1. 사건개요
가. 청 구 인 : A
나. 피청구인 : ★★군수
다. 청구내용
청구인은 2018. 12. 7. ★★군 ☆☆면 ◎◎리 341-4번지(답, 지적면적 2,257㎡,신청면적 1,129㎡, 농림지역, 농업보호구역, 하천구역, 이하 ‘이 사건 신청지’라 한다) 상에 태양광발전시설 설치를 목적으로 개발행위허가 신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)을 하였으나, 2019. 3. 4. 피청구인으로부터 아래와 같은 사유로 개발행위 불허가처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 통보받고, 그 처분의 취소를 청구한 사건이다. ○ 불허가사유
- ★★군계획 조례(이하 ‘이 사건 조례’라 한다) 제21조의2 제1항 제3호에는 10호 이상의 주택밀집지역(주택 대지경계선으로부터 100m 이내로 연결되는 호 수를 합산)으로부터 300m 이내에 입지하지 아니 할 것(9호 이하는 100m이내)으로 되어 있으며,
- 대상지는 축사 관리사(이하 ‘이 사건 관리사’라고 한다)로부터 100m이내 입지하고 있으며, 관리사에는 주민등록법 제6조에 따라 30일 이상 거주할 목적으로 그 관할 구역에 주소를 등록하여 여러 명의 사람이 수년 전부터 거주하고 있기에 관리사이지만 실 거주형태는 주택임
2. 청구인 주장의 요지
가. 이 사건 처분의 경위 1) 청구인은 전기사업(태양광발전사업)을 하고자 준비하여 왔던 자로서, 오랜 기간 사업타당성 검토 끝에 이 사건 신청지가 최적이라 판단하여, 그에 따른 행정 절차를 진행하여 왔다. 2) 청구인은 먼저 2018. 11. 5. 피청구인으로부터 이 사건 신청지를 설치장소로 하여 발전사업허가를 받았고, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 등 개별법상 피청구인의 검토의견에 맞추어 후속 절차를 진행하여 2018. 12. 7. 이 사건 신청에 이르렀다. 그리고 이에 대하여 국토계획법 제59조에 따른 ★★군계획위원회 심의결과 ‘원안가결’로 통과되었다. 3) 그런데 피청구인은 2019. 3. 4. 청구인에 대하여 “이 사건 조례 제21조의2 제1항 3호에는 ‘10호 이상의 주택밀집지역(주택 대지경계선으로부터 100m 이내로 연결되는 호수를 합산)으로부터 300m 이내에 입지하지 아니할 것(9호 이하는 100m 이내)’으로 되어 있는데, 대상지는 축사 관리사로부터 100m 이내 입지하고 있으며, 관리사에는 주민등록법상 주소를 등록하여 여러 명의 사람이 수년 전부터 거주하고 있기에 실 거주형태는 주택”이라는 사유로 이 사건 처분하였다. 나. 이 사건 처분의 위법·부당성 1) 법령(조례) 적용의 오류 가) 피청구인의 이 사건 처분 근거는 이 사건 조례 제21조의2 제1항 제3호 나목에 의해 태양광발전시설의 100m 이내 거리에 실제 주택으로 사용되는 축사 관리사가 있다는 것이나, 이는 이 사건 조례 규정을 잘못 해석한 것으로 사실오인 내지 법리 오해의 위법이 있다. 나) 이 사건 조례 제21조의2 제1항 제3호 나목의 ‘주택’은 실제 주거용으로 사용되는지가 아니라 건축물대장에 기재된 건축법 소정의 용도에 따라 결정되어야 한다. (1) 이 사건 조례 제21조의2 제1항에 의하면, 국토계획법 시행령 [별표 1의 2] 개발행위 허가기준 제2호 가목 (3)에 따라 군계획조례로 특정 건축물과 공작물에 대한 이격거리 등을 제한할 수 있는데, 같은 목 (1)에 의해 건축물 등에 대해서 건축법 규정에 의하도록 하고 있으므로 거리 제한의 기준이 되는 건축물도 동일하게 건축법에 따라 해석되어야 할 것이다. (2) 나아가, 이 사건 조례 제21조의2 제1항 제1호에서는 ★★군 가축사육 제한에 관한 조례에서 정하는 ‘주거밀집지역’을 규정하고 있는데, 해당 조례에서는 ‘주택’을 건축법에 따른 단독주택과 공동주택을 말한다고 하고 있다. (3) 건축법은 건축물의 용도를 일정한 시설군에 따라 분류하고(건축법 제19조 제4항), 다시 그 세부용도별로 건축물의 종류를 나누면서, 상위군에 해당하는 용도로 변경하려는 경우 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장으로부터 ‘허가’를 받아야 한다. 이와 관련하여 대법원은 “건축법상 용도변경행위는 유형적인 용도변경행위 뿐만 아니라 용도변경된 건축물을 사용하는 행위도 포함된다. 따라서 적법한 용도변경절차를 마치지 아니한 건축물을 원상회복하거나 적법한 용도변경절차를 마치기 전까지는 그 위법상태가 계속되고, 그 위법상태의 법적 성격은 특별한 사정이 없는 한 그 법적 성격 여하가 문제되는 시점 당시에 시행되는 건축법령에 의하여 판단되어야 한다(대법원 2010. 8. 19. 선고 2010두8072 판결 참조).”고 판시한 바 있다. 이 사건 관리사는 건축법 제19조 제4항 제9호 ‘그 밖의 시설군’으로서 동물 및 식물 관련시설 중 가축시설에 해당하고, 그 건축물 용도를 건축법 제19조 제4항 제8호 ‘주거업무시설군’인 ‘주택’으로 사용하기 위해서는 ‘허가’가 필요하다. 그럼에도 용도변경허가를 받지 않은 상태에서 이를 사용하였다면 당시 시행 건축법령에 의해 위법상태가 계속되는 것이고, 이격거리기준을 정함에 있어 위와 같이 원상회복의 대상이 되는 건축물의 실제 현황에 따라 판단할 수는 없다고 할 것이다. 다) 주민등록법은 거주관계를 판단하는 자료일 뿐이며, 거리제한의 기준이 되는 건축법상 용도는 이를 객관적으로 공시하는 건축물대장에 따라야 할 것이다. (1) 주민등록법은 주민의 거주관계 등 인구의 동태를 항상 명확하게 파악하여 주민생활의 편익을 증진시키고 행정사무를 적정하게 처리하도록 하는 것을 목적으로 마련된 것으로, 건축법상 용도에 따른 건축물 사이의 거리제한에 일률적이고 객관적인 기준을 제시할 목적으로 마련한 이 사건 조례와는 그 성격이 다르다고 할 것이다. (2) 주민등록 전입은 공장이나 업무시설에 대해서도 가능하며, 반드시 주택에 한정하는 것도 아니다. 건축물의 용도는 건물의 이용에 대한 공법상의 규제 등 공법상의 법률관계에 영향을 미치는 것으로 건축법상 주택은 건축물대장에 의할 것이며, 주민등록상 전입 여부에 따라 결정될 성질이 아니다. 2) 비례원칙 위반 가) 청구인은 이 사건 발전사업을 위해 제반 비용을 들여 설치 장소를 물색하고, 피청구인으로부터 이 사건 토지에 관하여 발전사업허가를 받은 다음 개발행위허가를 신청하여 ★★군 계획위원회로부터 원안가결 심의결정을 받았다. 특히 청구인은 객관적으로 표시된 건축물대장상 용도에 비추어 해당 설치 장소의 거리제한에 문제가 없을 것이라는 판단아래 이를 기초로 사업설계 및 절차를 진행하여 왔다.
나) 그런데 피청구인은 가축시설(관리사)을 주택으로 변경하기 위해서는 용도변경허가가 필요하고, 용도변경 사용행위는 위법하여 원상회복의 대상이 됨에도 건축물의 거리제한 대상 주택을 주민등록 전입 등에 따른 실 거주 여부로만 판단함으로써 청구인의 지금까지 사업 진행을 무위로 만들고 말았다. 이와 같이 청구인의 피해가 막심한 반면, 이로써 달성하려는 공익이나 필요성 역시 불명확하다. 오히려 건축물대장 등 객관적이고 일률적인 기준에 의하지 않음으로써 거리제한 범위 내인지 관하여 설치 장소에 대한 예측가능성을 확보할 수 없게 되었을 뿐 아니라, 원상회복해야 할 건축물을 기준으로 거리제한을 함으로써 위법을 용인하는 결과가 되었다. 이는 공익과의 비교형량을 고려할 때도 납득할 수 없는 처분이라 할 것이다. 다) 참고적으로 ‘경남 ★★군 ☆☆면 ◎◎리 산 62번지’의 경우 이 사건 관리사와의 거리가 이 사건 토지보다 훨씬 가까움에도 2018. 12.경 태양광발전소 개발행위허가를 득한 것으로 청구인은 알고 있는바, 이와 비교할 때도 이 사건 처분은 부당하다 아니할 수 없다. 다. 결론 피청구인이 2019. 3. 4. 청구인에게 한 이 사건 처분은 거리제한의 기준 건축물에 관한 조례해석을 그르쳐 위법하거나, 청구인의 피해가 막대한 반면 이로써 달성하려는 공익 역시 불명확하여 비례원칙에 위반된다고 할 것인바 위법부당하다고 할 것이다. 이에 그 취소를 구하기 위해 이 사건 청구에 이르게 되었다. 라. 보충서면 1 1) 달리 규정이 없다면 이 사건 조례의 ‘주택’ 범위는 공부에 기재된 건축법상의 용도에 따라야 할 것임에도 피청구인이 오히려 근거 없이 ‘주택’의 범위를 확대 해석하고 있다. 2) 피청구인은 태양광발전에 관한 개발행위허가에 대해 건축법 적용을 받는 건축물 또는 공작물에 해당하지 않는다고 주장하나, ‘주택’은 기본적으로 건축법의 적용을 받는 건축물이고, 이 사건 조례상 ‘주택’에 관한 해석이 쟁점이지, 태양광발전시설이 문제되는 것이 아니다. 3) 이 사건 조례에서 ‘주거밀집지역’과 ‘주택밀집지역’의 개념상 차이가 있다고 하여 이 사건 주택에 실제 거주를 포함시킬 수는 없다. ★★군 가축사육 제한에 관한 조례 제2조에 따라 ‘주거밀집지역’은 주택과 주택 간 부지경계가 직선거리로 100m 이내이고 10가구 이상 모여 있는 지역을 의미하다. 그런데 직접적으로 ‘주택’이란 표현을 쓴 ‘주택밀집지역’에 대해서는 따로 정의규정을 두지 않고, 단지‘10호 이상의 주택 밀집지역(주택 대지경계선으로부터 100m 이내로 연결되는 호수를 합산)’으로 규정하고 있다. 이는 주택의 밀집과 관련하여 10호의 주택에는 이르지 않더라고 10가구에 이르면 이를 ‘주거밀집지역’으로 보고, 보다 강화된 제한을 하겠다는 취지일 뿐이다. 특히 이 사건조례 제21조의2 제1항 제3호 나목 괄호 안 ‘9호 이하는 100m 이내’와 관련하여, 9호 이하는 ‘주택’이 밀집되었다고 할 수 없으므로 결국 ‘주택’으로부터 100m 이내로 제한될 뿐 주택이 아니더라도 실제 거주 장소로부터 100m 이내로 제한된다는 의미가 아니라 할 것이다. 4) 이 사건 관리사 거주 주민이 2019. 3. 25. 건축물의 주용도를 단독주택으로 변경허가를 받았더라도, ‘이 사건 처분 당시’는 여전히 관리사로서, 적법한 용도변경이 이루어지지 않은 위법상태였다. 청구인으로서는 공부상 기재를 기준으로 이 사건 사업을 진행할 수밖에 없었고, 축사에 인접하여 만든 관리사였던 점을 감안하면 오히려 축사 관리를 위한 사무동으로 보는 것이 명백할 뿐, 주택으로 보는 것은 경험칙에 반한다. 청구인의 신뢰보다 이 사건 관리사 거주 주민의 위법상태를 우선 보호해야 할 합리적인 이유가 없으며, 위 주민이 공부상 기재 내용을 몰랐을 리도 만무하다. 5) 나아가, 피청구인은 이 사건 관리사 거주 주민이 2019. 2월경 이 사건 신청지에 대하여 환경오염 및 본인 사육 산란계 등의 피해를 우려하며 진정 민원을 제기하여 기존 주민이 받는 피해가 더 크다고 단정하고 있는데, 우선 위 민원의 취지는 축사를 운영하는데 피해가 우려된다는 것이지 주택으로 이용하는 곳에 피해가 우려된다는 것으로 해석할 것은 아니다. 그리고 위와 같은 우려에 대해서는 태양광발전시설허가 당시부터 일정 부분 감안되어 허가가 이루어졌다고 할 것이며, 무엇보다 위 주민 주장의 피해 실질이나 그 인과관계 역시 명확하지 않다. 6) 한편, 이 사건 조례에서 이격거리 제한은 ‘축사’가 ‘태양광발전시설’보다 강화되어 있는데, 위 주민이 축사 바로 옆 이 사건 관리사를 주택으로 사용하는 것을 용인하였다면, 해당 축사와의 거리보다 훨씬 멀리 떨어져 있는 이 사건 태양광발전시설에 대해서 과연 수인한도 범위를 크게 초과하였다고 볼 수 있는지 의문이다. 7) 결론 이 사건 처분은 거리제한의 기준이 되는 ‘주택’의 범위를 임의로 확장 해석하는 것일 뿐 아니라, 처분 당시 위법상태에 의거한 이해관계인의 편의를 위해 청구인의 이익을 과도하게 침해한 것으로, 위법·부당하다고 할 것이다. 이 사건 처분을 취소하여 주시기 바란다. 마. 보충서면 2 1) 피청구인은 이 사건 조례에서 주택의 정의에 대해 명문이 없다는 점을 강조하나, 오히려 조례는 상위법령에 위반되지 않는 범위 내에서 제정되어야 하고, 국토계획법 시행령 [별표 1의2] 개발행위허가기준 제2호는 건축법의 적용을 전제로 하고 있다. 그리고 이 사건 조례 제반 규정에 비추어 주택의 의미가 주거와도 달라 실제 주거용으로 사용되면 족하는 것으로 해석되지 않음은 지난 서면에서 언급한 바 있다. 관리사는 주택이라 할 수 없고, 이 사건 태양광발전시설이 주택에 관한 이격거리에 저촉되지 않는다. 나아가 피청구인은 주택의 의미를 객관적인 공부상 기재보다 주관적인 판단에 맡겨 해석 범위를 근거 없이 확장하고 있으며, 이로써 처분에 대한 예측가능성 역시 담보할 수 없게 되었다. 2) 피청구인은 관계인의 이해가 대립될 경우 객관적인 위치에서 우선적으로 법률에 합치되는 방향으로 처분을 하여야 할 것이다. 그런데, 주민이 관리사를 목적 외로 전용하는 것을 위법행위라 할 것임에도 그에 대해서는 마치 생업을 위해 불가피한 것처럼 주장하면서, 청구인의 정당한 권리 주장은 이기적이라고 매도하고 있다. 주민이 축사 바로 옆에 거주하는 것이 일반적이라 할 수도 없고, 그 피해 역시 구체적이지 않으며 막연한 바, 과연 이 사건 처분이 공정하고 합리적으로 이루어졌는지도 의문이라 할 것이다. 3) 관리사를 주거로 전용하고 있는 인근 주민의 행위는 용도구역 내 행위제한에 반한다. 가) 농업보호구역 내 관리사에 관한 농지법령상 규정(농지법 제32조 제1항 제3호, 같은 조 제2항 제1호, 같은 법 시행령 제29조 제5항 제4호)을 보더라도 “관리사”는 주거목적으로 이용할 수 없으며, 주택과도 이를 구별하고 있다. 나) 하지만 피청구인은 이 사건 관리사가 주거 목적으로 사용하고 있다는 이유만으로 이를 이 사건 조례상 주택에 해당한다고 주장하고 있는바, 위와 같은 점에서도 피청구인의 주장은 부당하다고 할 것이다. 3. 피청구인 주장의 요지
가. 이 사건 처분의 경위 ○ 2018. 11. 5. : 전기(발전)사업 허가
○ 2018. 12. 7. : 개발행위허가 신청서 접수
○ 2018. 12. 21. : 관련부서 검토요청
○ 2019. 1. 24. : ★★군계획위원회 제1분과 개최
○ 2019. 3. 4. : 개발행위 불허가 처분
○ 2019. 5. 1. : 행정심판 청구 나. 청구인 주장에 대한 답변 1) 법령(조례) 적용의 오류라는 주장에 대하여 가) 청구인은 이 사건 조례 제21조의2 제1항 제3호 나목의 ‘주택‘은 “실제 주거용으로 사용되는지가 아니라 건축물대장에 기재된 건축법 소정의 용도에 따라 결정되어야 한다.”고 주장하고 있으나, (1) 피청구인이 적용한 이 사건 조례 어디에도 주택을 건축물대장에 기재된 건축법 소정의 용도에 따른다는 명문화된 규정이 없으므로, (2) 이 사건 조례의 적용에 있어 실제 사용용도가 아니라 건축물대장에 기재된 용도에 따라야 한다는 청구인의 주장은 법령의 지나친 축소해석이다. 나) 청구인은 국토계획법 시행령 [별표 1의2] 개발행위 허가기준 제2호 가목 (1)에 의해 건축물 등에 대해서 건축법 규정에 의하도록 하고 있으므로 거리 제한의 기준이 되는 건축물도 동일하게 건축법에 따라 해석되어야 한다고 주장하나, (1) 건축법 제2조 제1항 제2호에서는 "건축물"이란 “토지에 정착(定着)하는 공작물 중 지붕과 기둥 또는 벽이 있는 것과 이에 딸린 시설물, 지하나 고가(高架)의 공작물에 설치하는 사무소ㆍ공연장ㆍ점포ㆍ차고ㆍ창고, 그 밖에 대통령령으로 정하는 것을 말한다.”라고 규정하고 있으며 (2) 국토계획법 시행령 [별표 1의2] 개발행위허가기준 제2호 가목 (1)은 위 건축법의 적용을 받는 건축물 또는 공작물에 해당하는 것으로서, 청구인이 신청한 태양광발전시설에 대한 개발행위허가는 건축법의 적용을 받는 건축물 또는 공작물에 해당되지 않는다. (3) 청구인이 이 사건 신청지 태양광발전시설에 관하여 개발행위허가를 득하는 근거는 국토계획법 제56조 및 같은 법 시행령 제51조 제1항에 있으며, 국토계획법 시행령 제51조 제1항 제2호에서는 건축법 제2조 제1항 제2호에 따른 건축물을 제외하는 공작물의 설치 시 개발행위허가를 득하도록 규정하고 있으므로 이 사건에 관하여 건축법에 따라야 한다는 청구인의 주장이야말로 법령 적용의 오류라 할 것이다. 다) 또한, 청구인은 이 사건 조례 제21조의2 제1항 제1호에서 ★★군 가축사육 제한에 관한 조례에서 정하는 주거밀집지역을 규정하고 있으며, 해당 조례에서는 주택을 건축법에 따른 단독주택과 공동주택을 말한다고 주장하고 있으나, (1) 이 사건 조례 제21조의2 제1항 제1호 및 제2호는 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률에 의한 특정건축물(축사 등)에 대하여 규정한 것으로서, (2) 제1호에서는 주거밀집지역을 ★★군 가축사육제한에 관한 조례에서 주택과 주택사이 직선거리가 50m 이내로 10가구 이상 모여 있는 지역을 주거밀집지역이라고 정의한 반면, 제2호와 제3호에서는 주택밀집지역을 주택 대지경계선으로부터 100m 이내로 연결되는 호 수를 합산한다고 정의하고 있어 주거밀집지역과 주택밀집지역은 엄연히 다르게 적용되어져야 하며, (3) 청구인의 태양광발전시설인 공작물은 이 사건 조례 제21조의2 제1항 제3호에 의거 9호 이하의 주택 100m 이내에는 태양광발전시설이 설치되기에 부적합한 곳으로서 법령(조례)을 잘못 적용하였다는 청구인의 주장은 억지이다. 2) 주민등록법은 거주관계를 판단하는 자료일 뿐이며, 거리제한의 기준이 되는 건축법상 용도는 이를 객관적으로 공시하는 건축물대장에 따라야 할 것이라는 주장에 대하여 가) 주민등록은 30일 이상 거주할 목적으로 그 관할 구역에 주소나 거소를 가진 사람이 등록하여야 하는 것으로서, 나) 이 사건 관리사에 거주하고 있는 주민은 1996. 4. 24.부터 현재까지 본인 또는 자녀가 해당 주소에 계속하여 주민등록을 두고 있었으며 현재 7명의 세대원이 거주하고 있는 것으로 주민등록 등·초본으로 확인되며, 다) 건축물대장상 자신의 주택이 관리사로 등재된 것에 대하여 이 사건 심판청구 이후 뒤늦게 알았으며, 2019. 3. 25. 건축물의 주 용도를 단독주택으로 변경허가를 득하였고,
라) 용도변경허가 절차가 비록 뒤늦게 이루어졌지만, 현장을 방문하면 집의 외관상 형태가 누구나 사람이 기거하는 주택으로 인지가 가능하고, 건축물 대장을 확인하여야만 관리사로 알 수 있는 점 등으로 미루어 주택으로 보지 않을 수 없다. 마) 또한, 이 주민은 이 사건 신청지에 대하여 2019. 2. 7. 태양광시설설치 허가 취소 및 허가 반대의견, 2019. 2. 22. 태양열 허가 ★★군 회신에 대한 재심의 요청의 건으로 진정민원 등을 제기하는 등 이 사건 관리사에서 불과 60m 이격된 태양광발전시설에 대하여 완강히 반대하고 있는 실정이며, 반대의 주 이유는 태양광발전시설 설치에 따른 전자파, 복사열 등으로 인한 환경오염 및 본인이 사육하고 있는 산란계와 한우에 대한 피해 우려이다. 3) 비례원칙위반이라는 주장에 대하여 가) 청구인은 건축물대장상 용도에 비추어 이 사건 신청지가 거리제한에 문제가 없을 것이라는 판단 아래 사업설계 및 절차를 진행하여 피청구인의 이 사건 처분으로 피해가 막심한 반면, 이로써 달성하려는 공익이나 필요성 역시 불명확하다고 주장하고 있으나, 나) 진정 민원의 내용을 참고해보면 청구인에게 개발행위허가를 내 주었을 때 얻는 경제적 이익보다는 기존 주민이 받는 고통과 피해가 더 크고, 주민의 생업에 막대한 지장을 초래한다는 점과 비교해 보면 공익이나 필요성 역시 불명확하다는 청구인의 주장은 자기중심적인 주장일 뿐이다. 다. 결론 1) 청구인에게 처분한 거리제한의 기준인 건축물은 처분 시점 당시 건축물대장상 관리사로 등재되었지만, 실 거주 형태, 건축물의 구조, 전입신고 등 구체적인 상황을 고려함과 동시에 이 사건 조례 제21조의2 제1항 제3호의 기준을 적용하였다하여 합리성이 결여되었다거나, 상반되는 이익이나 가치를 대비해 볼 때 위법하다거나, 비례 원칙에 뚜렷하게 배치되는 등의 사정이 없어 이 사건 처분을 한 것이다. 2) 따라서, 이 사건 처분은 적법한 처분이므로 “청구인의 청구를 기각한다.”라는 재결을 구한다. 라. 보충서면 1) 달리 규정이 없다면 “주택”의 범위는 “공부에 기재된 건축법상의 용도에 따라야 한다.”는 주장과 관련하여 가) 이 사건 조례는 국토계획법, 같은 법 시행령 및 같은 법 시행규칙 등 관계법령에서 지방자치단체 조례로 정하도록 위임한 사항과 그 시행에 관하여 필요한 사항을 규정함을 목적으로 하고 있다. 나) 국토계획법에서 위임한 사항을 조례로 정한 이 사건 조례에 명문화된 규정이 없는 주택의 범위를 건축물대장에 기재된 건축법상의 용도에 따라야 한다는 청구인의 주장은 납득하기 어렵다. 2) “주택”은 기본적으로 건축법의 적용을 받는 건축물이고, 이 사건 조례상 “주택”에 관한 해석이 쟁점이지, 태양광발전시설이 문제되는 것이 아니라는 청구인의 주장에 대하여 가) 청구인이 행정심판 청구서에서 국토계획법 시행령 [별표 1의2] 개발행위허가기준 제2호 가목 (1)에 의해 건축물 등에 대해서 건축법 규정에 의하도록 하고 있으므로 거리제한의 기준이 되는 건축물도 동일하게 건축법에 따라 해석하여야 한다고 주장하였기에 나) 청구인이 신청한 태양광발전시설 설치에 따른 개발행위허가는 건축법의 적용을 받는 건축물 또는 공작물에 해당되지 않는다고 답변하였을 뿐 태양광발전시설 설치를 문제화한 적은 없다. 3) 이 사건 조례에서 ‘주거밀집지역’과 ‘주택밀집지역’의 개념상 차이가 있다고 하여 이 사건 주택에 실제 거주를 포함시킬 수는 없다는 주장에 대하여 가) 청구인이 주장하듯이 축사에 대하여는 10호의 주택에 이르지 않더라도 10가구에 이르면 주거밀집지역으로서 강화된 제한을 하고 있으며, 나) 이에 반해 태양광발전시설은 이 사건 조례에서 주택의 정의도 없으며, 태양광발전시설의 기준을 주택 대지경계선으로부터 100m 이내로 연결되는 호수를 합산 10호 이상이면 300m, 9호 이하는 100m 이내에 입지하지 아니할 것이라고 규정하고 있어 주택으로부터 56m 이격되어 있는 이 사건 신청지는 태양광발전시설이 설치되기에 부적합한 곳이다. 4) 이 사건 관리사가 이 사건 처분당시 적법한 용도변경이 이루어지지 않은 위법상태였으며, 청구인으로서는 공부상 기재를 기준으로 이 사건 사업을 진행할 수밖에 없었다는 주장에 대하여 가) 이 사건 주택은 외관상 누가 보아도 사람이 거주하는 주택임이 명백하다. 현장에서 눈으로 직접 확인한 주택보다도 공부를 기준으로 사업을 진행하였다는 청구인의 주장은 억지이며, 나) 실 거주 형태, 건축물의 구조, 전입신고 등 구체적인 상황을 고려하여 이 사건 관리사에 사람이 거주한다면 주택으로 보지 않을 명백한 근거는 없고, 동시에 이 사건 조례 제21조의2 제1항 제3호의 기준을 적용하였다 하여 합리성이 결여되었다고 보기는 어렵다. 5) 기존주민이 받는 피해는 축사를 운영하는데 피해가 우려된다는 것이지 주택으로 이용하는 곳에 피해가 우려된다는 것으로 해석해서는 안된다는 주장에 대하여 가) 기존 주민은 25년 이상 축사를 생업으로 인근 주택에 거주하여 왔으며, 축사의 피해와 주택의 피해를 굳이 구분해야 할 명분은 미약하며 태양광발전시설로 인한 축사 피해에 대한 우려로 주민이 받을 피해는 크다 할 것이며, 나) 특히 청구인은 태양광발전시설을 설치하고 떠나면 개발이익이 창출되지만, 기존 주민은 평생 그 지역에서 태양광발전시설을 보며 살아가야 한다면, 청구인이 말하는 피해 실질이나 그 인과관계 역시 명확하지 않다는 주장은 너무나 자기중심적이며 이기적인 생각이다. 6) 이 사건 관리사를 주택으로 사용하는 것을 용인하였다면, 해당 축사와의 거리보다 훨씬 멀리 떨어져 있는 이 사건 태양광발전시설에 대하여 과연 수인한도 범위를 크게 초과하였다고 볼 수 있는지 의문이라는 주장에 대하여 이 사건 조례에서 이격거리 제한은 축사가 태양광발전시설보다 강화되어 있지만 이 사건 관리사를 주택으로 사용하고 있는 것은 주민의 생업이기 때문이다. 청구인도 경제적 이익을 위하여 이 사건 개발행위허가를 신청하였듯 생업을 위하여 축사 바로 옆에서 기거하고 있는 주민이 받을 고통과 피해가 청구인의 경제적 이익과 비교하여 결코 작지 않다. 7) 결론 이상과 같이 이 사건 처분은 적법한 처분이므로 “청구인의 청구를 기각한다.”라는 재결을 구한다. 4. 관계법령
가. 건축법 제11조
나. 국토기본법 제2조
다. ★★군계획 조례 제21조의2
라. ★★군 가축사육 제한에 관한 조례 제3조 [별표] 5. 인정사실
가. 이 사건 신청지의 토지이용 및 소유권현황은 다음과 같다. ○ 토지이용 및 소유권 현황
- ★★군 ☆☆면 ◎◎리 341-4 : 답(2,257㎡ 중 1,129㎡), 농림지역, 농업보호구역, 하천구역
- 소유자 : ◇◇◇(2019. 4. 1. 소유권이전)
나. 청구인은 2018. 12. 7. 피청구인에게 태양광발전시설 건립을 위한 개발행위허가신청서를 제출하였다.
개발행위허가신청서 ○ 허가 신청
- 위 치 : ★★군 ☆☆면 ◎◎리 341-4
- 용도지역 : 농림지역, 농업보호구역
- 형질변경 신청면적 : 1,129㎡
- 개발행위 목적 : 발전시설(태양광발전시설) 건립을 위한 개발행위 다. 피청구인은 2018. 12. 21. 이 사건 신청에 따라 관련부서에 검토요청을 하였다. 라. 피청구인은 2019. 1. 24. 이 사건 신청과 관련하여 군계획위원회 제1분과 심의결과 ‘부지내 우수처리를 재검토할 것’을 권고사항으로 하여 “원안가결”되었다.
○ 불허가사유
- ★★군계획 조례 제21조의2 제1항 제3호에는 10호 이상의 주택밀집지역(주택 대지경계선으로부터 100m 이내로 연결되는 호 수를 합산)으로부터 300m 이내에 입지하지 아니 할 것(9호 이하는 100m이내)으로 되어 있으며,
- 대상지는 축사 관리사로부터 100m이내 입지하고 있으며, 관리사에는 주민등록법 제6조에 따라 30일 이상 거주할 목적으로 그 관할 구역에 주소를 등록하여 여러 명의 사람이 수년 전부터 거주하고 있기에 관리사이지만 실 거주형태는 주택임
마. 피청구인은 2019. 3. 4. 청구인에게 다음과 같이 이 사건 처분을 하였다. 바. 청구인은 2019. 5. 2. 이 사건 행정심판청구를 하였다.
사. 한편, 이 사건 관리사의 현황 및 내부구조는 다음과 같다. (사진 및 도면 생략) 6. 판단
가. 먼저 이 사건 처분의 관계법령을 살펴보면, 1) 국토계획법 제58조 제1항은 시장·군수는 개발행위허가의 신청 내용이 ‘주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변 환경이나 경관과 조화를 이룰 것(제4호)’ 등 제1호 내지 제5호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가를 하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제56조 제1항 [별표 1의2] 개발행위허가기준, 제2호 개발행위별 검토사항, 가목 (3)은 “특정 건축물 또는 공작물에 대한 이격 거리, 높이, 배치 등에 대한 구체적인 사항은 도시ㆍ군계획조례로 정할 수 있다.”고 규정하고 있다. 2) 이 사건 조례 제21조의2 제1항 제3호는 태양광발전시설에 대한 이격거리 등 기준을 규정하고 있고, 제21조의2 제1항 제3호 나목은 “10호 이상의 주택 밀집지역(주택 대지경계선으로부터 100m 이내로 연결되는 호 수를 합산)으로부터 300m 이내에 입지하지 아니할 것(9호 이하는 100m 이내).”을 규정하고 있다. 나. 이 사건 처분의 위법․부당 여부를 살펴보면, 1) 이 사건 조례 제21조의2 제1항 제3호 나목은 태양광발전시설 설치를 위한 이격거리 기준으로 “9호 이하의 주택은 100m 이내에 입지하지 아니할 것”으로 규정하고 있는데, 이 사건 신청지로부터 100m 이내에 위치한 건축물이 실 거주형태는 주택이나, 건축물관리대장상 용도가 축사 관리사로 기재되어 있어, 이 사건 관리사를 주택으로 볼 수 있는지 여부가 이 사건의 쟁점이다. 2) 이 사건 조례상 “주택”에 대한 명확한 정의가 없으므로 동 조례에서 태양광발전시설 설치제한을 한 취지를 고려하여 판단하여야 할 것인바, 가) 일반적으로 법령을 해석할 때에는 법령 규정의 문자나 문장이 의미하는 바에 입각하여 문리해석에서 출발하게 되는데, 법령의 문자나 용어는 원칙적으로 일반적으로 사용되는 의미로 해석해야 하고, 제정된 당시의 의미를 파악하여 해석하되, 법령에 사용되는 문자·용어의 의미는 절대적인 것이 아니라 법령에 따라 상대적이므로 지나치게 문리해석에 구애되어 융통성 없는 해석을 하기 보다는 법문 전체의 취지·법령 전체의 목적으로부터 바람직한 법문의 해석을 하여야 할 것이다. 나) “관리사”란 축산업을 운영하는 자가 인근에 있는 축사를 ‘관리하기’ 위하여 설치하는 시설로써, 이 사건 관리사는 건축물관리대장 공부상 면적이 104.76㎡으로 1997. 7. 21. 증축되었고, 사람이 거주하기에 충분하도록 건물 내부에 방 2개, 거실 1개, 주방 1개, 욕실1개, 관리인 사무실 및 탈의실을 갖추고 있다. 다) 이 사건 관리사 소유자는 1996. 5. 30.부터 현재까지 주민등록상 주소지를 거의 대부분을 이 사건 관리사에 두고 있었으며, 이 사건 관리사 소유자의 부모 또한 1994. 1. 11.∼ 2016. 11. 13.까지 ♡♡시 ♥♥동과 이 사건 관리사에 번갈아가며 주민등록을 두고 있다가 2016. 11. 14.에 최종 전입신고 한 후 현재까지 거주하고 있는 사정을 보았을 때, 이 사건 관리사 소유자 및 부모는 실제로 이 사건 관리사에 생활근거지를 두고 축산업을 하는 것으로 판단된다. 라) 한편, 청구인은 이 사건 관리사를 주거용으로 전용하고 있는 행위는 용도구역 내 행위제한에 반한다고 주장하나, (1) 2007. 7. 4. 시행된 농지법 시행규칙 제3조 제3호에서 ‘관리사는 해당축사를 사육하는 가축의 관리를 위해 설치하는 시설이며 주거목적이 아닌 경우에 한정한다.’는 내용으로 관리사의 사용용도를 제한하는 규정이 신설되었고, 2014. 4. 3. 시행된 농지법 시행규칙 제3조 제1호 다목에서 “연면적 33제곱미터이하이고, 주거목적이 아닌 경우”로 내용이 개정되어 현재까지 관리사 면적 및 사용 용도를 제한하고 있는데, (2) 이 사건 축사 및 관리사는 1997. 4. 21. 허가를 득하고, 1997. 4. 30. 착공하여 1997. 7. 19. 사용승인을 득한 바, 건축허가 당시 농지법 규정상 관리사의 사용용도나 사용면적 등에 대한 제한이 없었으므로, 현재 이 사건 관리사를 주거용으로 사용하는 주민의 행위가 행위제한에 반한다고 할 수 없어 청구인의 주장은 이유없다 할 것이다. 마) 또한 이 사건 조례 제21조의2가 주민의 생활환경보전이 필요하다고 인정되는 지역에 대해 이격거리를 둠으로써 태양광발전시설의 설치를 제한하고자 2018. 6. 14. 공포하여 2018. 6. 30.부터 시행된 규정이라는 점을 고려하였을 때, 이 사건 관리사는 조례에서 정하고 있는 주택으로 해석가능하다고 판단된다. 3) 종합하여 살펴보면 이 사건 관리사의 내부 구조 및 사용용도, 이 사건 관리사 소유자의 주민등록현황, ★★군 계획조례의 개정 취지 등을 종합하여 살펴봤을 때, 이 사건 관리사는 주택으로 해석이 가능하다고 할 것이고, 이 사건 신청지는 이 사건 관리사로부터 약 50m 이격되어있어 이 사건 조례 제21조의2 제1항 제3호 나목에 규정된 태양광발전시설 설치를 위한 개발행위허가 기준을 충족하지 못하고 있으므로, 피청구인의 이 사건 처분은 위법한 처분이라고 볼 수 없다. 다. 결론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
