위반사실 확인서, 위반자에 대한 검찰의 구약식 처분 등을 종합하여 볼 때, 이 사건 처분으로 청구인이 입게 될 불이익보다 가축분뇨 유출로 인한 환경오염 등 공익을 해칠 우려가 훨씬 크므로 이와 같은 사실에 근거하여 피청구인이 한 이 사건 처분에 재량권을 일탈·남용한 위법·부당함이 있다고 볼 수 없음.

경남행심 제2019-307호 

경고(가축분뇨법 위반)처분 취소 청구 

A 

○○군수 

가. 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률 제17조, 제18조

나. 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률 시행규칙 제17조 [별표 7] 

청구인의 청구를 기각한다. 

피청구인이 2019. 2. 22. 청구인에게 한 경고처분을 취소한다는 재결을 구함. 

1. 사건개요

청구인은 2010. 3. 25.부터 ○○군 ○○면 ○○리 978번지 일대에서 가축분뇨배출시설(허가 제○○호, 돈사, 2,620두, 3,667.9㎡, 배출량 6.84㎥, 이하 ‘이 사건 시설’이라 한다)을 운영하는 자로서, 2019. 1. 8. 가축분뇨 처리시설(저장조)에 보관 중이던 가축분뇨가 최종 방류구를 거치지 아니한 상태로 배출되었다는 이유로 2019. 2. 22. 피청구인으로부터 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률(이하 ‘가축분뇨법’이라 한다)에 따른 경고처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 통보받고, 그 처분의 취소를 청구한 사건이다.

2. 청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 위법·부당성

청구인은 피청구인으로부터 허가(제○○호)를 득하고 ○○군 ○○면 ○○리 978번지 외 8필지 상에서 ○○농장(이하 ‘이 사건 농장’이라 한다)이라는 상호로 양돈축산업을 경영하고 있다.

이 사건 농장은 가축분뇨 배출시설이 완벽하게 설치되어 있고, 평소 청구인과 청구인의 부(父)인 농장의 관리인 □□□(이하 ‘□□□’이라 한다)은 이를 철저하게 관리하고 있다.

2019. 1. 8. 16:00경 저장조에 보관하고 있던 액비(이 사건과 관련하여 청구인이 2019. 1. 9. ○○군수에게 제출한 확인서에는 ‘가축분뇨’라고 기재하였으나, 이는 명백한 ‘액비’의 착오 기재이다)를 위 □□□ 소유 농지에 비료로 살포한 사실이 있었지만, 당시 가축분뇨를 살포한 사실은 없었다.

청구인의 이 사건 위반행위는 고의나 중대한 과실이 아니고 사소한 부주의로 인한 것으로, 그 위반내용·정도(204ℓ로서 소량에 불과)도 경미하고 피해도 미미하다.

한편, 청구인은 이 사건 농장을 운영하면서 여태껏 아무런 위반행위 없이 모범적으로 가축분뇨를 철저하게 처리해 왔다.

따라서, 청구인은 이 사건 경고처분 보다 관대한 처분을 앙원 드리고자(경고 누적에 따른 허가취소 등을 사전에 대비하고자) 행정심판청구에 이르렀으니, 가납하여 주시기 바란다.

나. 보충서면

2019. 1. 8. 16:00경 □□□은 농지에 ‘액비’를 살포하였고, ‘가축분뇨’를 살포한 사실은 전혀 없다. 따라서 이 사건 경고처분은 위와 같은 사실을 오인한 위법한 처분이므로 취소됨이 마땅하다 할 것이고, 청구인의 위 주장에 반하는 종전 주장(이 사건 경고처분 보다 관대한 처분 앙원)은 착오이므로 이를 철회한다.

3. 피청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 경위

○ 2019. 1. 8. 위반행위 확인

○ 2019. 1. 9. 위반행위에 대한 확인서 징구(관리인 □□□)

○ 2019. 1. 15. 관리인 □□□ 고발(○○경찰서)

○ 2019. 1. 18. 위반행위에 대한 처분사전통지(경고)

○ 2019. 1. 18. 위반행위에 따른 행정처분(개선명령) 통보

○ 2019. 2. 22. 개선명령에 대한 적합 통보

○ 2019. 2. 22. 위반행위에 대한 행정처분(경고) 통보

○ 2019. 2. 28. 고소·고발사건 처분(창원지방검찰청 ○○지청 구약식)

나. 이 사건 처분의 이유

1) 가축분뇨법 제17조 제1항에 의하면 배출시설설치자와 그가 설치한 배출시설을 운영하는 자, 처리시설설치자와 그가 설치한 처리시설을 운영하는 자 또는 퇴비·액비를 살포하는 자에게 배출시설에서 배출되는 가축분뇨를 처리함에 있어서 일정한 의무를 부과하고 있는데, 같은 항 제2호는 그 의무의 내용으로 처리시설에 유입되는 가축분뇨를 자원화하지 아니한 상태 또는 최종 방류구를 거치지 아니한 상태로 배출하거나 중간배출을 할 수 있는 행위를 금지하고 있으며, 제18조 제1항은 배출시설설치·운영자 또는 배출시설설치자가 설치한 처리시설의 운영자가 위 규정을 위반할 경우 시장·군수·구청장은 당해 배출시설의 설치허가 또는 변경허가를 취소할 수 있다고 규정하고 있으며, 제18조 제2항은 그 위반에 따른 행정처분의 세부기준을 환경부령으로 정하도록 규정하고 있다.

2) 가축분뇨법 제17조 제1항 제1호 또는 제2호의 위반행위에 대한 행정처분기준은 같은 법 제18조, 같은 법 시행규칙 제17조 [별표 7]에 따르며, 이 사건의 경우 [별표 7] 제2호 가목 10) 가)에 해당되어 1차 위반은 경고, 2차 위반은 허가취소를 하도록 규정하고 있다.

3) 따라서 피청구인은 가축분뇨법 제17조, 제18조 및 그 위임에 따른 같은 법 시행규칙 제17조 [별표 7]에 따라 이 사건 농장에 대하여 가축분뇨법 제17조 제1항 제2호에 해당하는 행위를 위반하였으므로 경고처분을 하게 된 것이다.

다. 이 사건 처분의 적법성

1) 청구인은 이 사건 농장은 가축분뇨 배출시설이 완벽하게 설치되어 있고 평소 청구인과 □□□은 이를 철저하게 관리하고 있다고 주장하고 있으나,

가) 피청구인이 2019. 1. 8. 15:00경 미상의 신고인으로부터 이 사건 농장에서 농경지에 가축분뇨 살포로 인한 악취가 발생한다는 신고를 받고, 피청구인 소속 공무원이 같은 날 16:00경 이 사건 농장에 대한 점검을 실시한 바 미사용중인 저장조가 노후화로 인해 일부 파손되어 인근 농경지(○○군 ○○면 ○○리 983번지)로 가축분뇨가 유출되어 있는 것을 확인하고, 이후 현장근로자와 관리인인 □□□과 함께 동 사항을 확인하였으며, 유출된 가축분뇨를 회수하기 위하여 120ℓ정도의 드럼통 2기를 매설하고 수중펌프 및 회수배관을 설치한 사실을 확인하였다.

나) 이와 같이 노후화된 저장조가 일부 파손되어 가축분뇨가 유출된 사건으로 청구인이 가축분뇨 배출시설이 완벽하다고 주장하는 것은 사실과 다르며, 설령 청구인의 주장대로 가축분뇨 배출시설이 완벽하다면 가축분뇨가 유출된 지점에 드럼통 2기를 매설하고 수중펌프와 회수배관을 설치한 행위는 무엇을 의미하는지 반문한다.

2) 청구인은 2019. 1. 8. 16:00경 저장조에 보관하고 있던 액비를 □□□ 소유 농지에 비료로 살포한 사실이 있지만 가축분뇨를 살포한 사실이 없다고 주장하고 있으나,

피청구인이 청구인에게 한 행정처분의 근거가 된 사실은 가축분뇨법 제17조 제1항 제2호를 위반한 행위(최종 방류구를 거치지 아니한 ‘중간배출’)로 인하여 처분한 사안으로 액비 살포와는 무관하므로, 청구인은 처분의 이유를 오인하고 있다.

3) 청구인은 이 사건 위반행위가 고의나 중대한 과실이 아니고 사소한 부주의에 의한 것이며, 그 위반내용·정도(204ℓ로서 소량에 불과)도 경미하고 피해도 미미하다고 주장하고 있으나,

이 사건 농장에서 가축분뇨가 유출된 원인이 노후화된 저장조가 일부 파손되어 발생한 사건으로, 이는 청구인이나 관리인 □□□이 충분히 인지할 수 있는 상황이고 저장조가 파손되어 가축분뇨가 유출되기 때문에 드럼통 2기와 수중펌프, 회수배관을 설치하였음을 알 수 있고, 유출량이 204ℓ라고 주장하나 주변 토지상황을 보면 유출이 오랜 기간 진행되었음을 알 수 있고 유출량이 상당할 것으로 보여지므로 그 행위가 결코 경미하거나 미미하다고 볼 수 없다.

4) 청구인은 이 사건 농장을 운영하면서 여태껏 아무런 위반행위 없이 모범적으로 가축분뇨를 철저하게 처리해 왔다고 주장하고 있으나,

가) 이 사건 농장은 1997. 9. 26. 피청구인으로부터 가축분뇨 배출시설 설치허가(제○○호)를 득하였고, 2010. 3. 25. 이 사건 농장 대표자를 현재 관리인인 □□□에서 청구인인 A로 변경하여 운영하면서 가축분뇨 중간배출 3회, 가축분뇨 중간배출 및 공공수역 유출 1회, 악취배출허용기준 위반 1회 등 총5회의 위반행위가 있었고, 이 사건 농장은 수시로 악취 민원이 발생하는 농장이다.

5) 청구인은 경고 누적에 따른 허가취소 등을 사전에 대비하고자 경고처분보다 관대한 처분을 앙원 드리고자 행정심판을 청구한다는 것에 대하여

가축분뇨법 제17조 제1항 제2호의 위반행위에 대한 행정처분기준은 가축분뇨법 제18조, 같은 법 시행규칙 제17조 [별표 7]에 따른 1차 경고처분으로 감경처분은 없으며, 또한 청구인은 가축분뇨가 유출되지 않도록 가축분뇨 배출시설 관리에 만전을 기하여 허가취소처분을 받는 사례가 없도록 노력하는 것이 우선임에도 불구하고 행정심판을 통해 관대한 처분을 구하는 것은 있을 수 없는 것이며 마땅히 기각되어야 한다.

라. 결론

대한민국 헌법 제35조 제1항에는 “모든 국민은 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리를 가지며, 국가와 국민은 환경보전을 위하여 노력하여야 한다”라고 명시되어 있다. 또한 가축분뇨법 시행규칙 제17조 [별표 7]을 통하여 반복적인 법 위반행위에 대하여는 행정처분의 가중처벌 규정을 두고 있다. 이는 가축분뇨를 적정하게 처리하여 환경오염을 방지하고자 하는 입법취지와 부합된다. 이에 청구인의 주장은 마땅히 기각되어야 한다.

마. 보충서면

1) 2019. 1. 8. 16:00경 □□□은 농지에 ‘액비’를 살포하였고 ‘가축분뇨’를 살포한 사실은 전혀 없다고 주장하고 있으나,

가) 피청구인이 청구인에게 2019. 2. 22. 경고처분한 행정처분은 가축분뇨법 제17조 제1항 제2호를 위반한 행위(최종 방류구를 거치지 아니한 ‘중간배출’)로 인하여 처분한 사안으로 액비 살포와는 무관한 처분이다.

나) 을 제8호증의 사진대장에서 보는 바와 같이 정상적인 액비 살포가 아닌 저장조 시설물의 파손에 의해 사면(斜面)으로 흘러나온 것이며, 청구인이 드럼통과 수중펌프 및 배관을 설치한 이유도 □□□이 2019. 1. 22. 15:09 ○○경찰서에서 받은 피의자 신문조서를 보면 분뇨가 유출되는 것을 막고 분뇨를 회수하기 위해서라고 진술하고 있어 청구인이 가축분뇨를 중간배출한 사실에는 변함이 없다. 청구인이 제출한 피의자 신문조서 4페이지 하단부분 내용은 다음과 같다.

2) 청구인은 이 사건 경고처분은 피청구인이 액비 살포를 분뇨배출로 오인한 위법한 처분이므로 취소되어야 한다고 주장하고 있으나,

피청구인이 청구인에게 한 경고처분은 파손된 저장조에서 가축분뇨가 유출된 사실에 근거한 적법한 행정처분으로, 가축분뇨를 자원화하거나 적정하게 처리하여 환경오염을 방지함으로써 환경과 조화되는 지속가능한 축산업의 발전 및 국민건강의 향상에 이바지함을 목적으로 하는 이 법의 취지에도 위배되므로 청구인의 주장은 마땅히 기각되어야 한다.

4. 관계법령

가. 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률 제17조, 제18조

나. 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률 시행규칙 제17조 [별표 7]

5. 인정사실

가. 청구인은 2010. 3. 25. 피청구인으로부터 가축분뇨 배출시설 설치허가 변경신고(대표자 변경)를 수리 받아 현재에 이르고 있다.

나. 피청구인은 2019. 1. 9. 이 사건 농장의 관리인 □□□으로부터 가축분뇨법 위반에 대하여 아래 내용의 확인서를 받았다.

다. 피청구인은 2019. 1. 18. 청구인에게 아래와 같이 처분사전통지를 하였다.

라. 피청구인은 2019. 2. 22. 청구인에게 이 사건 처분인 경고처분을 하였다.

마. 창원지방검찰청 ○○지청은 2019. 2. 28. 피청구인이 한 가축분뇨법 위반자 고발 건에 대하여 같은 날 □□□을 ‘구약식(벌금 150만 원)’처분 하였음을 통지하였다.

바. 청구인은 2019. 5. 20. 이 사건 행정심판을 청구하였다.

6. 판단

가. 먼저 이 사건 처분의 관계법령을 살펴보면,

1) 가축분뇨법 제17조 제1항 제2호는 “배출시설설치자와 그가 설치한 배출시설을 운영하는 자(이하 ”배출시설설치·운영자“라 한다), 처리시설설치자와 그가 설치한 처리시설을 운영하는 자(이하 ”처리시설설치·운영자“라 한다) 또는 퇴비·액비를 살포하는 자는 가축분뇨 또는 퇴비·액비를 처리·살포할 때, 처리시설에 유입되는 가축분뇨를 자원화하지 아니한 상태 또는 최종 방류구를 거치지 아니한 상태로 배출(이하 ”중간배출“이라 한다)하거나 중간배출을 할 수 있는 시설을 설치하는 행위를 하여서는 아니 된다”고 규정하고 있고, 제18조는 “시장·군수·구청장은 배출시설설치·운영자 또는 배출시설설치자가 설치한 처리시설의 운영자가 ‘제17조 제1항 제1호 또는 제2호에 해당하는 행위를 한 경우’ 등에 해당하면 그 배출시설의 설치허가 또는 변경허가를 취소하거나 배출시설의 폐쇄 또는 6개월 이내의 사용중지를 명할 수 있는데(제1항), 제1항에 따른 행정처분의 세부기준 등에 필요한 사항은 환경부령으로 정한다(제2항)”고 규정하고 있다.

2) 이에 따라 가축분뇨법 시행규칙 제17조에서는 행정처분기준을 [별표 7]로 규정하고 있으며, 1. 일반기준은 “위반행위의 횟수에 따른 행정처분기준은 해당 위반행위를 한 날부터 소급하여 최근 1년(제2호 가목의 경우에는 최근 2년)간 같은 위반행위로 행정처분을 받은 경우에 적용하며(나목), 처분권자는 위반행위의 동기·내용·횟수 및 위반의 정도 등 1) 내지 5)의 사유를 고려하여 그 처분을 감경할 수 있다(다목)”라고 규정하고 있고, 2. 개별기준, 가. 10) 가)에는 “배출시설설치·운영자 또는 배출시설설치자가 설치한 처리시설의 운영자가 법 제17조 제1항 제1호 또는 제2호에 해당하는 행위를 한 경우, 동 시설이 법 제11조 제1항에 따른 설치허가 대상에 해당하면 1차 위반시 경고, 2차 위반시 허가취소의 행정처분”을 하도록 규정하고 있다.

나. 다음으로 이 사건 처분의 위법·부당 여부를 살펴보면,

1) 청구인은 □□□이 2019. 1. 8. 농지에 ‘액비’를 살포하였을 뿐 ‘가축분뇨’를 살포한 사실은 전혀 없으므로, 이 사건 처분은 사실오인에 의한 위법한 처분이므로 취소되어야 한다고 주장한다.

2) 살피건대, ① 위의 인정사실 라.항에 의하면, 이 사건 처분은 □□□이 농지에 가축분뇨를 살포하였다는 이유로 한 것이 아니라, ‘처리시설에 유입되는 가축분뇨를 최종 방류구를 거치지 아니한 상태로 배출’하였다는 이유로 처분한 사실이 인정되는 점, ② 이 사건 농장의 관리인 □□□의 확인서, □□□에 대한 검찰의 구약식 150만 원 기소처분 등을 볼 때, 이 사건 농장에서 가축분뇨가 최종 방류구를 거치지 아니한 상태로 배출된 사실이 인정되고, 이는 가축분뇨법 제17조 제1항 제2호를 위반한 것에 해당하는 점, ③ 가축사육과정에서 발생되는 가축분뇨는 고농도의 유기물질을 함유하고 있어 미처리 상태로 배출하게 되면 지표수, 지하수, 토양 등에 환경오염을 유발시킬 뿐만 아니라, 축산분뇨에는 다량의 질소와 인이 함유되어 있어 하천으로 유입될 경우 부영양화를 초래하게 되는 등 다양한 환경문제가 유발될 수 있는 점, ④ 가축분뇨법은 가축분뇨를 자원화하거나 적정하게 처리하여 환경오염을 방지함으로써 환경과 조화되는 지속가능한 축산업의 발전 및 국민건강의 향상에 이바지하려는데 그 입법취지가 있는 점 등을 종합하여 볼 때, 이 사건 처분으로 청구인이 입게 될 불이익보다 가축분뇨 유출로 인한 환경오염 등 공익을 해칠 우려가 훨씬 크므로 이와 같은 사실에 근거하여 피청구인이 한 이 사건 처분에 재량권을 일탈·남용한 위법·부당함이 있다고 볼 수 없다.

다. 결론

그렇다면, 청구인의 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.

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경고(가축분뇨법 위반)처분 취소 청구