신청지에 설치될 태양광패널 빛반사로 고속도로 운전자에게 교통사고 유발, 태양광발전시설 화재 시 산불발생 우려 등의 사유로 불허가 처분한 것은, 신청지의 입지여건을 고려할 때 사실관계를 오인한 것이고, 장래 불확실한 가능성과 막연한 우려에 기인한 처분이므로 부적법함. 

경남행심 제2019-137호 

개발행위 불허가처분 취소 청구 

A 

○○시장 

가. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제36조, 제56조, 제58조

나. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제30조, 제56조

다. ○○시 도시계획 조례 제20조

피청구인이 2019. 1. 2. 청구인에게 한 개발행위 불허가처분을 취소한다. 

피청구인이 2019. 1. 2. 청구인에게 한 개발행위 불허가처분을 취소한다는 재결을 구함. 

1. 사건개요

가. 청 구 인 : A

나. 피청구인 : ○○시장

다. 청구내용

청구인은 2018. 8. 7. ○○시 ○○면 ○○리 734번지 외 5필지(답·도, 4,941㎡, 자연녹지지역, 일반철도, 이하 ’이 사건 신청지‘라 한다) 상에 태양광발전시설(발전용량 : 299.2KW)을 설치하기 위한 개발행위허가신청{신청면적 4,672㎡(시설부지 4,268㎡, 도로부지 : 404㎡), 이하 ‘이 사건 신청’이라 한다}을 하였으나 2019. 1. 2. 피청구인으로부터 “□□고속도로와 근접하여 주변 미관·경관을 저해”, “임야와 접하고 있어 화재발생 시 산불 위험”, “태양광모듈 빛 반사로 인해 고속도로 운전자의 안전을 저해하여 교통사고 우려” 등을 사유로 불허가 통보(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)를 받고, 그 처분의 취소를 청구한 사건이다.

2. 청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분 경위

1) 청구인은 2018. 8. 7. 피청구인에게 이 사건 신청을 하였고, 이후 2018. 8월 중순경 피청구인으로부터 이 사건 신청에 따른 검토의견 회신 내용, 개별법령상 이 사건 신청지에 태양광발전시설의 입지가 가능하다는 내용의 복합민원 실무종합심의회 의견서를 전달받았고, 청구인은 피청구인에게 도시계획위원회 심의를 신청하였다.

2) 이에 피청구인은 ○○시 도시계획위원회에 이 사건 신청을 심의안건으로 상정하였으나, 2018. 9. 18. 1차 심의에서 재심의 결정이 내려졌고, 2018. 11. 20. 2차 심의에서도 재심의 결정이 내려져 청구인은 보완서류를 첨부하여 다시 제출하였으나, 2018. 12. 18. 3차 심의에서 부결되었다.

3) 이후 피청구인은 2019. 1. 2. 청구인에게 이 사건 처분을 하였고, 2019. 1. 18. 청구인과 공사계약을 체결한 △△태양광 전문기업으로부터 이 사건 처분서를 전달받았다.

나. 이 사건 처분의 위법부당성

1) 청구인은 태양광발전사업 허가 신청서를 제출하여 2017. 11. 9. 피청구인으로부터 발전사업 허가증을 발급받았고, 이를 근거로 개발행위허가신청을 하기 위해 피청구인에게 개별법에 근거한 허가조건 및 법령에 적합한 첨부서류를 요청하였으며, 또한 이 사건 신청지 지하 약 80m에는 신청지 일부를 통과하는 철도가 지나가고 있어 청구인은 철도시설관리공단으로부터 동의서를 받아 피청구인에게 제출하였다.

또한 피청구인이 이 사건 신청지 진입로 중 일부(○○시 ○○면 ○○리 738-7번지, 289㎡)가 개인 사유지이므로 토지 소유자로부터 동의서를 받아서 제출할 것을 청구인에게 요청하여, 청구인은 태양광발전시설 설립을 위해 당시 은행대출 3.45% 금리로 대출을 받아 57,000,000원에 해당 도로부지를 소유주로부터 어렵게 인수하였으며, 관련서류를 피청구인에게 제출하였다.

2) 이 사건 주요 처분사유는 ① “□□고속도로와 근접하여 주변 미관·경관을 훼손함”, ② “태양광 모듈의 빛반사로 인해 고속도로 운전자의 안전을 저해하여 교통사고의 위험성이 높음”인데, 이 사건 신청지와 고속도로 사이에는 높이 10m인 축사가 가로막고 있어 고속도로에서는 신청지가 조망되지 않는다. 또한, 본래 논이었던 신청지에는 지하에 철도가 통과하면서 물이 고이지가 않게 되어 청구인은 농사를 포기할 수밖에 없었고, 과실수를 심어 과수원으로 활용하기 위해 저장시설을 구축하려고 하였으나, 지하에 있는 철도로 인해 신청지에 지상권이 설정되어 있어 이 또한 불가능하게 되어 현재 무용지물인 상태에 놓이게 되었다.

3) 이 사건 신청지 옆에는 고압선 철탑이 지나가고 있고, 이와 같은 국가기반시설들로 인해 청구인은 많은 제약을 감수하고 있어 이 사건 신청지의 활용 용도를 고민해오면서 인근에 설치·준공된 태양광발전소(○○시 ○○면 ○○리 626-3번지)와 관내에 있는 태양광발전소(○○시 △△면 △△리 41-1번지)를 관심 있게 지켜보아 왔는데, 환경오염이 없는 친환경에너지라는 점에서 신청지에 태양광발전시설을 설치하는 것이 적합하다고 판단하여 지금에 이르게 되었다.

4) 청구인은 대기관리업무직으로 36년간 근무하고, 자격증을 취득하면서 환경에 대한 관심이 많아졌고, 원자력·화력보다 발전원이 안전하고 전기를 송·배전하는 부분도 국가적 자본이 막대하게 들어간다는 사실을 잘 알고 있어, 분산형 전력공급에 보탬이 되는 태양광발전시설을 롤모델 삼아 함께하고자 한다.

5) 이 사건 신청지의 전체 경사도는 11도 미만이며, 앞에는 축사가 10m 높이로 가로막고 있어 신청지에 약 3m 높이로 태양광발전시설을 설치한다고 하더라도 고속도로에서는 전혀 조망되지 않고, 장마나 우천 시에도 평탄하고 물이 고이지 않기 때문에 토사붕괴나 다른 위험요소가 발생하지 않는다. 현재 형질변경에 따른 형상 또한 약 80%를 형상 그대로 유지하기 때문에 법률저촉이 없다고 하여 피청구인은 2018. 8. 7. 이 사건 신청서를 제출하였는데, 피청구인 관련부서에서는 별도 의견을 제기하지 않았고, 개별법에 저촉되지 않는다는 내용을 확인한 후 도시계획위원회에 심의 상정을 하였다.

2018. 9. 18. 1차 도시계획위원회 심의결과에 따르면, 신청지는 실제로 고속도로와 100m 이상 떨어져 있고, 신청지 앞에는 축사가 약 10m 높이로 신청지를 가리고 있어 실제로는 가시권에 들어가지 않음에도 불구하고, 축사 멸실 시 빛 반사로 인해 운전자의 안전이 우려된다는 다소 억지스러운 결론을 내렸다. 현재 축사는 허가를 받기가 어려워 구축시설보다 비싼 금액에 거래가 되고 있는 것이 실정인데, 축사가 없어지는 것은 현실적으로 어렵다고 본다.

빛 반사 부분은 국토부 산하 에너지관리공단 및 각종 언론에서도 거짓사실이라고 이미 검증된 바가 있으며, 이와 관련된 보도자료는 토목설계소장이 자료제공을 하였다. 그럼에도 불구하고 피청구인은 객관적이지 못한 추상적인 판단으로 이 사건 처분을 하였고, 청구인은 답답한 심정에 □□고속도로를 사례로 수많은 현장을 목격하였으며, 피청구인이 빛 반사 문제, 운전자의 시야방해를 운운하는 것은 태양광발전시설에 대한 이해부족으로 보이므로, 청구인은 증거자료를 제출한다.

6) 2018. 11. 20.자 이 사건 2차 도시계획위원회 심의 결과와 2018. 12. 18.자 이 사건 3차 도시계획위원회 심의 결과와 이 사건 처분에 대해서도 청구인은 반론을 제시한다. 고속도로 하부통로의 높이와 폭은 각각 4.5m인데, 이 고속도로는 한국도로공사에서 시공하여 소방차 통행이 되는 것을 알 수 있는데도 피청구인은 허위로 폭 3m, 높이 4.1m라서 소방차 출동이 불가능하다고 한 점에 대해서 이의를 제기하며, 관련 자료를 제출한다.

7) 전기사업법 허가기준과 안전 관리자 선임, 시공 시 감리원 배치 및 전기안전공사 사용 전 점검 등 일련의 공사허가기준은 전기허가기준을 준용한다. 최근 태양광발전시설 화재에 대한 뉴스는 모두 ESS-에너지저장장치에 의한 화재로써, 이 사건 신청지에는 ESS-에너지저장장치가 없는 태양광발전시설로서 화재에 대한 염려 또한 없다 할 것이다.

다. 결론

1) 청구인은 ○○에서 태어나 향토기업인 □□타이어에서 36년간 근속하며 2018. 12월 정년을 맞이하였고, 2017년도에는 정년에 대비하여 스스로 일자리를 만들고, 국가에 기여하고 가족에 책임을 다하며, 피청구인의 시민으로 소속됨에 일익 보탬이 되고자 태양광발전시설을 준공하여 친환경발전소를 운영하고, 그 자투리 부지에는 버섯 재배를 병행하여 농가소득 증대 및 좋은 사례를 만들어 알려보고자 하였으나 현재 금전적, 시간적, 정신적으로 많은 고통을 받고 있다.

2) 청구인이 이 사건 신청 허가를 위해 지금까지 해온 일들이 가치 있는 일로 보탬이 되고자 이 사건 심판청구를 하며, 앞서 살펴본 바와 같이 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 위법·부당한 처분이라고 할 것이므로, 이 사건 처분은 마땅히 취소되어야 한다.

3. 피청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 경위

1) 신청인은 2018. 8. 7. 이 사건 신청지 상에 태양광 발전시설(태양광 전지판)의 공작물 설치를 위한 이 사건 신청을 하였고, 이에 피청구인은 관계부서 협조의견을 회신 받아 검토한 후 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제59조에 따라 허가 전 이행해야 하는 행정절차로 2018. 9. 18. 2018년 제9회 도시계획위원회에 안건 상정을 하였고, 심의결과 ○○시 주요 진입관문인 □□고속도로 근접지역으로 입지 적정성 등의 사안들을 재검토하기 위하여 ‘재심의’ 결정되었다.

2) 이후 2018년 제11회 도시계획위원회 심의에서도 태양광 모듈 유지관리를 위한 차량통로 조성 검토 등을 위한 부지 조성 계획 재검토 필요를 사유로 ‘재심의’ 결정하였으며, 2018년 제12회 도시계획위원회에서는 태양광발전시설 입지부적정을 사유로 최종 ‘부결’ 처리되었다.

3) 피청구인은 2019. 1. 2. 이 사건 신청과 관련하여 관계법령 및 사실을 종합적으로 고려하여 신청지가 국토계획법 제36조에 의한 자연녹지지역으로서 도시의 녹지 공간 확보, 도시 확산의 방지, 장래 도시용지의 공급 등을 위하여 보전할 필요가 있어 불가피한 경우에 한하여 제한적인 개발이 허용되고, 또한 □□고속도로 인접한 곳에 위치하여 모듈의 빛 반사로 인해 고속도로 운전자의 안전 운전에 지장을 초래하여 대형 교통사고의 발생가능성이 높고, 태양광 모듈 설치로 인해 국토계획법 제58조 제1항 및 동법 시행령 제56조 [별표 1의2] 개발행위 허가기준 라목(주변지역과의 관계) 및 ○○시 도시계획 조례 제20조에 저촉하여 신청지 및 주변지역에 미관・경관을 저해할 뿐만 아니라, 최근 태양광발전시설의 원인 불명의 화재가 다수 발생됨에 따라 신청지가 임야와 접하고 있어 화재 발생 시 산불발생의 위험성이 있어 이 사건 처분을 하였다.

나. 이 사건 처분의 적법성

1) 이 사건 신청지는 기존 형질을 80% 이상을 유지하여 재해 등 위험 발생 요소가 없는 개발행위허가에 적합한 토지이고, 신청지는 ESS-에너지 저장장치를 설치하지 않으므로 화재에 대한 염려가 없으며, □□고속도로의 인근에 위치하고 있으나, 신청지와 고속도로 사이에 높이 10m인 축사가 가로막고 있어 고속도로에서 신청지가 조망되지 않는다는 청구인의 주장에 대하여

가) 이 사건 신청지는 국토계획법 제36조에 의한 자연녹지지역에 해당하여 도시의 녹지공간 확보, 도시 확산의 방지, 장래 도시용지의 공급 등을 위하여 보전할 필요가 있는 지역으로 불가피한 경우에 한하여 제한적인 개발이 허용되며, 신청지에 태양광발전시설을 설치할 경우 국토계획법 제58조 제1항 및 같은 법 시행령 제56조 [별표 1의2] 개발행위 허가기준, 제1호 라목(주변지역과의 관계) 및 ○○시 도시계획 조례 제20조를 저촉하여 신청지 및 주변 지역의 미관․경관을 저해한다.

나) 또한, 청구인 계획에 따르면, 4,268㎡의 비교적 넓은 면적에 걸쳐 설치될 태양광 모듈의 빛 반사로 인해 고속도로 운전자의 안전 운전에 지장을 초래할 우려가 있으며, 최근 원인 불명의 태양광발전시설 화재가 전국적으로 다수 발생됨에 따라, 태양광발전시설의 열 흡수율이 높은 특성을 고려해 볼 때 화재 발생 가능성을 묵시할 수 없을 뿐만 아니라 임야와 접하고 있는 신청지의 입지 조건을 고려해 볼 때 대형 산불발생 위험이 높다고 판단되어 산림의 보전 및 운전자 안전보호 등을 고려해볼 때, 청구인의 개발이익이 공익보다 결코 높다 할 수 없으므로 이 사건 처분을 하게 되었다.

2) 이 사건 행정절차 이행 중 도시계획위원회에서 “태양광 패널의 빛 반사로 인한 운전자 시야 방해가 우려됨”, “차량 통행로 조성 검토와 관련하여 부지 진입을 위한 고속도로 박스는 소방차 통행이 불가함” 등을 지적한 사항은 도시계획위원회의 시설물에 대한 이해 부족으로 타당하지 않다는 청구인의 주장에 대하여

가) 도시계획위원회 심의는 국토계획법 제59조에 따라 허가 전 이행해야 하는 행정절차로 피청구인은 적법한 절차에 따라 도시계획위원회 심의절차를 진행하였으며, 이 사건은 위 청구인이 주장한 지적사항에 대하여 1차 도시계획위원회에서 재심의로 결정되었고, 이후 2차 도시계획위원회에서도 심의위원들이 심의의견에 대한 청구인의 보완조치가 이행되었는지에 대하여 그 근거가 부족하다고 판단하여 재심의를 결정하였고, 3차 도시계획위원회 심의에서 ‘입지 부적정’으로 최종부결 결정이 된 사안이다.

나) 도시계획위원회가 허가에 대한 가․부를 결정하는 의결 기관은 아니므로 허가권자인 피청구인은 심의 결과에 기속하여 이 사건 처분을 한 것이 아니나, 국토계획법에서 정하고 있는 개발행위를 허가함에 앞서 외부 전문가가 포함된 위원회로부터 보다 전문적이고 공정한 자문을 얻고자 피청구인은 국토계획법 59조에 따라 도시계획위원회를 상정한 것이며, 도시계획위원회에서 ‘이 사건 태양광발전시설의 입지 부적합’ 심의결정을 하여 그 심의 결과와 관련법령 및 사실관계 등을 종합적으로 검토한 이후에 도시계획위원회의 부결 사유를 이 사건 처분 사유 중 하나로 인용함에 그치는 것이므로 위원회의 심의결과를 들어 피청구인의 이 사건 처분이 부당하다는 청구인의 주장은 이유 없다.

3) 이 사건 처분이 재량권을 일탈·남용하였다는 청구인의 주장에 대하여

가) 이 사건 신청 관련하여 관계법령을 살펴보면, 국토계획법 제58조 제1항에서는 시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청내용이 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가를 하여야 하고, 같은 항 제5호에서 ‘해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절할 것’, 같은 조 제3항과 같은 법 시행령 제56조 제1항에서는 개발행위허가의 기준을 [별표 1의2]에 세부적으로 규정하고 있으므로, 허가권자인 피청구인은 이 사건 신청에 따라 관련법령 상 허가기준의 적합여부와 주변 여건 등을 종합적으로 검토하여 신청에 대한 허가여부를 판단해야 한다.

나) 대법원은 “국토계획법 제56조 제1항 제2호 규정에 의한 토지의 형질변경 허가는 그 허가기준 및 금지요건이 불확정개념으로 규정된 부분이 많아 그 요건에 해당하는지 여부를 판단함에 있어서는 행정청에 재량권이 부여되어 있다고 할 것이며(대법원 2012. 12. 13. 선고 2011두29205 판결 참조), 재량행위에 대한 사법심사에 있어서는 행정청의 재량에 기한 공익판단의 여지를 감안하여 법원은 독자의 결론을 도출함이 없이 당해 행위에 재량권의 일탈·남용이 있는지 여부만을 심사하게 되고, 이러한 재량권의 일탈·남용 여부에 대한 심사는 사실오인, 비례·평등의 원칙 위배, 당해 행위의 목적 위반이나 동기의 부정 유무 등을 그 판단 대상으로 한다”(대법원 2001. 2. 9. 선고 98두17593 판결 참조)고 판시하고 있다.

다) 마지막으로 국토계획법 제56조 제1항의 개발행위허가제는 궁극적으로 토지에 대한 난개발행위를 방지함으로써 국토 전체의 계획적 개발을 통해 국민의 삶의 질 향상에 이바지하고자 하는 데 그 목적이 있으며, 무계획적이고 자의적인 개발행위에 의해 국토가 훼손될 경우 이를 원상태로 복구하는 데에는 상당한 시간과 노력이 드는 점을 감안하여 원칙적으로 전 국토에 필수적으로 사전에 개발행위허가를 받도록 하는 것은 불가피한 입법으로 보이고 타 법률상 제한이 없다 하더라도 예외가 아니라 할 것이다.

다. 결론

이상 살펴본 바와 같이 이 사건 처분은 관계법령에 따라 적법·타당하게 이루어진 처분이므로 청구인의 청구를 기각하는 재결을 구한다.

4. 관계법령

가. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제36조, 제56조, 제58조

나. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제30조, 제56조

다. ○○시 도시계획 조례 제20조

5. 인정사실

가. 이 사건 신청지의 토지이용현황은 다음과 같다.

나. 청구인은 2018. 8. 7. 피청구인에게 태양광발전시설 건립을 위하여 개발행위허가신청서를 제출하였다.

다. 이 사건 신청 관련한 피청구인 실무종합심의회 주요의견은 다음과 같다.

라. 피청구인은 2018. 9. 18. ‘2018년 제9회 ○○시 도시계획위원회’를 개최하였고, 그 결과 다음과 같은 사유로 이 사건 신청을 ‘재심의’하는 것으로 결정되었다.

마. 피청구인은 2018. 11. 20. ‘2018년 제11회 ○○시 도시계획위원회’를 개최하였고, 그 결과 다음과 같은 사유로 이 사건 신청을 ‘재심의’하는 것으로 결정되었다.

바. 피청구인은 2018. 12. 18. ‘2018년 제12회 ○○시 도시계획위원회’를 개최하였고, 그 결과 다음과 같은 사유로 이 사건 신청을 ‘부결’하는 것으로 결정 되었다.

사. 피청구인은 2019. 1. 2. 청구인에게 아래와 같이 이 사건 처분을 하였다.

아. 청구인은 2018. 12. 31. 이 사건 심판청구를 하였다.

자. 경상남도행정심판위원회는 2019. 4. 10. 이 사건 신청지를 현장확인한 결과, 신청지는 □□고속도로와 직선거리로 약 100m 정도 떨어져 있고, 신청지와 □□고속도로 사이에는 축사가 위치해 있고, 신청지는 □□고속도로보다 지대가 높아 고속도로에서는 조망이 되지 않으며, 신청지 주변은 임야로 둘러싸여 있는 사실 등 입지여건 전반에 대하여 확인하였다.

6. 판단

가. 먼저, 이 사건 처분의 관계법령을 살펴보면,

1) 국토계획법 제58조 제1항 제4호에는 “시장·군수는 개발행위허가의 신청 내용이 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 경우에만 개발행위허가를 하여야 한다”고 규정하고, 같은 법 시행령 제56조 제1항 [별표 1의2] 개발행위허가기준의 분야별 검토사항 중 라목 ‘주변지역과의 관계’의 (2)는 “개발행위로 인하여 당해 지역 및 그 주변지역에 대기오염·수질오염·토질오염·소음·진동·분진 등에 의한 환경오염·생태계파괴·위해발생 등이 발생할 우려가 없을 것. 다만, 환경오염·생태계파괴·위해발생 등의 방지가 가능하여 환경오염의 방지, 위해의 방지, 조경, 녹지의 조성, 완충지대의 설치 등을 허가의 조건으로 붙이는 경우에는 그러하지 아니하다”라고 규정하고 있다.

2) ○○시 도시계획 조례 제20조 제1항 제6호에 따르면, “토지의 형질변경 등의 행위로 인하여 인접한 지역 주변의 경관·환경이 크게 손상될 우려가 있는 경우”에는 국토계획법 시행령 [별표 1의2] 제1호의 개발행위로 인하여 해당 지역 및 그 주변지역이 대기오염·수질오염·토질오염·소음·진동·분진 등에 따른 환경오염·생태계파괴·위해발생 등이 예상되는 지역에 포함된 것으로 본다고 규정하고 있다.

나. 이 사건 처분의 위법․부당 여부를 살펴보면,

1) 국토계획법 제56조 제1항 각 호의 규정에 의한 개발행위허가는 그 금지요건이 불확정개념으로 규정되어 있어 그 금지요건에 해당하는지 여부를 판단함에 있어서 행정청에게 재량권이 부여되어 있다고 할 것(대법원 2005. 7. 14. 선고 2004두6181 판결 참조)이고, 재량행위에 대한 사법심사는 행정청의 재량에 기한 공익판단의 여지를 감안하여 법원은 독자의 결론을 도출함이 없이 당해 행위에 재량권의 일탈·남용이 있는지 여부만을 심사하게 되고, 이러한 재량권의 일탈·남용 여부에 대한 심사는 사실오인, 비례·평등의 원칙 위배 등을 그 판단 대상으로 한다(대법원 2001. 2. 9. 선고 98두17593 판결 참조).

2) 이 사건 신청지는 국토계획법상 자연녹지지역인데, 국토계획법 제58조 제1항 및 같은 법 시행령 제55조 제1항 제1호에 따르면 자연녹지지역에서는 토지형질변경을 수반하는 개발행위의 규모를 1만제곱미터 미만으로 규정하고 있어, 토지형질변경 면적이 4,672㎡인 이 사건 신청은 개발행위허가기준에 저촉되지 않는 규모이다. 그러나 개발행위허가는 행정청의 재량행위인 이상 이 사건 신청이 관계법령상의 요건과 기준에 저촉되지 않더라도 피청구인이 반드시 허가를 해야 하는 것은 아닌바, 대법원 판례의 취지와 관계법령의 법리에 비추어 이 사건 처분의 위법·부당 여부에 대하여 살펴보도록 한다.

3) 이 사건 신청지에 태양광발전시설이 설치될 경우, 태양광모듈의 빛 반사로 인해 고속도로 운전자의 안전을 저해한다는 처분사유에 대하여

가) 먼저, 경상남도 행정심판위원회의 현장확인 결과, 이 사건 신청지는 □□고속도로에서 직선거리로 약 100m 정도 떨어져 있고 □□고속도로보다 높은 지대에 위치하고 있어, □□고속도로에서는 신청지가 조망이 되지 않는다. 더욱이 이 사건 신청지와 □□고속도로 사이에는 축사가 위치해 있고, 축사건물의 높이는 신청지에 설치될 태양광발전시설의 높이(3m)보다 더 높아 사실상 해당 축사건물이 신청지에 대한 차폐역할을 하기 때문에, 이 사건 신청지에 설치될 태양광발전시설이 □□고속도로에서 조망될 가능성은 없다 할 것이다.

나) 가사 □□고속도로에서 이 사건 신청지가 직접 조망된다고 할지라도, 이 사건 신청지에 설치될 태양광모듈의 빛 반사가 신청지에서 약 100m 가량 떨어진 □□고속도로를 주행하는 운전자에게 교통사고를 유발할 만큼의 시야를 방해한다고 볼 수도 없으며, 정작 피청구인은 이와 관련한 어떠한 객관적인 자료를 제시하지 않고 막연한 우려만 하고 있다.

다) 위와 같은 사정을 고려해볼 때, 태양광 모듈의 빛 반사로 인해 고속도로 운전자의 안전을 저해한다는 처분사유는 사실관계를 오인하였고, 경험칙에 위배되는 위법·부당함이 있다 할 것이므로, 적법한 처분사유로 볼 수 없다.

4) 이 사건 신청지에 태양광발전시설이 설치될 경우, 주변의 경관과 미관을 훼손한다는 처분사유에 대하여

이 사건 신청지 주변은 산지로 둘러싸여 있고, 마을 및 주요도로 등에서 조망되지 않는 곳에 위치해 있으며, 신청지 남쪽은 축사와 연접하여 있는 등 특별히 경관이나 미관을 보호해야할 만한 사정이 인정되지 않으므로, 이 부분 처분사유 또한 재량권을 일탈·남용한 위법·부당함이 있어, 적법한 처분사유로 볼 수 없다.

5) 이 사건 신청지는 임야와 인접해 있어 화재발생 시 산불발생이 우려된다는 처분사유에 대하여

이 사건 신청지의 태양광발전시설 화재 시 산불발생 우려라는 처분사유는 장래의 불확실한 가능성과 막연한 우려에 기인한 것이고, 이와 관련하여 피청구인이 객관적인 근거자료를 제시한 바 없어 이는 처분의 명확성 원칙에 위배되고 피청구인에게 부여된 재량권을 일탈·남용한 위법·부당함이 있다 할 것이므로, 적법한 처분사유라고 볼 수 없다.

6) 종합해 보건대, 이 사건 처분은 사실관계를 오인하였음은 물론 경험칙에도 위배되는 등 합리적인 처분근거를 갖추지 못하였고, 이 사건 처분으로 피청구인이 달성하려는 공익에 비해 청구인이 입게 될 경제적 불이익이 더 크다 할 것이므로, 이 사건 처분은 피청구인에게 부여된 재량권을 일탈·남용한 위법·부당한 처분이라 할 것이다.

다. 결론

그렇다면, 청구인의 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다.

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개발행위 불허가처분 취소 청구