| 1. 청구인주장
가. 청구법인은 1998.10.1. 설립된 주택사업등록업체로서, ○○시 ○○동 65번지
외 9필지 토지를 2000.1.21.경에 매입하여 2000.7.29. 피청구인으로부터 최초 임대주택
건설사업승인을 받은 후 같은 해 12.13.에 최종 임대주택건설사업변경승인을 받은 바,
이는 농지법상 농지전용에 해당한다고 보아 농업기반공사 사장이 청구법인에 대하여
2000.12.30.에 농지조성비 ￦25,672,500원과 농지전용부담금 ￦85,723,940원 합계
￦111,396,440원을 부과고지 하였습니다.
나. 각 필지별 현상을 살펴보면
(1) 사건 토지 중 65, 67-5(67번지에서 2000.1.21 분할), 90번지에 대하여
① ○○시에서 공시지가를 산정할 때 현장조사시 작성하는(김해시에서 발급
을 거절하므로 이 건 토지전체의 토지특성조사표를 첨부할 수 없지만 청구법인이 가
지고 있는 일부) 토지특성조사표('96년∼98년)에서 알 수 있듯이 용도지역을 일반주거
지로, 토지이용상황 확인에서는 전·답이 아닌 주거나지로 되어 있을 뿐만 아니라
② 67-5번지(그 당시에는 67번지임)는 공군 제○○○○부대장의 확인서에서 토
석채취장으로 사용했다는 것을 알 수 있는 바, 그 당시에 이미 농지전용이 끝난 상태
였습니다.
③ 65번지, 67-5번지(2000.1.21. 67번지에서 분할), 90번지는 국무총리행정심판
위원회로부터 농지조성비 및 농지전용부담금 부과처분 취소판정(1998.1.10.법무
61240-16, 97-6069, 농지조성비 및 농지전용부담금 부과 처분취소청구, 청구법인 : 주
식회사 ●●주택 김○○토지입니다.
(2) 사건 토지 중 65번지, 67-5번지, 76-1번지, 76-3번지, 90번지에 대하여
① ○○무원이 1997.6.27. 청구외 법인인 (주)●●주택의 당해 부지 소유권이
전 등기시 등록세 세율적용을 위하여 현장답사를 한바, 그 토지실태현황 확인조사결
과 지목은 전·답으로 되어 있으나 실제 현황이 폐타이어 하치장 및 나대지 등으로
사용되고 있음을 확인하고 김해시장은 지방세법 제131조 제1항 제3호의 등록세 부과
에 있어서 청구법인외 (주)●●주택이 신고한 농지세율인 10/1000을 적용하지 않고
일반세율인 30/1000을 적용하여 가산세를 붙여 추가등록세 ￦40,160,440원을 추징하
였습니다.
(3) 사건 토지인 65번지. 67-5번지, 75번지, 76-1번지, 76-3번지, 76-4번지, 77번
지, 82-1번지, 82-2번지, 90번지에 대하여
① 청구법인은 60㎡이하의 임대아파트를 건설하기 위하여 이 건 토지를 취득
함으로써 등록세를 감면 받았지만, 청구외 법인인 (주)●●주택이 1997년경에 이 건
토지를 취득할 시에 김해시장은 현장확인으로 농지가 아니라는 판정을 하여 등록세
농지세율인 10/1000을 적용하지 않고 일반 나대지의 세율인 30/1000을 적용하여 기
납부된 등록세에 대하여는 가산세를 붙여 추가 등록세를 추징하였을 뿐만 아니라 차
후 납부할 등록세에 대하여도 30/1000의 세율을 적용해서 납부하게 하였습니다. 청구
외 (주)남양주택이 농지 등록세율인 10/1000의 세율의 등록세를 납부하면서 김해시는
현장 확인 후 농지가 아니라는 이유로 이에 가산세를 붙여 30/1000의 등록세를 추징
하였습니다. 그러다 보니 청구외 (주)남양주택은 30/1000의 등록세를 납부하지 않을
수 없었습니다. 그래서 결국 이 건 토지 전체에 대하여 농지가 아니라는 이유로
30/1000의 등록세를 납부하게 되었습니다.
② 피청구인이 이 건 토지가 농지의 기능을 상실한 정도가 일시적이라고 주
장하고 있으나 토지 전부는 1991년도에 도시구역내에 도입되어 일반주거지역으로 용
도 지정되어 있어 농지로서의 기능을 상실하였습니다.
다. 이 건 토지가 공부상 지목이 전 또는 답으로 되어 있으나 농지법 소정의 농
지인지의 여부는 공부상 지목 여하에 불구하고 당해 토지의 실제현황에 의하여 가려
져야 할 것인바,
① 토지특성조사표에 이 건 토지의 이용현황이 주거나지로 되어있고
② 청구외 ○○시장이 지방세법 제131조 제1항 제3호 규정에 의한 등록세를
부과함에 있어 이 건 토지에 대하여 현황을 조사한 결과, 이 건 토지의 지목은 전·
답이나 실제현황이 폐타이어하치장 및 나대지 등으로 사용되고 있음을 확인하고 농
지에 대한 세율인 부동산가격의 10/1000을 적용하지 아니하고 기타 나대지의 세율인
30/1000을 적용하였다는 점
③ 행정심판위원회에서 이미 농지가 아닌 이유로 기 부과되었던 농지조성비
및 농지전용부담금을 취소한다는 판정을 내린 점
④ 또한 1991년도에 이미 도시구역으로 편입되어 일반주거지로 용도 지정되
어 있었다는 점 등에서 이 건 토지가 행정관청으로부터 이미 농지가 아니라고 일응
인정한 것이라 할 것인바, 이 건 토지를 농지로 인정하여 행한 것입니다.
라. 2001.4.25. 접수된 보충서면에서
(1) 피청구인이 심판제기 요건을 결여했다는 주장에 대하여 2001.3.2. 피청구인
을 농업기반공사 사장으로 재결청을 국무총리행정심판위원회로 하였으나, 같은 해
3.28. 피청구인을 ○○시장으로 경정하였고,
(2) 피청구인이 농지조성비 및 전용부담금 자진납부에 대하여는 이 건 토지의
주택건설사업승인의 통보서에 농지조성비 및 농지전용부담금을 납부한 후 사업승인
서를 수령할 것을 명시하였으며, 청구법인은 피청구인에게 부담금 납부 전에 사업승
인서를 수령할 것을 요구하였으나 납부 전에는 발부할 수 없다고 하여 청구인의 시
급한 공기 때문에 납부하고 승인서를 수령 후 공사착공에 들어갔습니다.
(3) 피청구인이 제출한 야채를 재배하는 곳은 90번지와 90-1번지에 걸쳐있는
약 10㎡의 면적이며, 이는 단독주택에서 일시적으로 부식을 조달하기 위하여 겨울초
를 재배하고 있었습니다.
(4) 피청구인이 이건 통지가 농지의 기능을 상실한 정도가 일시적이라는 주장
에 대하여는 청구법인이 자료를 찾는데 한계가 있어, 그 이전 자료는 찾아 볼 수가
없지만 청구법인이 가지고 있는 자료만을 가지고도 다음과 같이 이 건 토지는 오래
전부터 농지의 기능을 상실한 것을 알 수 있습니다.
마. 2001.5.8. 접수된 보충서면에서
(1) 청구인은 피청구인에게 이 건 토지가 농지조성비 부과대상 토지가 아니라
고 부당성을 호소하였으나 거절당하여 당해 공사 등의 지연 등을 감안하여
2000.12.30. 납부하고 승인서를 수령하였으며 2001.1.5.에 착공수리 통보를 받고 공사
를 시작하였고, 이는 청구인이 공사를 하기 위하여 어쩔 수 없이 납부한 것을 놓고
자진납부한 것이기 때문에 행정심판요건을 결한 심판청구라 주장하는 것은 행정관청
의 권력남용이라 하지 않을 수 없습니다.
(2) 이 사건 농지를 과세의 목적에 따라 농지가 아니라고 했다가 또 이제는 농
지라고 주장하는 것은 스스로의 모순에 빠져있는 것이라 아니할 수 없습니다.
바. 따라서 2000.12.30. 피청구인이 청구인에게 한 농지조성비 및 전용부담금부
과 처분을 취소해 달라고 한다.
2. 피청구인 주장
가. 청구인은 ○○시 ○●●동 65번지외 9필지(전, 5,705㎡)상에 임대주택을 건
축하기 위하여 2000.12.13. 관할청인 피청구인으로부터 주택건설사업변경승인을 받으
면서 2000.12.30. 피청구인으로부터 농지조성비 등 자진납부신고서를 발부 받아 농지
조성비 금25,672,500원과 전용부담금 금85,723,940원 합계 금111,396,440원을 납부하였
습니다.
나. 먼저 본안 전 항변으로 행정심판 제기요건에 관하여 청구인은 2000.12.30 피
청구인으로부터 농지조성비 등 자진납부고지서를 발부 받아 농지조성비 등을 납부하
였으나, 자진납부고지서 어디에도 피청구인의 명의로 발부한 근거가 없으며, 같은 날
피청구인의 농지조성비 등의 금액결정은 단순히 내부적인 의사결정에 불과하므로 이
사건의 경우와 같은 신고납입의 경우에는 피청구인의 부과처분이 존재하지 아니한다
할 것이므로 행정청의 부과처분이 존재함을 전제로 하여 그 취소를 구하는 청구인의
이 사건 심판청구는 심판제기요건을 결한 심판청구로서 당연히 각하되어야 할 것입
니다(1995. 9.29. 선고 대구고등법원 94구5312호 판결문 참조)
다. 본안에 관한 답변
(1) 이 건 토지는 1991.11.26. 일반주거지역으로 용도변경된 지목이 전(田)인 농
지로서, 농지법상 도시계획구획내 주거지역 농지를 전용하고자 하는 경우에는 농지
법 제36조제2항의 규정에 따라 농림부장관과 미리 농지전용협의를 하여야 하며, 협
의를 거친 주거·상업·공업지역 및 도시계획시설 예정지내에 편입된 농지를 전용
하고자 하는 자는 도시계획 및 건축관계법령 등에 의한 건축허가 또는 사업계획승
인 등으로 당해 농지를 전용시 농지법 제40조제1항 및 농업·농촌기본법 제41조의
규정에 의거 농지조성비와 전용부담금을 납부하여야 합니다.
(2) 한편, 농지법 부칙 제9조제4항에 의하면, 같은 법 시행('96. 1. 1)이후 농지의
보전및이용에관한법률 제4조 제2항의 규정에 의하여 1981년 7월 29일 이전에 협의
를 거쳐 주거지역, 상업지역, 공업지역으로 지정된 지역안의 농지를 전용하는 경우
에는 농지법 제40조 제1항 제2호의 규정(도시계획안의 주거지역 지정시 농지전용협
의 및 농지조성비등 납입)은 이를 적용하지 아니한다라고 규정하고 있으므로, 1991.
11. 26. 도시계획구역내 일반주거지역으로 용도변경된 이건 토지는 당연 부과대상에
해당됩니다.
(3) 또한 농지법 제2조제1호 및 농업·농촌기본법 제41조의 규정에 의거 농지
전용의 대상이 되는 농지의 적용범위는 전·답 또는 과수원 기타 그 법적 지목여하
에 불구하고 실제의 토지현상이 농작물의 경작 또는 다년성식물 재배지로 이용되
는 토지와 농지개량시설의 부지를 말하고 있으며, 농지법 제44조 제1항에 의하면
농지전용허가를 받지 아니하고 농지를 전용할 경우에는 무단 및 불법전용에 해당하
고, 원상회복을 명할 수 있습니다.
(4) 따라서 공부상 지목이 농지인 토지는 현재 농작물을 경작하지 않거나 다년
성식물 재배지로 이용하고 있지 않더라도 농지의보전및이용에관한법률('96.1.1 농지
법시행으로 폐지됨) 시행일인 '73.1.1전부터 기히 주택, 공장, 도로 등 타 시설로 이
용되어 오고 있는 것이 공부상 확인될 경우와, 법 시행일 이후 농지전용을 필한 경
우를 제외하고는 전용대상 농지이며, 동 농지를 농지전용허가를 받지 않고 특정시
설부지로 사용할 경우에는 농지의 불법전용에 해당됩니다.
라. 한편, 피청구인이 청구인의 주장사실을 확인하기 위하여 이건 토지관련 공
부서류를 수집하고 현장조사를 실시한 바,
(1) 이건 토지에 대한 ○○시 ○○동 일원의 토지특성조사표에 의하면 지목은
전으로, 토지이용상황은 주거나지 등으로 작성된 사실을 확인할 수 있었으나, 이는
지가공시및토지등의평가에관한법률에 의거 개별공시지가를 산정하기 위하여 지적과
에서 토지현상만을 기초로 작성한 것에 불과하고 이것으로 이 건 토지가 농지성을
상실하였다고 할 수는 없습니다. 더욱이 이 건 토지에 대한 현장을 촬영한 사진에
서 나타난 바와 같이 이 건 토지의 주변에는 아직도 농작물을 경작하고 있으며, 또
한 이 건 토지에도 몇몇 군데에 야채를 재배하고 있음이 확인되고 있듯이 이 건 토
지가 영구적으로 농지성을 상실하였다고 볼 수 없고, 언제든지 농지로 원상회복할
수 있는 농지라고 할 것입니다.
(2) 그리고 청구인이 '97∼'98동안 행정심판청구에서 국방부의 토석채취에 의해
농지성이 상실하였다고 하나, 농림부장관의 재결을 받은 토지는 현장사진에서 철망
의 아래부분에 해당하는 토지이고 이 건 토지는 도로의 윗 부분에 해당하는 토지로
서 국방부의 토석채취허가와는 관련이 없으며, 실질적으로 토석 채취를 하지 않은
토지입니다.
(3) 또한, 청구인은 이 건 토지 매입시 이 건 토지를 농지라고 보아 농지를 기
준으로 한 등록세를 자진 신고 납입하였으나, 피청구인 소속 세무담당직원이 현장
출장하여 토지이용현황을 확인한 후 이 건 토지를 주거나지 등으로 보고 잡종지 등
의 적용세율(30/1,000)을 적용하여 추징하였다고 주장하고 있으나, 이는 청구인조차
도 이 건 토지를 농지로서 인정할 수 있을 정도로 농지성을 영구히 상실하지 않았
으며, 피청구인 세무담당이 이 건 토지를 주거나지 등으로 판단한 것은 청구인이
이 건 토지를 농지로서 성실 경작하지 아니하여 농지가 훼손된 상태에서 농지담당
직원과 협의없이 토지현상만을 기초로 과세액을 산출한 결과일 뿐인 바, 농지성에
대한 판단은 농지업무를 전담으로 하는 농지담당부서의 소관사항이라고 할 것입니
다.
(4) 따라서 위의 토지특성조사표에 의한 토지이용상황, 취득신고 겸 자진납부
세액계산서, 종합토지세 과세내역서 등을 종합적으로 살펴보건대, 이건 토지가 비록
주거나지 등으로 사용되어 왔다는 사실과 피청구인이 취득세 및 등록세를 산출함에
있어 이 건 토지를 잡종지로 적용한 것은 인정하더라도, 이는 청구인이 농지를 성
실경작하지 않고, 피청구인(세무담당)이 농지담당부서와는 아무런 협의없이 토지현
상만을 기초로 과세액을 산출한 결과이고, 또한 이 건 토지가 당초부터 공부상 지
목이 “전”이고 (구)농지의보전및이용에관한법률 시행일('73.1.1)이전부터 타용도로
사용되었다고 달리 입증할 만한 증거가 없는 한, 이건 농지는 무단방치 내지 불법
전용되었다 할 것입니다. 따라서 이 건의 농지조성비 및 전용부담금 부과처분은 정
당하다고 하겠습니다.
마. 농지에 대한 기본이념과 법률적 개념을 살펴보면,
(1) 농지법 제3조제1항에 의하면 농지는 국민의 식량공급과 국토환경보전의
기반이고, 농업과 국민경제의 균형있는 발전에 영향을 미치는 한정된 귀중한 자원
이므로 소중히 보전되어야 함은 물론 공공복리에 적합하게 관리되어야 하며, 그에
관한 권리의 행사에는 필요한 제한과 의무가 따른다 라고 규정하고 또한 제2항에서
「농지는 농업의 생산성을 높이는 방향으로 소유·이동되어야 하며, 투기의 대상이
되어서는 아니 된다」라고 규정하고 있습니다.
(2) (구)농지의보전및이용에관한법률과 농지법에 의하면 농지조성비 등을 부과
하고자 하는 입법취지는 농지전용으로 인하여 감소되는 농지에 대체되는 농지의 조
성에 필요한 재원을 마련함으로써 식량자급기반인 농지를 보전하고자 하는 데 있습
니다. 이상과 같이 농지의 이념과 개념에서 잘 나타난 바와 같이 그 중요성을 감안
하면 농지는 소중히 보전되어야 하므로 농지를 전용하고자 하는 자는 농림부장관의
허가를 받아야 하는 것입니다. 가사 이건 토지가 청구인의 주장처럼 농작물을 경
작할 수 없는 상태여서 농지로서의 현상을 일단 상실한 것으로 본다고 하더라도,
당해 토지를 다시 농경지 또는 다년성 식물 재배지와 기타 농지의 보전이나 이용
에 필요한 시설의 부지로 다시 이용하는 것이 불가능한 것이 아니라면 그 상실한
상태가 일시적이라고 볼 것이고 결국 당해 토지는 농지법에서 말하는 농지에 해
당된다고 할 것입니다. (부산고등법원 1999.6.18. 선고98누3297호 판결 참조, 대법
원 1998.4.24. 선고 98두588 판결참조, 부산고등법원 1997.1.31, 선고 96누1320호
판결 참조, 서울고등법원 1997.4.23 선고 96구 20163 판결참조)
바. 2001.4.25. 접수된 보충서면에서
(1) 농림부장관이나, 시장은 농지전용의 허가·협의 또는 농지전용의 신고수리
를 하고자 하는 때에는 관계법령에 의거 농지조성비 및 전용부담금을 미리 납입하
게 하거나 그 납입을 당해 허가 등의 조건으로 하여야 한다 라고 되어있고,
(2) 이 사건 토지는 농림수산부장관으로부터 도시계획변경 협의시 편입농지에
대해서는 농지조성비를 납입하는 조건으로 협의를 받아 일반주거지역으로 결정고시
된 지역으로서 농지조성비 및 전용부담금의 납입을 인가 등의 조건으로 하는 것이
며,
(3) 농지조성비 및 부담금의 납입은 농어촌진흥공사에서 사업자에게 부과힘으
로써 부과처분청은 농어촌진흥공사가 되는 것이나 이 건은 청구인이 자진납부를 원
하였기에 피청구인은 납부금액만을 산정하여 납부토록 하였고, 자진납부사항을 농
어촌진흥공사에 통보하여 수납처리 하도록 조치하였을 뿐 구체적인 부과처분을 한
적이 없습니다.
(4) 김해시 지내동 일원의 토지특성조사표에서 일부 토지가 지목은 전이나 토
지이용상황은 주거나지 등으로 작성된 사실을 확인할 수 있으나 이는 구체적인 사
업시행시 농지의 전용이 수반되는 인가·허가·승인·신고수리 등 신청이 없이 불
법으로 전용한 것이며 이를 근거로 농지성을 상실했다고 볼 수 없습니다.
(5) 청구인이 '97∼'98 동안 행정심판청구에서 국방부의 토석채취에 의해 농지
성이 상실하였다는 토지는 이 사건 토지의 아래 부분에 있는 토지입니다.
사. 따라서 이건 토지에 대한 청구인의 자진신고에 의한 농지조성비 및 전용부
담금의 납입은 적법한 절차 및 규정에 의한 것으로서 “적법하다”할 것이며, 청구
인의 이건 청구는 행정심판제기요건 중 피청구인을 잘못 지정하는 오류를 범하였는
바 당연히 “각하”되어야 할 것이고, 또한 이건 청구가 가사 적법하게 성립되었다
할지라도 청구인의 이건 청구는 농지법의 입법취지 및 전체조문에 비추어 볼 때 법
리를 오인한데서 오는 청구이므로 “기각”되어야 할 것입니다.
3. 판 단
가. 이 사건 청구인과 피청구인이 제출한 제반서류를 종합해보면, 청구인은
2000.7.29. ○○시 ○○동 65번지외 9필지(전 5,705㎡)상에 임대주택을 건축하기 위
하여 피청구인으로부터 주택건설사업변경승인을 받으면서 2000.12.30. 농지조성비
등 자진납부신고서를 발부받아 농지조성비와 농지전용부담금 등 금111,396,440원
을 납부하였다. 이에 대하여 청구인은 사건 토지 중 65, 67-5, 90번지는 용도지역
을 일반주거지로, 토지이용상황 확인서에 주거나지로 되어있고, 국무총리행정심판
위원회로부터 농지조성비 및 농지전용부담금 부과처분 취소판정을 받은 토지이
며, 65, 67-5, 76-1, 76-3, 76-4, 90번지는 피청구인의 현장답사 결과, 지목은 전·
답으로 되어 있으나 실제 현황이 나대지 등으로 사용되어 등록세율을 농지세율인
10/1000을 적용하지 않고, 일반세율인 30/1000을 적용하여 등록세를 부과하였고,
이 건 토지 65, 67-5, 75, 76-1, 76-3, 76-4, 77, 82-1, 82-2, 90번지는 피청구인이
현장확인 후 농지가 아니라는 이유로 등록세 세율인 30/1000을 적용하여 청구외
(주)●●주택에 부과하였고, 1991년에 도시구역내에 편입되어 일반주거지역으로
용도지정되어 농지로서 기능을 상실하였고, 청구인이 농지전용부담금 및 농지조
성비를 자진 납부한 것은 농지조성비 부과대상 토지가 아니라고 했으나 피청구인
으로부터 거절당했고, 납부 전에는 사업승인서를 발부할 수 없다고 하여 청구인
은 시급한 공기 때문에 납부 후 승인서를 수령하여 공사착공 하였으므로, 이 건
피청구인이 농지가 아니라고 일응 인정한 토지에 대하여, 2000.12.30. 청구인에게
농지로 인정하여 행한 농지조성비와 농지전용부담금 부과처분을 취소청구한 사건임
을 알 수 있다.
나. 살피건대, 본안 판단에 들어가기에 앞서 먼저 행정심판제기 요건을 보면, 행
정심판법 제3조의 규정에 의하면 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 다른 법률에
특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 행정심판을 제기할 수 있다라고 되어 있으
며, 행정심판법 제2조의 처분이라 함은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집
행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다
고 규정되어 있다. 본 건의 경우 청구인이 사건 토지 등에 대한 농지조성비 및 전
용부담금을 납부할 것을 허가 조건으로 피청구인으로부터 주택건설사업계획승인
을 받았으며, 농업기반공사사장이 농지조성비와 전용부담금을 부과한 사실이 없
음에도 불구하고 청구인이 자진납부하였으며, 청구인의 자진납부신고시 피청구인
이 청구인에게 자진납부서나 농지전용협의에 따른 농지조성비·전용부담금 내역
서를 발급하고 그 확인서에 부과근거 및 산출내역 등이 명시되어 있다고 하더라
도 이러한 확인서 등을 교부한 행위는 단순한 사무적 행위에 불과할 뿐 이를 가
르켜 농지조성비 등을 부과하는 행정처분이라고 할 수 없으므로 (대법 '96.11.15.
선고 96누 10478) 행정심판법 제2조에서 규정한 처분으로 볼 수 없다 할 것이다.
따라서 청구인의 이 건 심판청구는 심판제기 요건을 결한 부적법한 심판청구이므
로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
