차고지설치 확인행위는 객관적 사실에 따라 확인여부를 결정하는 기속행위이므로 행정청의 재량의 여지는 없는데, 신청지는 하천점용허가가 불가능한 하천구역이고, 실제 신청지 객관적인 사정 또한 차고지로 사용되지도 않아 차고지설치 확인을 위한 요건을 갖추지 못했으므로, 이러한 제반사정을 고려해서 내린 이 사건 처분은 적법함.

경남행심 제2019-267호 

차고지설치확인신청 거부처분 취소 청구 

A 

○○시장 

가. 화물자동차 운수사업법 제3조

나. 화물자동차 운수사업법 시행규칙 제5조

다. 하천법 제10조, 제33조

라. 하천법 시행규칙 제18조

마. 하천점용허가 세부기준[국토교통부 고시 제2018-646호] 제3조 

청구인의 청구를 기각한다. 

피청구인이 2019. 2. 5. 청구인에게 한 차고지설치확인신청 거부처분을 취소한다는 재결을 구함. 

1. 사건개요

가. 청 구 인 : A

나. 피청구인 : ○○시장

다. 청구내용

청구인은 화물자동차 운송사업 등을 영위하는 자로서 2019. 1. 25. 피청구인에게 ○○시 □□면 □□리 1019번지(잡종지, 8.454㎡, 보전관리지역, 이하 ‘이 사건 신청지’라 한다) 상에 차고지설치확인신청(신청면적 759㎡, 이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)을 하였으나, 2019. 2. 5. 피청구인으로부터 다음과 같은 사유로 거부처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다) 통보를 받자 그 처분의 취소를 청구한 사건이다.

2. 청구인 주장의 요지

가. 이 사건 발생 경위

1) 청구인은 일반화물자동차 운송사업을 전문적으로 하고 있는 법인으로서, 2014. 4. 7.부터 이 사건 신청지를 화물자동차 차고지로 사용을 함에 있어 피청구인으로부터 매년 차고지 설치확인서를 받아왔고, 금년에도 기존과 같이 차고지 설치확인서를 받기 위해 2019. 1. 25. 피청구인에게 이 사건 신청서를 제출하였다.

2) 그런데 청구인이 지금까지 차고지로 사용해 온 이 사건 신청지에 대해서 피청구인은 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제76조 및 ○○시 도시계획 조례 제31조 내지 2017. 2. 23. ○○시 하천기본계획이 고시되면서 하천법 제33조(하천의 점용허가 등) 제1항에 따른 하천 점용의 대상으로 같은 법 제33조 제3항 제2호, 제4항 제4호·제5호, 하천점용허가 세부기준 제1장(총칙) 제3조(하천점용허가의 기본원칙) 제1항·제2항·제4항·제7항에 근거 하여 차고지설치가 불가능하다며 2019. 2. 5. 이 사건 처분을 하였다.

나. 이 사건 처분의 위법·부당성

1) 청구인의 이 사건 신청지 임차 및 사업경과과정

가) 이 사건 신청지 지목은 잡종지로서 용도는 준농림지역에서 관리지역(2003. 1. 1), 보전관리지역(2008. 10. 16.)으로 변경되어 왔고, 그 와중에 이 사건 신청지에는 2004년부터 청구 외 주식회사 ●●운수 외 5개의 화물운송법인체들이 임차를 하여 화물자동차 운수사업법(이하 ‘화물자동차법’이라 한다) 제3조 및 같은 법 시행규칙 제5조(차고지의 설치 등)에 의거 영업용 화물자동차 차고지 설치확인신청과 관련하여 피청구인으로부터 매년 차고지 설치확인서를 받아 차고지로 사용을 하면서 화물운송업을 해오고 있었고, 청구인도 이 사건 신청지를 2014. 3. 25. 임대인과 임대기간 10년(임대기간 10년 : 2014. 1. 1.부터 2023. 12. 30.까지)으로 하는 임대차계약을 체결하고 그 계약서를 첨부하여 피청구인으로부터 차고지설치확인서를 받아 차고지로 사용을 하고 있다.

나) 위와 같이 청구인을 비롯한 5개의 법인체들이 이 사건 신청지를 임차하여 약 15년 이상을 차고지로 사용해오면서 피청구인으로부터 차고지 설치장소에 대한 어떠한 행정상의 제재나 허가상의 아무런 문제없이 매년 차고지 설치확인을 갱신하며 차고지로 사용해왔다.

다) 그런데 피청구인은 청구인을 비롯한 5개의 법인체들이 이 사건 신청지를 약 15년 이상을 아무런 문제없이 차고지로 사용을 하고 있음에도 불구하고 사전에 아무런 예고조치도 없이 이 사건 처분을 한다는 것은 청구인으로서 납득할 수 없는 부분이라 할 것이다.

2) 이 사건 처분이 적법·타당한지 여부에 대하여

가) 이 사건 처분 이전까지 청구인이 2014. 4월부터 화물운송사업을 하면서 이 사건 신청지를 차고지 설치장소로 사용하기 위해 피청구인으로부터 차고지 설치확인서를 받음에 있어, 이 사건 신청지 지목이 ‘잡종지’로 용도가 보전관리지역인 하천구역에 속해 있다는 것을 사전 고지를 하였고, 피청구인 역시 확인절차를 거친 뒤 이 사건 신청지에 차고지 설치 확인에 있어 다른 법령의 저촉을 받지 않고, 다만 이 사건 신청지가 하천구역임을 알고 있었기에 단서조항으로 “하천구역임(△△하천정비기본계획) 하천법 제33조(하천의 점용허가 등) 준수 재해(예보)시 즉시 이동주차 하여야 함”이라는 단서를 기재를 하고서 차고지 설치 확인서를 발급해 준 사실이 있다.

나) 위와 같은 사실을 보더라도 피청구인은 이 사건 신청지가 하천구역임을 알고서 청구인에게 차고지 설치확인서를 발급해 준 사실이 있는데, 지금에 와서 위와 같은 법적근거를 들어 차고지 설치가 불가능하다는 것은 이해할 수 없는 부분이다.

다) 피청구인 역시 이러한 점을 사전에 감안하고 있었기 때문에 이 사건 처분에 앞서 이 사건 신청지에 차고지 설치확인서 발급이 가능한지 여부에 대한 내부검토를 위해 관련부서에 의견 통보를 하였고, 그 회신내용은 다음과 같다.

라) 위와 같이 피청구인이 수렴한 의견 검토내용으로 ‘도시과’에서는 국토계획법 시행령 제93조 제5항에 따라 기존 건축물(시설물)이 도시관리계획(용도지역의 변경 포함)의 결정․변경의 사유로 제76조에 따른 건축제한에 부적합하게 된 경우에도 해당 건축물(시설물)의 기존 용도가 같은 법 시행규칙 제13조의2에 따라 확인되는 경우에는 업종을 변경하지 아니하는 경우에 한하여 기존 용도로 계속 사용 할 수 있다는 의견이고, ‘안전재난관리과’의 의견내용은 하천법 제33조(하천의 점용허가 등) 및 하천점용허가 세부기준(국토교통부고시 제2016-160호)에 의거하여 영업용 화물자동차 차고지 설치는 불가하다며, 서로 상반된 의견이 나왔다.

마) 피청구인으로서는 부서 간의 상반된 의견에 대해서 심사숙고하여 이 사건 처분으로 피청구인이 얻고자 하는 공익실현과 청구인이 입게 되는 불이익을 비례의 원칙에 따라 적법한 결정을 하여야 할 것인바, 그렇다면 청구인을 비롯한 6개의 법인체들이 이 사건 신청지를 약 15년 이상을 차고지로 사용함에 있어 피청구인이 하고자 하는 공익사업에 그 어떠한 불편을 제공한 사실도 없이 지내왔고, 더구나 청구인이 이 사건 신청지가 하천구역임을 알고 있기에 차고지 설치확인서를 받음에 있어 “하천구역임(△△하천정비기본계획) 하천법 제33조(하천의 점용허가 등) 준수 재해(예보)시 즉시 이동주차 하여야 한다”는 단서조항이 있기 때문에, 청구인으로서 그 지시에 따라 이행을 할 것이라는 것을 피청구인이 익히 알고 있다 할 것이고, 무엇보다 피청구인 ‘도시과’에서 의견 내용으로는 비록 이 사건 신청지가 국토계획법상 용도지역 변경이 있다고 하더라고 종전에 유효하게 설치된 차고지를 변경전의 용도지역을 적용하여 향후에도 계속해서 사용할 수 있다는 해석을 하였다.

바) 그런데도 피청구인이 이 사건 신청 관련한 심사를 함에 있어 고민을 하지 않고 단순히 ‘안전재난관리과’의 의견 내용에 따라 하천법 제33조(하천의 점용허가 등) 및 하천점용허가 세부기준(국토교통부고시 제2016-160호)에 의거하여 이 사건 처분을 한 것은 피청구인이 재량권을 일탈·남용한 것이다.

사) 이 사건 처분의 관련법령인 하천법 제33조(하천의 점용허가 등) 및 하천점용허가 세부기준을 살펴보면 아래와 같다.

아) 위와 같이 이 사건 신청은 하천법 제33조 제1항 제1호에 따른 토지의 점용에 해당하는 것이고, 하천점용허가 세부기준 제2조 2항 및 제3조 제1항, 제5항에 따르면 허가여부는 피청구인의 재량으로 얼마든지 가능한 것인데 그러한 점을 제대로 살피지 않은 상태로 이 사건 처분을 한 것은 위법·부당하다고 할 것이다.

3) 이 사건 처분으로 인하여 청구인이 받게 될 불이익

가) 이 사건 처분으로 인하여 청구인이 당장 받게 될 불이익으로는 무엇보다도 마땅한 차고지를 구할 수 없어 화물운송사업의 영업 상 손실이 불가피하고, 나아가 차고지 설치 장소를 구하지 못해 화물운송사업자등록증까지 반납을 하여야 하는 등 그로 인하여 직원들은 일자리는 물론 가정의 생계위협까지 처하게 될 처지에 놓이게 된다.

나) 또한, 청구인이 이 사건 신청지를 2024. 3. 24.까지 임차를 한 상태이기에 임대기간이 5년 이상이 남아 있고, 이 기간 동안 발생할 임대료는 물론 차량에 부과되는 각종 세금납부에 대한 금전적인 손해까지 생각하면 피청구인이 이 사건 처분으로 얻고자 하는 공익목적의 실현보다 청구인이 받게 되는 불이익의 정도가 현저하게 크다 할 것인 바, 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 위법·부당한 처분이라 할 것이다.

다. 결론

따라서 이 사건 처분은 공공복리에 중대한 영향을 미칠 우려가 있음을 인정할 만한 사유가 없다 할 것이고, 이는 재량권을 일탈․남용한 것으로 마땅히 취소되어야 한다.

라. 보충서면

1) 청구인이 운영하고 있는 화물자동차운송업은 청구인 부친인 이◇◇(망인)이 약 1995년경부터 영위해온 사업이다. 이 사건 신청지의 등기부등본 및 부동산임대차계약서를 통해서 알 수 있듯이 청구인 부친은 2003년경 이 사건 신청지에 대하여 원소유자인 청구 외 임▽▽과 부동산임대차계약을 체결하고 해당 계약서를 첨부하여 차고지설치확인을 받아오다가, 2004. 2. 16. 당시 청구인 부친이 대표자로 되어 있던 평안실업주식회사를 매수인으로 하여 원소유자인 청구 외 임▽▽으로부터 이 사건 신청지를 매수하게 되었고, 이후 2005. 5월경 또다시 청구인 부친 이름으로 소유권이전등기를 한 후, 부친이 소유하고 있던 법인 및 타법인과의 임대차계약체결을 통해 본인회사의 차고지로 사용하거나 타 법인에 차고지를 임대해왔으며, 부친이 사망한 후에는 청구인이 이 사건 신청지를 상속받아 아무런 문제없이 차고지확인을 받아왔다.

2) 이 사건 신청지를 차고지로 약 12년간 아무 문제없이 사용해오던 중 청구인은 2015. 9월경 피청구인 측으로부터 “이 사건 신청지 지목은 보전관리지역으로 지정되었으므로, 향후 차고지설치 확인신청을 하더라도 이를 받아 줄 수 없다”는 내용의 일방적인 통보를 받게 되었다.

이에 청구인은 피청구인에게 “차고지설치확인서와 같이 이 사건 신청지 지목은 2004년 이래로 계속해서 차고지설치확인을 받아 왔고, 3달 전인 2015. 6월에도 차고지설치 확인을 받은 사실이 있는데 일방적으로 소급입법을 적용하여 차고지설치확인신청을 받아 줄 수 없다는 게 무슨 말이냐”라고 민원을 제기한 결과 피청구인으로부터 2015. 9. 22.경 팩스로 “건축법 시행령 [별표1] 제20호의 자동차관련시설은 보전관리지역에서 입지를 허용하지 않고 있다”는 내용의 회신을 받게 되었다.

3) 이후 2018년경 청구인이 피청구인 측에 재차 민원제기를 하자, 피청구인은 도시과, 안전재난관리과, 허가과에 각 관련법에 따른 차고지설치가능여부에 대한 회신을 요구하였고, 2018. 4.경 도시과에서는 “국토계획법 제76조 및 ○○시 도시계획조례 제31조에 따라 보전관리지역에서 차고는 건축할 수 없는 시설임, 위 소재지는 2008년 10월 16일에 관리지역에서 보전관리지역으로 결정됨”라는 회신을, 안전재난관리과에서는 “하천법 제33조 및 하천점용허가 세부기준에 따라 하천구역 내 차고지 설치는 불가함, △△천 하류부의 하천기본계획은 2017. 2. 23. 고시되면서 명확화 됨”이라는 회신을, 허가과에서는 “위 토지지목은 보전관리지역으로 건축법 시행령 [별표 1] 제20호에 따라 자동차 관련 시설은 행위가 제한된다”는 회신을 받게 되었다.

4) 이후 피청구인은 2018. 5. 3. 피청구인 측과 법률고문계약이 체결된 법무법인에 자문을 의뢰한 바, 피청구인은 “동 법령에 의거 2004년부터 유효하게 ○○시 □□면 □□리 1019번지 상에 차고지 설치확인을 받아오던 화물운송사업자가 동 차고지를 갱신 신청한 사안에서, 동 부지는 보전관리지역으로 변경 결정되었으며, 하천구역으로 명확화 됨에 따라 하천법의 적용도 받게 되었는바, 종전에는 차고지 설치가 가능했던 부지가 차후의 보전관리지역 및 하천구역 지정으로 인해 차고지 설치가 불가능하게 되었음”이라고 하여 부진정소급입법을 통한 침익적 행정행위가 가능한지에 관하여 질의하였음을 알 수 있으며, 해당 법무법인 또한 이에 대해 명확한 답변을 하지 못한 사실을 알 수 있다.

5) 그리하여 청구인은 2018. 10월 중순경 ○○시청을 직접 방문하여, 관련부서 담당자들에게 명확한 근거를 통한 처분을 내려줄 것을 요청하였고, 이에 피청구인 측은 [소갑 제6호증]과 같이, 도시과에서는 입장을 번복하여 “국토계획법 시행령 제93조 제5항에 따라 허가 가능함”이라는 입장을, 안전재난관리과에서는 “하천법 제33조 및 하천점용허가 세부기준에 의거하여 영업용 화물자동차 차고지 설치는 불가함”이라는 내용의 회신을 해왔고, 이에 청구인 측에서는 그렇다면 행정심판 및 소송을 통해 해결하겠다고 하니, 피청구인측에서는 청구인 대표가 보유한 모든 차고지 중 1개의 차고지에 대해서만 차고지설치확인신청서를 제출하면 거기에 대해서만 거부처분을 하겠다고 하여 청구인만 2019. 1. 25.자로 이 사건 신청을 하게 되었고, 이에 대해 피청구인은 2019. 2. 5.에 이 사건 처분을 하고, 곧이어 2019. 3. 21. 청구인 측에서 보유하고 있는 차고지 전체에 대하여 2020. 4. 30.자로 차고지를 전부 이전하라는 내용의 2차 처분을 한 사실이 있다.

6) 차고지설치 확인행위의 법적성질

가) 피청구인은 차고지설치 확인행위는 “관계법령 및 확인행위의 성질상 객관적 진실에 따라 결정해야하는 것으로 차고지 설치행위는 재량행위가 아닌 기속행위에 해당하므로 신뢰보호의 원칙, 자기구속의 원칙의 적용을 받지 않으며, 설령 재량행위라고 보더라도 청구인이 신청한 바도 없는 하천점용에 대한 허가까지 재량으로 가능하다는 주장은 부당하다”는 주장을 하고 있다.

나) 하천점용에 대한 허가여부를 살펴야 하는지 여부와 법률행위의 성질에 대해서 화물자동차법 시행규칙 제5조 제4항에 따르면, “운송사업허가를 받으려는 자가 차고지설치확인신청서를 제출한 경우 해당 시장은 해당 사항을 확인하여 차고지 설치확인서를 발급하여야 한다”고 규정하고 있고, 같은 조 [별지 제2호서식]인 ‘차고지설치 확인서’ 내 ‘토지명세’란에 따르면 처분권자는 “다른 법령에의 저촉여부”를 판단한 후 허가를 내어 주도록 규정하고 있음을 알 수 있다.

다) 이를 바탕으로 이 사건 신청을 살펴보면, 이 사건 신청에 대해서 피청구인 도시과에서는 “국토계획법 시행령 제93조 제5항에 따라 허가 가능함”이라는 회신을, 안전재난관리과에서는 “하천법 제33조 및 하천점용허가 세부기준에 의거하여 영업용 화물자동차 차고지 설치는 불가함”이라는 내용의 회신을 해왔음을 알 수 있는바, 이 사건 신청은 국토계획법에 따른 보전관리지역 내에서의 차고지설치확인신청과 동시에 하천법 등 관련법령에 따른 차고지설치확인의 성질을 동시에 겸하고 있음을 알 수 있다.

따라서 피청구인 측에서는 하천법 제33조 및 하천점용허가 세부기준에 따라 이 사건 신청에 대한 처분을 하여야 하는바, 피청구인이 거부처분의 근거로 삼고 있는 하천법 제33조 제3항 제2호, 제4항 제4·5호, 제7항 및 하천점용허가 세부기준 제3조 제1항, 제2항, 제4항, 제7항을 살펴보면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.

하천법 제33조 제3항 제2호에 따르면 하천관리청은 하천점용허가를 하고자 할 경우에는 ‘하천기본계획에의 적합 여부’를 고려하여야 한다고 규정하고 있어, 하천기본계획의 적합여부를 판단하는 것은 일률적인 기준에 따라 판단하는 것이 아니라 행정청의 재량이 개입되는 점, 하천법 제33조 제4항 제4호, 제5호 또한 ‘하천의 보전 및 관리에 지장을 주는 행위’에 대해서는 허가하여서는 아니된다고 되어있어 행정청의 재량이 충분히 개입될 수 있는 점, 무엇보다도 하천법 제33조 제7항에 따라 하위 입법으로 정하고 있는 시행규칙인 하천점용허가 세부기준 제2조에 따르면, 하천점용허가 세부기준은 하천법 제33조 제1항 각 호에 대한 허가에 대해 적용하도록 되어 있음을 알 수 있고, 제3조에는 ‘하천점용허가의 기본원칙’이라는 표제로 제1항에 “하천점용은 하천의 유지‧관리에 지장이 없다고 인정되는 경우에 허가할 수 있다”고 하여 법률의 문언상 재량행위임을 명백히 알 수 있으며, 가사 백번 양보하여 재량행위가 아니라고 할지라도 기속행위라고도 단정 지을 수 없는 점을 알 수 있어 이 사건 차고지설치 확인행위의 법적성질은 일률적으로 기속행위라고 판단할 것이 아니라 허가에 필요한 관련법령을 모두 종합적으로 살피어 판단해야 함을 알 수 있는바, 이 사건 신청지에 대한 차고지설치 확인행위는 “재량행위”에 해당한다고 보아야 할 것이며, 피청구인은 하천점용에 관한 허가여부도 판단하여 함께 처분을 해야 한다.

7) 신뢰보호의 원칙 위배

가) 행정법상 신뢰보호의 원칙은 “행정기관의 어떠한 언동에 대해 국민이 신뢰를 갖고 행위를 한 경우 그 국민의 신뢰가 보호할 가치가 있는 경우에는 그 신뢰를 보호해 주어야 한다는 원칙”을 뜻하며, 이는 헌법상 법치국가원리의 한 요소인 법적 안정성에 그 이론적 근거를 두고 있다.

또한 대법원은 행정청의 행위에 대해 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는 “① 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, ② 행정청의 표명이 정당하다고 신뢰한 데에 그 개인의 귀책사유가 없어야 하며, ③ 그 개인이 그 표명을 신뢰하고 이에 어떠한 행위를 하였어야 하고, ④ 행정청이 위 표명에 반하는 처분을 함으로써 그 표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 한다.”고 판시하고 있다.(대법원ﾠ1997. 9. 12.선고ﾠ96누18380ﾠ판결 참조).

나) 위 대법원 판례에 이 사건 신청을 비추어보면, ① 피청구인은 청구인에 대하여 2004년부터 15년에 걸쳐 지속적으로 차고지설치 확인서를 교부하여왔고, 2008년도에 이 사건 토지가 보전관리지역으로 지정되었음에도 불구하고 청구인이 2008년 이후에 신청한 차고지확인 신청뿐만 아니라, 특히나 2015년도에 2025년까지 허가를 받기로 신청한 차고지확인 신청에 대해서도 허가를 내어준 점을 알 수 있으며, ② 이하에서 상세히 살펴보는 바와 같이 피청구인이 교부한 각 차고지설치 확인서 ‘토지면적’란을 통해 알 수 있듯이, 피청구인과 청구인은 이 사건 신청지 지목이 하천구역에 해당함을 사전에 알고 있었고, 청구인이 보유한 토지의 전체면적인 8,454㎡ 중 실제 하천과 인접한 지역의 토지 면적인 1,952㎡를 제외한 6,502㎡에 대해서만 차고지설치확인을 내어주기로 사전에 협의가 이루어진 점이 있었기에 피청구인은 ‘다른 법령에의 저촉여부’란에 ‘하천구역임, 하천법 제33조 준수, 재해 시 즉시 이동주차 하여야 함’이라는 부관을 달아 허가하였음을 알 수 있고, 청구인은 이와 같은 피청구인의 표명이 정당하다고 신뢰한 데에 아무런 귀책사유가 없으며, ③ 2004년부터 약 15년간 지속적으로 차고지설치 확인을 받아왔기에 청구인은 이를 신뢰하고 이 사건 신청에 이르렀음에도, ④ 피청구인은 자신이 기존에 한 처분에 반하는 이 사건 처분을 함으로써, 청구인의 이익을 침해하였을 뿐만 아니라 더 나아가 청구인이 2025년까지 차고지설치확인허가를 받아두었음에도 불구하고 2019. 3. 21.자 공문을 통해 2020. 4. 30.까지 차고지를 전부 이전하라는 매우 부당하고도 침익적인 행정행위를 자의적이고 일방적으로 하였음을 알 수 있다.

다) 따라서 이 사건 처분은 행정법 상 신뢰보호의 원칙을 명백히 위배하였다고 할 것이다.

8) 비례의 원칙 위배

가) 화물자동차법 상 화물자동차 운송사업을 하려는 자는 차고지설치 확인을 받아야 한다. 이와 같이 차고지설치 확인을 받는 목적은, 화물차의 경우 차량의 크기로 인해 일정한 면적의 차고지를 확보하여야만 주‧정차를 원활히 할 수 있기 때문이다. 그러나 현실적으로 화물자동차는 일반 택시 및 시내버스 차고지와는 달리, 매일 전국 방방곡곡을 돌아다니며 운송을 하므로, 사실상 차고지에 주‧정차를 하는 일은 거의 발생하지 않는다.

나) 피청구인 측에서도 이와 같은 사실을 잘 알기에, 이 사건 신청지 지목이 하천구역에 포함되어 있고, 하천이 범람할 위험이 있어도 실제로 하천과 인접한 지역의 면적을 제외한 나머지 6,502㎡에 관해서는 차고지설치 확인서를 교부하여도 크게 문제가 되지 않을 것이라고 판단하여 확인서를 발급해주었음을 알 수 있고, 심지어 각 차고지 설치확인서 중 청구 외 (주)☆☆운수☆☆지점의 확인서에 따르면 ‘다른법령에의 저촉여부’란에 ‘저촉사항 없음’이라고 기재하여 허가를 내준 점도 알 수 있다.

다) 또한 하천점용허가 세부기준 제3조 제5항에는 “다른 법률에 의한 인‧허가 요건 충족을 위한 하천점용은 하천을 개인에게 전속되게 하여 하천의 공익적 이용에 지장을 초래하거나 사권을 행사할 우려가 없는 경우에 허가하여야 한다”고 규정하고 있다. 따라서 이 사건과 같이 이 사건 신청지가 국토계획법 및 건축법의 인‧허가 요건을 충족하였다면 피청구인으로서는 청구인의 차고지설치행위가 ‘하천을 개인에게 전속되게 하여 하천의 공익적 이용에 지장을 초래하거나 사권을 행사할 우려가 없는 경우’에 해당할 경우 위 법령에 따라 하천점용허가를 기속적으로 허가하여야 함에도, 피청구인은 하천의 공익적 이용에 지장을 초래하거나 사권을 행사할 우려가 전혀 없음에도 오히려 재량권을 일탈‧남용하여 별다른 근거 없이 이 사건 처분을 하였다.

라) 뿐만 아니라 피청구인은 이 사건 신청지 중 일부 차고지에 관해 적게는 2021년에서 많게는 2025년까지의 설치허가를 해주었음에도 불구하고, 공익적으로 중대한 사유가 존재하지 않는데도 2020년까지 차고지를 전부 이전하라는 내용의 2차적인 처분을 하였는바, 이는 명백히 우월적인 지위를 이용한 행정청의 침익적 행정행위로 비례원칙을 일탈하였다고 할 것이다.

마) 게다가 청구인은 이 사건 신청지를 자신의 사업을 영위하기 위해 오래전부터 확보해왔고, 만약 피청구인의 이 사건 처분으로 인해 신청지를 차고지로 사용하지 못하게 될 경우, 청구인은 이 사건 신청지를 매우 헐값에 매각하거나, 국토계획법 제47조 등에 따라 피청구인에게 토지매수청구를 하고, 또 다시 청구인이 보유한 화물차 약 350대에 해당하는 광활한 차고지를 확보해야 하는 상황에 처하게 되는바, 실제로 이 사건 신청지 면적과 같이 약 2,000평에 달하는 맹지를 구하는 것은 현실상 불가능에 가까움에도 피청구인은 2020. 4. 30.까지 약 1년도 남지 않은 시간임에도 새로운 차고지를 구하는데 충분한 시간이라는 억지 주장을 하고 있음을 알 수 있는바, 이러한 피청구인의 행정행위는 상식적으로도 이해될 수 없는 행위라고 할 것이다.

9) 신뢰보호의 원칙 및 행정의 법률적합성의 원칙 간 관계에 관하여

가) 행정의 법률적합성의 원칙과 신뢰보호의 원칙이 서로 대립되는 경우, 어느 원칙이 더 우선하는 가는 적법상태의 실현에 대한 공익과 행정작용에 대한 개인의 신뢰보호이익과의 비교형량에 따라 개별적으로 판단하여야 한다. 대법원 또한 공적견해표명에 반하는 후행처분을 통하여 달성하려는 공익과 공적견해표명에 대한 상대방의 신뢰가 침해됨으로써 발생하는 불이익을 이익형량 하여, 상대방의 불이익이 더 큰 경우에는 재량권의 일탈‧남용에 해당하여 당해 후행처분은 위법하다고 판시하고 있다.(대법원 1997. 9. 12., 선고, 96누18380 판결 참조)

나) 따라서 앞서 본 바와 같이 피청구인의 행정행위에 대한 청구인의 신뢰보호이익은 부진정소급입법을 통해 달성하려는 공익보다 결코 가볍지 아니하다고 할 것인바, 피청구인의 재량권의 일탈‧남용행위를 면밀히 살펴 청구인이 일방적으로 불합리한 상황에 처하지 않도록 판단하기를 바란다.

3. 피청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 경위

1) 처분경과

○ 2014. 4. 7. : 차고지 설치 확인서 발급(청구인)

○ 2017. 2. 23. : 경상남도 하천구역 지정고시(피청구인)

○ 2019. 1. 25. : 이 사건 신청서 제출(청구인→피청구인)

○ 2019. 1. 29. : 이 사건 신청에 따른 현장 실사(피청구인)

○ 2019. 2. 5. : 이 사건 처분 통보(피청구인→청구인)

○ 2019. 3. 21. : 차고지 이전 협조요청(피청구인→청구인)

○ 2019. 5. 2. : 행정심판 청구(청구인)

2) 이 사건 처분 이전에 피청구인은 2014. 4. 7. 청구인에게 이 사건 신청지에 대한 차고지 설치확인서를 발급하였고, 이후 경상남도지사는 2017. 2. 23. 이 사건 신청지를 하천구역에 편입하는 하천구역의 결정(변경·폐지) 및 지형도면 고시(경상남도 고시 제2017-55호)를 하였다.

3) 위와 같은 경상남도 하천구역의 결정 등 고시가 있은 후 청구인은 2019. 1. 25. 이 사건 신청지에 대하여 임차기간을 “2019. 1. 22. ~ 2069. 1. 21.(50년간)”으로 하는 이 사건 신청서를 피청구인에게 제출하였고, 같은 날 피청구인은 이 사건 신청지에 영업용 화물자동차 차고지 설치가 가능한지 여부를 검토하였고, 2019. 1. 29. 이 사건 신청지를 현장실사한 결과 이 사건 신청지는 실제 차고지로 사용된 흔적이 없었고, 현재 차고지로 사용되지 않고 있는 사실을 확인하였다.

4) 하천구역에서 차고지의 설치는 하천의 점용행위에 해당하는데, 하천점용허가 세부기준 상 하천지역에는 차고지 설치가 불가능하여 피청구인은 2019. 2. 5. 청구인에게 이 사건 처분을 하였다.

5) 이후 피청구인은 2019. 3. 21. 청구인에게 이 사건 신청지는 하천법 상 차고지 설치가 불가능한 지역이므로 2020. 4. 30.까지 차고지를 이전하여 줄 것을 요청하고, 미이행 시 2020. 5월 이후 청구인의 화물자동차운송사업 허가취소에 관한 절차가 진행될 것을 알리자, 청구인은 2019. 5. 2. 이 사건 심판을 청구하였다.

나. 이 사건 처분의 적법성

1) 차고지 설치 확인행위의 성질(기속행위 여부)

가) 먼저, 대법원에서는 “어느 행정행위가 기속행위인지 재량행위인지 나아가 재량행위라고 할지라도 기속재량행위인지 또는 자유재량에 속하는 것인지의 여부는 이를 일률적으로 규정지을 수는 없는 것이고, 당해 처분의 근거가 된 규정의 형식이나 체재 또는 문언에 따라 개별적으로 판단하여야 한다.”고 판시(2007두18321)하고 있는 바, 차고지 설치 확인의 근거가 되는 화물자동차법에 따라 기속행위인지 재량행위인지 판단되어야 한다.

나) 화물자동차법 제3조 제7항 제2호에서는 화물자동차 운송사업의 허가의 기준으로 차고지 등 운송시설, 그 밖에 국토교통부령으로 정하는 기준에 맞을 것을 요구하고 있으며, 같은 법 시행규칙 제5조 각 항 각 호에는 화물자동차운송사업자는 주사무소 또는 영업소가 소재하는 시 등에 차고지를 설치하여야 하고, 차고지를 설치한 때에는 당해 차고지의 소재지를 관할하는 시장 등에게 신청인의 주민등록표등본 또는 법인등기부등본, 토지등기부등본 및 토지대장, 토지이용계획확인원, 차고지의 임대계약서, 당해 차고지의 위치도를 첨부하여 차고지 설치에 관한 확인을 신청할 수 있으며, 신청을 받은 시장은 신청일부터 10일 이내에 차고지 설치 여부를 확인한 후 차고지 설치확인서를 발급하여야 하며, 법 시행규칙 [별표 1]에 허가기준이, 법 시행규칙 [별지 제2호서식]에는 확인내용이 규정되어 있다.

다) 따라서 차고지 설치 확인행위란, 관계법령 및 확인행위의 성질 상 차고지설치확인신청을 받은 시장 등은 특정의 사실 또는 법률관계의 존재여부를 공권적으로 판단하여 확정하는 행위로서, 이는 객관적 진실에 따라 결정하여야 할 것이고, 재량행위가 아닌 기속행위라 할 것이다.

2) 이 사건 처분에 대하여

가) 위와 같이 차고지 설치 확인행위는 기속행위인 바, 피청구인은 신청에 필요한 서류의 구비여부, 차고지 설치 신청서의 기재내용과 실제 설치된 차고지의 현황의 상이 여부, 다른 법령에의 저촉여부를 확인하여 차고지로 적합한 경우 확인서를 발급하였어야 하나, 이 사건 신청지는 1982년, 1994년 △△천하천정비기본계획의 과업구간에 포함되어 있었으며, 2017. 2. 23.에는 경상남도 고시 제2017-55호로 하천법 제10조에 따른 하천구역으로 지정되었다.

나) 2017. 2. 23. 하천구역으로 명확하게 편입된 이 사건 신청지를 이용하기 위해서는 하천법 제33조에 따른 하천점용 허가를 받아야 하며, 같은 법 시행규칙 제18조 제3항에는 하천점용허가의 세부적인 기준은 국토교통부장관이 고시하는 ‘하천점용허가 세부기준’에서 정한다고 규정하고 있다.

다) 하천구역 상 차고지 설치행위는 하천의 유지·관리 등에 지장이 있으며, 이 사건 신청지는 △△천기본계획에도 맞지 않는 등 하천점용허가 세부기준 제3조 제1항, 제2항, 제4항, 제7항에 따라 차고지 설치를 위한 하천점용허가는 불가능한 바, 피청구인으로서는 하천법에 저촉되는 이 사건 신청지에 차고지가 적법하게 설치되었음을 확인해 줄 수는 없다.

라) 따라서 화물자동차법 시행규칙 [별지 제1호] 서식에 따라 청구인으로부터 차고지설치확인신청서를 접수한 피청구인이 확인하여야 하는 토지이용계획확인원에서 이 사건 신청지는 하천구역으로서 차고지 설치는 하천법에 저촉되는 바, 이 사건 처분은 정당하다.

3) 청구인 주장의 부당성

가) 신뢰보호의 원칙 등에 대하여

(1) 청구인은 2014. 4. 7. 이 사건 신청지에 대한 차고지 설치 확인 당시에도 하천구역임을 알고도 허가를 하였음에도, 2019. 1. 25. 차고지설치확인신청에서는 하천구역임을 이유로 거부처분을 하는 것은 위법·부당하다고 주장하는 것은 신뢰보호·자기구속의 원칙 위반 등의 주장취지로 보인다.

(2) 이 사건 처분의 성질은 기속행위로서, 재량행위에 대한 자기구속의 원칙은 적용되지 않으며, 설령 재량행위로 본다고 할지라도 하천법에 위반되는 위법한 행위에 대한 자기구속의 원칙이 적용되지 않는다.

(3) 또한, 신뢰보호의 원칙에 대하여 대법원에서는 “일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위하여는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며(중략)”라고 판시(96누18380판결)하고 있다.

(4) 만약 피청구인이 2014. 4월 당시 이 사건 신청지 상 차고지설치확인신청에 대해서, 이 사건 신청지는 1994년 △△천하천정비기본계획 도면 상 하천구역임을 이유로 거부처분을 하였다면, 하천법 상 하천구역으로 지정된 것인지에 대한 다툼의 여지가 있어 그 처분을 위법하다고 볼 여지가 있었으므로, 당시에는 차고지 설치 확인서에 “하천구역임(△△천하천정비기본계획), 하천법 제33조(하천의 점용허가 등)준수, 재해(예보)시 즉시 이동주차 하여야 함”는 단서를 기재하여 차고지설치확인서를 발급하였다.

(5) 이후 2017. 2. 23. 경상남도 고시 제2017-55호로 이 사건 신청지가 하천법 제10조에 따른 하천구역에 편입된 토지로 명확하게 결정되었으며, 청구인의 이 사건 신청에 대하여 피청구인은 2019. 1. 29. 이 사건 신청지를 현장실사한 결과, 이 사건 신청지는 하천구역 내에 위치한 토지로서, 실제 차고지로 사용되었던 흔적이 없고, 현장실사 당시에도 차고지로서 사용되고 있지 않음까지 확인하여 이 사건 처분을 하였다.

(6) 만약 청구인이 피청구인의 2014. 4. 7. 차고지 설치확인서를 정당하다고 신뢰하였다면, 청구인은 피청구인에게 하천점용 허가를 신청하고, 이 사건 신청지를 실제로 차고지로 이용하였어야 하나, 청구인은 피청구인에게 하천점용 허가를 신청한 바 없고, 또한 이 사건 신청지를 실제 차고지로 사용하였다고도 볼 수 없는 바, 이 사건 처분에 이르기까지에는 청구인에게도 귀책사유가 있다고 할 것이고, 피청구인의 기 차고지 설치확인서를 신뢰하고 청구인이 관련된 행위를 하였다고도 볼 수 없으므로, 이 사건 처분이 신뢰보호의 원칙에 위반된다고 할 수 없다.

나) 이 사건 처분이 재량행위라는 주장에 대하여

앞서 살핀바와 같이 이 사건 처분은 기속행위이고, 가사 청구인의 주장처럼 재량행위라고 본다 할지라도 이 사건 신청지에 대해서 청구인이 하천점용 허가를 신청한 바도 없는 상황에서, 하천점용 허가까지 피청구인이 재량으로 가능하다는 청구인의 주장은 부당하며, 차고지 설치를 위한 하천점용 허가도 하천점용허가 세부기준 제3조 제1항, 제2항, 제4항, 제7항에 의하여 불가능 한 바, 청구인의 주장은 이유 없다.

다) 비례의 원칙 위반 주장에 대하여

(1) 청구인은 이 사건 신청지의 임대기간이 5년 이상 남아있으므로, 임대기간 동안 발생하는 임대료 상 손해 및 새로운 차고지를 구할 수 없어 발생하는 손실 등을 고려할 때 이 사건 처분은 비례원칙에 위반된다고 주장한다.

(2) 청구인이 제출한 [소갑 제4호증의 1 내지 5]에서 알 수 있듯이, 청구인이 부동산 임대차 계약서를 허위로 제출한 것이 아닌 이상은 현재 신청지에 대한 임대료가 부존재하여 청구인에게 손해가 발생할 여지는 없으며, 2019. 1. 29. 현지확인한 결과 이 사건 신청지는 차고지로 사용해온 흔적도 찾을 수 없어 실제 차고지로 사용한 적이 있었는지 조차 알 수가 없으며, 하천의 오염으로 인한 공해, 기타 보건위생 상 위해를 방지하는 공익뿐만 아니라, 하천범람 시 피해예방 등의 사익보호를 위해서라도 하천구역에는 차고지 설치가 불가능하다.

(3) 또한, 피청구인은 청구인이 화물자동차 운송사업 허가를 유지할 수 있도록 하기 위해 새로운 차고지로 이전할 수 있는 충분한 기간인 2020. 4. 30. 이후에나 화물자동차 운송사업에 대하여 허가취소 절차를 진행할 예정임을 알리는 등 사익의 제한을 최소화하기 위하여 노력하였으며, 법령 상 차고지로 적합한 지역에서 실제로 차고지를 설치·이용하게 하기 위하여 한 이 사건 처분이 비례의 원칙을 위반하였다고 볼 수 없다.

다. 결론

위와 같은 이유로 이 사건 심판청구는 이유 없으므로 기각되어야 한다.

4. 관계법령

가. 화물자동차 운수사업법 제3조

나. 화물자동차 운수사업법 시행규칙 제5조

다. 하천법 제10조, 제33조

라. 하천법 시행규칙 제18조

마. 하천점용허가 세부기준[국토교통부 고시 제2018-646호] 제3조

5. 인정사실

가. 청구인은 화물자동차 운송사업 등을 영위하는 자로서, 2014. 4. 7. 피청구인으로부터 이 사건 신청지에 대한 차고지 설치 확인서를 발급받았다.

나. 경상남도지사는 2017. 2. 23. 이 사건 신청지 등을 포함하여 ‘하천구역의 결정(변경·폐지) 및 지형도면 고시(경상남도 고시 제2017-55호)’를 하였고, 주요내용은 다음과 같다.

다. 청구인은 2019. 1. 25. 피청구인에게 다음과 같이 이 사건 신청을 하였다.

라. 피청구인이 2019. 1. 29. 이 사건 신청지를 현장확인한 결과, 이 사건 신청지는 제방과 제방사이 하천구역 내에 위치해 있고, 차고지로 사용되었던 흔적이 존재하지 않고, 현재도 차고지로 사용되고 있지 않는 사실 등을 확인하였다.

마. 피청구인은 2019. 2. 5. 청구인에게 이 사건 처분을 하였다.

바. 청구인은 2019. 5. 2. 이 사건 심판청구를 하였다.

사. 한편, 이 사건 신청지가 위치한 ○○시 △△천 일원은 1982. 11. 29. 지방하천으로 최초 지정된 이후 1982년, 1994년, 2010년, 2017년 연이어 하천기본계획이 수립되었던 지역이고, 그중 이 사건 신청지는 1982년, 1994년, 2017년 하천기본계획 상 과업구간에 포함된 하천구역이다.

아. 청구인은 이 사건 신청지에 대한 하천점용허가를 득하지 않았다.

자. 피청구인이 2014. 4. 7. 이 사건 신청지의 차고지설치 확인서 발급한 이후, 이 사건 신청 시까지 차고지설치 확인서를 갱신해서 발급해준 사실은 없다.

6. 판단

가. 먼저 이 사건 처분의 관계법령을 살펴보면,

1) 화물자동차법 제3조 제1항 및 제7항 제2호에 따르면, 화물자동차 운송사업을 경영하려는 자가 화물자동차 운송사업 허가를 받기 위해서는, 화물자동차의 대수, 자본금 또는 자산평가액, 차고지 등 운송시설, 그 밖에 국토교통부령으로 정하는 기준에 맞을 것을 규정하고, 이와 관련하여 같은 법 시행규칙 제5조 제1항에는 “법 제3조 제1항에 따라 화물자동차 운송사업의 허가를 받으려는 자는 주사무소 또는 영업소가 있는 특별시·광역시·특별자치시·특별자치도·시 또는 군(광역시의 군은 제외한다. 이하 이 항에서 같다)에 차고지를 설치하여야 한다”고 규정하고 있으며, 제3항 및 제4항에는 차고지 설치 확인 신청서를 받은 시장 등은 “신청인의 주민등록표 등본(법인인 경우에는 법인 등기사항증명서를 말한다)”(제1호), “토지등기부 등본 및 토지대장(화물터미널을 차고지로 이용하는 경우는 제외한다)”(제2호), “토지이용계획확인원(화물터미널을 차고지로 이용하는 경우는 제외한다)”(제3호)과 차고지 설치여부를 검토 또는 확인한 후 신청일로부터 10일 이내에 차고지 설치 확인서를 발급해야 한다고 규정하고 있다.

2) 하천법 제33조 제1항에 따르면 하천구역 안에서 토지의 점용, 토지의 형질변경 등의 행위를 하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 하천관리청의 허가를 받아야 한다고 규정하고, 같은 법 시행규칙 제18조 및 하천점용허가 세부기준(국토교통부고시 제2018-646호) 제3조에는 하천점용허가의 기준 및 기본원칙에 대해서 규정하고 있다.

나. 다음으로 이 사건 처분의 위법·부당 여부를 살펴보면,

1) 화물자동차법 시행규칙 제5조 제3항 및 제4항에 따르면, 시장 등이 차고지 설치확인서를 발급하기 위해서는 신청인의 주민등록표 등본, 신청지의 토지등기부 등본 및 토지대장, 토지이용계획확인원 등의 사항과 차고지 설치 여부, 다른 법령에의 저촉여부 등을 검토 또는 확인한 후 10일 이내에 발급하도록 규정하고 있다. 한편, 입법목적을 달리하는 법률들이 일정한 행위에 관한 요건을 각각 규정하고 있는 경우에는 어느 법률이 다른 법률에 우선하여 배타적으로 적용된다고 해석되지 않는 이상 그 행위에 관하여 각 법률의 규정에 따른 요건을 갖추어야 한다(대법원 1995. 1. 12. 선고 94누3216 판결 참조)고 할 것이므로, 위 대법원 판례의 취지와 관계법령의 법리에 비추어 이 사건 처분의 위법·부당 여부를 살펴보도록 한다.

2) 먼저, 이 사건 신청지가 차고지를 설치할 수 있는 지역인지를 살펴보건대, 신청지는 △△천이 1982. 11. 29. 지방하천으로 최초 지정되어, 1982년 △△천하천기본계획이 수립된 이후 지금까지 하천구역에 해당하고, 하천구역인 신청지에 차고지를 설치하기 위해서는 하천법 제33조에 따라 반드시 하천점용허가를 득하여야 할 것인데, 위 인정사실에 따르면, 청구인은 하천점용허가를 득한 사실이 없을 뿐만 아니라 신청지는 △△천 하천기본계획 상 홍수위보다 아래에 위치해 있어 하천 관리에 지장을 초래할 우려가 있는 지역이므로, 하천법령 상 점용허가 자체가 불가능하다.

또한, 이 사건 신청시점에 신청지는 그 현황이 차고지로 사용되지 않았고, 차고지로 사용되었다고 볼만한 사정조차 확인하기 어려웠으므로, 이 사건 신청지의 객관적인 사정을 고려해보더라도 피청구인이 이 사건 신청에 대해서 차고지설치 확인을 거부하는 것이 위법·부당하다고 볼 수 없다.

따라서 이 사건 신청지는 하천법에 저촉되어 차고지설치가 불가능하고, 신청지의 객관적인 사정 또한 차고지로 사용되고 있지 않아 차고지설치 확인을 위한 요건을 갖추지 못하였다고 할 것이므로, 이러한 제반사정을 고려해서 내린 이 사건 처분이 위법·부당하다고 볼 수 없다.

3) 청구인은 하천법 상 하천점용허가는 피청구인의 재량으로 얼마든지 가능함에도 불구하고 이를 이 사건 처분의 사유로 삼는 것은 재량권을 일탈·남용한 것이라고 주장하나, 청구인은 이 사건 신청지에 하천점용허가를 신청한 사실자체가 없을 뿐만 아니라, 앞서 살펴보았듯이 신청지는 하천점용이 불가능한 지역이고, 아울러 차고지설치 확인행위는 신청에 필요한 서류가 구비되어 있으면, 신청서의 기재내용과 실제 설치된 차고지의 현황이 상이하다거나, 구비서류의 기재내용이 허위가 아닌 한 행정청은 이를 반드시 수리하여야만 하는 기속행위라 할 것이므로, 이는 피청구인이 객관적 사실에 따라 확인여부를 결정하는 것이지 피청구인에게 달리 재량의 여지가 인정되지도 않으므로, 청구인의 주장은 이유 없다.

4) 청구인은 피청구인이 이 사건 신청지가 하천구역임을 알고도 2014. 4. 7.차고지 설치확인을 해주었는데, 이제 와서 이 사건 처분을 하는 것은 위법·부당하다는 취지의 주장을 하고 있으나, 피청구인이 2014. 4. 7. 청구인에게 한 차고지설치 확인행위는 착오 또는 과실에 기인한 하자있는 행정처분으로 보이며, 피청구인의 과거 차고지설치 확인행위가 있었다 할지라도, 앞서 살펴본 바와 같이 이 사건 신청지는 차고지설치 확인을 위한 요건을 갖추지 못한 사실이 명백한 이상 피청구인으로서는 차고지설치 확인을 할 수 없다 할 것이고, 위와 같은 청구인의 주장은 피청구인의 하자있는 차고지설치 확인행위를 근거로, 이 사건 신청의 관련법령 저촉사항들을 묵인해달라는 것과 다를 바 없으므로, 청구인의 주장은 받아들일 수 없다.

5) 청구인은 2004년 이후 15년 동안 지속적으로 이 사건 신청지에 차고지설치확인을 받아왔기에 이를 신뢰하고 이 사건 신청에 이르렀음에도 이 사건 처분을 한 것은 신뢰보호의 원칙 위반이라고 주장하고 있어 살펴본다.

2004년 이후 이 사건 신청지에 차고지설치확인을 받아왔다는 이유로 청구인의 이 사건 신청에 대해서도 피청구인이 청구인에게 공적인 견해표명을 한 것이고, 그 견해표명을 신뢰하여 이 사건을 신청을 하였음에도 불구하고 피청구인은 기존의 처분에 반하는 이 사건 처분을 함으로써 청구인의 이익을 침해하였다고 청구인은 주장하나, 이 사건 차고지 설치확인의 경우 피청구인이 청구인에게 한 기존의 차고지설치확인서 교부행위를 취소한 것이 아니라, 청구인의 새로운 신청이 있었고, 이에 대해 피청구인이 과거의 차고지 설치 확인 행위에 하자가 있었음을 발견하여 그 하자를 바로잡아 이 사건 처분을 한 것으로서, 과거에 지속되었던 피청구인의 하자있는 그 행위 자체만으로 공적인 견해표명을 한 것이라고 볼 수 없다.

또, 설사 귀책사유가 행정청에 있고, 공적인 견해표명에 따른 행정처분을 하였다 하더라도, 공·사익을 비교형량하여 공익을 현저히 해할 우려가 있는 경우에는 이미 행한 수익적 처분까지도 취소할 수 있다할 것인데, 앞서 살펴본 바와 같이 이 사건 신청지는 홍수위보다 아래에 위치한 하천구역으로서 하천관리에 지장을 초래할 우려가 있는 지역으로 하천의 유지․관리라는 공익의 필요성이 청구인의 사익보다 더 우선시 되어야 할 것이므로 신뢰보호의 원칙위반이라는 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다.

6) 피청구인이 2019. 3. 21. 청구인에게 한 차고지 이전요청이 부당하다는 청구인의 주장에 대해서는 이 사건 심판 청구취지와 심리범위를 벗어나는 것이므로, 이 사건 심판에서는 논하지 않도록 한다.

7) 종합해보건대, 이 사건 신청지는 하천점용허가를 득하지 않아 차고지 설치확인을 위한 법적요건을 갖추지 못하였고, 그 현황 또한 차고지로 사용되고 있다고 볼 수 없으므로, 이와 같은 사정을 고려하여 관계법령에 근거하여 내려진 이 사건 처분은 적법하다 할 것이다.

다. 결론

그렇다면, 청구인의 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.

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차고지설치확인신청 거부처분 취소 청구