비료생산업자가 공정규격에 정하여진 유해성분 최대함유량이 비료관리법령으로 정하는 기준을 초과하는 비료를 생산하여 판매하거나 무상으로 유통 또는 공급한 경우, 비료관리법 제4조의2에 따라 지정된 비료 시험연구기관에서 분석하여 행정청에 통지한 비료 품질검사결과를 부정할만한 특별한 사정이 없다면 영업정지처분에 위법이 있다고 할 수 없음. 

경남행심 제2019-104호 

영업정지(비료관리법 위반)처분 등 취소 청구 

A 

○○시장 

가. 비료관리법 제4조, 제4조의2, 제14조, 제18조, 제19조, 제20조, 제24조

나. 비료관리법 시행령 제15조

다. 비료관리법 시행규칙 제16조 [별표 2]

라. 비료의 품질검사방법 및 시료채취기준

마. 비료 공정규격설정 및 지정 제4조 [별표 3] 

청구인의 청구를 기각한다. 

피청구인이 2019. 2. 13. 청구인에게 한 영업정지 1개월 처분 및 당해제품 회수·폐기 처분을 취소한다는 재결을 구함. 

1. 사건개요

청구인은 2016. 12. 13. ○○시 ○○면 ○○길 102 소재지에 ‘○○축산’ 이라는 상호로 비료생산업 등록을 한 자로, 2019. 2. 13. 피청구인으로부터 공정규격에 정해진 유해성분 최대함유량을 초과한 비료를 생산·공급하였다는 이유로 영업정지 1개월(2019. 2. 26. ~ 2019. 3. 25.) 및 당해제품 회수·폐기 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 받고, 그 처분의 취소를 청구한 사건이다.

2. 청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 경위

청구인의 ○○축산은 축산업을 영위하면서 발생하는 분뇨로 비료(액비)를 생산하여 농가에 무상으로 공급하고 있다. 이번 일이 발생하기 전에도 아연수치 초과에 따른 비료관리법 위반사항이 있었기에, 청구인은 비료성분 및 품질을 철저하게 관리하기 위하여 시설 및 품질관리에 투자를 하고 있는 상황이었다.

청구인은 2018. 11. 27. 농장에 있는 비료를 농촌진흥청 유기농업자재시험연구기관 제○○호로 승인되어 있는 ○○○분석센타(주)에 의뢰하여, 아연수치가 109.78㎎/㎏이라는 결과를 받았다. 이에 ○○시 관계자에게 위와 같은 아연수치가 확인되어 비료를 농가에 살포할 것임을 이야기하였다.

담당 공무원은 2018. 12. 1. 청구인을 찾아와서 비료성분검사를 추가로 실시하였다. 청구인은 자체 검사기록이 존재하였기에 큰 문제가 없을 것이라고 생각하였다. 하지만 1차 분석에서 아연수치가 219.09㎎/㎏으로 나왔고, 이에 재검사 요청을 하였는데, 2차 검사에서는 아연수치가 132.97㎎/㎏의 결과가 나왔다. 이에 청구인은 아연수치 2.28% 초과에 따라 1개월의 영업정지 및 당해제품 회수·폐기처분을 받은 것이다.

나. 이 사건 처분의 위법·부당성

1) 청구인이 검사 의뢰한 기관은 농촌진흥청 유기농업자재시험연구기관 제○○호로 승인되어 있는 분석기관이다.

2) 2018. 11. 27. 살포전 검사 결과 109.78㎎/㎏으로 적합이 나왔다.

3) 2018. 12. 5. 피청구인이 비료를 채취한 이후에 청구인이 자체 검사한 결과에서도 128.26㎎/㎏으로 적합이 나왔다.

4) 하지만, 피청구인이 한 검사에서는 1차 219.09㎎/㎏, 2차 132.97㎎/㎏의 결과가 나왔다.

5) 생물을 다루고 있는 축산업자에게 영업정지라는 행정처분은 농장의 존폐와 직결되는 큰 처벌이다.

6) 피청구인의 검사결과를 보면 1차와 2차의 결과 차이가 40% 이상 크게 난다. 2차 검사결과에서는 기준과 2.97㎎/㎏ 차이로 2.28% 차이가 난다. 청구인은 너무나 억울한 수치 차이로 영업정지처분을 받게 되었다.

다. 결론

1) 피청구인의 검사결과상으로는 1차, 2차 모두 기준치를 초과한 것이 맞지만, 청구인이 자체 검사한 결과상으로는 살포 전, 후 모두 기준치 이내였다.

2) 피청구인이 한 2차 검사결과도 기준치와는 미세한 차이였는데, 이는 검사하는 과정이나 샘플 농도에 따라 적합과 부적합이 결정날 수 있는 오차범위라고 생각된다.

3) 이에 청구인은 피청구인의 이 사건 처분을 취소한다는 재결을 구한다.

3. 피청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 경위

1) 피청구인은 2018. 12. 1. 비료관리법 제18조 및 제24조, 비료의 품질검사방법 및 시료채취기준 제2조 제1항 제3호에 따라 시행한 단속검사로, 살포중인 탱크로리에서 2018. 11. 17.에 생산한 비료(가축분뇨발효액) 품질검사용 시료를 청구인의 입회·동의하에 채취하여 검사를 진행하였고,

2) 검사결과 공정규격에 정하여진 유해성분(아연) 최대함유량을 초과한 비료임이 확인되어, 2018. 12. 12. 청구인에게 비료 품질검사 결과 통보 및 재검사 신청을 안내하였다.

3) 청구인은 2018. 12. 27. 비료 품질 재검사 신청을 하였고, 재검사 결과에도 공정규격에 정하여진 유해성분(아연) 최대함유량을 초과한 비료임이 확인되어, 피청구인은 2019. 1. 17. 청구인에게 처분사전통지 및 의견제출 기회를 부여하였고, 이에 청구인은 “비료 살포 전, 자체적으로 검사를 의뢰하여 적합시 살포하고 있으며, 2018. 12. 1. 살포하기 전에도 비료 품질검사 결과를 바탕으로 살포하였으나, 피청구인이 의뢰한 품질검사 결과와 다소 상이하여 행정처분 취소 혹은 유예를 요청한다”는 의견을 제출하였다.

4) 이에 피청구인은 비료관리법 제4조의2에 따라 비료 시험연구기관으로 지정된 업체에 비료 품질검사를 의뢰하였고, 출하전 청구인의 자체 비료 품질검사 시료와 채취 당일 피청구인이 채취한 시료가 동일하다는 사실을 입증할 만한 자료가 없었기에, 피청구인이 의뢰한 비료 품질검사 결과 자료가 신뢰할만한 자료로 판단되어 기존의 처분내용을 유지하여 영업정지 1개월의 행정처분을 하게 된 것이다.

나. 이 사건 처분의 적법·타당성

1) 피청구인은 2018. 11. 30. 청구인이 보고한 비료 살포 계획에 따라 살포일자인 2018. 12. 1. ○○시 ○○면 ○○리 ○○번지 일대에 살포중인 탱크로리에서 시료(가축분뇨발효액)를 채취하여 품질검사를 진행하였으며, 이는 청구인이 비료채취확인 및 용(중)량 검사표를 작성한 것에 근거하여 청구인의 입회하에 진행되었다.

2) 비료 품질검사용 시료는 채취 당일이 토요일인 휴일인 관계로 피청구인은 2018. 12. 3. 성분분석 의뢰를 요청하였고, 이후 2018. 12. 12. 청구인에게 비료 품질검사 결과 통보[아연수치 219.09㎎/㎏(기준치 130㎎/㎏)] 및 재검사 신청에 대하여 안내를 하였고, 청구인은 2018. 12. 27. “피청구인과 청구인이 각각 의뢰한 비료 시험연구기관의 검사결과 수치가 상이하여 검사결과의 신뢰성에 의구심이 든다”는 이유로 재검사 신청을 하였으며, 이에 따라 피청구인은 재검사의 공정을 기하기 위하여 제3의 비료 시험연구기관에 2018. 12. 28. 비료 품질 재검사를 의뢰하였다.

3) 2회에 걸친 검사결과, 유해성분(아연) 수치가 1차 219.09㎎/㎏, 2차 132.97㎎/㎏로 차이는 있었지만, 이는 비료관리법 제4조의2에 따라 등록된 비료 시험연구기관에 품질검사를 의뢰하여 도출된 결과이며, 비료 시험연구기관에서는 비료 시험연구기관 지정 및 관리기준 제10조(시험방법)에 따라 농촌진흥청장이 정하여 고시하는 비료 시험연구기관의 비료의 이화학분석 등에 대한 시험기준과 방법대로 이행하도록 되어 있다.

이 사건 쟁점이 되는 아연의 수치 차이에 대하여 피청구인이 유선으로 검사를 수행한 시험연구기관 ○○분석센타(주)와 □□분석센타(주)에 문의한 결과, 고형물에 의한 시료의 불균질로 인한 차이로도 볼 수 있으며, 해당 결과가 Milligram Per Kilogram(㎎/㎏) 100만분율이므로 수치상 차이가 나더라도 극미량이므로 오차범위로도 볼 수 있다는 답변을 들었다. 또한 해당 결과치는 모두 기준치 초과된 결과값이 나와 검사결과 기준치 초과시 2기관 모두 추가 2회, 즉 총 3회의 검사 후 결과를 도출하는데, ○○분석센타(주)의 경우 3회의 결과치를 산술 평균한 값으로 3회 모두 기준치 초과였으며 3회의 결과치 각각도 도출된 결과값과 유사한 값이 나왔다고 하며, □□분석센타(주)의 경우 3번의 결과값 중 ○○ 낮은 값으로 결과서를 보낸 것이며, 결과값은 각각 [132.97, 179, 179]가 나왔다는 설명을 들었다. 이를 정리하면 아래와 같다.

4) 비료관리법 제14조(보증 표시 및 판매 관리) 제2항 제3호에 의하면, 비료업자는 공정규격에 정하여진 유해성분 최대함유량을 초과한 비료를 양도·진열·판매·유통·공급하여서는 아니 됨에도, 청구인이 생산·공급한 비료(가축분뇨발효액)는 이를 위반하여 공정규격에서 정하여진 유해성분(아연) 최대함유량인 130㎎/㎏을 초과하는 비료임이 2곳의 등록된 시험기관의 결과(시험은 총 각 3회 총 6번의 시험이 이루어졌으며 6번 모두 기준치를 초과한 결과가 나왔다)를 통해 확인되어, 피청구인은 비료관리법 제19조 제1호 및 제20조 제1항 제3호·제8호에 의해 적법하게 영업정지 1개월 및 당해제품 회수·폐기처분을 하였다.

5) 청구인은 처분사전통지에 대한 의견제출시 비료 살포 전, 자체적으로 검사를 의뢰하여 적합시 살포하고 있으며, 2018. 12. 1.에 살포하기 전에도 비료 품질검사 결과를 바탕으로 살포하였고, 피청구인이 의뢰한 비료 품질검사 결과와 다소 상이하여 당혹스러운 입장이라고 진술하고 있으나, 피청구인은 비료관리법 제4조의2에 따라 비료 시험연구기관으로 등록된 업체에 비료 품질검사를 의뢰하였고, 출하전 청구인의 자체 비료 품질검사 시료와 채취 당일 피청구인이 채취한 시료가 동일하다는 사실을 입증할 만한 자료가 없음에 따라, 기존의 처분내용을 유지하여 영업정지 1개월의 행정처분을 하였다.

다. 결론

이 사건 처분은 비료의 품질을 관리하여 공정규격에 맞는 비료를 생산·공급하여야 하는 의무를 성실히 이행하지 않은 청구인에게 관련법에 따라 적법하게 한 처분이며, 청구인의 위법행위로 받게 될 불이익이 피청구인이 달성할 공익에 비해 더 크거나 가혹하다고 할 수 없으므로 청구인의 청구는 마땅히 기각되어야 할 것이다.

4. 관계법령

가. 비료관리법 제4조, 제4조의2, 제14조, 제18조, 제19조, 제20조, 제24조

나. 비료관리법 시행령 제15조

다. 비료관리법 시행규칙 제16조 [별표 2]

라. 비료의 품질검사방법 및 시료채취기준

마. 비료 공정규격설정 및 지정 제4조 [별표 3]

5. 인정사실

가. 청구인은 2016. 12. 13. 피청구인에게 다음과 같이 비료생산업 등록을 한 자이다.

나. 피청구인은 2018. 12. 1. 청구인의 입회하에 아래와 같이 비료 품질검사용 시료를 채취하였다.

다. 피청구인은 2018. 12. 3. ○○분석센타(주)에 비료 품질검사용 시료 성분분석을 의뢰하였고, 이에 ○○분석센타(주)는 2018. 12. 11. ‘유해성분 중 아연이 219.09㎎/㎏ 검출(공정규격 : 130㎎/㎏이하)’되었다는 내용이 포함된 분석성적서를 피청구인에게 통지하였다.

라. 피청구인은 2018. 12. 12. 청구인에게 비료 품질검사 결과를 아래와 같이 통보하였다.

마. 청구인은 2018. 12. 27. 피청구인에게 비료 품질 재검사 신청을 하였고, 이에 피청구인은 2018. 12. 28. □□분석센타(주)에 성분 분석 의뢰를 하였으며, □□분석센타(주)는 2019. 1. 15. 아연이 ‘132.97㎎/㎏’ 검출되었음을 통보하였다.

바. 피청구인은 2019. 1. 17. 청구인에게 아래와 같이 처분사전통지(의견제출통지)를 하였다.

   ​

사. 청구인은 2019. 1. 28. 피청구인에게 “피청구인이 검사한 결과 모두 기준치인 130㎎/㎏을 초과하였다고 하나, 1차 검사대비 2차 검사결과는 무려 86.12㎎/㎏ 차이가 난다. 2차 검사결과는 기준치보다 2.97㎎/㎏ 초과하였다는 것으로, 이로써 영업정지 1개월 처분을 하는 것은 받아들이기 힘든 사안이므로 처분의 취소 또는 유예를 요청한다”는 취지의 의견을 제출하였다.

아. 피청구인은 2019. 2. 13. 청구인에게 비료관리법 위반에 따른 행정처분을 아래와 같이 통보하였다.

자. 청구인은 2019. 2. 22. 이 사건 행정심판을 청구하였다.

6. 판단

가. 먼저 이 사건 처분의 관계법령을 살펴보면,

1) 비료관리법 제18조 제2항은 “시장·군수는 비료의 품질 관리를 위하여 필요하다고 인정할 때에는 생산·수입·보관·판매되거나 무상으로 유통·공급되는 비료의 품질을 검사할 수 있다”고 규정하고 있으며, 같은 법 제19조 제1호는 “시장·군수는 제18조 제2항에 따른 검사 결과 해당 비료가 공정규격에 정하여진 유해성분 최대함유량이 농림축산식품부령으로 정하는 기준을 초과한 비료에 해당할 때에는 그 비료업자에게 그 판매중지·회수·폐기·양도금지, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다”고 규정하고 있고, 같은 법 제20조 제1항 제3호에서는 “시장·군수는 비료생산업자가 공정규격에 정하여진 유해성분 최대함유량이 농림축산식품부령으로 정하는 기준을 초과하는 비료를 생산하여 판매하거나 무상으로 유통 또는 공급한 경우에는 등록을 취소하거나 3개월 이내의 기간을 정하여 영업의 전부 또는 일부의 정지를 명할 수 있다”고 규정하고 있다.

2) 이에 따라 비료관리법 시행규칙 제16조 제1항은 판매중지조치 대상비료 등의 기준에 대하여, ‘법 제19조 제1호의 경우: 공정규격에 정해진 유해성분 최대함유량을 1퍼센트 이상 초과한 비료(제1호)’, ‘법 제20조 제1항 제3호 및 제20조 제2항 제2호의 경우: 공정규격에 정해진 유해성분 최대함유량을 1퍼센트 이상 초과한 비료(제3호)’를 법 제19조 또는 법 제20조 제1항·제2항에 따라 판매중지·회수·폐기 등의 조치나 등록취소·영업정지를 할 수 있는 비료로 정하고 있으며, [별표 2] 행정처분기준, 2. 개별기준, 가. 비료생산업, 3) 가)에서는 공정규격에 정해진 유해성분 최대함유량이 ‘1퍼센트 이상 10퍼센트 미만‘인 비료를 생산하여 양도·진열·판매·유통하거나 공급한 경우 1차 위반시 ’영업정지 1개월, 해당 제품 회수·양도금지‘의 행정처분을 하도록 규정하고 있다.

3) 한편, 비료 공정규격설정 및 지정<농촌진흥청 고시 제2018-3호> 제4조 제6항 [별표 3]에는 부숙유기질비료 중 가축분뇨발효액이 함유할 수 있는 유해성분 최대량을 규정하고 있는데, 아연의 경우에는 ‘130㎎/㎏’으로 정하고 있다.

나. 다음으로 이 사건 처분의 위법·부당 여부를 살펴보면,

1) 청구인은 농촌진흥청 승인 분석기관에 자체적으로 의뢰한 비료 품질검사에서 아연 109.78㎎/㎏ 검출 등 ‘적합’ 결과를 받은 점, 피청구인이 통보한 두 차례의 검사결과는 40% 이상 큰 차이가 있고, 더구나 2차 검사결과는 기준치와 2.97㎎/㎏ 차이에 불과한 점 등을 들어 이 사건 처분은 취소되어야 한다고 주장한다.

2) 살피건대, ① 비료관리법 제4조, 비료 공정규격설정 및 지정 제4조 [별표 5]에 의하면, 비료 중 가축분뇨발효액은 아연의 함유허용 최대량이 130㎎/㎏인 점, ② 피청구인이 비료 품질검사를 의뢰하여 받은 두 차례의 검사결과는 219.09㎎/㎏, 132.97㎎/㎏로, 공정규격에 정해진 유해성분 함유허용 최대량을 초과한 사실이 명백한 점, ③ 이는 비료관리법 제4조의2에 따라 지정된 비료 시험연구기관에서 분석하여 피청구인에게 통지한 검사결과로, 동 검사결과를 부정할만한 특별한 사정이 없는 점, ④ 청구인이 자체적으로 행한 비료 품질검사 의뢰 당시 채취한 시료와 피청구인이 청구인의 입회하에 채취한 시료가 동일한 시료임을 입증할만한 자료가 없는 점, ⑤ 공정규격상 허용기준치를 초과하는 유해성분이 포함된 비료가 농지에 살포될 경우, 토양오염은 물론이거니와 농작물의 오염에 따라 국민건강에 중대한 영향을 미칠 수 있는 점 등 여러 사정을 종합적으로 고려하여 볼 때, 관계법령에 따라 한 피청구인의 이 사건 처분에 위법·부당함은 없다 할 것이다.

다. 결론

그렇다면, 청구인의 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.

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영업정지(비료관리법 위반)처분 등 취소 청구