이 유(2019-162) 1. 사건개요 가. 청 구 인 : A 나. 피청구인 : ○○시장 다. 청구내용 청구인은 2004. 12. 21. 화물운송종사자격을 취득하여 화물운송사업을 영위해온 자로서, 2018. 2. 26. 음주운전(적발일 : 2017. 12. 29., 혈중알콜농도 0.174%)혐의로 자동차 운전면허가 취소되었고, 이에 2019. 3. 19. 피청구인으로부터 화물운송 종사자격 취소처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 통보받고, 그 처분의 취소를 청구한 사건이다. 2. 청구인 주장의 요지 가. 이 사건 발생 경위 1) 청구인은 2004. 12. 21. 교통안전공단이사장으로부터 화물운송종사자격을 취득하여 2005. 7. 11. △△세무서에 ▽▽화물이라는 상호로 운수업등록을 한 뒤 현재까지 화물운송업에 종사하고 있다. 2) 그러던 중 2017. 12. 29. 당시 운송물량이 없는 날이라 오랜만에 청구인 소유 08누****호 마티즈 차량을 운전하여 고향인 □□에서 고향친구를 만나 늦은 저녁을 먹으면서 반주로 술을 마신 후 음주운전을 하다가 경찰에 적발되었고, 측정결과 음주수치가 0.147%로 확인되어 경남지방경찰청장은 2018. 2. 26. 청구인에게 자동차 운전면허 취소처분을 하였고, 현재는 그 처분의 집행이 종료되었다. 3) 청구인은 위와 같이 자동차 운전면허가 취소된 이후 생업인 운수업을 접을 수가 없어 운전기사를 고용하여 힘들게 운수업체를 운영해오다가, 운전면허취득 결격기간이 종료된 2019. 2월말 제1종보통 자동차 운전면허를 재취득하여 운수업을 본격적으로 시작하였으나, 2019. 3. 22. 피청구인으로부터 이 사건 처분을 받게 되었다. 나. 이 사건 처분의 위법·부당성 1) 화물자동차 운송종사자격 취소에 관한 규정인 화물자동차 운수사업법(이하 ‘화물자동차법’이라 한다) 시행규칙에서 정하고 있는 화물운송 종사자격 취소 행정처분 기준은 그 규정의 성질과 내용이 행정청 내부의 사무처리준칙에 불과하여, 이는 행정조직 내부의 관계 행정기관이나 직원을 기속함에 그치고 법원이나 국민을 기속하는 효력은 없다할 것이므로, 화물운송종사자격 취소처분이 위 시행규칙에 정한 기준에 부합한다는 사정만으로 바로 그 처분이 적법하다고 볼 수 없고, 처분의 취소로 말미암아 개인의 기득권 또는 이익을 침해하더라도 그 권익의 침해를 정당화하기에 족한 공익상의 필요나 제3자의 이익이 있지 아니하면 그 행정행위를 취소할 수 없는 제한을 받게된다 할 것이다. 그런데 이 사건 처분은 다음에서 보는 바와 같이 그 재량권의 범위를 일탈하거나 남용하여 위법·부당한 처분이므로 마땅히 취소되어야 한다. 2) 먼저, 피청구인은 ▽▽화물이라는 상호로 운수업(개별화물)에 종사하고 있는 생계형사업자로서, 청구인에게 있어서 화물운송 종사자격은 운수업을 위해서는 반드시 필요한 필수적 수단이다. 따라서 현재 청구인이 자동차 운전면허를 재취득하여 운수업을 영위하고 있는 상황에서 이 사건 처분으로 청구인의 화물운송 종사자격이 취소될 경우 청구인은 더이상 화물운송을 할 수 없게 되어 부득이 생업을 접고 소유하고 있는 화물자동차를 모두 처분하여야만 한다. 3) 청구인은 제1종 보통 자동차 운전면허를 재취득하였다. 화물자동차법 제23조 제1항 제7호, 같은 법 시행령 제33조의2 제1항은 “화물운송에 종사하는 자가 자동차운전면허 취소처분을 받을 경우, 행정청은 즉시 화물운송종사자격을 취소하여야 한다”라고 규정하고 있다. 청구인은 자동차운전면허가 취소된 후 더 이상 차를 운전하지 않았으나, 그렇다고 생업이자 거의 평생을 해온 운수업을 단번에 접을 수 없어 월 300만원 월급을 주고 1년 동안 운전기사를 채용하여 운수업을 영위해오다 2019. 2월말 자동차 운전면허 결격기간이 종료되는 즉시 자동차 운전면허시험에 응시하여 2019. 3. 15. 제1종 보통자동차 운전면허를 취득하였다. 4) 그렇다면, 청구인은 이 사건 처분일인 2019. 3. 18. 이전인 2019. 3. 15.자로 제1종 자동차 운전면허를 재취득함으로써 이 사건 처분의 원인이 해소되었다. 그럼에도 불구하고 피청구인은 청구인의 자동차 운전면허가 취소된 지 1년이 넘도록 청구인에게 화물운송 종사자격의 취소를 통지하지 않고 있다가, 청구인이 자동차 운전면허를 재취득한 지금에서야 이 사건 처분을 하는 것은 위법·부당하므로 마땅히 취소되어야 한다. 다. 결론 이상 살펴본 바와 같이 이 사건 처분의 원인이 되는 사실은 청구인이 자동차 운전면허를 재취득함으로써 해소되었으므로 달리 살펴볼 필요 없이 이 사건 처분은 이유 없으며, 가사 이 사건 처분이 정당하다고 할지라도, 이 사건 처분으로 피청구인이 달성코자 하는 공익에 비해 청구인이 입는 피해가 너무 커서 현저히 형평성을 잃었고, 재량권을 일탈·남용하였다 할 것이므로, 이 사건 처분은 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장의 요지 가. 이 사건 처분의 경위 1) 청구인은 2019. 3. 17. 11:55경 피청구인에게 유선으로 “청구인의 자동차 운전면허가 음주운전으로 인해 2018. 2. 26. 취소되었고, 2019. 3. 15. 자동차 운전면허를 재취득했다”라고 설명하면서, 화물운송 종사자격을 재취득하기 위해 한국교통안전공단에 문의한 결과 2017. 1. 7. 화물자동차법이 개정되어 2017. 7. 18. 이후 음주운전으로 운전면허가 취소된 자에 대해서는 향후 5년간 화물운송 종사자격 재취득이 금지되었다는 답변을 들었다며 그것이 사실인지 문의하였다. 2) 이에 피청구인은 청구인에게 한국교통안전공단에서 안내받은 내용이 사실이라고 안내하였고, 청구인에게 보다 정확한 민원 응대를 하기 위해 한국교통안전공단 운수종사자관리시스템 상에서 청구인의 관련자료를 확인하던 중 2004. 12. 31. 취득한 청구인의 화물운송 종사자격이, 2018. 2. 26. 청구인의 자동차 운전면허가 취소되었음에도 아직까지 취소되지 않았음을 확인하였고, 이후 피청구인은 2019. 3. 15. 청구인에게 청구인이 자동차 운전면허를 재취득한 사실과 관계없이 2018. 2. 26.자로 청구인의 자동차 운전면허 취소에 기인하여 화물운송 종사자격이 취소된다는 사실을 유선으로 안내한 후, 2019. 3. 18. 행정절차법 제21조 제4항에 의거 처분사전통지를 생략하고 화물자동차법 제8조 및 제23조 1항 7호에 의거, 청구인의 화물운송종사자격을 취소처분을 하였다. 이를 정리하면 다음과 같다. ○ 2019. 3. 17. : 화물운송종사자격 취소 통보(유선) ○ 2019. 3. 18. : 화물운송종사자격 취소 나. 이 사건 처분의 적법·타당성 1) 이 사건 처분은 법률에 근거한 기속행위로써 적법·타당한 처분이다. 가) 먼저 관계법령을 살펴보면 화물자동차법 제8조에서 “화물자동차 운수사업의 운전업무에 종사하려는 자는 제1호 및 제2호의 요건을 갖춘 후 제3호 또는 제4호의 요건을 갖추어야 한다”고 규정하며 제1호에 “국토교통부령으로 정하는 연령·운전경력 등 운전업무에 필요한 요건을 갖출 것”을 규정하고 있고, 제23조 제1항 제7호에 따르면 “화물운송 종사자격은 화물자동차를 운전할 수 있는 도로교통법에 따른 운전면허가 취소된 경우 그 자격을 취소하여야 한다”라고 되어 있으며, 같은 법 시행규칙 제33조의2 제1항 [별표 3의2] 화물운송종사자격의 취소 및 효력정지의 처분기준, 제7호에서 “화물자동차를 운전할 수 있는 도로교통법에 따른 운전면허가 취소된 경우”에 대한 처분기준으로 자격취소를 규정하고 있다. 나) 청구인은 피청구인의 이 사건 처분이 시행규칙에 근거하고 있다고 주장하나, 위와 같이 화물자동차 운송종사자격 취소에 관한 규정은 화물자동차법에 직접 적시되어 있다. 또한, 해당 규정은 운전면허 취소라는 요건이 성립하면 당연히 화물운송 종사자격을 취소해야 하는 기속행위로 규정되어 있어, 피청구인에게 재량이나 판단여지가 인정되지 않는다. 다) 따라서 이 사건 처분은 관련법령에 근거한 적법·타당한 처분이다. 2) 운전면허 재취득은 화물운송 종사자격 취소처분의 취소 사유가 아니다. 가) 청구인은 2018. 2. 26. 운전면허가 취소되었음에도 화물운송 종사자격이 취소되지 않고 있던 가운데 운전면허 결격기간이 종료된 2019. 3. 15. 자동차 운전면허를 재취득하였으므로 화물운송 종사자격의 취소처분의 원인이 해소되어 이 사건 처분의 부당함을 주장하나, 화물운송 종사자격의 취소처분은 도로교통법에 따른 기존 운전면허 취소에 근거하여 부과된 것이기 때문에 운전면허 재취득은 화물운송 종사자격 취소처분의 인과관계에 어떠한 영향도 미치지 못한다. 나) 화물자동차법 제23조 제1항 제7호에서 화물자동차 운전면허가 취소된 경우 화물운송 종사자격을 필요적으로 취소하도록 규정하고 있는 취지는 화물운송 종사자의 도로교통법령 위반을 예방·억제하고 부적격자를 화물운송에서 제외시킴으로써 화물운송의 안전을 확보하고 화물운송 서비스의 질을 개선하기 위한 것인바, 도로교통법령을 위반하여 화물자동차 운전면허가 취소된 자에 대해서는 그 후 운전면허의 재취득 여부와 상관없이 화물운송 종사자격의 취소처분을 하는 것이 입법 취지에 보다 부합하는 해석이라고 할 것이다. 다) 경상남도는 한국교통안전공단으로부터 받은 자료를 바탕으로 매월 화물운송 종사자격 취소처분 대상자 명단을 도내 전체 시·군에 통보하고 있다. 하지만 이 명단에는 화물협회에 입사신고가 되어 있지 않은 미취업자는 한국교통안전공단에서 경찰청에 운전면허 취소에 관한 사항을 확인 요청할 법적 근거가 없어 미취업자의 운전면허 취소에 관련된 사항은 제공되지 않고 있다. 청구인은 2014. 12. 2. ☆☆개별화물협회를 퇴사한 이래 줄곧 미취업자 상태로 남아 있었기 때문에 경상남도가 매월 통보하는 화물운송 종사자격 취소처분 대상자 명단에서 계속해서 누락이 되어, 피청구인은 청구인에 대한 운전면허 취소에 관련된 정보를 제공받지 못한 관계로 청구인의 자동차 운전면허가 2018. 2. 26. 취소되었음에도 불구하고 청구인의 화물운송 종사자격을 취소하지 못하고 있다가, 2019. 3. 17. 청구인의 전화 민원을 응대하면서 한국교통안전공단 운수종사자관리시스템 상에서 청구인의 관련자료를 확인하던 중 2018. 2. 26. 청구인의 운전면허가 취소되었음에도 화물운송 종사자격이 그대로 유효하고 있음을 발견하게 되었고, 2018. 3. 18. 청구인의 화물운송 종사자격을 취소하게 되었던 것이다. 다. 결론 도로교통법 위반에 따른 운전면허 취소에 의한 화물운송 종사자격 취소 처분은 운전면허 취소라는 요건이 성립하면 당연히 화물운송 종사자격을 취소해야 하는 기속행위의 성격을 띤 행정처분인 바, 이 사건 처분에 피청구인의 재량이나 판단여지가 인정되지 않으므로, 관련법령에 따른 이 사건 처분은 적법·타당하며 청구인의 청구는 마땅히 기각되어야 한다. 4. 관계법령 가. 화물자동차 운수사업법 제8조, 제23조 나. 화물자동차 운수사업법 시행규칙 제33조의2 5. 인정사실 가. 청구인은 2004. 12. 21. 화물운송 종사자격을 취득하여 화물운송사업을 영위해온 자이다. 나. 청구인은 2017. 12. 29. 혈중알콜농도 0.174%의 주취상태로 음주운전을 한 사실이 경찰에 적발되었고, 2018. 2. 9. 경상남도지방경찰청장으로부터 자동차 운전면허 취소처분(결격기간 : 2018. 2. 26. ~ 2019. 2. 25.)을 받았다. 다. 청구인은 운전면허 취득 결격기간 종료된 이후 2019. 3. 15.자로 제1종보통 자동차 운전면허를 재취득하였다. 라. 피청구인은 2019. 3. 18. 청구인에게 이 사건 처분을 하였다. 마. 청구인은 2019. 3. 29. 이 사건 심판청구 및 집행정지 신청을 하였고, 2019. 4. 3. 집행정지 신청은 기각되었다. 6. 판단 가. 이 사건 처분의 관계법령을 살펴보면, 화물자동차법 제8조 제1항에 따르면, 화물자동차 운수사업의 운전업무에 종사하려는 자는 국토교통부령으로 정하는 연령·운전경력 등 운전업무에 필요한 요건 등을 갖추어야 한다고 규정하고, 제23조 제1항에는 “국토교통부장관은 화물운송 종사자격을 취득한 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그 자격을 취소하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 그 자격의 효력을 정지시킬 수 있다. 다만, 제1호·제2호·제5호부터 제7호까지 및 제9호의 경우에는 그 자격을 취소하여야 한다”라고 규정하면서 제7호에 “화물자동차를 운전할 수 있는 「도로교통법」에 따른 운전면허가 취소된 경우”를 규정하고 있다. 이와 관련하여 화물자동차법 시행규칙 제33조의2 제1항 [별표 3의2] 화물운송 종사자격의 취소 및 효력정지의 처분기준, 제7호에서는 “화물자동차를 운전할 수 있는 도로교통법에 따른 운전면허가 취소된 경우”(법 제23조 제1항 제7호)에는 자격취소의 처분을 하도록 정하고 있다. 나. 이 사건 처분의 위법·부당 여부를 살펴보면, 1) 먼저 화물자동차법 제23조 제1항 제7호에 따르면, 행정청은 화물운송 종사자격을 취득한 자가 화물자동차를 운전할 수 있는 도로교통법에 따른 운전면허가 취소된 경우 그 자격을 취소하여야 한다고 규정하고 있는 바, 위 규정에 따른 행정청의 화물운송 종사자격의 취소는 재량행위가 아니라 기속행위라 할 것이고, 인정사실에 따르면 청구인은 음주운전 혐의로 자동차 운전면허가 취소되었던 사실이 인정되므로, 피청구인이 기속행위로써 내린 이 사건 처분은 적법하다. 2) 청구인은 화물운송 종사자격의 취소 등에 관한 규정은 화물자동차법 시행규칙에서 정하고 있고, 그 규정의 성질과 내용이 행정청 내부의 사무처리준칙에 불과하여 대외적 효력이 없다고 주장하고 있으나, 화물운송 종사자격의 취소 규정은 화물자동차법 제23조 제1항 각 호에서 직접 규정하고 있을뿐만 아니라, 같은 법 시행규칙 제33조의2도 같은 법 제23조 제2항에 따라 법률의 위임을 받아 화물운송 종사자격의 취소 등에 대한 처분기준을 규정하고 있는데, 이러한 시행규칙은 법률이 특정한 사항에 대하여 구체적으로 범위를 정하여 위임한 사항을 규정하는 법규명령의 일종이고, 법규명령은 국민과 행정청을 모두 구속하는 대외적 효력이 있으므로 청구인의 주장은 이유 없다. 3) 청구인은 이 사건 처분이 내려지기 전인 2019. 3. 15.자로 자동차 운전면허를 재취득하여 처분의 원인이 되는 사실이 해소되었으므로, 이 사건 처분은 위법·부당하다고 주장한다. 가) 살피건대, 화물자동차법 제23조에 따른 화물운송 종사자격의 취소처분은 행정상 제재처분의 일종이라 할 것인데, 행정상 제재처분은 행정법규 위반이라는 과거의 객관적 사실에 대해 가하는 제재로서(대법원 2014. 12. 24. 선고 2010두6700 판결례 참조), 그 처분 전에 위반 상태가 해소되었다는 사정을 제재처분의 정도를 정할 때 고려할 수 있음은 별론으로 하더라도 처분 여부 자체에는 영향을 줄 수 없다 할 것이므로, 과거에 화물자동차 운전면허가 유효하게 취소된 사실이 있는 이상 그 후 운전면허의 재취득 여부와 상관없이 행정청은 원칙적으로 화물운송 종사자격의 취소처분이 가능하다고 보아야 할 것이다. 나) 그리고, 화물자동차법 제23조 제1항 제7호에서 화물자동차 운전면허가 취소된 경우 화물운송 종사자격을 필요적으로 취소하도록 규정하고 있는 취지는 화물운송 종사자의 도로교통법령 위반을 예방·억제하고 부적격자를 화물운송에서 제외시킴으로써 화물운송의 안전을 확보하고 화물운송 서비스의 질을 개선하기 위한 것인 바, 도로교통법령을 위반하여 화물자동차 운전면허가 취소된 자에 대해서는 그 후 운전면허의 재취득 여부와 상관없이 화물운송 종사자격 취소처분을 해야 한다고 해석하는 것이 그러한 입법취지에 보다 부합하는 해석이라 할 것이다. 다) 만약 화물자동차 운전면허 취소 후 면허를 다시 취득한 자에 대해서는 일률적으로 화물운송 종사자격의 취소처분을 할 수 없다고 해석한다면, 행정처분의 시기가 늦추어진 경우 등 구체적 사정에 따라 같은 위반 사실에 대해서도 행정처분 여부가 달라지게 되는 불합리한 결과를 초래할 수 있다. 라) 이상과 같은 사항들을 종합해 볼 때, 화물자동차 운전면허가 취소되어 화물자동차법 제23조 제1항 제7호에 따른 화물운송 종사자격의 취소처분 대상에 해당하게 된 자가 그 자격의 취소처분 전에 화물자동차 운전면허를 재취득한 경우에도 행정청은 개별적·구체적 사안에서 실효의 원칙에 따라 화물운송 종사자격의 취소처분이 허용되지 않는 등 특별한 사정이 있는 경우를 제외하고는 원칙적으로 그 자격의 취소처분을 해야 한다고 할 것이다.(법제처 법령해석 17-0023, 2018. 1. 19. 참조) 마) 따라서 이 사건 처분은 청구인의 자동차 운전면허 취소라는 과거의 객관적인 사실에 근거하여 부과된 것이고, 청구인이 이 사건 처분 이전에 자동차 운전면허를 재취득하였다는 사정은 이 사건 처분의 취소사유가 될 수 없다 할 것이므로, 청구인의 주장은 이유 없다. 4) 종합해보건대, 이 사건 처분은 청구인의 자동차 운전면허 취소라는 과거의 객관적 사실에 대해서 관계법령의 규정에 따른 기속행위로써 내려진 적법한 처분이라 할 것이고, 청구인의 자동차 운전면허 재취득은 이 사건 처분에 어떠한 영향을 주지 않으므로, 이 사건 처분에 위법·부당함은 없다 할 것이다. 다. 결론 그렇다면, 청구인의 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
