신청지는 특별히 경관이나 미관훼손 우려가 없으나, 이 사건 신청지의 개발을 허용할 경우 추후 유사한 조건에서의 연쇄적인 개발행위 허가신청을 막을 길이 없고 그로 인한 난개발과 피해가 충분히 예상되어 이 사건 처분이 비례원칙에 위배되거나 재량권을 일탈·남용한 위법·부당함이 있다고 볼 수는 없음.

경남행심 제2019-255호 

개발행위 불허가처분 취소 청구 

A 

☆☆시장 

가. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조, 제58조

나. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제56조 [별표 1의2]

청구인의 청구를 기각한다. 

피청구인이 2019. 4. 12. 청구인에게 한 개발행위 불허가처분을 취소한다는 재결을 구함. 

이 유(2019-255)

1. 사건개요

가. 청 구 인 : A 외 1인

나. 피청구인 : ☆☆시장

다. 청구내용

청구인들은 2019. 3. 13. ☆☆시 ◆◆면 ◇◇리 281번지 외 3필지(답, 7,477㎡ 중 5,000㎡, 계획관리지역, 이하 ‘이 사건 신청지‘라 한다) 상에 태양광발전시설 설치(신청면적 5,000㎡ 중 공작물설치 3,074.9㎡, 595.14kw)를 목적으로 개발행위허가 신청(이하 ’이 사건 신청‘이라 한다)을 하였으나, 2019. 4. 12. 피청구인으로부터 아래와 같은 사유로 개발행위 불허가처분(이하 ’이 사건 처분‘이라 한다)을 통보받고, 그 처분의 취소를 청구한 사건이다.

2. 청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 경위

1) 청구인들은 2018. 12. 7. 피청구인으로부터 아래 표와 같이 전기사업허가를 받았다.

2) 청구인들은 2018. 11월경 ☆☆시 ◆◆면 ◇◇리 281, 304, 305번지 토지소유자인 고▷▷로부터, ☆☆시 ◆◆면 ◇◇리 281-1번지 토지소유자인 김▶▶으로부터 태양광발전소 조성용도로 개발행위허가 및 농지전용허가 등 각종 인허가와 관련한 토지사용승낙서를 교부받았다.

3) 청구인들은 2019. 3. 13. 피청구인에게 위와 같은 서류 등을 첨부하여 이 사건 신청지상에 태양광발전시설 부지조성을 위한 개발행위허가 신청을 하였다.

4) 피청구인은 2019. 4. 12. 주변경관 부조화, 자연훼손, 진입도로 폭 미확보, 난개발 우려를 사유로 청구인들의 개발행위허가 신청을 불허가하였다.

나. 이 사건 처분의 위법·부당성

1) 주변경관 부조화·자연경관 훼손, 난개발 우려에 대하여

가) 이 사건 신청지는 그 지목이 답으로서, 피청구인이 주장하는 것처럼 전형적인 농지가 아니다. 부지의 상측은 임야이고 부지의 하측은 축사이며, 관개수로 개설 및 경지 정리 등 농지의 효율적 관리를 위한 기반시설이 전무하며 농지의 연속성도 존재하지 않는 토지이다.

나) 이 사건 신청지는 경관이나 주변지역을 보았을 때, 이미 축사와 묘지, 주택지 등으로 개발이 이루어진 지역이며 난개발을 우려할 정도의 지형이 아니다. 이 사건 신청지에 개발행위허가를 한다고 하여 신청지 주변에 난개발이 예상된다고 하는 피청구인의 불허 사유는 피청구인의 일방적인 주장에 불과하다.

다) 태양광발전시설은 오염시설이 아니므로 주변 환경을 훼손하거나 환경에 영향을 미칠 수 있는 시설이 아니다.

라) 따라서, 피청구인의 불허가 사유는 위법하거나, 재량권을 남용한 것이라고 할 것이다.

2) 진입도로 폭 미확보에 대하여

가) 개발행위허가 운영지침 제3-3-2-1 (3) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 (2)의 도로확보기준을 적용하지 아니할 수 있다고 규정하고, ④ 광고탑, 철탑, 태양광발전시설 등 교통유발효과가 없거나 미미한 공작물을 설치하는 경우를 규정하고 있다.

나) 태양광발전시설 설치는 교통유발효과가 없거나 미미한 시설이다. 사실상 차량통행이 빈번하지 않다. 이러한 관계로 큰 폭의 도로가 불필요한 시설이고, 현재 이 사건 신청지까지 도로가 개설되어 있으므로 개설된 도로 폭 이상의 도로개설이 필요하지도 아니하므로, 진입도록 미확보를 이유로 이 사건 신청을 불허가 할 수 없다. 이상과 같은 점에서 피청구인의 이 사건 처분은 위법·부당하다고 할 것이다.

다. 결론

따라서 청구인들은 관련 법령의 제반요건을 갖추어 신청하였고, 피청구인은 마땅히 개발행위허가를 해야 함에도 아무런 법적근거 없이 불허가한 이 사건 처분은 비례의 원칙 및 평등의 원칙을 위반하여 재량권을 현저히 일탈·남용한 위법한 처분이므로 그 취소를 구하고자 이 사건 청구를 한다.

3. 피청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 경위

1) 청구인들은 2019. 3. 13. 피청구인에게 이 사건 신청지 상에 태양광발전시설 설치를 위하여 이 사건 신청을 하였다.

2) 피청구인의 주무부서인 건축과는 2019. 3. 20. 이 사건 신청에 대해 국토계획법 제61조의2에 따라 관련 법령 적합여부를 위해 각 담당부서에 개발행위 복합민원 일괄협의회 개최 및 의견조회를 하였다.

3) 이 사건 신청에 대한 관련부서에서 온 협의내용은 다음과 같다.

가) 도시과는 2019. 3. 21. 이 사건 신청에 대하여 경관법 제27조와 ☆☆시 경관 조례 제30조 규정에 따른 경관 심의, 경관위원회 자문대상에 해당하지 않음을 알렸다.

나) 지역경제과는 2019. 3. 22. 이 사건 신청은 태양광발전사업 허가 처리되고 한국전력공사와 전력계통 연계가 가능하며 태양광발전소 주변에 차단막 또는 방음벽 설치로 빛·열 또는 소음으로 인한 환경피해가 최소화되도록 필요한 조치를 하여야 한다는 의견을 회신하였다.

다) 환경위생과는 2019. 3. 25. 토목공사 등의 면적이 1,000㎡이상인 공사이므로 비산먼지 발생사업 신고대상에 해당되어 대기환경보전법 제43조 제1항에 따라 비산먼지 발생사업 신고를 하여야 하고, 소음·진동관리법 제22조와 같은 법 시행규칙 제21조에 따라 [별표 9]의 기계·장비를 5일 이상 사용하는 공사일 경우 착공 전에 특정 공사 사전신고를 하도록 의견을 알렸다.

라) 재난안전과는 2019. 3. 27. 이 사건 신청은 자연재해대책법 제5조 제3항 및 같은 법 시행령 제6조 제1항 [별표1]에 따라 관리지역에서의 개발행위 면적이 3만㎡ 미만인 경우에 해당하여 재해영향평가 등 협의대상이 아니며, 지하안전관리에 관한 특별법 제14조, 제23조 및 같은 법 시행령 제13조, 제23조 [별표1]에 따라 굴착 깊이가 10m이상 20m미만인 굴착공사는 소규모 지하안전영향평가 대상이고 20m이상인 굴착공사의 경우는 지하안전영향평가 대상이므로 대상규모에 해당할 경우 필요한 자료를 첨부하여 대상사업 승인기관의 장에게 제출하여야 한다는 의견을 회신하였다.

4) 피청구인은 2019. 3. 28. ∼ 2019. 3. 29. 국토계획법 제59조 제1항 및 ☆☆시 도시계획조례 제57조에 따라 도시계획위원회를 개최하였다. 도시계획위원회 심의결과 주변경관 부조화･훼손, 진입도로 폭 미확보, 난개발 우려 등의 의견이 있었으며, ☆☆시 도시계획조례 제56조 제4항에 따라 부결되었다.

5) 피청구인은 2019. 4. 11. 이 사건 신청은 국토계획법 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의의견인 급경사지 구역 제척을 충족하지 못하였으며 국토계획법 제58조 제1항 및 같은 법 시행령 제56조 제1항 [별표1의2] 기준에 근거하여 주변 농경지·산지 등 경관과의 부조화 뿐 아니라 자연경관·환경까지 훼손되어 부적절하다 판단하였다. 더불어 개발행위허가운영지침 제3절 건축물의 건축 및 공작물의 설치 3-3-2-1 도로 기준에 근거하여 개발규모가 5,000㎡이상의 경우 도로 폭 6m이상 확보하여야 하나 확보하지 못하였으며 이 사건 신청지 주변의 난개발이 우려되어 이 사건 처분을 하였다.

6) 피청구인은 이 사건 처분을 하면서 청구인에게 권리구제절차를 안내하였다. 즉, 행정심판법 및 행정소송법에 따라 행정처분이 있음을 안 날부터 90일 이내, 처분이 있었던 날로부터 180일 이내 행정심판을 청구하거나 행정소송을 제기할 수 있다는 안내를 하였다.

나. 청구인 주장에 대한 답변

1) 주변 경관과 부조화와 자연경관·환경이 훼손되지 않는다는 주장에 대하여

가) 청구인들은 이 사건 신청지가 농지의 효율적 관리를 위한 기반시설이 전무하고 농지의 연속성도 존재하지 않는 토지일 뿐만 아니라 태양광발전시설은 오염시설이 아니므로 주변 환경을 훼손하거나 환경에 영향을 미치지 않는 시설이며 주변 환경 훼손 및 난개발 발생이 없다고 주장한다.

나) 국토계획법 제58조 제1항 제4호에서는 개발행위허가를 할 때 “주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호수 습지의 배수 등 주변 환경이나 경관과 조화를 이룰 것”이라고 규정하고 있다. 이에 대하여 국토교통부에서는 개발행위허가운영지침(2015. 8. 13. 시행, 국토교통부훈령 제569호)을 제정하여 구체적인 경관관리기준을 정하고 있는데, 같은 지침 [별표4], “비도시지역 경관관리 기준”에는 공통분야 기본원칙으로 보전필요성과 주변지역과의 관계를 세부적으로 태양광 발전 등의 공작물 설치에는 스카이라인 보호, 기존지형, 경계부 재료, 조망 확보, 녹지연속성(생태연결축)을 고려하도록 하고 있고, 국토계획법 시행령 제56조에 따른 [별표1의2] 개발행위허가 기준의 용도지역별 검토사항을 보면 입지타당성, 기반시설의 적정성, 개발이 환경에 미치는 영향, 경관보호·조성 및 미관훼손의 최소화를 고려하도록 규정하고 있다.

다) 이 사건 신청지는 지목은 답이나 평균경사도가 12.5도로, 주변이 산지로 둘러 쌓여있고 골짜기 형태를 이루고 있으며 약1.5m×1.5m 석축 배수로가 설치되어 있다. 하지만 그 배수로로 연결되는 구간은 토사배수로로 구성되어 있으며 연결 배수로 역할을 하는 농로의 하단부가 세굴되어 있는 것을 보면 유속과 유량이 상당하는 것을 예상할 수 있다. 이와 같은 사항을 종합해보면 집중호우 시 배수로가 범람되어 이 사건 신청지로 유입될 가능성이 높으며 이는 개발행위로 인하여 지반이 약해져 있을 이 사건 신청지에 재해 등의 환경 피해가 우려된다.

라) 또한, 태양광 발전설비에서 빠질 수 없는 핵심적인 부품인 인버터는 아침에 발전을 시작해서 오후 해가 질 때까지 작동한다. 이로 인하여 인버터에서는 소음이 필연적으로 발생할 수밖에 없다. 실례로 태양광발전시설 인버터의 소음(저주파 소음 등)으로 인한 민원이 제기된 바가 있으며, 축사가 연접되어 있는 경우 가축(소, 젖소 등)이 유산과 조산을 반복하는 등 그 피해 사례가 보도되고 있다. 이 사건 신청지의 경우에도 연접지에 축사가 위치하고 있고 약 40여m 떨어진 곳에도 축사가 있는바 축사 운영에 피해가 우려된다 할 것이다.

마) 위에서 살펴본 바와 같이 이 사건 신청지 주변은 농지와 산지가 혼합되어 있고 연접지에 축사가 위치해 있는 전형적인 농촌지역으로 이 사건 신청은 주변 환경과 조화를 이루지 못하고 소음 피해 및 우천 시 배수로 범람으로 인한 재해 발생 우려 등이 있어 피청구인은 이 사건 처분을 하였다.

2) 진입도로의 도로확보 기준을 적용하지 아니할 수 있다는 주장에 대하여

가) 청구인들은 이 사건 신청지는 공사차량 진출입 외에는 교통량이 미미하므로 개발행위허가운영지침에 따른 진입도로 확보기준을 적용하지 아니할 수 있으므로 피청구인의 처분은 부적법하다고 주장한다.

나) 개발행위허가운영지침 3-3-2-1 (2) ④에 의하면 광고탑, 철탑, 태양광발전시설 등 교통유발 효과가 없거나 미미한 공작물을 설치하는 경우에는 (2)의 도로확보기준을 적용하지 아니할 수 있다. 이는 예외적으로 도로확보 기준을 적용하지 아니할 수 있는 사유들을 열거하고 있는 바 그 중의 하나가 태양광발전시설이다.

다) 하지만, 위 개발행위허가운영지침에 따르면 진입도로가 시·군도에 등에 접속하지 않을 경우 개발규모에 따라 진입도로의 폭을 확보하도록 규정하고 있는 것이 원칙이다. 다만 예외적으로 도로확보 기준을 적용하지 아니할 수 있는 경우를 두고 있을 뿐인 것이다. 개발행위지침에 따른 도로 확보기준 예외 사유는 강행규정이 아니라고 할 것이고, 이는 임의규정으로 재량 행위에 해당하는 것이다. 즉 주변지역 환경이나 개발상태 등의 여건에 따라서 도로확보 기준을 그대로 적용한다고 하여 이를 두고 위법이라고 할 수 없는 것이다.

라) 국토계획법에 따라 수립된 개발행위지침은 “개발행위허가제는 개발과 보전이 조화되게 유도하여 국토관리의 지속가능성을 제고시키고, 토지에 대한 정당한 재산권 행사를 보장하여 토지의 경제적 이용과 환경적 보전의 조화를 도모하며, 계획의 적정성, 기반시설의 확보여부, 주변 경관 및 환경과의 조화 등을 고려하여 허가여부를 결정함으로써 난개발을 방지하고 국토의 계획적 관리를 도모하는 제도이다.”라고 규정하고 있다. 이와 같이 개발행위허가제의 의의와 목적을 고려하여 주변 경관 및 환경과의 조화, 난개발 방지 등을 위해 태양광발전시설에 대해서도 도로확보 기준을 적용한 피청구인의 이 사건 처분은 정당하다고 할 것이다.

마) 이 사건의 태양광발전시설에 따른 개발행위허가 신청면적은 5,000㎡이며, 이 사건 신청지의 진입도로를 이용하고 있는 축사가 이 사건 신청지 주변에 2개소 위치해 있을 뿐만 아니라, 태양광발전시설 설치에 필요한 건설 중장비·운반차량 및 유지관리를 위하여 주기적인 관리차량의 통행으로 교통유발이 필요적으로 발생된다고 할 것이므로 피청구인은 개발행위허가운영지침 3-3-2-1 (2) 도로확보 기준을 적용한 것이다.

바) 아울러 ☆☆시 도시계획위원회에서도 이 사건 신청지 면적은 5,000㎡로 개발행위허가 운영지침(2015. 5. 8. 국토교통부 훈련 제524호)에 따라 해당 규모에 따른 진입도로의 폭은 6m이상 확보하여야 함에도 불구하고 실제 진입도로의 폭은 4m도 되지 않으므로 진입도로 미확보 사유로 심의결과 부결되었다. 따라서 피청구인은 이 사건 신청에 대하여 주변 환경과 개발상태의 여건과 ☆☆시 도시계획위원회의 심의 의견 등을 종합적으로 검토한 결과, 교통유발이 발생가능하다고 판단하였다. 이에 진입도로 폭 미확보를 처분 사유 중 하나로 한 이 사건 처분에 위법･부당함은 없다 할 것이다.

3) 이 사건 처분은 재량권 일탈･남용으로 위법하다는 주장에 대하여

가) 청구인들은 이 사건 신청은 관련 법령의 제반요건을 갖추었음에도 피청구인은 아무런 법적근거 없이 불허가 처분을 하였으므로 이 사건 처분은 재량권을 일탈･남용한 위법한 처분이라고 주장한다.

나) 태양광발전이 친환경 대체에너지원의 하나로 환경오염, 유해물질을 유발하지 않는 신재생에너지 발전시설이지만, 신재생에너지 개발 및 이용은 지속 가능한 발전을 통해 자연환경을 보전하고 이와 조화를 이루는 방향에서 체계적으로 진행되어야 한다. 그러나 대부분의 태양광발전사업은 수익성에 지나치게 치중한 나머지 임야나 전, 답 등 상대적으로 지가가 낮은 지목에 집중적으로 설치되고 있다. 태양광발전은 대외적으로 신재생･친환경 에너지 개발이라고 명분을 제시하지만 그 이면에는 이를 악용하여 지목변경을 통해 지가상승을 노리는 경우가 빈번한 실정이다. 태양광발전을 위하여 산지나 농지를 훼손하겠다는 것은 정부가 추진하고자 하는 자연환경 보전을 위한 에너지정책과도 궁극적인 측면에서 배치된다고 볼 수 있다.

다) 개발행위허가는 국토계획법 제58조 제1항 제4호에 따라 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획 등 주변 환경이나 경관과 조화를 이뤄야 하는바, 이 사건 신청은 태양광발전시설로서의 토지이용행위인바, 인접 토지 이용과의 조화를 이루지 않으며 소음피해 및 우천 시 배수로 범람으로 인한 재해발생 위험이 있다 할 것이다. 이에 피청구인은 비록 청구인이 태양광발전시설 개발행위허가를 받기 위해 투입한 토지 매수비, 용역비 등의 경제적 손실보다 이 사건 처분으로 인하여 무분별한 국토 개발에 따른 경관 등의 훼손을 방지하고 체계적인 개발행위를 유도함을 그 목적으로 하는 국토계획법의 취지와 이로 인하여 달성하려는 공익이 훨씬 크다고 판단하였다.

라) 따라서 피청구인은 청구인의 이 사건 신청에 대하여 국토계획법과 개발행위허가운영지침 등에 따라 공익성과 적법성을 종합적으로 고려하여 이 사건 처분한바, 아무런 법적근거 없이 처분하였으므로 재량권을 일탈･남용한 위법한 처분이라는 청구인의 주장은 부당하다 할 것이다.

다. 결론

피청구인은 청구인들의 이 사건 개발행위허가 신청에 대하여 국토계획법과 개발행위지침 등에 따라 면밀히 검토한 후 도시계획위원회 심의를 거쳐 이 사건 처분을 하였다. 이 사건 신청은 국토계획법 제58조에 따른 개발행위 허가 조건인 “주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천․호소․습지의 배수 등 주변 환경이나 경관과 조화“를 이룰 수 없는 신청에 해당하여 허가기준 및 국토계획법의 의의와 목적에 부합하지 못하므로 피청구인은 이 사건 처분을 하였다. 따라서 청구인의 이 사건 청구는 기각되어야 마땅하다.

라. 보충서면

1) 자연경관·환경훼손에 대하여

가) 청구인은 태양광 발전설비가 친환경적이며, 소음 등 환경에 영향을 미치지 않는다고 주장한다.

나) 태양광 발전설비의 핵심적인 부품인 인버터는 발전을 하는 시간동안 소음이 필연적으로 발생한다. 소음·진동관리법 시행규칙 제20조 제3항 [별표8] 생활소음·진동의 규제기준 1. 생활소음 규제기준 나. 그 밖의 지역에 따르면, 사업장은 주간은 65dB이하, 야간은 55dB이하의 규제 기준을 정하고 있다. 실례로 2017년 허가되어 2018년 준공된 ♡♡♡도 ☆☆시 ♤♤면 ♠♠리 소재의 태양광 발전시설의 경우 인버터에서 발생되는 소음으로 인하여 민원이 발생된 바 있다. 이에 피청구인은 ☆☆시 ♤♤면 ♠♠리 소재의 태양광 발전설비(규모 3,060㎡)로부터 10여m 떨어진 곳에서 소음을 측정한 결과, 평균 소음 측정치는 49.3dB이고 최고 소음 측정치는 56.3dB에 달했다.

다) 더욱이 태양광 발전시설 인근에 위치해있는 축사의 경우 가축(소, 젖소 등)이 유산과 조산을 반복하는 등 그 피해 사례가 보도되고 있다. 이 사건 신청지의 경우에도 축사가 연접해 있고 약 40m 떨어진 곳에도 축사가 위치해 있어 청각이 예민한 소의 수태율이 저하되거나 유산과 사산 등의 축사 운영에 피해가 우려되므로 이 사건 처분을 하였다.

2) 결론

이와 같이 이 사건 신청지는 태양광발전시설 설치를 위한 개발행위 부지로 허가하기에는 시설 설치 상황, 토지이용계획 등 주변 환경 피해가 우려되므로, 피청구인의 이 사건 처분에 위법·부당은 없다 할 것이다. 따라서 이 사건 처분은 기각되어야 마땅하다.

4. 관계법령

가. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조, 제58조

나. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제56조 [별표 1의2]

5. 인정사실

가. 이 사건 신청지의 토지이용 및 소유권 현황은 다음과 같다.

나. 청구인들은 2018. 12. 7. 피청구인으로부터 발전사업허가를 받았다.

다. 청구인들은 2019. 3. 13. 피청구인에게 태양광발전소 건립을 위한 개발행위허가신청서를 제출하였다.

라. 피청구인은 2019. 3. 20. 이 사건 신청에 따른 건축복합민원 일괄협의회를 개최하였으며, 그 결과는 아래와 같다.

마. 피청구인은 2019. 3. 29. 이 사건 신청과 관련한 개발행위허가 심의를 위해 도시계획위원회를 개최하였고, 그 결과 주변경관 부조화·훼손, 진입도로 폭 미확보, 난개발 우려의 사유로 “부결”되었다.

바. 피청구인은 2019. 4. 12. 청구인들에게 다음과 같이 이 사건 처분을 하였다.

사. 청구인들은 2019. 4. 26. 이 사건 심판청구를 하였다.

아. ♡♡♡도 행정심판위원회는 2019. 5. 8. 이 사건 신청지 현장 확인 결과, 신청지는 골짜기 형태의 산지로 둘러싸여 있고, 지목은 답이나 관리되지 않은 폐축사가 있으며, 신청지 주변으로 묘지와 축사들이 위치해 있으며, 신청지 내 수목 등 식생의 수량은 적거나 거의 없고, 신청지로 진입하기 위한 도로의 폭이 약 3m이며 신청지내 석축 배수로 등이 설치되어 있음을 확인하였다.

6. 판단

가. 이 사건 처분의 관계법령을 살펴보면,

1) 국토계획법 제58조 제1항은 시장·군수는 개발행위허가의 신청 내용이 ‘주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변 환경이나 경관과 조화를 이룰 것(제4호)’ 등 제1호 내지 제5호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가를 하여야 한다고 규정하고 있으며,

2) 같은 법 시행령 제56조 제1항 [별표 1의2] 개발행위허가기준, 제1호 분야별 검토사항, 라목은 “(1) 개발행위로 건축 또는 설치하는 건축물 또는 공작물이 주변의 자연경관 및 미관을 훼손하지 아니하고, 그 높이·형태 및 색채가 주변건축물과 조화를 이루어야 하며, 도시·군계획으로 경관계획이 수립되어 있는 경우에는 그에 적합할 것, (2) 개발행위로 인하여 당해 지역 및 그 주변지역에 대기오염·수질오염·토질오염·소음·진동·분진 등에 의한 환경오염·생태계파괴·위해발생 등이 발생할 우려가 없을 것. 다만, 환경오염·생태계파괴·위해발생 등의 방지가 가능하여 환경오염의 방지, 위해의 방지, 조경, 녹지의 조성, 완충지대의 설치 등을 허가의 조건으로 붙이는 경우에는 그러하지 아니하다., (3) 개발행위로 인하여 녹지축이 절단되지 아니하고, 개발행위로 배수가 변경되어 하천·호소·습지로의 유수를 막지 아니할 것”을 규정하고 있다.

나. 이 사건 처분의 위법·부당 여부를 살펴보면,

1) 먼저, 국토계획법 제56조 제1항 각 호의 규정에 의한 개발행위허가는 그 금지요건이 불확정개념으로 규정되어 있어 그 금지요건에 해당하는지 여부를 판단함에 있어서 행정청에게 재량권이 부여되어 있다고 할 것(대법원 2005. 7. 14. 선고 2004두6181 판결 참조)이고, 재량행위에 대한 사법심사는 행정청의 재량에 기한 공익판단의 여지를 감안하여 법원은 독자의 결론을 도출함이 없이 당해 행위에 재량권의 일탈·남용이 있는지 여부만을 심사하게 되고, 이러한 재량권의 일탈·남용 여부에 대한 심사는 사실오인, 비례·평등의 원칙 위배 등을 그 판단 대상으로 한다(대법원 2001. 2. 9. 선고 98두17593 판결 참조)는 판례의 법리에 따라 살펴본다.

2) 이 사건 태양광발전시설 설치로 신청지 주변 일대의 난개발이 우려된다는 처분사유에 대하여

가) 국토계획법 제56조의 개발행위허가제는 궁극적으로 토지에 대한 난개발행위를 방지함으로써 국토 전체의 계획적 개발을 통해 국민의 삶의 질 향상에 이바지하고자 하는데 그 목적이 있으며, 무계획적이고 자의적인 개발행위에 의해 국토가 훼손될 경우 이를 원상태로 복구하는 데에는 상당한 시간과 노력이 드는 점을 감안하여 원칙적으로 전 국토에 대하여 필수적으로 사전에 개발행위허가를 받도록 하고 있는 것이다(헌법재판소 2013. 10. 24. 선고 2012헌바241 결정 참조).

나) 이 사건 신청지의 개발을 허용할 경우 추후 유사한 조건에서의 연쇄적인 개발행위 허가신청을 막을 길이 없고 그로 인한 난개발과 피해가 충분히 예상되는 점을 고려하여 볼 때, 피청구인이 이 사건 처분을 통하여 달성하고자 하는 공익상의 필요가 그로 인하여 침해되는 사익보다 크다고 판단되므로, 피청구인의 이 사건 처분에 재량권을 일탈․남용한 위법이 있다고 할 수 없다.

3) 신청지 주변지역은 대부분 농경지와 산으로 형성되어있는 전형적인 농촌지역으로 주변지역과 조화를 이루지 못하고 자연경관을 훼손한다는 처분사유에 대하여

♡♡♡도 행정심판위원회의 현장확인 결과, 이 사건 신청지 주변은 산지로 둘러싸여 있고, 마을이나 주요도로 등에서 조망되지 않는 곳에 위치해 있으며, 신청지 주변에는 이미 다수의 축사들이 위치해 있어 특별히 경관이나 미관을 보호해야할 만한 사정이 인정되지 않으므로 이 부분 처분 사유는 받아들이기 어렵다.

4) 개발행위허가 운영지침에 근거한 진입도로 폭 4m이상 미확보 처분사유에 대하여

이 사건 신청지상의 도로에는 신청지 인근에 있는 축사로 진·출입하기 위한 차량정도만 운행될 뿐 일반인들의 왕래가 거의 없는 곳으로, 이 사건 신청이 허가되더라도 태양광발전시설을 위한 차량 외에 일반 차량 통행이 거의 없어 교통유발 효과가 매우 적다고 할 것이므로 도로 폭 4m이상을 반드시 확보하여야 한다는 이 사건 처분 사유 또한 받아들이기 어렵다.

5) 이상 살펴본 바와 같이 피청구인이 난개발 우려를 이 사건 처분사유로 삼은 것이 피청구인에게 부여된 재량권의 범위를 벗어났다거나 합리적이지 못한 기준에 기인한 판단으로 볼 수 없고, 이 사건 처분을 통하여 달성코자 하는 공익이 그로인해 침해되는 사익보다 더 크다 할 것이므로, 이 사건 처분이 비례원칙에 위배되거나 재량권을 일탈·남용한 위법·부당함이 있다고 볼 수 없다.

다. 결론

그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.

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개발행위 불허가처분 취소 청구