폐쇄명령의 처분기간은 행정행위 효력의 발생·소멸을 장래의 특정시점에 종속시키는 것으로 행정행위의 부관 중 ‘기한’에 해당할 수 있다 할 것이고, 이는 독립쟁송의 대상이 될 수 없으므로 이 사건 심판청구는 심판의 대상이 아닌 사항을 대상으로 하여 청구한 부적법한 청구임. 

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경남행심 제2019-379호 

폐쇄명령(가축분뇨법 위반) 처분기간 연기 청구 

A 

○○구청장 

가. 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률 제18조

나. 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률 시행규칙 제17조

다. ○○시 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 조례 제3조 [별표 1] 

청구인의 청구를 각하한다. 

피청구인이 2019. 5. 30. 청구인에게 한 폐쇄명령처분 중 염소 방목시설에 대하여는 염소를 처분할 때까지 그 처분기간을 연기한다는 재결을 구함. 

1. 사건개요

가. 청 구 인 : A

나. 피청구인 : ○○구청장

다. 청구내용

청구인은 2013. 6. 25. ○○시장에게 축산법에 따른 가축사육업을 등록하고 ○○시 ○○구 ○○동 35번지 상에서 가축사육업(산양, 1동 144.5㎡)을 영위하는 자로서, 배출시설 설치가 금지된 ○○시 ○○구 ○○동 산○○번지 일원(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)에 배출시설[염소 방목시설(50여마리), 닭·오리 사육시설(300㎡×1, 60㎡×1), 개 사육시설(25㎡×1)]을 설치(2차)하였다는 이유로, 2019. 5. 30. 피청구인으로부터 2020. 6. 1.부터 당해 배출시설을 폐쇄할 것을 명하는 폐쇄명령(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 통보받고, 염소 방목시설에 대하여는 염소를 처분할 때까지 그 처분기간을 연기하여 줄 것을 청구한 사건이다.

2. 청구인 주장의 요지

가. 당사자의 지위

청구인은 이 사건 토지에서 가축사육장을 20여 년간 경영하고 있는 사람이다.

나. 청구인에 대한 폐쇄명령처분

청구인은 이 사건 토지에서 약 20년 동안 생업으로 가축사육업을 해 온 것에 대하여 피청구인은 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률(이하 ‘가축분뇨법’이라 한다) 위반으로 실시한 청문결과를 수렴하여 2020. 5. 31.까지 가축처분 소요기간을 부여하면서, 같은 법 제18조 제1항 및 같은 법 시행규칙 제17조 규정에 따라 폐쇄명령처분을 하였다.

다. 이 사건 처분의 부당성

청구인은 피청구인의 폐쇄명령처분 중 그 일부(염소 방목시설 폐쇄명령)에 대하여 부당함을 호소하는 바이다. 청구인은 현재 염소를 60~70두 가량 사육하고 있다. 이 염소는 주로 ‘탕’을 원하는 소비자들이 찾아오면 염소를 잡아다가 탕의 소재로 하여 팔고 있다. 그러나 2019년도에 들어와서는 사회 전체의 경기가 너무 안 좋아 이 조차도 찾는 사람이 현저히 줄어들었다. 소비자들이 염소를 돼지고기나 소고기처럼 고기 자체를 원하는 사람들이 있으면 염소 자체를 판매하고 싶지만 염소고기를 사겠다는 사람은 거의 없다. 이러한 이유 때문에 청구인은 이 염소를 어떻게 처분해야 할지 고민을 하지 않을 수 없다. 닭, 오리나 개는 2020. 5. 31.까지 처분을 하면 자연스럽게 그 사육시설을 폐쇄시킬 수 있을 것 같으나, 이들 동물들과는 달리 염소는 전혀 다른 문제인지라 더욱 고민이 깊을 수밖에 없다. 그리고 염소 같은 경우에는 청구인이 특히 분뇨 등을 철저히 관리하고 있고, 그 처리에 많은 관심을 기울이고 있다.

청구인은 이 사건 토지 상의 염소, 닭, 오리 및 개 등의 사육시설을 분리하여, 염소 사육시설 같은 경우에는 염소의 판로 내지 보관상의 어려움을 감안하여 폐쇄명령기간을 좀 더 연기하여 주시는 것이 합당하다고 생각한다. 그렇게 연기하는 기간 동안에 분뇨 등을 더욱 철저히 관리하고 그 처리 또한 확실하게 할 것을 약속드린다. 제발 이 염소들을 처분할 때까지 이 폐쇄명령 처분기간을 연기하여 주실 것을 간절히 바란다.

라. 결론

청구인에 대한 피청구인의 폐쇄명령처분 중 염소 방목시설에 대해서는 처분기간을 염소를 처분할 때까지 상당한 기간 연기하여 주시기를 바란다.

3. 피청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 경위

1) 피청구인은 2018. 9. 27. 청구인이 가축분뇨 배출시설 설치신고를 하지 않고 가축사육제한지역인 ○○시 ○○구 ○○동 산○○번지 일원에서 염소, 닭, 오리, 개를 신고규모 이상으로 사육하고 있는 사실을 확인하고, 그 중 가축분뇨법 제11조 제3항 위반행위에 대하여 고발조치하였으며, 청구인은 ○○지방검찰청에서 위반행위가 인정되어 구약식(벌금 300만 원) 처분을 받았다.

2) 또한 가축분뇨법 제18조 제1항 제4호(설치가 금지된 장소에서의 배출시설 설치한 경우) 위반행위에 대하여 같은 법 시행규칙 제17조(행정처분기준)에 따라 2018. 10. 18. 청구인에게 1차 행정처분(사용중지명령)을 통보하였다.

3) 그 후 2019. 5. 2. 사용중지명령 이행여부 확인을 위한 현장 확인결과, 청구인은 사용중지명령을 이행하지 아니하고 가축사육제한지역에서 규모이상의 가축분뇨 배출시설[염소 방목시설(50마리이상), 닭·오리 사육시설(300㎡×1, 60㎡×1), 개 사육시설(25㎡×1)]을 계속 운영 중임을 확인하였다.

4) 이에 피청구인은 2019. 5. 9. 사용중지명령을 이행하지 않은 위반행위에 대하여 가축분뇨법 제49조(벌칙) 제6호에 따라 청구인을 고발조치 하였으며, ○○경찰서로부터 해당 고발 건에 대한 조사결과 기소의견으로 ○○지검에 송치(제2019-1620호) 처리하였음을 통지 받았다.

5) 또한 가축분뇨법 제18조 제1항 제4호(설치가 금지된 장소에서의 배출시설 설치한 경우) 위반행위에 대하여, 2018. 10. 18. 1차 행정처분(사용중지명령) 후 같은 위반행위를 하여 적발된 2019. 5. 2.이 2년이 경과되지 아니하여 위반행위의 횟수에 따른 행정처분기준을 적용하여 2019. 5. 30. 2차 행정처분인 폐쇄명령을 청구인에게 통보하였다.

6) 상기 행정처분 전 피청구인은 행정절차법 제21조에 따라 2019. 5. 27. 폐쇄명령에 따른 청문을 실시하였고, 청문시 청구인은 “20년 전부터 생업으로 유지하고 있는 사업장으로 2년 전부터 매도하려고 노력하고 있으나, ○○ 경기 위축 등으로 처분의 어려움이 있으니 현실여건을 고려해 달라”는 의견을 진술하였는 바, 이를 고려하여 폐쇄명령 전 가축을 처분할 수 있는 소요기간으로 환경부에서 제시한 ‘무허가 축사 유형별 적법화 이행기간 부여기준’ 중 최대 기간인 12개월을 부여하였다.

나. 이 사건 처분의 적법·타당성

1) 청구인은 2018. 9. 27. 가축사육제한지역인 ○○시 ○○구 ○○동 산○○번지 일원에서 신고규모 이상의 가축분뇨 배출시설을 설치하여 가축분뇨법 제18조 제1항 제4호(이 법 또는 다른 법률에 따라 배출시설의 설치가 금지된 장소에 배출시설을 설치한 경우) 및 같은 법 시행규칙 제17조(행정처분기준)에 따라 1차 행정처분(사용중지명령)을 받았다.

2) 이후 2019. 5. 2. 사용중지명령 이행여부 확인결과 가축사육제한지역인 ○○동 산○○번지 일원에서 신고규모 이상으로 가축분뇨 배출시설을 계속 운영 중이었으며, 가축분뇨법 시행규칙 제17조(행정처분기준)는 위반행위의 횟수에 따른 행정처분기준을 ‘해당 위반행위를 한 날부터 소급하여 최근 2년간 같은 위반행위에 대하여 행정처분을 한 날과 그 처분 후에 다시 같은 위반행위를 하여 적발된 날을 각각 기준으로 하여 위반 횟수를 계산’하도록 정하고 있어, 청구인의 행위는 2차 위반에 해당되므로 폐쇄명령 대상이며, 청구인 또한 폐쇄명령에 대한 이의는 없다.

3) 다만 청구인은 경기가 어렵고 염소 판매가 어렵다는 이유로 행정처분 전 가축을 처분할 수 있는 유예기간을 염소에 한하여 연기하여 줄 것을 요구하고 있으나, 청구인은 현재 불법 가축분뇨 배출시설을 운영 중으로 불법을 해소하기 위하여 노력하여야 하며, 피청구인이 폐쇄명령 전 가축을 처분할 수 있는 유예기간으로 부여한 12개월은 환경부에서 정한 ‘무허가 축사 유형별 적법화 이행기간 부여기준’에서 이전을 포함한 무허가 축사를 적법하게 이행하는데 필요한 최대 소요기간으로 결코 짧은 기간이 아니라고 판단된다.

다. 결론

피청구인은 관련법령 규정을 준수하여 적법한 절차에 따라 이 사건 처분을 하였으며, 청구인 또한 행정처분을 이행하고자 함으로 피청구인의 행정처분은 타당한 것이다. 다만 청구인은 행정처분에 앞서 가축 처분에 필요한 기간을 연기하여 주기를 요구하고 있으나, 이 또한 행정처분 전 가축 처분에 필요한 소요기간을 무허가 축사를 적법하게 이행하는데 필요한 최대 소요기간을 부여하였으므로 청구인의 주장을 모두 기각하여 주시기 바란다.

4. 관계법령

가. 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률 제18조

나. 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률 시행규칙 제17조

다. ○○시 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 조례 제3조 [별표 1]

5. 인정사실

가. 청구인은 2013. 6. 25. ○○시장에게 아래와 같이 축산법에 따라 가축사육업 등록을 한 바 있으나, 이 사건 토지 상에 가축분뇨법에 따른 배출시설의 설치에 대한 허가를 받거나 신고한 사실은 확인되지 아니한다.

나. 피청구인은 2018. 10. 19. 청구인에게 “설치가 금지된 장소에서 가축분뇨 배출시설을 설치하였다“는 이유로, 가축분뇨법 제18조 제1항 규정에 따라 이 사건 토지 상 가축분뇨 배출시설에 대하여 2019. 5. 1.부터 사용중지를 명하는 행정처분을 하였다.

다. 피청구인은 2019. 5. 2. 위의 사용중지명령 이행여부를 확인하고자 청구인의 농장에 대한 현장확인을 실시하였는데, 그 결과 청구인은 염소 방목시설, 닭·오리 사육시설, 개 사육시설에서 여전히 가축을 사육하고 있음을 확인하였다.

라. 피청구인은 2019. 5. 9. 청구인에게 아래와 같이 처분사전통지(청문실시통지)를 하였다.

마. 피청구인은 2019. 5. 27. 이 사건 처분에 앞서 청문을 실시하였는데, 청구인은 청문에 출석하여 “20년 전부터 생업으로 유지하고 있는 사업장이며 2년 전부터 매도하려 노력하고 있으나, ○○ 경기 위축 등으로 처분의 어려움이 있으므로 현실여건을 고려하여 주시기 바란다”는 취지의 의견을 진술하였고, 이에 청문주재자는 아래와 같은 의견을 제출하였다.

바. 피청구인은 2019. 5. 30. 청구인에게 아래와 같이 이 사건 폐쇄명령을 하였다.

사. 청구인은 2019. 7. 5. 이 사건 행정심판을 청구하였다.

6. 판단

가. 먼저 이 사건 처분의 관계법령을 살펴보면,

1) 가축분뇨법 제18조 제1항 제4호 및 같은 법 시행규칙 제17조 [별표 7]에 의하면, 시장·군수는 배출시설설치·운영자가 이 법 또는 다른 법률에 따라 배출시설의 설치가 금지된 장소에 배출시설을 설치한 경우 그 배출시설의 폐쇄를 명하여야 하는데, 1차 적발시 사용중지명령, 2차 적발시 폐쇄명령을 하여야 한다.

2) ○○시 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 조례 제3조 [별표 1]에 의하면, 법정동인 ‘○○동’은 가축사육 일부제한구역에 해당하고, 일부제한구역에서는 시장의 허가를 받아 가축을 사육할 수 있으나 그 가축사육의 범위는 가축분뇨법 제11조에 따른 배출시설 규모 미만인 경우로 한정하고 있는바, 이에 따르면 일부제한구역에 해당하는 ○○동에서는 ‘돼지 36마리 이상, 소·젖소·말 9마리 이상, 닭·오리 1,500마리 이상 또는 양·사슴 50마리 이상의 방목 사육시설’, ‘면적 200㎡ 이상의 닭·오리 사육시설’, ‘면적 60㎡ 이상의 개 사육시설’은 설치할 수 없다.

나. 다음으로 이 사건 행정심판의 적법 여부를 살펴보건대,

1) 청구인은 피청구인의 이 사건 처분 중 염소 방목시설에 대하여 염소의 판로, 보관상의 어려움 등을 감안하여, 2020. 6. 1.부터 폐쇄하도록 명한 그 처분기간을 연기하여 줄 것을 청구하고 있다.

2) 행정행위의 부관은 행정행위의 일반적인 효력이나 효과를 제한하기 위하여 의사표시의 주된 내용에 부가되는 종된 의사표시이지 그 자체로서 직접 법적 효과를 발생하는 독립된 처분이 아니므로 현행 행정쟁송제도 아래서는 부관 그 자체만을 독립된 쟁송의 대상으로 할 수 없는 것이 원칙이고, 행정행위의 부관 중에서 행정행위에 부수하여 그 행정행위의 상대방에게 일정한 의무를 부과하는 행정청의 의사표시인 부담의 경우에는 다른 부관과는 달리 행정행위의 불가분적인 요소가 아니고 그 존속이 본체인 행정행위의 존재를 전제로 하는 것일 뿐이므로 부담 그 자체로서 행정행송의 대상이 될 수 있다 할 것이다(대법원 1992. 1. 21. 선고 91누1264 판결 등 참조).

3) 위의 법리에 따라 이 사건을 살피건대, 일반적으로 처분의 부관은 행정쟁송의 대상이 될 수 없고, 예외적으로 그 부관이 ‘부담’인 경우에만 독립쟁송이 허용되는 바, 폐쇄명령의 처분기간은 행정행위 효력의 발생·소멸을 장래의 특정시점에 종속시키는 것으로 행정행위의 부관 중 ‘기한’에 해당할 수 있다 할 것이고, 이는 독립쟁송의 대상이 될 수 없으므로 이 사건 심판청구는 심판의 대상이 아닌 사항을 대상으로 하여 청구한 부적법한 청구이다.

다. 결론

그렇다면, 청구인의 심판청구는 심판제기요건을 갖추지 못하여 부적법하므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.

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폐쇄명령(가축분뇨법 위반) 처분기간 연기 청구