| 이 유(2002-226)
1. 청구인 주장
가. 청구인은 1994.1.3. 00시 00읍 00리 000번지 소재 000식품이라는 식품제조·가공업 영업 신고를 하고 영업해 오던 중, 2002.3.28. 청구인의 생산제품인 당면을 인터넷 홈페이지를 통해 광고하면서 제품의 원재료인 고구마가 "폐암 예방·피로회복·야맹증·감기·변비 등의 증세에 효과"가 있는 것으로 광고하여, 고구마로 만든 동 제품이 마치 질병치료에 효과가 있거나 의약품으로 혼동할 우려가 있는 제품으로 허위·과대 광고한 위반 사실이 00지방식품의약품안전청 소속 위생감시원에게 적발되어, 2002.5.20. 피청구인으로부터 질병의 치료에 효능이 있다는 내용이나 의약품으로 혼동할 우려가 있는 내용의 표시나 광고를 한 행위 1차 위반에 따른 15일(2002.6.8.∼2002.6.22.)의 영업정지 처분을 받았습니다.
나. 사실관계
(1) 영업실태
청구인은 1994.1.3.부터 현재까지 00시 00읍 00리 000번지에서 피청구인에게 식품제조가공업 영업신고를 하고 열심히 모범적으로 영업을 하고 있으며 당면만을 생산판매하고 있습니다.
(2) 단속 경위
2002.3.28. 00지방식품의약안전청의 소속 직원 2명이 청구인 업소에 단속을 왔으며, 단속 나온 직원은 청구인의 업소를 둘러보고 위생적으로 잘 관리하고 있다고 하면서, 청구인의 회사 제품인 00당면을 인터넷에 게재하여 홍보하는 것을 가지고 지적을 하였습니다.
(3) 지적내용 및 처분경위
지적내용은 청구인이 만들어 판매하는 당면이 마치 폐암·피로회복·야맹증·감기·변비 등의 증세에 효과가 있는 것으로 약으로 홍보를 하여, 질병치료에 효과가 있거나 의약품으로 혼동할 우려가 있는 제품으로 식품 등 허위표시 및 과대광고 규정을 위반하였다고 지적하였습니다. 그 적발 서류는 피청구인에게 이첩되었고, 이첩받은 피청구인은 그 위반사실에 대한 명확한 검토도 하지 아니하고 상부기관에서 이첩받았다라는 사유로 청구인에게 15일의 영업정지 처분을 하였습니다.
(4) 심판제기 사유
청구인은 이 처분이 너무 억울하기에 이렇게 행정심판을 청구하였습니다. 존경하는 행정심판위원장님! 국수를 폐암에 좋다고 한다면 믿겠습니까? 당면을 피로회복에 좋다고 하면 믿겠습니까? 아니면 치료목적의 먹는 약으로 혼동됩니까? 인터넷은 정보의 바다이며 인터넷을 통하여 영업을 하면서 청구인의 제품인 당면이 고구마가 주원료이기에 인터넷상에 고구마에 관한 정보를 인용하여 게재한 것을 마치 청구인이 소비자를 현혹하여 당면을 의약품으로 팔아먹는 못된 사람으로 취급하고 있습니다.
(5) 청구인의 형편
청구인이 운영하는 000식품은 규모는 작지만 우리나라 당면업계에서 가장 오래된 업소로 부산에서 1994년 00으로 이주하여 이때까지 운영을 잘해오고 있고직원 50여명의 일터로 사랑을 받고 있습니다. 이 건으로 15일의 영업정지 처분을 받으면, 당분간이지만 직원들은 일터를 잃게 되며, 비록 15일간이라고 하나 직원들의 가계에도 큰 타격이 아닐 수 없으며, 사업을 하는 사람으로서 청구인 개인의 손실은 감수 하더라도 종업원들에게는 피해가 돌아가지 않기를 간절히 바랍니다.
다. 처분의 위법·부당성
살피건데 이 사건과 관련한 단속 공무원의 단속도 잘못되었을 뿐만 아니라 피청구인의 행정처분 또한 청구인의 의견을 전혀 고려하지 않고 인정하지도 않은 위반사실을 인정했다고 단정하여 행정처분을 하였습니다. 단속공무원의 잘못으로는 적발 당시 단속당시 "폐암 예방에 효과, 피로회복, 감기, ....."의 표현은 고구마에 대한 발췌 내용이지 삼화당면에 대한 내용이 아니라고 주장하였고, 단속 공무원은 판매 실적이 하나도 없기 때문에 회사에는 아무런 불이익이 없을 것이라 하였고, 몇 번이고 회사에 불이익이 있을 수 있느냐는 물음에 회사가 불이익을 받을 것은 없고 피청구인으로부터 시정지시 정도를 받을 것이라고 하여 피청구인 회사의 부사장인 000가 확인을 해 주었던 것입니다. 그런데 피청구인이 보낸 행정처분 사전통지를 보니 15일의 영업정지 처분이라는 것을 보고 공무원에 대한 불신감이란 이루 말 할 수 없고 이는 공무원이 주민을 상대로 업무를 추진함에 있어 신뢰를 지키지 않았으며, 피청구인은 직접 단속을 하지 않고 식품의약품안전청으로부터 적발 서류가 이첩되었다 하나 그 내용을 면밀히 검토하고 법규 위반이 되는지 그 법 조항의 입법취지에 맞는지, 비록 위반이 되더라도 고의성이 있는지, 위반으로 인한 위생상의 영향 등을 종합적으로 검토하여 판단함이 타당할 것임에도, 단순히 문구만 보고 상부기관에서 적발하여 이첩됐다는 사유와 훗날 이 처분으로 인하여 청구인이 입는 피해는 전혀 고려하지 아니하고 감사를 받을 경우 오해를 받지 않으려고 경직되게 판단하여 영업정지 처분을 한 것은 부당하다고 생각합니다.
라. 결어
이에 청구인은 이 건 처분의 취소를 구하는 바, 위법여부는 물론 이 사건 발생부터 진행경위, 사후결과 등 구체적 타당성까지 종합 고려하여 재량권 행사의 일탈과 남용의 여부를 가려 주시기 바랍니다. 행정심판 위원장님의 현명한 판단에도 불구하고 청구인이 영업정지 처분을 받아야 한다면 앞에서도 말씀드린바와 같이 50여명의 종업원의 일터를 닫을 수는 없으므로 과징금부과 처분으로 변경해 주시고 작은 실수지만 깊이 뉘우치고 있고, 지적 당시 즉시 인터넷 사이트를 폐쇄한 점, 한 건의 판매 실적도 없는 점 등을 감안하여, 피청구인이 한 이 건 처분을 취소하거나 경감하여 과징금부과 처분으로 변경해 달라고 한다.
2. 피청구인 주장
가. 사건의 개요 및 처분의 적법성
(1) 청구인은 '94.01.03.부터 현재까지 00시 00읍 00리 000번지에서 식품제조·가공업인 "000식품"을 운영해 오면서, 2002.03.28. 00지방식품의약품안전청의 식품제조·가공업소 지도·점검시 "허위·과대광고"(인터넷, 넷파크 통신에 게재)로 적발되어, 적발기관으로부터 위반업소를 통보받고 행정처분에 앞서 행정절차법 제21
조제1항의 규정에 의거 영업주에게 의견제출 기회를 부여하였던 바,
(2) 청구인은 의견제출서에서 "당면"의 원료가 되는 고구마의 유래를 발췌 인터넷에 기재한 사실을 "00당면" 자체를 과대광고 목적으로 인터넷 판매를 한 것으로 오인되어 일어난 사건이고, 또한 청구인은 식품위생법에 저촉되는지 모르는 무지에서 비롯된 것이며, 2002.03.28. 00지방식품의약품안전청 점검시 인터넷으로 판매한 실적이 한 건도 없었음을 확인하였으나, 지적 사항인 당면의 주원료(고구마)의 효능을 옛 문헌에 기재된 사항(고구마는 특히 폐암예방에 효과, 비타민B1, B2, C, 칼륨이 함유되어 피로회복 뿐만 아니라 야맹증, 감기, 변비 등의 증세에 효과)을 인터넷에 광고 게재한 건으로 15일의 영업정지 처분에 갈음한 과징금부과 처분은 억울하다고 주장하고 있으나,
(3) 00지방식품의약품안전청의 확인서, 000 정보통신과 청구인과 맺은 계약서, 홈페이지 게재 내용 및 의견제출서를 검토한 결과 위반 사실이 인정되어, 식품위생법 제11조제1항(허위표시등의 금지행위)의 위반으로 같은 법 제58조 및 같은 법 시행규칙 제53조 <별표15>∥. 1. 식품제조·가공업등 제8호 아목을 적용하여 적법한 15일(2002.06.08∼2002.6.22)의 영업정지 처분을 하였습니다.
나. 청구인의 주장에 대하여
(1) 청구인의 의견은 전혀 고려하지 않고 인정하지도 않은 위반사실을 인정하였다고 단정하여 행정처분을 한 것은 부당하며, 또한 적발 당시 "폐암 예방에 효과, 피로회복, 야맹증, 감기, 변비 등의 증세에 효과"의 표현은 고구마에 대한 발췌 내용이지 삼화당면 제품에 대한 내용이 아니라는 주장에 대하여, 청구인 회사의 부사장이 2002.03.28. 적발 당시 확인서에 위반사실을 인정하고 서명날인 하였으며, 또한 의견제출서 내용에 의하면 식품위생법에 저촉되는지 모르는 무지에서 발생하였다고 인정하고 있으므로 이유없다 할 것이며, 00당면 자체를 허위·과대광고 하지 않았다고 하나 당면의 원료는 고구마 전분(100%)이므로 고구마의 효능과 영양정보 등을 인터넷에 게재하였다지만 게재된 주 제목이 "쫄깃하면서도 쉽게 불지 않는 00당면"으로 되어있고, 당면 원료인 고구마를 설명하면서 질병 증세에 효과가 있다는 허위·과대광고를 하고 있는 바, 이러한 사실은 식품위생법 제11조제1항의 과대광고 위반사실이 명백하다 할 것입니다.
(2) 00지방식품의약품안전청장으로부터 식품위생법 위반으로 이첩 통보되었다고 위반내용을 면밀히 검토하지 아니하고, 입법취지 및 고의성여부 및 위반으로 인한 위생상의 영향 등을 종합적으로 검토·판단하여 상대방이 입는 피해를 전혀 고려하지 아니하고 한 행정처분은 부당하다는 주장에 대하여, 비록 식품위생법에 의하여 그 기준과 규격을 공인 받은 품목의 식품이라고 할지라도, 식품위생법의 규제 대상인 식품에는 식품위생법 제2조제1호에 의하여 처음부터 의약품은 제외되어 있으므로, 그 식품을 표시하거나 광고함에 있어서 의약품과 혼동할 우려가 있는 표현을 사용한다면 그것은 식품에 관한 표시나 광고로서의 범위를 벗어나 그 자체로 식품의 품질에 관한 허위표시나 과대광고에 해당되어 소비자에게 위해를 줄 우려가 있다 할 것이고, 따라서 식품으로 인한 위생상의 위해를 방지한다는 관점에서 식품에 관한 표시와 광고를 규제하는 식품위생법 제11조, 같은 법 시행규칙 제6조제1항제2호의 위반사항이 명백하다 할 것이며, 식품위생법의 근본목적이 식품으로 인한 위생상의 위해를 방지하기 위함임을 고려할 때, 이 건 처분으로 달성되는 공익은 이 건 처분으로 입게되는 청구인의 사익과는 비교할 수 없이 크다 할 것입니다.
다. 결어
이상에서 살펴 본바와 같이 질병의 치료에 효능이 있다는 내용의 광고 행위는 식품위생법 제11조제1항 및 같은 법 시행규칙 제6조제1항제2호 규정을 위반한 것이 명백하다 할 것이며, 피청구인은 관내 4,500여개의 식품관련업소를 관리하고 있는 시장의 입장에서 보다 엄정하고 공정한 법 집행으로 사회질서를 유지하여야 하기에, 식품위생법 제11조제1항 및 같은 법 시행규칙 제6조제1항제2호 규정 위반으로 같은 법 제58조 및 같은 법 시행규칙 제53조<별표15>∥. 1. 식품제조. 가공업등 제8호 아목의 규정을 적용하여 적법한 행정처분을 하였으며, 청구인의 청구는 이유없으므로 청구인의 청구를 모두 기각해 달라고 한다.
3. 판 단
가. 먼저 관련 법규를 살펴보면, 식품위생법 제11조, 제58조, 같은 법 시행령 제7조, 같은 법 시행규칙 제6조, 제53조를 보면 식품제조·가공업은 식품을 제조·가공하는 영업이며, 식품등의 명칭·제조방법 및 품질에 관하여는 허위표시 또는 과대광고를 하지 못하고, 식품·식품첨가물의 표시에 있어서는 의약품과 혼동할 우려가 있는 표시를 하거나 광고를 하여서는 아니되며, 허위표시·과대광고의 범위는 용기·포장 및 신문 영상 기타의 방법에 의하여 식품등의 명칭·제조방법·원재료·성분 또는 사용에 대한 정보를 나타내거나 알리는 행위 중 질병의 치료에 효능이 있다는 내용 또는 의약품으로 혼동할 우려가 있는 내용의 표시나 광고를 할 수 없도록 되어 있으며, 이를 1차 위반한 때에는 15일의 영업정지 처분을 하도록 규정되어 있음을 알 수 있다.
나. 살피건대, 이 사건의 청구인과 피청구인이 제출한 관계서류 및 경상남도행정심판위원회 심리시 당사자 주장 등을 종합해 보면, 2002.3.28. 청구인의 생산제품인 당면을 인터넷을 통하여 광고하면서 원재료인 고구마가 "폐암예방·피로회복·야맹증·감기·변비 등의 증세에 효과"가 있는 것으로 광고하여, 고구마로 만든 동 제품이 질병의 치료에 효과가 있거나 의약품으로 혼동할 우려가 있는 제품으로 과대광고 한 사실이 00지방식품의약품안전청 소속 위생감시원에게 적발되어, 2002.5.20. 피청구인으로부터 질병의 치료에 효능이 있다는 내용이나 의약품으로 혼동할 우려가 있는 내용의 광고를 한 1차 위반에 따른 15일(2002.6.8∼6.22)의 영업정지처분을 받았다. 이에 대하여 청구인은 제품인 당면을 광고한 것이 아니라, 당면 원료의 100%가 고구마이므로 원료인 고구마의 효능과 영양 등의 문헌을 발췌 게재한 것으로 과대광고 위반이 아니며, 국수, 당면 등의 면류를 의약품처럼 과대광고를 하더라도 질병을 치료하는 의약품으로 혼동할 소비자(국민)는 없으므로 당면을 의약품 등으로 과대광고를 하지 않으며, 피청구인이 처분을 함에 있어서 위반경위·정도, 청구인이 제출한 의견 등을 검토한 후 처분을 하여야 함에도 상부(식약청)기관의 위반업소 통보 공문만으로 처분한 점, 적발 후 과대광고 내용을 바로 삭제한 점, 인터넷 판매실적이 없는 점 등을 감안하여, 이 건 영업정지처분을 취소하거나 경감하여 과징금부과 처분으로 변경을 청구한 사건임을 알 수 있다.
다. 판단하건대, "질병의 치료에 효능이 있다는 내용 또는 의약품으로 혼동할 우려가 있는 내용의 광고"를 금지한 입법취지·의미는 당해 식품을 마치 질병의 치료·예방 등을 직접적이고 주된 목적으로 광고하여 소비자로 하여금 의약품으로 혼동·오인하게 하는 광고만을 규제하고 있는 것으로 한정적으로 해석하여야 할 것이고, 어떠한 광고가 식품광고로서의 한계를 벗어나 의약품으로 혼동·오인하게 하는 것인지는 사회 일반인의 평균적 인식을 기준으로 법 적용기관이 구체적으로 판단할 수밖에 없을 것이다(2000.3.30, 97헌마108)라는 것을 볼 때, 법 적용기관인 00지방식품의약품안전청에서 청구인의 회사 인터넷 홈페이지에 청구인이 제조 생산하는 제품의 원재료인 고구마를 질병의 치료에 효능이 있다는 내용 등으로 과대광고를 하였으므로 식품위생법상의 과대광고를 한 위반행위에 해당된다고 판단하였으나, 당면을 마치 질병의 치료·예방 등을 직접적이고 주된 목적으로 한다는 광고를 하지 아니한 점, 일상생활에 필요한 열량공급원인 고구마로 만든 당면을 사회일반인이 의약품으로 혼동·오인할 여지가 극히 미비한 점, 원재료인 고구마를 과대광고 하면서 고구마의 식품·영양학 등에 대한 문헌명을 정확히 표시하지는 않았으나 허위 사실이 아닌 000 교수의 글을 그대로 발췌하여 인테넷 홈페이지에 올린 점, 고구마에 함유된 성분이 건강증진과 질병의 치료·예방에 일부 영양·약리적인 효능이 있음을 부인할 수 없는 점, 과대광고를 한 인터넷의 판매실적이 없는 점, 적발 후 과대광고 내용을 바로 삭제한 점 등을 감안하면, 이 건 15일의 영업정지 처분으로 피청구인이 달성하고자 하는 공익 목적 실현보다는 청구인이 입게 될 불이익이 크다 할 것이다.
라. 따라서 피청구인이 2002.5.20. 청구인에게 한 15일의 영업정지 처분을 취소하거나 경감하여 과징금부과 처분으로 변경을 구하는 청구인의 청구는 이유있다고 판단되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
