청구인이 비교표준지에 비해 우세하다고 주장하고 있는 각 요소들은 가로조건, 접근조건, 획지조건 등을 평가하는 여러 세항목들 중 하나에 해당할 뿐이어서 모든 요소를 고려하여 평가한 결과값은 비교표준지와 동등하거나 열세하게 나타날 수 있음.

​ 

​지적재조사법에서 이의신청을 검토하는 방법에 대해 구체적으로 정하고 있지 않아 어떤 방법으로 이의신청을 검토할 것인지는 피청구인의 재량 사항으로 보이고, 현장확인이나 타 감정평가법인의 감정을 거치지 않았다는 사정만으로는 피청구인이 청구인의 이의신청에 대한 검토를 소홀히 하였다거나 특별한 절차상 하자가 있었다고 보기는 어려울 뿐만 아니라, 두 감정평가법인은 감정평가 및 감정평가사에 관한 법률, 부동산 가격공시에 관한 법률, 감정평가에 관한 규칙 및 감정평가 실무기준(국토교통부고시 제2018-36호)에 따라 이 사건 토지와 지리적으로 근접하고 용도지역·주변 환경·이용상황 등 제반 가격형성 요인이 유사한 비교표준지를 선정하고, 해당 비교표준지 공시지가를 기준으로 지가변동률, 지역요인, 개별요인 및 인근 거래사례를 고려한 그 밖의 요인을 반영하여 조정금을 산정하였는데 이러한 산정방법이 경험칙에 반하거나 합리성이 없는 등 현저히 잘못된 방법이라 볼 수 없으므로 피청구인의 조정금 이의신청 기각결정에 위법·부당함은 없다 할 것임. 

경남행심 제2019-321호 

지적재조사사업 조정금 이의신청 기각결정 취소 청구 

○○시장 

가. 지적재조사에 관한 특별법 제10조, 제18조, 제20조, 제21조, 제21조의2

나. 감정평가 및 감정평가사에 관한 법률 제2조, 제3조 

청구인의 청구를 기각한다. 

피청구인이 2019. 4. 9. 청구인에게 한 지적재조사사업 조정금 이의신청 기각결정을 취소한다는 재결을 구함. 

1. 사건개요

가. 청 구 인 : A

나. 피청구인 : ○○시장

다. 청구내용

피청구인은 ○○시 ○○ 1지구 지적재조사사업 시행완료에 따라 청구인 소유의 ○○시 ○면 ○○리 267(대, 이하 ‘이 사건 토지’라 한다)의 면적이 감소하자(344㎡ → 315.1㎡, 28.9㎡ 감소) 2018. 10. 18. 청구인에게 지적재조사에 관한 특별법(이하 ‘지적재조사법’이라 한다)에 따라 산정한 조정금 19,175,150원의 수령통지를 하였고, 이에 청구인은 “지적재조사로 조정(감)되는 토지에 대해 현실성 있는 조정금 지급을 요청한다”는 이유로 이의신청하였으나, 2019. 4. 9. 피청구인으로부터 이의신청 기각결정 통보(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)를 받고, 그 처분에 대한 취소를 청구한 사건이다.

2. 청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 경위

청구인은 2018. 12. 17. 피청구인에게 지적재조사법 제21조의2 제1항 및 같은 법 제14조 제1항에 의거 ○○ 1, 2지구 지적재조사사업 조정금 수령통지에 대하여 이의신청을 하였으나, 피청구인은 2019. 4. 9.자로 ○○시 지적재조사위원회의 심의결과 기각처분이 되었음을 통지하였다.

나. 이 사건 처분의 위법·부당성

1) 지적재조사 당해 토지 현황

가) 위치 및 개발여건

이 사건 토지의 위치는 ○○시 ○면 ○○리 소재 ‘○○수원지’ 인근에 위치하며 부근에 주택, 근린생활시설, 농경지 등이 혼재되어 있다. 특히, 최근 일반시민들의 여가문화가 확산되면서 ○○수원지를 찾는 행락객, 등산객 등이 지속적으로 늘어나면서 주변에 식당 등 영업시설이 점차 늘어나는 등 개발압력이 성숙되고 있는 곳이다.

나) 교통여건

이 사건 토지는 2차선 도로인 ○○로에서 불과 30m 거리에 위치해 있으며, 인근 200m 거리에 마을버스 종점이 소재하는 등 대중교통의 접근성도 좋은 편이다.

2) 지적재조사에 따른 조정금 산정의 문제점

가) 감정평가 시 개별요인 비교에 대하여

이 사건 토지에 대한 “감정평가액의 산출근거 및 결정의견”에서 비교표준지와 개별요인에 대해 비교한 결과를 보면, 이 사건 토지는 ‘주택지대’로서 개별요인의 비교조건인 가로조건, 접근조건, 환경조건, 획지조건, 행정적 조건, 기타조건을 항목별로 비교하여 평가하였으나, 각각의 조건별 비교결과 중,

가로조건의 비교에 있어 평가항목은 ‘가로의 폭, 구조 등의 상태’ 등으로 이를 기준으로 두 토지의 비교치를 평가하게 되는데, 두 평가법인 모두 “0.97”로서 이 사건 토지가 비교표준지에 비하여 열세인 것으로 평가하였는바, 비교표준지는 ‘세로(가)’로서 출입구 이외에는 사방이 막혀있는데 비하여 이 사건 토지는 ‘세각(가)’으로서 비교표준지에 비하여 가로조건이 결코 불리하다고 볼 수 없으므로 적어도 대등하거나(1.0) 오히려 유리(1.1)한 것으로 평가되어야 할 것이다.

접근조건의 비교에 있어 평가항목은 ‘교통시설과의 접근성, 편의성’ 등을 기준으로 서로 간 비교해야 하는데 두 평가법인 모두 공히 접근조건이 “1.00”으로서 두 토지가 동등하다고 평가하였는바, 이 사건 토지는 2차선 도로인 ○○로에서 불과 30m 거리에 위치해 있고, ○○리의 대중교통수단인 마을버스 종점과도 가까운 곳에 위치해 있으므로 비교표준지에 비해 상대적으로 접근조건이 유리(1.1)한 것으로 평가되어야 한다고 본다.

획지조건의 비교에 있어 평가항목은 “면적, 접면너비, 각지 등 접면도로 상태” 등을 기준으로 서로 간 비교하도록 규정되어 있는데, 두 평가법인은 공히 “1.00”으로 토지의 획지조건이 동일한 것으로 평가하였으나, 이 사건 토지는 2면 이상이 세로에 접해 있으므로 비교표준지에 비하여 유리하므로 적어도 “1.1~1.2” 이상으로 평가되는 것이 타당할 것이다.

따라서 현실적으로 불합리한 제반 개별요인 평가를 시정하여 조정금이 재산정되어야 할 것이다.

나) 거래사례 등 조정금 지급금액의 불합리성에 대하여

지적재조사사업에 따른 감정평가 결과로 통보된 조정금 수령통지서에 의하면 이 사건 토지에 대한 조정결과는 조정면적 28.94㎡, ㎡당 금액 663,500원, 조정금액이 19,175,150원으로 통지되었으나, 인근의 현실적인 토지의 거래시세 등 여러 상황을 감안해 보면 너무 적은 조정금액이라 하겠다.

먼저, 감정평가서에 거래사례로 나타나 있는 ○○리 255-1 토지는 약 1년 전인 2017. 10. 23. 거래된 실거래가격이 ㎡당 674,000원으로 이 사건 토지보다 높게 나타나 있다. 거래사례 토지는 이 사건 토지에 비하여 2차선 도로인 ○○로에서 훨씬 안쪽에 위치해 있고, 이 사건 토지와 비교하면 개별요인도 모든 측면에서 불리함에도 오히려 더 높은 가격에 거래된 점을 보더라도 현 시점 기준에서 보면 이 사건 토지에 대한 조정금은 불합리하다고 생각될 수밖에 없다.

또한, 이 사건 토지 인근에 위치해 있는 ○○수원지의 개방운영으로 인하여 수원지를 찾는 행락객들이 점차 늘어나고 있어 ○○리 일대에 식당 등 영업시설도 많아지고 있으며 ○○리 일대의 지가가 나날이 대폭으로 상승하고 있는 추세여서 이 사건 토지 주변의 토지에 대하여 평당 300만 원(㎡당 900,000원) 이상 호가하고 있다. 이와 같이 실제 거래사례와 현실적인 호가에 비하여 청구인의 조정금은 많은 차이가 나고 비현실적인 조정금 결정이라 사료되므로 청구인으로서는 너무 안타깝고 억울한 심정이다.

다. 결론

청구인은 이번 지적재조사사업이 중요한 국가적 과제로서 국토의 효율적 관리와 국민의 재산권 보호를 위하여 실시되고 있다는 점을 충분히 이해하고, 적극적으로 협조에 임하고 있다. 그러나 이 사건 사업에 따른 조정금에 대해서는 이 사건 토지의 위치, 감정평가 시 개별요건에 대한 비교수치 문제, 주변 지역의 실제 토지거래사례 등 모든 제반 여건들을 면밀히 살펴볼 때, 피청구인의 이 사건 처분은 청구인의 재산권을 침해하고 있다고 할 것이다. 따라서 이 사건 처분은 재량권을 남용하거나 그 한계를 벗어난 위법한 처분이므로 청구인의 심판청구를 인용하여 재감정평가를 받을 수 있도록 간청드린다.

라. 보충서면

1) 이 사건에 대한 청구인의 기본 입장

청구인은 기본적으로 지적재조사사업이 국토의 지적 불부합지 정리 등 올바른 지적관리를 위한 국가의 공익사업이라는 취지는 충분히 이해하고 있다. 그리고 조정금 산정에 대한 법령상 또는 절차상의 문제에는 이의를 제기하지 않는다. 다만, 조정금 산정은 개인 재산권에 관한 문제이기 때문에 헌법에 규정된 대로 정당한 보상이 이루어져야 하고, 그러기 위해서는 객관성을 가지고 누구나 납득할 수 있는 현실에 맞는 조정금이 산정되어야 하며, 또한 산정된 조정금에 불합리한 비교 등 오류가 있다면 당연히 재감정을 하는 절차를 거치는 것이 타당하다고 본다.

2) 청구인의 이의신청에 대한 기각결정의 문제점에 대하여

피청구인은 이 사건 심판청구가 있어 조정금 이의신청 심의를 위한 ○○시 지적재조사위원회 심의 시 조정금을 감정한 감정평가사가 참석하여 이에 대한 설명과 검토가 이루어졌고, 또한 청구인의 주장사항에 대한 답변을 2개 감정평가법인에 요청한 결과 적정한 감정평가라는 회신을 받았다고 하였는바,

이는 피청구인이 당초 조정금 산정을 위하여 감정평가업자에게 의뢰하였고, 그 감정평가 결과에 대하여 청구인이 이의신청을 하였다면 최소한의 현장확인 등을 거쳐 감정평가의 타당성 유무를 파악하고 조정금 산정에 대해 조금 더 객관적인 방법으로 지적재조사위원회의 심의를 거쳐 결정하여야 함에도, 조정금을 감정한 당사자인 감정평가사의 설명과 검토만을 토대로 기각결정을 하였으며 청구인의 불합리한 감정평가내용에 대한 이의 주장에 대해서도 단순히 당초 감정평가한 감정평가업자의 의견에만 의존한 채 답변하는 등 개인 재산권에 대한 피청구인의 소극적인 자세는 지적재조사법에서 정한 지적 소관청으로서의 직분을 충분히 다하지 않은 처사라고 보여지며,

또한 피청구인이 최초 조정금을 산정하였던 2개 감정평가법인에 청구인의 이의신청에 대해 의견을 조회하면 당연히 감정평가업자로서는 평가에 문제가 없고 조정금은 적정하게 산정되었다는 답변이 나올 수밖에 없으므로 객관성이 결여된 검증으로서 불합리한 것이 분명하기 때문에 제3의 감정평가사에게 재평가를 하는 것이 타당한 조치라는 것을 말씀드리는 것이다.

3) 개별요인 비교의 불합리에 대하여

피청구인은 개별요인의 불합리에 대한 이의제기에 대하여 이 사건 토지를 감정평가한 감정평가사의 회신을 근거로 “개별요인의 비교는 이 사건 토지의 개별적인 특성을 종합적으로 고려하여 적정하게 판단하였다”고 답변하고 있으나, 청구인의 입장에서는 산정된 조정금을 납득할 수 없는데다가, 통상 개별요인의 비교치는 감정평가자의 주관적인 관점이 반영되지 않을 수 없으므로 감정평가업자의 개별요인 비교치 등 평가내용이 너무나 일치하고 있다는 점도 이해하기 힘들고, 개인의 재산권을 다루면서 너무나 소홀히 취급한다는 생각이 들지 않을 수 없는 것이다.

청구인은 이 사건 토지의 개별요인 비교조건인 가로조건, 접근조건, 환경조건, 획지조건, 행정적 조건, 기타조건 등 5개 요인 중 가로조건, 접근조건, 획지조건에 대하여 현실적으로 불합리한 부분이 있다고 판단되므로, 재감정평가를 통하여 개별요인 평가를 시정하여 조정금이 재산정되어야 한다고 이의를 제기하였는데 피청구인은 당초의 감정평가자의 의견만을 제시하면서 평가가 정당하다는 논리는 객관성과 타당성이 결여된 주장이라고 생각된다.

4) 거래사례 등 조정금 지급금액의 비현실성에 대하여

이 사건 토지에 대한 당초 감정평가결과로 통보된 조정금은 조정면적 28.94㎡, ㎡당 금액 663,500원, 조정금액 19,175,150원으로 통지되었으나 인근의 현실적인 토지의 거래시세 등 여러 상황을 감안해보면 너무 적은 조정금액이며,

그 실례로서 감정평가서에 거래사례로 나타나 있는 ○○리 225-1 토지는 약 1년 전인 2017. 10. 23. 실거래가격이 ㎡당 674,000원으로서 이 사건 토지보다 더 높게 나타나 있는데, 거래사례 토지는 이 사건 토지에 비하여 2차선 도로인 ○○로에서 훨씬 안쪽에 위치해 있고 이 사건 토지와 비교하면 개별요인도 모든 측면에서 불합리함에도 오히려 더 높은 가격에 거래된 점을 보더라도 이 사건 토지에 대한 조정금이 낮다는 것을 알 수 있고, 또한 그동안의 물가상승률과 주변 환경의 변화와 발전상황을 반영하고 인근의 현실적인 토지의 거래시세 등 여러 상황을 감안해보면 너무 적은 조정금액이라 하겠다.

5) 결론

지적재조사사업이 지적공부의 등록사항이 토지의 실제 현황과 일치하지 아니하는 경우 이를 바로잡기 위하여 실시하는 공익적인 국가사업이라면, 이 사업으로 인하여 재산권이 변경되는 토지소유자의 권익이 침해되어서는 아니 되고, 지적재조사 결과 산정된 조정금에 대하여 이의가 있을 경우에는 합당한 구제장치가 있어야 할 것으로 생각된다.

그러나 이 사건의 경우와 같이 토지소유자가 조정금에 대한 이의신청을 하면 피청구인은 최소한의 현장확인 등을 거쳐 감정평가에 대한 타당성 유무를 파악하고 최종 조정금에 대한 피청구인의 의견을 제시하여야 함에도 당초 조정금을 산정하였던 2개 감정평가법인에게 의견을 조회하여 “적정하게 산정되었으므로 이의신청을 기각한다”고 하는 형식적인 업무처리에 불과하다면 이의신청제도는 유명무실한 절차인 것이며, 객관성이 결여된 피청구인의 안일한 대응으로 지적재조사사업 등 정부정책에 대하여 국민의 불신만 초래할 수 있다는 것이다.

따라서 부동산 현실 시세를 반영한 합리적인 조정금 산정을 위하여 제반여건이 고려된 제3자를 통한 객관적인 재감정평가를 통하여 정당하게 재산권이 보호될 수 있도록 조치해주실 것을 간청드리는 바이다.

3. 피청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 경위

1) 피청구인은 이 사건 토지인 ○면 ○○리 267번지 대 344㎡가 포함된 ○○ 1지구 지적재조사 사업의 실시계획을 수립하여 공람·공고하였으며, 경상남도에 사업지구 지정 신청하여 2016. 12. 15. 경상남도 고시 제2016-469호로 사업지구로 지정되었다.

2) 청구인 소유의 이 사건 토지에 대해 피청구인은 지적재조사법 제14조(경계설정의 기준)에 따라 현실경계를 경계설정의 기준으로 지적재조사측량 후 결과를 같은 법 제15조(경계점표지 설치 및 지적확정예정조서 작성 등)에 의거 2017. 9. 26. 청구인에게 지적확정예정조서를 통보하고 의견서를 제출할 수 있음을 통지하였다.

3) 청구인은 지적확정예정조서에 대한 의견서를 제출하지 않았고, 2017. 12. 1. 이 사건 토지를 포함한 2017년 지적재조사사업 경계결정을 위한 ○○시 경계결정위원회 심의·의결을 거쳐 2017. 12. 5. 청구인에게 경계결정 및 이의신청 통지하였으며 경계결정 통지서는 청구인에게 2017. 12. 11. 송달되었고 청구인은 이의를 신청하지 않아 이 사건 토지면적은 315.1㎡로 확정되어 종전보다 28.9㎡ 감소하였다.

4) 이후 피청구인이 2018. 10. 16 지적재조사법 제23조에 의해 이 사건 사업 완료 공고함에 따라 이 사건 토지에 관하여 기존 토지대장이 폐쇄되고 새로운 토지대장이 작성되었고, 2018. 10. 17 이 사업지구 내 토지소유자에게 지적공부 정리결과를 통지하였다.

5) 피청구인은 2018. 4. 12. 지적재조사법 제20조 제3항에 따라 조정금 산정을 위한 감정평가를 의뢰하였고 이에 2018. 5. 18. 평가기관인 ㈜□□감정평가법인 부산지역본부, ㈜△△△감정평가법인 ○○지사는 조정금 산정에 따른 감정평가 결과를 회신하였다.

6) 피청구인은 2018. 5. 28. 지적재조사사업으로 인해 면적이 증감된 토지의 조정금 산정 등에 관하여 ○○시 지적재조사위원회의 심의‧의결을 거쳐 이 사건 토지의 조정금을 2개 감정평가 법인이 평가한 금액의 평균 금액을 기준으로 19,175,150원(= 28.9㎡ × 663,500원/㎡)으로 산정하였다. 이에 따라 피청구인은 2018. 10. 17. ○○ 1, 2지구 지적재조사사업 조정금 수령통지를 하였다.

7) 이에 청구인은 2018. 12. 17. 현실성에 맞는 조정금 지급을 요청한다는 내용으로 조정금 이의신청을 하였고 2019. 4. 4. ○○시 지적재조사위원회 심의를 거쳐 2019. 4. 9. 청구인에게 기각결정을 통보하였다.

나. 이 사건 처분의 적법·타당성

청구인은 해당토지의 감정평가 시 위치, 개발여건, 교통여건 등 개별요건에 대한 비교 수치 및 주변 지역의 실제 거래사례를 고려했을 때 조정금이 불합리하며 호가에 비하여 비현실적으로 결정이 되었으며 재량권을 남용하거나 그 한계를 벗어난 위법한 처분이라고 주장하고 있으나,

이 사건 처분의 조정금은 지적재조사법 제20조에 의해 지적재조사사업 시행으로 면적이 감소함에 따라 2개의 감정평가업자에게 감정평가를 의뢰하여 각각 평가금액의 평균금액으로 산정하였으며 ○○시 지적재조사위원회의 심의·의결을 거쳐 결정되었으므로 피청구인이 재량권을 행사할 여지가 전혀 없다.

또한 조정금 이의신청 심의를 위한 ○○시 지적재조사위원회 심의 시 조정금을 감정한 감정평가사가 참석하여 이에 대해 충분한 설명과 검토가 이루어졌으며,

감정평가기관에 이 사건 행정심판 접수에 따른 청구인 주장사항에 대한 답변을 요청한 결과, 이 사건 토지는 지적재조사법, 감정평가 및 감정평가에 관한 법률, 부동산가격공시에 관한 법률 등에 의거 평가대상과 동일 또는 유사한 인근 지역 및 동일 수급권 내 표준지 공시지가를 기준으로 공시기준일로부터 가격시점까지의 지가변동률, 생산자물가상승률 및 당해 토지의 위치, 형상, 환경, 이용상황, 기타 가격형성상의 제요인 및 인근지역 내 유사 토지의 평가사례, 인근지가 수준 등을 종합적으로 참작하여 감정평가하였으며,

또한 거래사례로 제시한 ○○리 255-1의 거래시점과 조정금 평가의 기준시점 간 시간적 불일치로 인한 가치의 변동분은 시점수정을 통해 적정하게 보정하였으며 이 사건 토지의 개별요인은 거래사례인 ○○리 255-1 토지보다 가로의 폭 등 가로조건에서 다소 열세한 것으로 판단되며 청구인이 주장하는 바와 같이 대로와의 접근성 등 교통여건 측면에서 더 우세하다고 보기 어렵고 이러한 개별요인 비교는 이 사건 토지의 개별적인 특성을 종합적으로 고려하여 적정하게 판단하였다고 회신하였다.

그리고 대법원 판례에 따르면 “감정인의 감정 결과는 감정방법 등이 경험칙에 반하거나 합리성이 없는 등 현저한 잘못이 없는 한 존중하여야 한다”(대법원 2012. 1. 12. 선고 2009다84608 판결)라고 판시하고 있고 감정평가를 함에 있어 감정대상에 대한 평가는 시장가치를 기준으로 하고 현황 기준 원칙으로 하며 개별 물건 기준을 원칙으로 하고 있다.

또한 호가라고 하는 것은 뜻 그대로 ‘부르는 값’으로 객관적인 평가의 기준이 될 수 없고, 감정평가 시에 인근지의 평가선례 및 거례사례 등의 자료를 참고하고 있다.

그러므로 이 사건 토지의 조정금은 지적재조사법에 따라 감정평가업자의 감정가격을 기준으로 산정한 것으로서 제반사항을 고려하여 적정하게 산정되었으며 이러한 일련의 결정과정에 있어 위법한 사항이 있거나 피청구인이 재량권을 행사할 여지가 전혀 없으므로 청구인의 청구는 마땅히 기각되어야 할 것이다.

다. 보충서면

1) 조정금의 성격

‘지적재조사에 관한 특별법령 해설’(2013. 2., 국토해양부 지적재조사기획단)에 의하면 조정금 산정의 배경으로 ‘지적재조사는 국가가 지적제도로 인하여 국민에게 피해를 끼쳤기 때문에 시행하는 것이 아니며, 100년이라는 기간이 지나는 동안 지적측량기술이 발전함에 따라 가존의 도해지적의 정확성이 떨어졌기 때문에 이를 디지털지적으로 개편하려는 것이고, 공부상의 면적이 달라지면 거래관계에 영향을 미치므로 면적이 줄어 든 경우에는 토지에 대한 국민의 법감정을 고려하여 조정금을 지급하고, 면적이 늘어난 경우에는 형평의 차원에서 조정금을 징수하도록 하였다’고 설명하고 있다.

또한 조정금의 성격에 대하여 ‘지적불부합 현상은 근본적으로 지적측량이 발달함에 따라 기존 지적제도가 이를 따라잡지 못한 데에 기인한 것이므로, 지적재조사사업에 의한 조정이 공무원의 위법한 행위로 인한 국가배상은 아니고, 그렇다고 해서 국가의 적법한 행위에 의한 손실보상도 아니며 동일한 지역에 속한 토지소유자 상호간의 형평을 갖추기 위한 것으로 생각할 수 있다’고 설명하고 있어 조정금을 수령하거나 납부하는 토지소유자 어느 한쪽의 입장에서 조정금이 최고가 혹은 최저가로 산정될 수 없는 것에 대하여 토지소유자의 이해가 필요한 부분이라 하겠다.

2) 청구인의 이의신청 기각결정에 대한 답변

지적재조사법 제21조의2 제2항에서 이의신청에 관한 절차는 지적재조사위원회의 심의·의결을 거쳐 그 결과를 신청인에게 서면으로 알려야 한다는 규정 외에 별도의 절차를 마련해 놓고 있지 않다. 또한 조정금의 산정은 감정평가업자가 평가한 감정평가액을 기준으로 산정하므로 금액에 있어서는 피청구인이 조사·관여할 수 있는 부분이 아니므로 지적재조사위원회 전 조정금을 감정한 감정평가업자에게 재검토를 요청한 것이며 지적재조사법에서 제3자에게 별도의 재감정을 의뢰하라는 규정은 없다.

3) 개별요인 비교의 불합리 및 거래사례 등 조정금 지급금액의 비현실성에 대한 답변

앞서 설명한 바와 같이 조정금 산정에 있어 청구인이 불합리하다고 판단 한 부분에 대하여 피청구인이 답변 할 수 있는 사항이 아니므로 다시 조정금을 산정한 감정평가법인에게 추가검토를 요청하여 회신을 받았다. 이를 요약 정리하면 아래와 같다.

4) 결론

조정금은 공부상의 면적이 달라진 것에 대한 거래관계에 미치는 영향을 고려해 동일한 지역에 속한 토지소유자 상호간의 형평을 맞추기 위해 지급 또는 징수하는 금액으로서 조정금을 수령하거나 납부하는 토지소유자 어느 한쪽의 입장에서 조정금이 최고가 혹은 최저가로 산정될 수 없는 것에 대한 이해가 필요하며,

지적재조사법 규정상 조정금 이의신청에 대하여 지적재조사위원회의 심의·의결을 거쳐 그 결과를 신청인에게 서면으로 알려야 한다는 규정 외에 별도의 절차를 마련해 놓고 있지 않으며 제3의 감정평가업자에게 재감정할 법적 근거가 없고

청구인이 불합리하다고 한 부분에 대해서 개별요인별 감정평가업자의 재검토 결과 적정하다는 의견이어서 조정금 산정에 오류는 없다고 판단되므로 청구인의 청구는 기각되어야 할 것이다.

4. 관계법령

가. 지적재조사에 관한 특별법 제10조, 제18조, 제20조, 제21조, 제21조의2

나. 감정평가 및 감정평가사에 관한 법률 제2조, 제3조

5. 인정사실

가. 피청구인은 2016. 8. 31. 2017년도 지적재조사사업 실시계획에 대한 의견청취를 위해 공람·공고를 하였다.

나. 청구 외 경상남도지사는 2016. 12. 15. ○○시 ○○ 1지구 지적재조사 사업지구지정을 고시하였다(경상남도 고시 제2016-469호).

다. 피청구인은 2017. 9. 26. 지적재조사사업 토지 지적확정예정조서를 통지하고 2017. 12. 1. ○○시 경계결정위원회 심의·의결을 거쳐 2017. 12. 5. 청구인 등 토지소유자에게 지적재조사 경계결정 통지를 하였다.

라. 피청구인은 2018. 4. 12. 조정금 산정을 위해 두 개의 감졍평가법인에게 감정평가를 의뢰하였고, 두 감정평가법인은 2018. 5. 18.에 피청구인에게 감정평가 결과를 회부하였으며, 이 사건 토지에 대한 감정평가 결과는 다음과 같다.

마. 피청구인은 2018. 5. 28. ○○시 지적재조사위원회의 심의·의결을 거쳐 2개의 감정평가법인이 평가한 금액의 평균 금액(663,500원/㎡)으로 조정금을 산정하여 2018. 10. 18. 청구인에게 조정금 19,175,150원에 대한 수령통지를 하였다.

바. 청구인은 2018. 12. 17. 피청구인에게 조정금에 대한 이의신청서를 제출하였고

그 내용은 다음과 같다.

사. 피청구인은 2019. 4. 4. ○○시 지적재조사위원회의 심의 시 감정평가사(㈜□□감정평가법인, ㈜△△△감정평가법인 소속)의 의견청취를 하고 의결을 거쳐 2019. 4. 9. 조정금 이의신청에 대한 심의결과를 청구인에게 통지하였다.

아. 청구인은 2019. 5. 31. 이 사건 행정심판을 청구하였다.

자. 피청구인은 2019. 6. 13. 두 감정평가법인에게 이 사건 행정심판 청구에 따른 답변요청을 하였고, 두 감정평가법인은 2019. 6. 14. 다음과 같은 내용의 검토의견서를 회신하였다.

6. 판단

가. 먼저, 이 사건 처분의 관계법령을 살펴보면,

1) 지적재조사법 제20조 제1항에 의하면 “지적소관청은 경계 확정으로 지적공부상의 면적이 증감된 경우에는 필지별 면적 증감내역을 기준으로 조정금을 산정하여 징수하거나 지급한다”고 규정하고 있고, 제3항은 “조정금은 제18조에 따라 경계가 확정된 시점을 기준으로 감정평가 및 감정평가사에 관한 법률에 따른 감정평가업자가 평가한 감정평가액으로 산정한다”고 규정하고 있다. 또한, 같은 법 제20조의2 제1항은 “수령통지 또는 납부고지된 조정금에 이의가 있는 토지소유자는 수령통지 또는 납부고지를 받은 날부터 60일 이내에 지적소관청에 이의신청을 할 수 있다”고 규정하고 있고, 제2항은 “지적소관청은 제1항에 따른 이의신청을 받은 날부터 30일 이내에 제30조에 따른 시·군·구 지적재조사위원회의 심의·의결을 거쳐 이의신청에 대한 결과를 신청인에게 서면으로 알려야 한다”고 규정하고 있다.

2) 한편 감정평가 및 감정평가사에 관한 법률 제3조 제1항은 “감정평가업자가 토지를 감정평가하는 경우에는 그 토지와 이용가치가 비슷하다고 인정되는 부동산 가격공시에 관한 법률에 따른 표준지공시지가를 기준으로 하여야 한다. 다만, 적정한 실거래가가 있는 경우에는 이를 기준으로 할 수 있다”고 규정하고 있다.

나. 이 사건 처분의 위법·부당 여부를 살펴보면,

1) 청구인은 개별요인 중 가로조건, 접근조건, 획지조건이 불합리하게 산정되었다고 주장하고 있어 이를 살펴본다.

가) 피청구인이 제출한 두 개의 감정평가서를 살펴보면 개별요인 각 조건의 평가항목은 다음과 같다.

나) 청구인은 가로조건의 경우 이 사건의 토지가 비교표준지에 비해 차량통행이 가능한 도로에 접하고 있는 면의 개수가 더 많고, 접근조건의 경우 비교표준지에 비해 ○○로(2차선 도로) 및 마을버스 종점과 더 가까워 교통시설과 접근성이 더 우세하며, 획지조건의 경우 가로조건과 마찬가지로 비교표준지에 비해 더 많은 면이 도로에 접하고 있어 우세한 것으로 평가되어야 한다고 주장하고 있다. 그러나 청구인이 제시하고 있는 각 요소들은 가로조건, 접근조건, 획지조건 등을 평가하는 여러 세항목들 중 하나에 해당할 뿐이고 일부 요소가 비교표준지에 비해 우세하다고 하더라도 모든 요소를 고려하여 평가한 결과값은 비교표준지와 동등하거나 열세하게 나타날 수 있다.

2) 다음으로, 청구인은 거래사례와 비교할 때 조정금이 너무 낮게 책정되었다고 주장하나, 이 사건 토지의 조정금은 663,500원/㎡이고 거래사례의 기준단가는 674,000원/㎡으로 조정금이 거래사례에 비해 지나치게 낮다고 볼 수 없고, 피청구인이 제출한 두 건의 감정평가서를 살펴보면 거래사례인 ○○리 255-1번지 거래 기준단가와 비교표준지 공시지가의 격차를 고려하여 실거래가격 수준과의 균형을 유지하도록 그 밖의 보정치를 산정하였고, 이 사건 조정금은 이를 반영하여 결정되었으므로 거래사례의 기준단가에 비해 조정금이 적다는 사정만으로는 이 사건 처분이 위법·부당한 것이라고 보기 어렵다.

3) 또한, 청구인은 현장확인이나 타 감정평가사의 재감정 등을 거치지 않고 당초 감정평가사의 의견만을 청취하여 이의신청을 기각하는 것이 부당하다는 취지로 주장하고 있는데, 지적재조사법에서 이의신청을 검토하는 방법에 대해 구체적으로 정하고 있지 않아 어떤 방법으로 이의신청을 검토할 것인지는 피청구인의 재량 사항으로 보이고, 현장확인이나 타 감정평가법인의 감정을 거치지 않았다는 사정만으로는 피청구인이 청구인의 이의신청에 대한 검토를 소홀히 하였다거나 특별한 절차상 하자가 있었다고 보기는 어렵다.

4) 상기 내용을 종합하면 감정인의 감정 결과는 감정방법 등이 경험칙에 반하거나 합리성이 없는 등 현저한 잘못이 없는 한 존중하여야 한다(대법원 2012. 1. 12. 선고, 2009다84608 판결)고 할 것인데, 두 감정평가법인은 감정평가 및 감정평가사에 관한 법률, 부동산 가격공시에 관한 법률, 감정평가에 관한 규칙 및 감정평가 실무기준(국토교통부고시 제2018-36호)에 따라 이 사건 토지와 지리적으로 근접하고 용도지역·주변 환경·이용상황 등 제반 가격형성 요인이 유사한 비교표준지를 선정하고, 해당 비교표준지 공시지가를 기준으로 지가변동률, 지역요인, 개별요인 및 인근 거래사례를 고려한 그 밖의 요인을 반영하여 조정금을 산정하는 방법이 경험칙에 반하거나 합리성이 없는 등 현저히 잘못된 방법이라 볼 수 없으므로 피청구인의 조정금 이의신청 기각결정에 위법·부당함은 없다 할 것이다.

다. 결론

그렇다면, 청구인의 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.  

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지적재조사사업 조정금 이의신청 기각결정 취소 청구