리도 201호는 아직 개설되지 않은 계획상 도로로 해당 도로의 부지경계로부터 300m 이상 이격을 요구하는 것은 과도한 제한이므로 리도 201호로부터 이격거리에 저촉된다는 처분사유는 타당하지 않음.

​그러나 이 사건 신청지가 국가시책사업인 2014년 숲가꾸기 사업의 시행지인 점, 한국임업진흥원의 산림정보서비스의 필지별 분석 결과 이 사건 신청지의 산림청정도는 ‘상(100%)’에 해당하고 울폐도(수관의 소밀정도)는 71%로 나타나는 점, 우리 위원회 현장확인 시에도 신청지에 비교적 수목이 울창하게 조성되어 있었던 점을 고려하면 이 사건 처분에 위법·부당은 없다 할 것임.

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경남행심 제2019-283호 

개발행위 불허가처분 취소 청구 

A 외 1 

○○군수 

가. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조, 제58조

나. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제56조 [별표 1의2]

다. 산지관리법 제18조

라. 산지관리법 시행령 제20조 [별표 4]

마. ○○군 군계획 조례 제18조의3

청구인의 청구를 기각한다. 

피청구인이 2019. 4. 5. 청구인에게 한 개발행위 불허가처분을 취소한다는 재결을 구함. 

이 유(2019-283)

1. 사건개요

가. 청 구 인 : A 외 1인

나. 피청구인 : ○○군수

다. 청구내용

청구인은 2018. 9. 4. ○○군 ○○면 ○○리 산13-3번지(임야, 20,512㎡, 계획관리지역·준보전산지, 이하 ‘이 사건 신청지’라 한다)상에 태양광발전시설 설치를 목적으로 개발행위허가신청(신청면적 2,596㎡)을 하였으나, 2019. 4. 5. 피청구인으로부터 아래와 같은 사유로 개발행위 불허가처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 통보받고, 그 처분의 취소를 청구한 사건이다.

2. 청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 경위

1) 청구인들은 2018. 1. 29.과 6. 25. 피청구인으로부터 각 발전사업허가를 득하였다.

2) 청구인들은 2018. 9. 4. 피청구인에게 이 사건 신청지에 태양광발전사업을 할 목적으로 개발행위허가(공작물 설치, 토지형질변경)를 신청하였다.

3) 이후 청구인은 피청구인과 사전재해영향성검토 협의를 진행하여 피청구인의 협의의견에 따른 조치결과와 계획을 작성하여 협의의견 조치계획서를 제출하였고, 피청구인의 요청에 따라 사전재해영향성검토 협의 내용 관리책임자 지정 통보서와 이행상황 관리대장을 제출했다.

4) 그러나 피청구인은 당초 처리완료 예정일인 2018. 10. 15.보다 약 6개월이 경과한 2019. 4. 5.에서야 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제58조 제1항, 같은 법 시행령 제56조 [별표 1의2] 및 산지관리법 제18조 및 같은 법 시행령 제20조 제6항 [별표 4] 마목을 근거로 하여 ‘해당 신청지는 연접지 및 동일 필지 내에 발전사업 기허가지가 있어 대규모 토목공사 시 난개발로 미관 및 산림훼손, 산사태 등 자연재난 피해, 인근묘지 대책 미수립 및 절·성토로 인한 하류부 구거 토사유출 피해 우려가 있으며 리도 201호선에서 100m 이내 위치하여 이격거리 제한에 저촉되며 마을주민들은 산사태 우려, 경관저해, 환경파괴 등의 이유로 반대하고 있어 주변 지역에 위해발생이 우려’ 및 ‘해당 신청지는 1,200m이상의 좁은 농로를 이용하여 진입하여야 하며, 평균경사도는 16.99도이나 20도 이상 30도 미만의 급경사지가 33.2% 이상 분포하고 있어 절·성토로 인한 집중 호우 시 토사유출 및 산림재해의 피해가 발생할 것으로 판단되고 또한 상기 신청지는 국가 시책 숲가꾸기 사업(2014년) 대상지로 사업 시행한 곳이며, ○○산 주능선의 산자락으로 주변과의 조화, 자연경관 및 산림보존으로 인한 산림공익적인 기능이 크다’는 이유로 이 사건 처분을 하였다.

나. 이 사건 처분의 위법·부당성

1) 연접지 및 동일 필지 내에 발전사업 기허가지가 있어 대규모 토목공사 시 난개발로 미관 및 산림훼손, 산사태 우려가 있다는 사유에 대하여

이 사건 신청지 인근에는 현재 태양광발전시설이 전혀 들어서 있지 않은 상태이고, 게다가 발전사업허가 및 개발행위허가권자는 피청구인이고 청구인으로서는 발전사업허가에 어떠한 관여를 할 수 있는 바도 없으며, 발전사업허가를 이유로 바로 태양광발전시설을 설치하기 위한 개발행위를 할 수 있는 것도 아님에도 불구하고 단지 기존에 발전사업허가가 있었다는 것을 이유로 청구인들의 개발행위로 대규모 토목공사로 인한 난개발이 우려되고 자연재해의 염려가 있다는 것이 사회통념상 인과관계 있는 타당한 사유인지 납득할 수 없다. 이와 같은 사유로 개발행위허가신청을 불허가한다면 과연 우리나라에 개발 가능한 태양광발전시설 부지가 있을 수 있는 것인지 피청구인에게 묻지 않을 수 없으며, 또한 피청구인의 이 사건 처분은 오는 2030년까지 전체 발전량 중 신재생에너지의 비중을 20%까지 늘리겠다는 목표에 따라 태양광발전사업도 지금보다 훨씬 장려할 방침을 천명한 정부의 신재생에너지 3020정책과 배치되는 소극적인 행정이다. 한편 이 사건 신청지 주변으로 내평마을이 형성되어 있고 지방도 1026호선이 위치해 있으며, 주변 마을로부터는 약 900미터, 지방도로부터는 약 1,000미터 이상 떨어져 가시권 밖에 위치해 있기 때문에 전혀 조망되지 않을 뿐만 아니라 경관적 부조화 및 위화감 조성을 최소화하기 위해 사업부지 경계부에 차폐림을 조성할 계획이므로 이 사건 사업으로 인한 미관훼손은 미미하거나 없다. 따라서 위와 같은 피청구인의 주장은 이 사건 처분의 사유가 될 수 없다.

2) 인근 묘지 대책 미수립 및 절·성토로 인한 하류부 구거 토사유출 피해 우려에 대하여

피청구인이 주장하는 무연고 묘지는 이 사건 신청지에 위치하고 있는 것이 아니기에 청구인들에게 묘지에 대한 대책수립의 책임이 없다. 그럼에도 불구하고 묘지에 대한 대책 미수립을 이 사건 처분의 사유로 삼은 것은 피청구인의 사실오인에 기초하고 있어 위법한 것임이 명백하다.

또한 피청구인은 절·성토로 인한 하류부 구거 토사유출 피해 우려가 있다고 주장하나, 공사 시 절·성토를 최소화하고 이미 절·성토를 고려한 계획고를 설정하였으며 U형 배수로 및 집수정, 침사지 등을 설치하여 우수로 인한 피해가 없도록 하고 사면안정화를 위해 거적덮기 및 시드스프레이를 살포하여 하류부 구거 토사유출 피해를 예방할 계획임을 피청구인에게 충분히 설명하였기에 이를 이 사건 처분의 이유로 삼는 것은 온당치 못하다.

3) 리도 201호선에서 100m 이내 위치하여 이격거리 제한에 저촉된다는 이유에 대하여

청구인들이 피청구인의 업무담당 부서에 문의한 결과 이 사건 신청지 인근에는 리도 201호선이 개설되어 있지 않았으며, 단지 계획상 도로라고 회신하였는바, 이 사건 신청지는 오히려 지방도 1026호와는 1,000m 이상 떨어져 있어 ○○군 군계획 조례 제18조의3 제1항 제1호의 기준을 충족하고 있다. 그럼에도 불구하고 개설·이용되고 있지 않은 계획상 도로를 신청지와의 이격거리 제한 규정을 적용하여 이 사건 처분을 한 것은 피청구인의 사실오인을 바탕으로 한 위법한 처분이다. 또한 피청구인이 계획상 도로도 ○○군 군계획 조례 제18조의3 제1항 제1호의 도로로 간주하여 이 사건 처분의 근거로 삼는다면, 이는 피청구인이 아무런 법적 근거 없이 태양광발전시설에 대한 개발행위허가기준을 강화하는 것으로 민원 처리에 관한 법률(이하 ‘민원처리법’이라 한다) 제6조(민원 처리의 원칙) 제2항 ‘행정기관의 장은 … 민원 처리의 절차 등을 강화하여서는 아니 된다’라고 규정한 것을 위반하는 위법한 처분임이 자명하다.

4) 마을주민들의 반대

국토계획법 등 개발행위의 관계법령은 인근 주민의 동의를 받을 것 또는 인근 주민으로부터 제기된 민원을 해결할 것을 개발행위허가요건으로 정해두지 않았으며 인근 주민들의 반대나 민원 그 자체가 개발행위허가여부를 판단함에 있어서 적법한 기준이 될 수도 없다(대법원 2001. 5. 8. 선고 2001두1482 판결, 춘천지방법원 2017. 12. 5. 선고 2017구합50940 판결)는 것이 확고한 판례의 입장이다. 따라서 인근 지역주민의 반대를 이유로 이 사건 처분을 한 것은 위와 같은 일관된 판례의 입장과 배치되는 것이다. 또한 여러 차례 언론에서 보도된 바와 같이 태양광발전시설 설치와 관련된 과도한 주민요구가 사회적 문제로까지 대두되고 있는 실정이다. 따라서 이와 같은 사유를 이유로 한 이 사건 처분은 위법한 처분임이 자명하다.

5) 신청지는 1,200m 이상의 좁은 농로를 이용하여 진입하여야 하며, 평균경사도는 16.99도이나 20도 이상 30도 미만의 급경사지가 33.2%이상 분포하고 있어 절·성토로 인한 집중호우 시 토사유출 및 산림재해의 피해가 우려된다는 것에 대하여

이 사건 신청지는 현황도로로 연결되어 있어 사업수행을 위한 차량의 진·출입에 아무런 문제가 되지 않는다. 또한 신청지의 평균경사도는 16.99도로 개발행위허가신청 당시 ○○군 군계획 조례 제18조의3 제1항 제4호 ‘태양광발전시설이 입지하는 토지의 평균경사도가 18도 미만일 것’ 요건을 충족하고 있다. 더욱이 경사도 20도 이상 30도 미만의 경사지는 신청지에는 일부 포함되어 있지만 원형보전구역으로 존치할 예정으로 당초 부지계획 시 지형의 훼손 및 공사계획을 수립하지 않은 구역이므로 피청구인의 주장은 이유 없다.

한편, ○○군 군계획 조례는 청구인들이 개발행위허가를 신청한 다음날인 2018. 9. 5.부터 ‘평균경사도 16도 미만일 것’으로 개정하였으나 청구인들은 이미 2018. 9. 4. 개발행위허가신청을 하고 접수증을 교부받았으므로 마땅히 개정 전 ○○군 계획 조례의 적용을 받는 것이므로 여전히 평균경사도의 요건을 충족하고 있음이 당연하다. 또한 피청구인은 신청지가 20도 이상 30도 미만의 급경사지가 33.2%이상 분포하고 있다고 하나, 이는 경사도의 요건을 조례 개정 전·후 동일하게 평균치로만 규정하고 있는 ○○군 군계획 조례를 자의적으로 적용하는 것으로 이 역시 피청구인이 아무런 법적 근거 없이 태양광발전시설에 대한 개발행위허가기준을 강화하는 것으로 민원처리법 제6조 제2항을 위반하는 것이다.

또한 피청구인은 절·성토로 인한 집중호우 시 토사유출 및 산림재해의 피해가 우려된다고 하나, 공사 시 절·성토를 최소화하고 이미 절·성토를 고려한 계획고를 설정하였으며 U형 배수로 및 집수정, 침사지 등을 설치하여 우수로 인한 피해가 없도록 하고 사면안정화를 위해 거적덮기 및 시드스프레이를 살포하여 하류부 구거 토사유출 피해를 예방할 계획임을 피청구인에게 충분히 설명하였음은 이미 언급한 바와 같으며 이 사건 사업은 사전재해영향성검토 대상으로 심의과정에서 예측되는 재난피해에 대해서는 이미 심의결과를 사업계획에 반영한 상태이다. 그럼에도 불구하고 이제 와서 심의과정에서와 같은 사유로 이 사건 처분을 한 것은 부당하다.

6) 산림보전으로 인한 산림공익적인 기능

이 사건 신청지는 ○○산 산자락 하단부에 위치한 곳으로 이미 주변에 5개소 이상의 축사시설이 운영되고 있어 이미 산림공익적 기능이 크다고 할 수 없을 뿐만 아니라 태양광발전사업은 신재생에너지 사업으로 거시적으로는 국가의 중장기 에너지사업의 일환이며, 각 지자체에서도 앞장서서 장려하는 친환경, 무공해 사업이다. 따라서 태양광발전소가 조성된 후에도 여타 다른 사업시설과는 달리 주민들에게 미치는 해로움은 전혀 없으며, 날로 증가하는 우리나라의 에너지 부족문제를 해결할 수 있는 공익에 적합한 사업이다. 특히 최근 한 언론보도에서 그동안 태양광발전시설이 환경을 오염시킨다는 정보가 허구이며 잘못된 정보라는 것을 실험, 각종 자료를 통해 증명하는 방송을 했을 뿐만 아니라 정부에서도 태양광발전시설과 관련된 잘못된 정보에 대한 보도해명 및 설명자료를 지속적으로 내고 있어 태양광발전시설의 무해성과 친환경성을 입증하고 있다. 즉, 태양광발전사업 또한 환경에 무해한 가장 친환경적이며, 공익에 적합한 사업이다.

다. 기타사항

1) 우리 헌법은 원칙적으로 국민의 재산권을 보장하고 있으며, 만약 재산권의 내용을 제한하는 경우에는 법률에 의하거나 적어도 법률에 그 근거가 있는 경우에 한해서만 가능하다. 그런데 청구인들의 개발행위허가신청은 국토계획법 및 같은 법 시행령, 시행규칙과 ○○군 군계획 조례가 규정하는 요건을 모두 충족하고 있다. 따라서 피청구인은 법과 조례에 따라 정당한 재산권을 행사하려는 청구인들의 신청을 허가하는 것이 헌법이 규정하고 있는 국민의 재산권을 보장하는 것이다.

2) 피청구인의 개발행위허가 여부는 행정청의 재량판단의 영역에 속하는 재량행위이다. 그러나 행정청에 재량권이 부여된 경우에도 재량권은 무한정한 것이 아니며 일정한 한계가 있으며, 이를 일탈·남용하는 경우에는 그 재량권 행사는 위법하게 된다. 이처럼 재량권의 한계를 넘은 재량권 행사에는 행정법의 일반원칙을 위반한 재량권의 행사, 절차를 위반한 재량권의 행사 등이 해당되며, 행정처분의 이유를 제시하도록 하는 것 또한 행정청의 재량권 행사가 자의적으로 행사되는 것을 막고, 보다 합리적으로 행사되도록 하는 것이며, 특히 대법원은 ‘필요한 기준을 정하는 것도 역시 행정청의 재량에 속하는 것이므로, 그 설정된 기준이 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 볼 만한 다른 특별한 사정이 없는 이상 행정청의 의사는 가능한 한 존중되어야 할 것이나, 그 설정된 기준이 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 보이는 경우 또는 그러한 기준을 설정하지 않은 채 구체적이고 합리적인 이유의 제시 없이 사업계획의 부적정 통보를 하거나 사업계획서를 반려하는 경우에까지 단지 행정청의 재량에 속하는 사항이라는 이유만으로 그 행정청의 의사를 존중하여야 하는 것은 아니고, 이러한 경우의 처분은 재량권을 남용하거나 그 범위를 일탈한 조치로서 위법하다(대법원 2004. 5. 28. 선고 2004두961 판결)’고 판시하고 있다. 그런데 피청구인은 이 사건 처분을 하면서 그 이유에 대해서 구체적인 사유의 제시 없이 다만 미관 및 산림훼손, 산사태 등 자연재해 우려라거나, 공사 시행 시 절·성토로 산림재해 피해 우려라는 추상적이고 검증되지 않은 막연한 사유만을 제시하여 구체적이고 합리적인 사유의 제시 없이 이 사건 처분을 하였는바 이는 재량권의 한계를 벗어난 과도한 제한으로 정당한 사유재산권 행사를 침해하는 것이다. 뿐만 아니라 앞서 밝힌 바와 같이 이 같은 사유에 대해서는 이미 사전재해영향성검토에서 모두 검토·보완된 사항이다. 따라서 피청구인의 검증되지 않은 추상적·주관적 판단을 기준으로 이 사건 처분을 한 것은 재량권을 일탈·남용하여 청구인의 권리를 지나치게 제약한 위법하고 부당한 처분이다.

라. 결론

1) 유난히 무더웠던 작년 여름은 전력수요가 역대 최고치를 경신하였고, 최근 몇 년간 동절기에는 한파로 인해 전력사용량이 늘어나 전력수급이 커다란 사회적 문제로 대두되고 있으며, 전력난과 블랙아웃에 대한 우려가 날로 증가하고 있다. 이처럼 우리나라는 매년 동·하절기 전력사용량의 급증에 따른 전력난에 대한 우려가 상존하고 있다. 그러나 환경오염과 자원고갈 등의 문제로 기존의 화석연료나 원자력에 대한 염려가 많아 신재생에너지 시장에 대한 관심이 급증했으며, 태양광발전산업이 그 대안으로 떠오르고 있다. 태양광발전시설은 친환경 시설로서 환경오염을 유발하지 않고 전력을 효과적으로 생산할 수 있어 우리나라 전역에서도 현재 관심이 높은 산업이다. 게다가 현 정부 출범 이후 탈원전 정책을 추진하면서 부족한 전력에 대한 대안으로 가장 많은 각광을 받고 있는 것도 태양광발전사업이다. 더욱이 최근 문재인 정부는 재생에너지 3020정책에 따라 오는 2030년까지 전체 발전량 중 신재생에너지의 비중을 20%까지 늘리겠다는 목표를 세운 가운데 태양광발전사업도 지금보다 훨씬 장려할 방침임을 천명했다. 따라서 언급한 바와 같이 청구인이 추진하고 있는 태양광발전시설 조성공사는 공익에 적합한 사업이다. 그런데 이와 같은 태양광발전사업의 가장 큰 단점으로는 초기 투자비용이 많이 든다는 점이다. 그러므로 청구인도 이와 같은 태양광발전사업의 추진을 위해 많은 경제적인 부담을 안고 있으며, 개발행위허가가 지연될수록 그 비용부담은 늘어난다. 그럼에도 불구하고 피청구인은 공익에 적합한 사업을 추진하고 있는 청구인의 이러한 어려움은 외면한 채 이 사건 처분을 하였다.

2) 위에서 살펴본 바와 같이 이 사건 처분은 재량권을 일탈하거나 남용한 위법하고 부당한 처분이라 아니할 수 없으므로 마땅히 취소되어야 한다.

마. 보충서면

1) 피청구인의 답변에 대한 청구인들의 항변

가) 피청구인은 ‘신청지와 동일 필지 내 태양광발전시설 설치 목적의 발전사업허가 건이 있어 연쇄적인 개발로 경관훼손과 토사유출 등의 피해가 우려된다’고 한다. 그러나 이는 이미 청구서에서 밝힌 바와 같이 현재 사업부지 내에 태양광발전시설이 들어서 있는 것도 아니고, 청구인들로서는 발전사업허가에 어떠한 관여를 할 수 있는 바도 없으며, 발전사업허가를 이유로 바로 태양광발전시설을 설치하기 위한 개발행위를 할 수 있는 것도 아님에도 이와 같은 사유로 이 사건 처분을 했다는 것이 전혀 납득되지 않는다. 또한 어떠한 과학적 근거가 있는 것도 아니고 단지 발전사업허가가 많이 나 있으니 어떠한 피해가 발생할 것이라는 막연한 추측으로 개발행위를 불허가한다면 우리나라에서 개발행위가 가능한 지역은 단 한군데도 없을 것이며, 오직 허가권자인 행정청의 자의적인 판단에 따라 개발행위의 가부가 결정되는 것이다. 그러나 행정청은 민원인의 신청에 대한 거부처분을 할 경우에는 구체적이고 합리적인 사유를 가지고 임해야 하며, 특히 이것이 헌법상 보장하는 사유재산권 행사를 제한하는 것이라면 더욱 신중하고 구체적이어야만 한다. 따라서 이 사건 처분은 위법·부당함이 명백하다.

나) 피청구인은 청구인들의 차폐림 식재 계획에 대해 완벽한 차폐가 불가능하다고 하나, 차폐림으로 사업부지가 전혀 조망되지 않는 완벽한 차폐가 물리적으로 가능하긴 한 것인지 의문이며, 더욱이 태양광발전시설이 혐오시설도 아니고 친환경시설임을 이미 정부에서 인정하고 적극 홍보하고 있고, 심지어는 평지뿐만 아니라 호수면에서도 태양광발전시설이 설치되어 있는 광경을 흔히 목격하게 될 정도로 태양광발전시설만 유독 완벽히 차폐되어야만 한다는 것인지 청구인으로서는 도저히 납득이 가지 않는다. 더욱이 발전시설 주변은 피청구인도 인정하고 있듯이 대부분 농경지와 축사로 미관·경관이 특히 요구되는 관광특구도 아님에도 불구하고 일부 반대주민들(일부 반대주민들이라고는 하지만, 사실 주민들 중에 반대하고 있는 사람은 단 한 명뿐이며, 현재 청구인들은 대다수 주민들의 동의서를 받고 있는 중이다)의 의견을 내세워 법적 근거 없이 물리적으로 불가능한 완벽한 차폐를 요구하는 것은 부당하다. 또한 부족한 에너지원을 대체하기 위한 태양광발전시설은 정부에서도 적극 장려하는 사업이고, 이미 무해하고 친환경 발전시설이라는 점이 과학적으로도 입증되어 있는 공익에 적합한 사업이므로 마을주민들이 사실 오해를 바탕으로 한 우려를 하고 있다면 관할 행정청인 피청구인이 나서서 과학적인 근거를 바탕으로 태양광발전시설이 친환경적이고 무해하다는 사실을 알려주고 정부의 의견을 적극적으로 홍보해서 이와 같은 우려를 불식시켜야 할 것임에도 불구하고 오히려 이를 불허가 처분의 사유로 삼고 있는 것은 온당치 못할 뿐만 아니라 이러한 주민들의 반대가 개발행위 허가여부를 판단함에 있어서 적법한 기준이 될 수 없음이 확고한 판례의 입장임은 이미 밝힌 바와 같다. 더욱이 피청구인이 주장하는 공사로 인한 토사유출, 산사태 위험에 대해서는 피청구인과 이미 사전재해영향성검토를 통해 심의위원회에서 충분히 검토·협의하였음에도 불구하고 이제 와서 이와 같은 반대주장을 하는 것은 납득할 수 없으며 따라서 이와 같은 근거 없는 위해발생 위험과 주민의 반대를 이유로 한 이 사건 처분은 위법한 처분임이 명백하다.

다) 피청구인은 사업부지에 인근에 있는 묘지에 대한 대책을 요구하나 이미 밝힌 바와 같이 묘지는 사업부지 내에 위치하는 것이 아니므로 청구인들에게 묘지에 대한 대책수립의 책임이 없음은 당연하다. 또한 ‘리도 201호선에서 100m 이내에 위치하여 이격거리 제한에 저촉’된다는 피청구인의 주장에 따라 피청구인의 업무담당부서에 문의를 하고 관련 조례도 검토하는 등 피청구인의 불허가사유의 오류를 검토하였는데 이제 와서 리도 210호선이라고 하는 것은 새로이 처분사유를 추가하는 것이다. 또한 가사 피청구인의 주장대로 리도 201호선이 리도 210호선의 오기라고 하더라도 청구인들의 적용대상 조례 제18조의3은 ‘도로(도로법 제10조에 따른 도로 및 왕복 2차로 이상의 포장도로를 말한다) 부지경계로부터 300미터 이내에 입지하지 아니할 것’이라고만 규정되어 있는데, 도로법 제10조에 따른 도로는 ‘1. 고속국도(고속국도의 지선 포함), 2. 일반국도(일반국도의 지선 포함), 3. 특별시도·광역시도, 4. 지방도, 5. 시도, 6. 군도, 7. 구도’라고 규정하고 있고, 뿐만 아니라 리도 210호선은 왕복 2차로 이상의 포장도로도 아니다. 따라서 이 사건 신청지는 조례 제18조의3 태양광발전시설에 대한 개발행위허가기준에 전혀 위반되지 않는다. 이후 ○○군은 조례를 개정해 ‘농어촌도로 정비법 제4조에 따른 면도, 이도’를 추가했으나 청구인들은 이미 동년 9월 4일 개발행위허가신청을 하고 접수증을 교부받았으므로 마땅히 개정 전 조례의 적용을 받는 것임은 경사도 사례와 마찬가지이므로 리도 210호선이 인접해 있다는 피청구인의 주장은 아무런 이유 없다. 게다가 평균경사도 역시 조례기준을 충족하고 있음은 이미 청구서에서 밝힌 바와 같고, ‘육상태양광발전사업 환경성 평가 협의 지침’ 역시 피청구인이 인정하고 있듯이 이 사건 신청지는 대상이 아니다. 피청구인도 인정하고 있든 이 사건 신청지는 조례의 규정을 충족하고 있음에도 불구하고 조례에서 정하고 있지도 않은 사항들과 지침의 적용대상이 아님에도 이를 참작하여 판단한 이 사건 처분은 명백히 개발행위허가기준을 강화해서는 안 된다는 민원처리법 제6조 제2항을 위반한 것이다. 따라서 이 사건 처분은 사실을 오인하고 처분사유를 추가하였을 뿐만 아니라 민원처리법 규정 또한 위반한 위법한 처분임이 자명하다.

2) 결론

가) 청구인들에게 이 사건 태양광발전사업은 전 재산이 투입된 사활을 건 사업이다. 만약 이 사건 사업이 이와 같은 불합리한 이유로 좌초된다면 청구인들에게는 돌이킬 수 없는 커다란 손실에 직면하게 될 것은 명약관화하다. 이미 청구인들은 이 사건 사업이 지연됨으로 인해 각종 금융 압박에 직면해 있다. 이 사건 신청은 조례의 기준을 충족하고 있으며, 더욱이 태양광발전사업은 친환경사업으로 태양광발전시설이 조성된 후에도 여타 다른 사업시설과는 달리 주민들에게 미치는 해로움은 전혀 없으며, 날로 증가하는 우리나라의 에너지 부족문제를 해결할 수 있는 공익에 적합한 사업이다.

나) 그러므로 이러한 모든 점들을 종합적으로 고려한다면, 청구인들의 공익에 적합하며 친환경적이고 조례의 규정을 충족하고 있는 태양광발전사업을 지속할 수 있도록 이 사건 처분은 취소되어야 마땅하다.

3. 피청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 경위

1) 2018. 1. 29. 발전사업 허가사항 통보(○○○○햇빛발전소)

2) 2018. 6. 25. 발전사업 허가사항 통보(△△○○태양광발전소)

3) 2018. 9. 4. 개발행위허가신청 접수

4) 2018. 9. 10. 개발행위허가신청에 따른 사전재해영향성검토 협의 요청

5) 2018. 10. 31. 개발행위허가신청에 따른 사전재해영향성검토 협의 요청

6) 2018. 11. 16. 개발행위허가신청에 사전재해영향성검토 협의서 통보

7) 2018. 11. 21. 사전재해영향성검토 협의결과 통보에 따른 조치계획 제출 요청

8) 2018. 12. 3. 사전재해영향성검토 협의 의견에 따른 조치계획 제출

9) 2019. 3. 25. 제5회 ○○군계획위원회 제2분과 심의결과 통보

10) 2019. 3. 26. 개발행위허가신청에 따른 검토결과보고

11) 2019. 4. 5. 태양광발전시설 산지전용 불협의

12) 2019. 4. 5. 개발행위허가신청 불허가 처분

나. 이 사건 처분의 적법·타당성

1) 이 사건 신청지 인근에는 현재 태양광발전시설이 전혀 들어서 있지 않은 상태이고 발전사업허가를 이유로 바로 태양광발전시설을 설치하기 위한 개발행위를 할 수 있는 것도 아님에도 불구하고 단지 기존에 발전사업허가가 있었다는 것을 이유로 청구인들의 개발행위로 대규모 토목공사로 인한 난개발과 자연재해의 우려가 있다는 것이 사회통념상 인과관계 있는 타당한 사유는 아니며, 이 사건 처분은 정부의 신재생에너지 3020정책과 배치되는 소극적인 행정이며, 사업부지는 내평마을에서 약 900미터, 지방도1026호에 약 1,000미터 이상 떨어져 가시권 밖에 위치해 있기 때문에 전혀 조망되지 않을 뿐만 아니라 경관적 부조화 및 위화감 조성을 최소화하기 위해 차폐림을 계획하고 있으므로 이 사건 사업으로 인한 미관훼손은 미미하거나 없기 때문에 ‘신청지의 연접지 및 동일 필지 내에 발전사업 기허가지가 있어 대규모 토목공사 시 난개발로 미관 및 산림훼손, 산사태 우려’는 이 사건 처분의 사유가 될 수 없다는 주장에 대하여

이 사건 신청지와 동일 필지 내 태양광발전시설 설치 목적의 발전사업허가 건이 위치하고 있어 신청지 일대가 연쇄적인 개발이 이루어질 경우 난개발로 인한 경관훼손과 토사유출 등의 피해가 우려되며, 피청구인은 이 사건 처분을 하면서 그 처분의 사유를 국토계획법, 산지관리법 등 관련법령에서 정하고 있는 허가요건을 기준으로 청구인의 사업계획서, 신청지의 현장여건, 주변상황 등을 종합적으로 고려하여 주변 환경에 미치는 영향, 자연경관, 산사태 발생 우려가 크다고 판단한 것이다.

태양광발전이 국가 에너지 시책의 일환이기는 하나 태양광발전시설도 국토계획법에 따른 규제를 받을 수밖에 없어 태양광발전시설을 설치하고자 하는 이 사건 신청도 결국 국토계획법 제58조의 개발행위허가에서 허용되는 요건을 기준으로 판단할 수밖에 없다.

청구인이 사업대상지 안의 태양광모듈이 설치되는 외곽에 차폐림 식재계획은 배롱나무(수고 1.5m, 1.8m 간격)를 식재한다는 것인데, 신청지는 ○○산 주능선의 산자락으로 인근 농지와 축사 등에 근접해 있고, 신청지로 접근하는 초입에는 내평마을이 위치하고 있어(주민들은 반대의견서를 제출하여 산사태, 경관저해, 환경파괴 등을 우려하고 있다) 배롱나무로 차폐를 하더라도 경관에 미치는 영향은 여전히 해소되지 않는다고 판단되며, 또한 배롱나무 차폐계획을 보면 수종, 식재간격으로는 완벽한 차폐는 불가능하며, 수종의 특성상 낙엽수이기 때문에 특정시기를 제외하고는 연중 차폐수로서의 기능을 기대하기는 어렵고, 이 사건 신청지의 지형조건상 차폐수를 식재한다고 하더라도 경관문제가 완벽히 해소되기는 어렵다고 판단한 것이다.

2) 사업부지 인근의 무연고 묘지는 사업부지에 위치하고 있지 않기 때문에 묘지에 대한 대책수립의 책임이 없는데도 이를 이 사건 처분의 사유로 삼은 것은 사실오인에 기초하고 있어 위법한 것이며, 청구인은 공사 시 절·성토를 최소화하고 이미 절·성토를 고려한 계획고를 설정하여 U형배수로 및 집수정, 침사지 등을 설치하여 우수로 인한 피해가 없도록 하고 사면안정화를 위해 거적덮기 및 시드스프레이를 살포하여 하류부 구거 토사유출 피해를 예방할 계획임을 충분히 설명하였는데도 피청구인의 인근묘지 대책 미수립 및 절·성토로 인한 하류부 구거 토사 유출 피해 우려는 이 사건 처분의 이유로 삼는 것은 온당치 못하다는 주장에 대하여

진입도로 부지와 태양광부지에 바로 인접하여 묘지가 위치하고 있으므로 이 사건 처분에 사실오인이 없으며, 청구인의 사업계획에 보더라도 절·성토를 최소화하기 위해 계획고를 설정하였다고 하나 사업부지 외곽에 전석쌓기 계획이 2곳인데 한곳은 전석 높이가 3m, 길이가 72m이고 또 다른 한곳은 전석 높이가 3m, 길이가 74m이며, 계획부지의 4면에는 사면처리되는 면적이 상당한 규모라는 것을 공사계획평면도에서 확인할 수 있으며, 청구인의 계획만으로는 대규모 공사로 인한 토사유출, 산사태 등 위해발생의 방지가 어렵다고 판단하였으므로 이 사건 처분의 사유로 삼은 것은 합당하다 하겠다.

3) 피청구인이 주장하는 리도 201호선은 사업부지 인근에 현재 개설되어 있지 않으며 단지 계획상 도로라고 피청구인 업무담당부서의 회신이 있었는바, 신청지는 지방도 1026호와 1,000미터 이상 떨어져 있어 ○○군 군계획 조례 제18조의3 제1항 제1호의 기준을 충족하여 적합한데도 개설·이용되고 있지 않은 계획상 도로를 사업부지와의 이격거리 제한 규정을 적용하여 이 사건 처분을 한 것은 사실오인을 바탕으로 한 위법한 처분이며, 또한 계획된 도로도 ○○군 군계획 조례상 도로 기준에서 도로로 간주하여 이 사건 처분의 근거로 삼는다면 개발행위허가기준을 강화하는 것으로 민원처리법 제6조 제2항 규정을 위반하는 위법한 처분이라는 주장에 대하여

이 사건 신청지는 리도 210호선(처분서에 201호선으로 오기된 것이 문제된다면 재처분의 사유로 삼을 수도 있겠다)에서 약 100m(짧게는 60m)거리에 접해 있고, 현재 포장된 도로이며 주변에는 농경지가 접해있어 농업경영에 이용이 되고 있는 도로이므로 사실 오인이 아니다.

4) 이 사건 신청지 인근 지역주민의 반대를 이유로 이 사건 처분을 한 것은 판례(대법원 2001. 5. 8. 선고 2001두 1482, 춘천지방법원 2017. 12. 5. 선고 2017 구합 50940)의 입장과 배치되는 것이며, 여러 차례 언론에서 보도된 바와 같이 태양광발전시설 설치와 관련된 과도한 주민요구가 사회적 문제로까지 대두되고 있는 실정인바 마을주민들의 반대를 이 사건 처분의 사유로 삼은 것은 위법한 처분이라는 주장에 대하여

발전사업허가 시 사업자준수사항으로 주민 등 이해관계인에 대해 의견을 충분히 수렴하여 사업에 반영하고 민원이 발생되지 않도록 조치하여야 한다고 되어 있어 개발행위허가신청 이전에 주민의견을 수렴하여 사업계획에 반영토록 하는 취지이며, 주민동의의 여부가 허가요건이 될 수는 없다 하더라도 개발대상지 인근에서 생활하고 있는 주민들은 당해 개발사업으로 인하여 주변에 피해가 발생하면 직접적으로 피해의 영향을 받을 수 있으므로 피청구인으로서는 주민들이 우려하고 있는 위해요인들을 참작하여 사업계획이 적정한지를 판단할 수 있고, 허가요건의 적합여부를 판단할 수 있다. 또한 피청구인은 주민반대를 이 사건 처분의 사유로 삼은 것이 아니라 주민들이 피해발생을 우려하고 있는 사항들에 대하여도 개발행위허가요건에 적부를 판단함에 있어 참작하여 이 사건 신청지의 주변 지역에 위해발생이 있다고 판단한 것이므로 청구인의 주장은 이유 없다 하겠다.

5) 신청지 평균경사도는 16.99도로 개발행위허가신청 시 ○○군 군계획 조례 경사도 기준 18도를 충족하고 있으며 경사도 20도 이상 30도 미만의 경사지는 사업구역에는 일부 포함되어 있지만 원형보전구역으로 존치할 예정으로 당초 부지계획 시 지형의 훼손 및 공사계획을 수립하지 않은 구역이므로 피청구인의 주장은 이유 없으며, ○○군 군계획 조례상 평균경사도 16도 미만 기준은 2018. 9. 5.자 개정 시행되었고 청구인들의 개발행위허가신청은 2018. 9. 4.자에 있었으므로 조례 개정 전의 경사도 기준을 적용받는 것이므로 평균경사도 요건을 충족하고 있고, 사업부지가 20도 이상 30도 미만의 급경사지가 33.2% 이상 분포하고 있다고 하나, 조례에는 평균치로만 규정하고 있는데도 자의적으로 적용하는 것은 피청구인이 아무런 법적근거 없이 태양광발전시설에 대한 개발행위허가기준을 강화하는 것으로 민원처리법 제6조 제2항 규정을 위반한 것이며, 공사 시 절·성토를 최소화하고 이미 절·성토를 고려한 계획고를 설정하였으며 U형배수로 및 집수정, 침사지 등을 설치하여 우수피해가 없도록 하고 사면안정화를 위해 거적덮기 및 시드스프레이를 살포하여 하류부 구거 토사유출 피해를 예방할 계획임을 충분히 설명하였고, 사전재해영향성검토 심의과정에서 예측되는 재난피해에 대해서는 이미 심의결과를 사업계획에 반영한 상태임에도 심의과정에서와 같은 사유로 이 사건 처분을 한 것은 부당하다는 주장에 대하여

국토계획법 제56조 제1항 제2호의 규정에 의한 토지의 형질변경허가는 그 금지요건이 불확정개념으로 규정되어 있어 그 금지요건에 해당하는지 여부를 판단함에 있어서 행정청에게 재량권이 부여되어 있다고 할 것(대법원 2005. 7. 14. 선고 2004두6181 판결 참조)이고, 재량행위에 대한 사법심사는 행정청의 재량에 기한 공익판단의 여지를 감안하여 법원은 독자의 결론을 도출함이 없이 당해 행위에 재량권의 일탈·남용이 있는지 여부만을 심사하게 되고, 이러한 재량권의 일탈·남용 여부에 대한 심사는 사실오인, 비례·평등의 원칙 위배 등을 그 판단 대상으로 한다(대법원 2001. 2. 9. 선고 98두17593 판결 참조)고 판시하고 있으며,

국토계획법 제56조의 개발행위허가는 궁극적으로 토지에 대한 난개발 행위를 방지함으로써 국토 전체의 계획적 개발을 통해 국민의 삶의 질 향상에 이바지하고자 하는데 그 목적이 있으며, 무계획적이고 자의적인 개발행위에 의해 국토가 훼손될 경우 이를 원상태로 복구하는 데에는 상당한 시간과 노력이 드는 점을 감안하여 원칙적으로 전 국토에 대하여 필수적으로 사전에 개발행위허가를 받도록 하고 있는 것이다(헌법재판소 2013. 10. 24. 선고 2012헌바241 결정 참조).

사업계획서와 군계획위원회에 제출된 심의자료 등 도서를 검토한 바, 사업계획부지 내에 20도 이상의 급경사지는 사업계획부지의 중앙부분에 위치하고 있어 원형보전 존치를 위해 당초 부지 계획 시 지형의 훼손 및 공사계획을 수립하지 않은 구역이라는 청구인의 주장은 사실과 다르다고 볼 수밖에 없고 현실적으로도 불가능하다고 판단한 것이다.

이 사건 신청지의 평균경사도는 약 16.99도로 이 사건 신청 당시에 ○○군 군계획 조례 제18조에 평균경사도가 18도 기준, 산지관리법 시행령 제20조 [별표 4] 제2호 다목의 평균경사도가 25도 기준(이 사건 신청의 심의시점과 처분시점에는 군조례의 평균경사도는 16도 기준으로 개정·시행되고 있었고, 산지관리법 시행령의 평균경사도는 15도 기준으로 개정·시행되고 있었다)에 충족하고 있기는 하나 이 사건 신청지는 산림이 울창한 산지에 위치해 있는데, 경사도 20도 이상 되는 곳이 약 33%에 달하여 전반적으로 경사가 급할 뿐만 아니라 인접한 구거(계곡형)가 바로 접해 있어 이 사건 신청지에 토목공사 등이 이루어질 경우 난개발로 인한 미관 및 산림훼손, 산사태 등의 발생위험이 심각하다고 판단한 것이므로 자의적이거나 아무런 법적근거 없이 기준을 강화하는 것이 아니라 하겠다.

특히, 이 사건 신청일 이전인 2018. 8. 1.자 부터 시행되고 있는 육상태양광발전사업 환경성 평가 협의 지침에 의하면 이 사건 신청지는 산사태 및 토사유출 방지를 위하여 경사도 15도 이상이면서 식생보전등급 Ⅳ등급 이상인 지역에 해당되어 태양광발전시설의 입지를 회피해야 할 지역에 해당되며, 최근 5년 이내 산림경영 및 수목갱신을 사유로 벌목이나 간벌이 이루어진 지역은 주변 산림의 식생보전등급이나 기존 생태·자연도 등급으로 보아야 한다고 하고 있으므로, 이 사건 신청지 평균경사도는 16.99도이고 위 환경성평가 협의 지침상 경사도 기준 15도 이상을 상당히 초과하고 있으며, 이 기준대로라면 신청 부지 내 전체적인 경사도분포를 보더라도 15도 이상 비율이 62%를 차지하고 있어 급경사지에 해당된다 하겠으며, 이 사건 신청지가 위 지침을 적용받는 대상이 되기 위해서는 소규모 환경영향평가 대상규모인 계획관리지역 10,000㎡이상이어야 하나 이 사건 신청규모는 9,761㎡로서 소규모 환경영향평가 대상은 아니나, 이 사건 신청지와 동일한 부지와 연접한 부지 내에 발전사업허가가 나 있는 부지의 규모를 감안하면 위에서 언급한 육상태양광발전사업 환경성 평가 협의 지침을 참작하여 판단할 수 있다 하겠다.

청구인은 절·성토 최소화와 절·성토를 고려한 계획고, 사면안정화를 위해 거적덮기 및 시드스프레이 등으로 토사유출을 예방할 대책을 수립하였다고 하나 현장여건과 사업계획서 등을 종합적으로 검토한 바 위해발생 우려가 해소되지 않는다고 판단하였던 것이다.

또한, 사전재해영향성검토 협의의견서에서는 신청지는 산림이 잘 보존되어 있는 지구의 벌목과 제근으로 부지전면이 척박해짐에 따라 초류종자의 활착이 상당히 지연될 것으로 판단하였고, 원지반을 절·성토하여 태양광발전부지 조성사업으로 자연재해 위험측면에서 주변 지역이나 시설에 미치는 재해영향이 커질 수 있으므로 가급적 절·성토 없이 원지반에 설치가 요구되며, 산사태 위험지 등급 현황도를 조사한 결과 대부분 3등급으로 사면안정성 검토가 필요하며, 전체 사업대상지의 20도 이상의 산지가 52% 분포하고 있으므로 사면재해와 지반재해를 반드시 검토하라는 등의 의견이 있었으며, 사전재해영향성검토 협의는 개발사업의 인·허가 등을 받고 난 이후에 공사 시 또는 운영 시에 협의 의견을 반영하겠다는 조치계획일 뿐이며, 협의의견을 반영하겠다고 하여 심의를 하지 않을 수 없으며 사전재해영향성검토 의견에서 재해영향에 우려되는 부분들이 이 사건 신청지의 현장여건상 재해발생, 주변 환경의 위해발생 등의 우려가 크다고 판단한 것이므로 부당한 처분이 아니라 하겠다.

6) 신청지는 ○○산 산자락 하단부에 위치한 곳으로 주변에는 5개소 이상의 축사시설이 운영되고 있어 이미 산림의 공익적 기능이 크다고 할 수 없으며, 태양광발전사업은 국가의 중장기 에너지 사업의 일환이며 각 지자체에서도 장려하는 친환경 무공해 사업이며, 다른 사업시설과 달리 주민에게 해로움을 미치지 않고 에너지 부족문제를 해결할 수 있는 공익에 적합한 사업이며, 최근 한 언론에서도 태양광발전시설의 무해성과 친환경성을 입증하고 있는 바 태양광발전사업 또한 환경에 무해한 가장 친환경적이며, 공익에 적합한 사업이라는 주장에 대하여

이 사건 신청지는 국가 시책 사업으로 숲가꾸기 사업을 2014년도에 실시한 지역이며 숲가꾸기 사업은 산림을 보다 가치 있는 자원으로 만들기 위한 사업으로서 신청지의 위치가 ○○산 자락으로 산림 및 자연경관 및 산림보존 등 산림이 가지는 공익적 기능이 크다고 볼 수 있으며, 이러한 입지적인 현장여건과 주위상황, 관련법령을 종합적으로 검토한바 자연경관 및 자연재해 등 공익침해의 우려가 있다고 판단하였으며, 또한 산지관리법에서 공익침해로 본 것은 산림은 산림경관(조망권) 및 산림생물다양성보존, 수원함양, 산림정수, 토사유출방지, 토사붕괴방지, 산림휴양, 산림동물보호, 산림치유, 이산화탄소 흡수, 산소생산 등 여러 가지 공익적 기능을 가지고 있는데, 자기소유의 산지를 마음대로 할 수 없는 이유 또한 산지가 가지고 있는 위의 기능들 때문이다. 산림의 공익적 기능의 점유율로 보면 토사유출방지(14%), 산림휴양(14%), 수원함양(13%), 산림경관(11%), 산소생산(11%), 생물다양성(9%), 산림정수(8%), 토사붕괴방지(6%), 온실가스 흡수(4%), 산림치유(2%)를 차지하는데, 이 사건 신청지에 대규모 태양광발전시설로 인해 산림의 공익적 기능들 중 높은 점유율을 차지하고 있는 토사유출방지기능 상실, 산림경관기능 상실, 수원함양기능 등이 상실되게 되면 전반적으로 공익침해가 있다고 판단한 것으로 합당한 처분의 사유라 할 수 있겠다.

태양광에너지가 정부의 시책으로 추진하는 친환경에너지 사업이라고는 하나 태양광에너지의 개발도 다른 자연경관과 산림 등이 훼손되지 않도록 주변 환경과의 관계를 고려하여 체계적으로 이루어져야 한다고 하겠으며, 이 사건 신청도 마찬가지로 국토계획법 제58조의 개발행위허가에서 허용되는 요건을 기준으로 판단할 수밖에 없다.

7) 헌법은 원칙적으로 국민의 재산권을 보장하고 있으며, 재산권의 내용을 제한하는 경우에는 법률에 의하거나 법률에 근거가 있는 경우에 한해서만 가능한데도 청구인들의 개발행위허가신청은 국토계획법과 같은 법 시행령, 규칙 및 ○○군 군계획 조례가 규정하는 요건을 모두 충족하고 있기 때문에 법과 조례에 따라 정당한 재산권을 행사하려는 청구인들의 신청을 허가하는 것이 헌법이 규정하고 있는 국민의 재산권을 보장하는 것이라는데 대하여

이 사건 처분에 있어 ○○군 군계획 조례가 정하는 요건을 모두 충족하였다고 하는 것에 대하여는 앞서 밝혔듯이 ○○군 군계획 조례 제18조의3에서 정한 농어촌도로인 리도 이상의 도로부지 경계로부터 300m이내 이격거리 제한기준에 여전히 저촉되고 있으며, 국토계획법에서 정하는 개발행위허가요건을 충족하였다는 것에 대해서는 이 사건 처분서와 청구인의 주장에 대한 피청구인의 답변내용에서도 알 수 있듯이 국토계획법 및 산지관리법의 허가기준을 충족하지 못하고 있으므로 청구인의 주장은 이유 없다 하겠다.

8) 이 사건 처분을 하면서 추상적이고 검증되지 않은 막연한 사유만을 제시하여 구체적이고 합리적인 사유의 제시 없이 이 사건 처분을 하였는바, 이는 재량권의 한계를 벗어난 과도한 제한으로 정당한 사유재산권 행사를 침해하는 것이며, 이 같은 처분 사유는 이미 사전재해영향성검토에서 모두 검토·보완된 사항이기 때문에 피청구인이 검증되지 않은 추상적·주관적 판단을 기준으로 합리적인 근거와 객관적인 기준 없이 이 사건 처분을 한 것은 재량권을 일탈·남용하여 청구인의 권리를 지나치게 제약한 위법하고 부당한 처분이라 주장하나

피청구인은 이 사건 처분을 하면서 그 처분의 사유를 국토계획법, 산지관리법 등 관련법령에서 정하고 있는 허가요건을 기준으로 청구인이 제출한 사업계획서와 신청지의 현장여건과 주위상황 등을 종합적으로 검토한 후 청구인에게 통지한 불허가 처분서에서 그 사유를 충분히 밝혔으며, 피청구인의 위 답변내용에서도 알 수 있듯이 재량권을 일탈·남용한 위법하고 부당한 처분이 아니라 하겠다.

다. 결론

지금까지 살펴본 바와 같이 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분은 국토계획법 제58조 제1항 및 같은 법 시행령 제56조 제1항 [별표 1의2] 개발행위허가기준에 부적합하고, 산지관리법 제18조 및 같은 법 시행령 제20조 제6항 [별표 4] 마목 기준의 산지전용허가기준에 부적합하여 그 구체적인 사유를 명확히 적시하여 내린 처분으로서 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분 등에 해당되지 않고 적법한 처분이므로 청구인의 청구는 기각되어야 할 것이다.

라. 보충서면

1) 현재 신청지 내에 태양광발전시설이 들어서 있는 것도 아니고, 청구인들로서는 발전사업허가에 어떠한 관여를 할 수 있는 바도 없으며, 발전사업허가를 이유로 바로 태양광발전시설을 설치하기 위한 개발행위를 할 수 있는 것도 아님에도 신청지 안팎의 연쇄적인 개발로 경관훼손 및 토사유출 등의 사유로 이 사건 처분을 했다는 것이 납득되지 않으며, 어떠한 과학적인 근거가 있는 것도 아니고 단지 발전사업허가가 많이 나 있으니 어떠한 피해가 발생할 것이라는 막연한 추측으로 개발행위를 불허가 한다거나 허가권자의 자의적인 판단에 따라 가부를 결정할 것이 아니라 민원인의 신청에 대한 거부처분을 할 경우에는 구체적이고 합리적인 사유가 있어야 하며, 특히 사유재산권 행사를 제한하는 것이라면 더욱 신중하고 구체적이어야 하므로 이 사건 처분은 위법·부당한 처분임이 명백하다는 주장에 대하여

청구인들이 받은 발전사업허가는 사전허가이고 타 법령에 의한 개별 인·허가사항은 별도로 받아야 하며, 발전사업허가 시에는 그 허가를 받은 날로부터 준비 기간을 부가하고 있으며, 이 사건 신청의 경우 2018. 6. 25.부터 2021. 6. 24.까지 준비 기간이며 이 기간 안에 개별적인 인·허가를 득한 후 발전사업을 하도록 하고 있으므로 피청구인으로서는 발전사업허가 시 부가된 준비 기간 내(전체적인 사업진행 절차에 소요되는 기간을 감안하면 발전사업허가 후 곧바로 개발행위허가신청이 진행되고 있는 것이 현실이다)에 개발행위허가신청이 필수적으로 뒤따르게 된다는 것을 감안할 수밖에 없고, 이 사건 신청지 안팎, 연접지에 발전사업허가사항을 고려하여 개발행위가 연쇄적으로 신청될 것을 예측하고 그 전체적인 개발규모로 인해 주변에 미칠 수 있는 영향을 고려하여 심사를 할 수 있다 하겠다.

피청구인의 이 사건 처분은 청구인이 제출한 도서와 신청지의 현장상황 및 주변의 환경 등을 종합적으로 검토한 결과 연접지 대규모 개발 시 난개발로 미관 및 산림훼손, 산사태 등 자연재해 우려, 급경사지를 다수 포함하고 있어 절·성토로 인한 하류부 구거에 토사유출피해 우려, 잘 가꾸어진 자연림의 훼손으로 인한 경관저해, 도로 및 경사도 기준 조례저촉 등 국토계획법령, 산지관리법령, ○○군 군계획 조례에서 정하고 있는 허가요건을 충족하지 못한다는 것을 이 사건 처분의 사유로 구체적으로 적시하였으므로 청구인들의 주장은 이유 없다 하겠다.

2) 차폐림으로 신청지가 전혀 조망되지 않는 완벽한 차폐가 물리적으로 가능하지도 않고 심지어 평지, 호수면, 고속도로 주변의 산지 면에 태양광발전시설이 설치되어 있는 광경을 흔히 목격하게 될 정도로 일반화되어 있는데 청구인들의 시설만 유독 완벽히 차폐가 되어야 한다는 것인지 납득이 가지 않으며, 신청지 주변은 대부분 농경지와 축사로 미관·경관이 특히 요구되는 관광특구도 아님에도 일부 주민 반대를 내세워 법적 근거 없이 물리적으로 불가능한 완벽한 차폐를 요구하는 것은 부당하고, 정부에서 권장하는 공익에 적합한 사업이므로 피청구인이 나서서 과학적인 근거를 바탕으로 태양광발전시설이 친환경적이고 무해하다는 사실을 알려주고 적극 홍보해서 주민들의 우려를 불식시켜야 할 것임에도 오히려 이를 처분의 사유로 삼고 있는 것은 온당치 못할 뿐 아니라 주민들의 반대가 개발행위허가 여부를 판단함에 있어서 적법한 기준이 될 수도 없음이 확고한 판례의 입장이며, 피청구인이 주장하는 공사로 인한 토사유출, 산사태 위험 등 위해발생 위험에 대해서는 피청구인과 이미 사전재해영향성검토를 통해 심의위원회에서 충분히 검토·협의하였음에도 불구하고 이제 와서 반대주장을 하는 것은 납득할 수 없으며, 이와 같이 근거 없는 위해발생 위험과 주민의 반대를 이유로 이 사건 처분을 한 것은 위법한 처분임이 명백하다는 주장에 대하여

주민들의 반대를 이 사건 처분의 사유로 삼은 것이 아니라, 사전 주민설명회를 통한 의견수렴과 수렴된 의견을 사업계획에 반영토록 하여 개발행위로 인해 주변 지역에 위해발생이 없도록 한 취지이며, 이 지역의 사정을 잘 아는 주민들이 우려하고 있는 위해요인들이 청구인이 제출한 사업계획과 현장여건을 볼 때 피해가 없을 것이라고 단정하기 어렵고, 또한 주민들이 우려하는 것 외에도 신청지의 여건, 주변의 추가적인 개발규모 등을 고려하여 산사태 및 경관저해 등 주변지역에 위해발생이 우려된다고 판단한 것이므로 청구인의 주장은 이유 없다 하겠다.

태양광발전시설이 국가 에너지 시책의 일환이라 하더라도 태양광발전시설도 국토계획법에 따른 규제를 받을 수밖에 없어 그 시설이 주변 환경과 조화를 이루어야 할 것이다. 특히 이 사건 신청지의 경우 평균경사도가 허용기준을 초과하고 있고 과도한 절·성토로 인한 산지의 지형 변화에 따른 양호한 산림훼손과 토사유출, 사면붕괴의 위험이 우려될 뿐만 아니라, 이 사건 신청지 일원은 숲가꾸기 사업을 실시하여 자연림 상태로 잘 보존되어 있는 지역인데 태양광발전시설을 하기 위해서는 필연적으로 대단위 토목공사가 진행될 수밖에 없고 그렇게 될 경우 보존되어 있던 산림이 그 자체로 훼손될 수밖에 없어 산림이 가지는 공익적 기능을 침해할 우려가 크다는 것이므로 근거가 없다거나 처분사유가 위법하다는 청구인의 주장은 이유 없다 하겠다.

사전재해영향성검토 협의는 개발사업의 인·허가 등을 받고난 이후에 공사 시 또는 운영 시에 협의 의견을 반영하겠다는 조치계획이고 협의의견을 반영하겠다고 하여 개발행위허가 요건에 대한 심의를 하지 않을 수 없으며, 사전재해영향성검토 의견에서 재해영향에 우려되는 부분들이 이 사건 신청지의 현장여건상 경사도가 급하고, 경사가 급한 구간에는 자연구거가 바로 인접해 있는 등 경사가 급한 지역에 절·성토가 이루어질 경우 토사유출 및 산림재해발생, 주변 환경의 위해발생 등의 우려가 크다고 판단한 것이므로 청구인의 주장은 이유 없다 하겠다.

3) 리도 201호선에서 이격거리 제한에 저촉된다는 피청구인의 주장이 이제 와서 리도 210호선이라고 하는 것은 새로운 처분사유를 추가하는 것이며, 피청구인의 주장대로 리도 210호선의 오기라고 하더라도 청구인들의 적용대상 조례 제18조의3은 도로법 제10조에 따른 도로 및 왕복 2차로 이상의 포장도로 부지경계로부터 300m 이내에 입지하지 아니할 것이라고만 규정되어 있는데 이 도로법에는 군도 이상만 규정하고 있을 뿐만 아니라 리도 210호선은 왕복 2차로 이상의 포장도로도 아니기 때문에 청구인들의 사업부지는 조례 제18조의3 태양광발전시설에 대한 개발행위허가의 기준에 전혀 위반되지 않으며, 이후 ○○군은 조례를 개정해 농어촌도로 정비법 제4조에 따른 면도, 이도를 추가해 개정했으나 청구인들은 이미 2018. 9. 4. 개발행위허가신청을 하였으므로 마땅히 개정 전 조례의 적용을 받는 것이므로 리도 210호선이 인접해 있다는 피청구인의 주장은 아무런 이유 없으며, 평균경사도 역시 군계획 조례를 충족하고 있음은 이미 청구서에서 밝혔고, 육상태양광발전사업 환경성 평가 협의 지침 역시 이 사건 신청지는 대상이 아니고, 조례의 규정을 충족하고 있음에도 조례에서 정하고 있지도 않은 리도 210호선 인접지라거나 경사도 20도 이상 되는 곳이 33%에 달한다는 주장과 지침의 적용대상이 아님에도 불구하고 이를 참작하여 판단한 피청구인의 이 사건 처분은 명백히 개발행위허가기준을 강화해서는 안 된다는 민원처리법 제6조 제2항을 위반함을 자인하는 것이므로 피청구인의 이 사건 처분은 사실을 오인하고 처분사유를 추가하였을 뿐만 아니라 민원처리법의 규정 또한 위반한 위법한 처분임이 자명하다는 주장에 대하여

이 사건 신청일은 2018. 9. 4.이고, 이 사건 처분일은 2019. 4. 5.이며, 이 사건 처분 당시의 군계획 조례 제18조의3 태양광발전시설에 대한 개발행위허가의 기준을 적용함에 있어 어떠한 위법사항이 없다.

○○군 군계획 조례 제18조의3 제1항 제1호에 따르면 태양광발전시설에 대한 개발행위허가의 기준 중 도로부지 경계로부터 300m 이내에 입지하지 아니할 것이라고 규정하고 있으며, 여기서 도로는 도로법 제10조에 따른 고속국도, 일반국도, 지방도, 군도 및 농어촌도로 정비법 제4조에 따른 면도, 리도를 말한다고 규정하고 있는데 이 사건 신청일인 2018. 9. 4.자에는 도로법에 의한 군도이상 및 왕복 2차로 이상 포장도로가 적용되었으나, 2018. 9. 5.자 조례가 개정 시행된 이후에는 면도, 이도가 포함되어 적용되고 있었으므로 이 사건 처분일인 2019. 4. 5.자에는 이 조례에 규정된 리도 이상 도로부지 경계로부터 300m 이내 입지제한에 저촉되는 것이 명백하므로 사실오인이 아니다.

평균경사도 역시 조례를 충족하고 있다고 주장하나 이 사건 신청지의 평균경사도는 16.99도이며, 이 사건 처분일에는 평균경사도를 16도로 개정된 군계획 조례가 시행되고 있었기 때문에 평균경사도 기준으로도 조례상 입지제한에 저촉되는 것이 명백하므로 사실오인이 아니다.

이 사건 처분이 민원처리법 제6조 제2항을 위반하였다고 하나 피청구인은 민원 처리의 절차 등을 강화한 것이 아니며, ○○군 군계획 조례의 태양광발전시설 설치 허가기준에 정해진 바에 따라 이 사건 신청지의 입지제한을 검토한 후 판단한 것이며, 이 사건 신청지 일원의 전체적인 발전사업허가 규모를 감안하면 소규모 환경영향평가 대상이 되는 사업규모에 해당되어 육상태양광발전사업 환경성 평가 협의 지침을 참작할 수 있겠으며, 평균경사도가 허용기준을 초과하고 20도 이상 급경사지가 차지하는 비율이 상당하기 때문에 이 사건 신청지에 대한 절·성토 등 개발행위가 이루어질 경우 토사유출 및 산림재해 피해가 우려되는 등 산지관리법령에서 정하는 허가기준에 부적합하다는 판단을 한 것이므로 청구인들의 민원처리법을 위반한 것이라는 주장은 이유 없다 하겠다.

4) 청구인들에게 이 사건 태양광발전사업은 전 재산이 투입된 사활을 건 사업이며, 피청구인의 불합리한 이유로 좌초된다면 돌이킬 수 없는 커다란 손실에 직면하게 될 것이며, 이미 사업이 지연됨으로 인해 각종 금융 압박에 직면해 있으며, 청구인들의 태양광발전시설은 ○○군 조례가 정하고 있는 허가기준에 충족하고 있으며, 태양광발전사업은 친환경사업으로 발전소가 조성된 후에도 여타 다른 사업시설과는 달리 주민들에게 미치는 해로움은 전혀 없으며, 날로 증가하는 우리나라 에너지 부족문제를 해결할 수 있는 공익에 적합한 사업이므로 청구인들의 공익에 적합하며 친환경적이고 조례의 규정을 충족하고 있는 태양광발전사업을 지속할 수 있도록 이 사건 처분은 취소되어야 마땅할 것이라는데 대하여

청구인들이 이 사건 발전사업을 위하여 지출한 비용이 있다고 하더라도 이는 청구인들이 허가를 얻기 위해 스스로 지출한 비용으로서 이 사건 처분으로 인하여 생긴 손해라고 볼 수 없다.

에너지 부족문제를 해결할 수 있는 공익에 적합한 사업이라고 주장하고 있으나 무분별한 국토개발에 따른 경관 등의 훼손을 방지하고 체계적인 개발행위를 유도함을 목적으로 하는 국토계획법령의 취지와 이로 인하여 달성하려는 공익에 비추어 본다면, 이 사건 처분으로 청구인들이 입게 되는 불이익이 더 중하다고 단정할 수는 없다 하겠다.

또한, 청구인들은 이 사건 신청이 군계획 조례가 정하는 허가기준을 충족하고 있다고 주장하나 앞서 답변에서 밝혔듯이 군계획 조례상 도로로부터 이격거리와 평균경사도 기준에 저촉된다는 것은 명백한 사실이다.

5) 결론

따라서 피청구인의 이 사건 처분은 그 처분사유가 엄연히 존재하고 구체적이고 객관적인 근거에 따라 한 것이므로 청구인들의 청구는 기각되어야 할 것이다.

4. 관계법령

가. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조, 제58조

나. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제56조 [별표 1의2]

다. 산지관리법 제18조

라. 산지관리법 시행령 제20조 [별표 4]

마. ○○군 군계획 조례 제18조의3

5. 인정사실

가. 이 사건 신청지의 토지이용계획 및 소유권 현황은 아래와 같다.

나. 청구인은 2018. 1. 29., 2018. 6. 25. 피청구인으로부터 아래와 같이 전기사업법에 따른 발전사업허가를 받았다.

다. 청구인은 2018. 9. 4. 피청구인에게 개발행위허가 신청서를 제출하였다.

라. 피청구인은 2018. 11. 16. 이 사건 신청에 대해 사전재해영향성검토 협의 의견서를 통보하였고 청구인은 2018. 12. 3. 사전재해영향성검토 협의 의견에 따른 조치계획을 제출하였다.

마. 피청구인은 2019. 3. 22. ○○군계획(제2분과)위원회 심의회를 개최하였고, 군계획위원회는 이 사건 신청에 대하여 ‘리도에서 이격거리 저촉, 산림훼손 및 산사태 우려, 신청지는 2014년 숲가꾸기 사업 시행지임’을 이유로 ‘부결’ 결정 하였다.

바. 피청구인은 2019. 4. 5. 청구인에게 아래와 같은 사유로 이 사건 개발행위 불허가처분을 통보하였다.

사. 청구인은 2019. 5. 9. 이 사건 행정심판을 청구하였다.

아. 한편, 경상남도행정심판위원회는 2019. 6. 12. 현장 확인을 통하여 이 사건 신청지는 비교적 수목이 울창하고 앞쪽에 돈사가 위치해 있으며, 리도 210호는 신청지 뒤편에 위치하여 조망되지 않음을 확인하였다.

6. 판단

가. 먼저 이 사건 처분의 관계법령을 살펴보면,

1) 국토계획법 제58조 제1항은 “시장·군수는 개발행위허가의 신청 내용이 ‘주변 지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변 환경이나 경관과 조화를 이룰 것(제4호)’ 등 제1호 내지 제5호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가를 하여야 한다”고 규정하고 있다. 또한, 같은 법 시행령 제56조 제1항 [별표 1의2] 개발행위허가기준, 1. 분야별 검토사항, 라. 주변 지역과의 관계 (1)은 “개발행위로 건축 또는 설치하는 건축물 또는 공작물이 주변의 자연경관 및 미관을 훼손하지 아니할 것”을 규정하고 있다.

2) 산지관리법 제18조는 “제14조에 따라 산지전용허가 신청을 받은 산림청장 등은 그 신청내용이 ‘토사의 유출ㆍ붕괴 등 재해가 발생할 우려가 없을 것(제5호)’ 등 제1호 내지 제8호의 기준에 맞는 경우에만 산지전용허가를 하여야 한다”고 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제20조 [별표 4] 산지전용허가기준의 적용범위와 사업별·규모별 세부기준, 1. 산지전용 시 공통으로 적용되는 허가기준, 마목은 “사업계획 및 산지전용면적이 적정하고 산지전용방법이 자연경관 및 산림훼손을 최소화하고 산지전용 후의 복구에 지장을 줄 우려가 없을 것”을 규정하고 있다.

3) ○○군 군계획 조례 제18조의3 제1항은 “영 [별표 1의2] 제1호 가목 (3)에 따라 주변 경관, 환경오염, 위해발생 등을 고려하여 태양광발전시설을 위한 개발행위허가는 다음 각 호의 기준에 모두 적합하여야 한다”고 규정하면서 제1호는 “도로(도로법 제10조에 따른 고속국도, 일반국도, 지방도, 군도 및 농어촌도로 정비법 제4조에 따른 면도, 이도를 말한다) 부지경계로부터 300미터 이내에 입지하지 아니할 것”을, 제4호는 “제18조 제1항 제2호에도 불구하고 태양광발전시설이 입지하는 토지의 평균경사도가 16도 미만일 것”을 규정하고 있다. ○○군 군계획 조례 부칙은 “이 조례는 공포한 날(2018. 9. 5.)부터 시행한다”고 규정하고 있다.

나. 이 사건 처분의 위법·부당 여부를 살펴보면,

1) 국토계획법 제58조의 규정에 의한 토지의 형질변경을 포함한 개발행위허가기준은 그 금지요건이 불확정개념으로 규정되어 있어 그 금지요건에 해당하는지 여부를 판단함에 있어서 행정청에 재량권이 부여되어 있다고 할 것이므로, 법에 의하여 토지의 형질변경 허가를 결정하는 것은 결국 재량행위에 속한다 할 것이고, 나아가 재량행위에 대한 사법심사는 행정청의 재량에 기한 공익판단의 여지를 감안하여 당해 행위에 재량권의 일탈·남용이 있는지 여부만을 심사하게 되고, 이러한 재량권의 일탈·남용 여부에 대한 심사는 사실오인, 비례·평등의 원칙 위배 등을 그 판단 대상으로 하고 있다(대법원 2005. 7. 4. 선고 2004두6181 판결, 2001. 2. 9. 선고 98두17593 판결 등 참조). 이러한 법리에 따라 이 사건 처분에 있어 피청구인의 재량권 일탈·남용이 있는지 살펴보기로 한다.

2) 먼저, 리도와의 이격거리 및 협소한 진입로(농로) 부분에 대해서 살펴본다.

가) 피청구인은 처분사유로 기재된 리도 201호가 리도 210호의 오기라고 하나 “행정처분의 취소를 구하는 항고소송에서 처분청은 당초 처분의 근거로 삼은 사유와 기본적 사실관계가 동일성이 있다고 인정되는 한도 내에서만 다른 사유를 추가하거나 변경할 수 있을 뿐, 기본적 사실관계와 동일성이 인정되지 않는 별개의 사실을 들어 처분사유로서 주장함은 허용되지 아니한다(대법원 1992. 2. 14. 선고 91누3895 판결, 대법원 2009. 11. 26. 선고 2009두15586 판결 등 참조)”는 판례의 취지에 따를 때 리도 210호와의 이격거리에 저촉된다는 피청구인의 주장은 리도 201호와의 이격거리와 저촉된다는 당초 처분사유와 기본적 사실관계의 동일성이 인정된다고 보기 어려우므로 당초 처분사유만으로 판단되어야 한다. 당초 처분사유로 제시된 리도 201호는 계획상 도로이므로 아직 개설되지 않은 도로의 부지경계로부터 300m 이상 이격을 요구하는 것은 과도한 제한이므로 재량권 일탈·남용이라는 청구인의 주장은 이유 있다.

나) 우리 위원회의 현장확인 결과 신청지로 진입하는 농로가 협소하기는 하나 신청지 인근에 위치한 축사가 아무런 불편 없이 차량의 진출입로로 활용하고 있음이 확인되므로 협소한 진입로(농로)를 활용하는 것이 부적합하다는 취지의 피청구인의 처분사유 역시 재량권 일탈·남용이 있다고 보인다.

3) 다음으로, 난개발로 인한 산림훼손 및 산사태 등 위해발생 우려에 대해서 살펴본다.

가) 피청구인은 답변서에서 이 사건 신청지의 평균경사도는 16.99도로 2018. 9. 5. 개정된 ○○군 군계획 조례의 평균경사도 기준에 저촉된다는 취지의 주장을 하고 있는데, 앞서 적시한 판례의 취지에 따를 때 이러한 사유는 피청구인이 처분서에 제시한 20도 이상 30도 미만 급경사지가 33.2% 이상 분포하여 토사유출 및 산림재해 우려가 있다는 당초 처분사유와는 기본적 사실관계의 동일성이 인정된다고 보기 어려우므로 당초 처분사유에 관해서만 판단한다.

나) 피청구인이 제출한 ‘2014년 숲가꾸기 사업(○○면-***지구) 시행’ 공문을 살펴보면 이 사건 신청지가 해당 사업 시행지임이 확인되고, 한국임업진흥원의 산림정보서비스의 필지별 분석 결과를 통해 이 사건 신청지의 산림청정도는 ‘상(100%)’에 해당하는 점, 신청지에 분포하는 수목 중 49%는 소나무, 나머지 51%는 기타 활엽수인 점, 울폐도(수관의 소밀정도)는 71%로 나타나는 점 등이 확인되고, 우리 위원회 현장확인 시에도 신청지에 비교적 수목이 울창하게 조성되어 있음이 확인되었다. 비록 청구인의 주장과 같이 태양광에너지가 친환경에너지로써 지구온난화 억제와 자연보호에 이바지하는 것이기는 하나, 태양광에너지의 개발도 다른 자연경관과 산림 등이 훼손되지 않도록 주변 자연환경과의 관계를 고려해 체계적으로 이뤄져야 하며 산림의 공익적 기능과 각 개별법의 입법취지를 비교·형량하여 판단하여야 할 것인데, 태양광발전시설이 영구적인 시설이 아니고 시간이 지남에 따라 태양광의 발전효율이 떨어지는 등 그 수명에 한계가 있는 반면에, 산림은 산림휴양, 토사유출방지, 산림정수, 생물다양성, 산소생산, 산림경관, 수원함양 등 다양한 공익적 기능이 있으므로 자연환경보존의 필요성이라는 공익도 결코 무시할 수 없다 할 것이다.

다) 또한, 이 사건 신청지의 평균경사도가 16.99도에 달하고 20도 이상의 급경사지가 33.24%가 존재하는 점, 산림정보서비스 분석 결과 산사태위험등급 2등급지가 19%, 3등급지가 71% 분포하고 있음이 확인되는데 태양광발전 모듈을 설치하기 위해서는 부지에 자라고 있던 수목을 모두 제거하고, 기초공사를 위해 흙을 파내고 파일을 박아 철재 기둥을 설치하는 등의 과정을 거치게 되면 지반이 약해져 집중호우 시 토사유출은 물론 산사태가 일어날 가능성을 배제할 수 없고, 신청지상에 이 사건 신청 이외에 태양광발전시설 설치목적으로 두 건의 발전사업허가가 유효하고, 이 사건 신청과 두 건의 발전사업허가의 규모 합계는 30,819㎡에 이르므로 난개발 가능성에 대한 피청구인의 우려가 막연한 것이라고 보기도 어렵다.

4) 상기 내용을 종합하면, 처분사유 중 리도 201호선과의 이격거리 및 협소한 진입로(농로) 부분은 타당하지 않으나 난개발로 인한 산림훼손 및 산사태 등 위해발생 우려 부분은 타당하고, 수 개의 처분사유 중 일부가 적법하지 않다고 하더라도 다른 처분사유로서 그 처분의 정당성이 인정되면 그 처분을 위법하다고 볼 수는 없다 할 것인바(대법원 2002. 2. 5. 선고 2001두7138 판결 참조) 이 사건 처분에 위법·부당은 없다 할 것이다.

다. 결론

그렇다면, 청구인의 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.

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개발행위 불허가처분 취소 청구