4건의 감정평가서를 살펴보면 감정평가법 제3조 제1항에 따라 대상토지와 유사한 이용가치를 지닌다고 인정되는 비교표준지의 공시지가를 기준으로 삼고 있고, 기준으로 삼은 공시지가 이외에 공시기준으로부터 가격시점까지의 지가변동률, 지역요인 및 개별요인 비교, 그 밖의 요인도 고려하여 대상토지의 결정단가를 산출하였으므로 대상토지의 개별적, 행정적 요인을 전혀 고려하지 않고 조정금이 산정되었다고 볼 수 없음.

경남행심 제2019-61호 

지적재조사사업 조정금 이의신청 기각결정 취소 청구 

○○시장 

가. 지적재조사에 관한 특별법 제20조, 제21조, 제21조의2

나. 감정평가 및 감정평가사에 관한 법률 제2조

청구인의 청구를 기각한다. 

피청구인이 2018. 12. 27. 청구인에게 한 지적재조사사업 조정금 이의신청 기각결정을 취소한다는 재결을 구함. 

이 유(2019-61)

1. 사건개요

가. 청 구 인 : 김문영

나. 피청구인 : ○○시장

다. 청구내용

피청구인은 ○○시 ○○1지구 지적재조사사업 시행완료에 따라 청구인이 지분을 보유하고 있는 ○○시 ○○동 ○○번지(대, 50/126 지분 보유, 이하 ‘이 사건 토지’라 한다)의 면적이 증가하자(296㎡ → 344.4㎡, 48.4㎡ 증가) 2018. 11. 26. 청구인에게 지적재조사에 관한 특별법에 따라 산정한 조정금 5,425,790원의 납부고지를 하였고, 이에 청구인은 “지상에 공유자의 주택이 건축되어 보유지분의 소유권을 행사할 수 없고 도시계획도로 개설계획으로 인해 행정적 제약 및 이에 따른 가치하락, 경기상황 등이 고려되지 않아 과다한 조정금이 부과되었다”는 이유로 이의신청하였으나, 2018. 12. 27. 피청구인으로부터 ‘타 감정평가법인에 재감정하여 확인한 결과 조정금이 적정하게 산정되었다’는 사유로 이의신청 기각결정 통보(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)를 받고, 그 처분에 대한 취소를 청구한 사건이다.

2. 청구인 주장의 요지

가. 토지소유 관계

청구인은 ○○시 ○○동 ○○ 대 296㎡ 중 50/126 지분을 보유하고 있고, 상기 부동산 지상에는 다른 공유자의 지상주택이 존재하고 있다.

나. 이 사건 처분의 위법부당성

1) 위와 같이 청구인은 ○○동 ○○ 대지의 지분 일부를 소유하고 있고, 지상에는 토지공유자의 주택이 건축되어 있어서 청구인이 소유하고 있는 토지 해당지분은 청구인이 소유권을 행사할 수 없는 상황이다.

2) 사정이 이와 같다면 다른 토지들과 같이 감정가를 일률적으로 책정하여 조정금액을 산정할 것이 아니라 청구인이 소유하고 있는 부분에 대한 개별조건과 행정적 요인 등을 감안하여 조정금액을 정해여야 할 것인데도 금액을 결정할 당시 이를 간과한 잘못이 있다 할 것이다.

3) 그리고 상기 토지의 토지이용계획상 해당 토지에는 도시계획시설인 도로 개설이 예정되어 토지를 재사용할 수도 없는 사정이고, 위 도시계획시설 부지 지정으로 인하여 토지를 타에 처분하는 것에 대해서도 제약이 따르는 상황인데도 불구하고 조정금액을 결정하면서 이를 전혀 고려하지 않고 결정한 위법도 있다 할 것이다.

4) 또한 이번 지적재조사 사업으로 결정한 금액은 현재 ○○동 일대의 토지는 부동산 장기침체로 인하여 거래가격이 많이 하락한 상황이고, 구 □□□ 시가지로 진입하는 경우 △△동으로 우회하는 외곽도로의 개설로 인하여 해당토지의 이용가치가 나날이 하락하고 있는 실정인데도 불구하고 ㎡당 282,500원의 고액의 조정금액을 정한 것 역시 현재의 경제사정과 토지의 이용상황 등을 전혀 고려하지 않고 가치를 평가한 부당한 결정이라 할 것이다.

5) 따라서 해당필지의 개별적 요인과 계획도로 개설계획으로 인한 행정적인 제약, 이로 인한 가치의 하락, 경기상황, 이용가치 하락 등의 여러 조건들을 고려할 때 이번 지적재조사 사업으로 결정한 조정금액은 어느 모로 보나 위법·부당하고 과다한 금액이라 할 것이고 이는 취소되어야 할 것이므로 이의신청하게 되었다.

다. 결론

그런데 피청구인은 단순히 감정평가사들의 감정평가액에만 의존하여 많은 개별적, 행정적 요인을 간과하여 청구인의 이의신청을 기각한 위법 내지는 재량권을 일탈한 잘못이 있다 할 것이므로 이를 바로 잡고자 이 건 심판청구에 이르게 되었다.

3. 피청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 경위

1) 피청구인은 2016. 6. 21. 피청구인은 ○○1, 2지구, ◎◎1지구에 지적재조사사업 실시계획을 수립하였으나 ○○1지구(**단지)는 동의서 징구결과 동의율이 충족되지 않아 2016. 10. 18. ○○1지구(○○2지구 명칭 변경), ◎◎1지구, ◇◇1지구로 계획을 변경하고 사업지구 내 토지소유자 2/3 이상의 동의를 받았다.

2) 피청구인은 2016. 12. 9. 지적재조사에 관한 특별법(이하 ‘지적재조사법’이라 한다) 제7조 제6항 및 제29조 제2항에 따라 2017년도 지적재조사사업지구 지정 및 우선순위 결정에 대한 경상남도 지적재조사위원회를 개최하였다. 지적재조사위원회 개최 결과, ○○1지구(○○시 ○○동 226번지 일원)에 대한 사업지구 지정이 원안가결 되었다. 이에 2016. 12. 15. 경상남도 제2261호 공보에 ○○1지구 지적재조사사업지구 지정고시 하였다.

3) 청구인은 2018. 7. 20. 이 사건 토지의 경계설정에 관하여 피청구인에게 “이 사건 토지의 경계는 현실경계(담장 및 도로경계석)로 하고 면적이 증가하는 부분은 사업완료시점 감정평가액으로 납부(지분만큼)한다.”라는 합의내용인 경계설정 합의서를 제출하였다.

4) 피청구인은 2018. 8. 2. ○○1지구 지적재조사사업과 관련하여 지적재조사법 제14조에 따라 경계를 설정하고 같은 법 제15조 제3항에 따라 청구인에게 지적확정예정조서를 송부하였으며 이에 대한 의견이 있을 경우 피청구인의 민원지적과로 의견서를 제출하여 달라는 내용을 통지하였다.

5) 피청구인은 2018. 9. 13. 지적재조사법 제16조에 따라 ○○시 경계결정위원회의 심의·의결을 거쳐 경계를 결정하고 청구인에게 경계결정을 통지하였으며 이에 대한 이의신청을 안내 하였다.

6) 피청구인은 2018. 10. 2. 지적재조사법 제20조 제3항에 따라 조정금 산정을 위한 감정평가를 의뢰하였다. 이에 2018. 10. 30. 평가기관인 A 감정평가사무소와 B 감정평가법인은 조정금 산정에 따른 감정 평가 결과를 회보하였다.

7) 피청구인은 2018. 11. 13. ○○1지구 조정금 산정에 대하여 지적재조사법 제30조에 따라 ○○시 지적재조사위원회의 심의·의결을 거쳐 2개의 감정평가 법인이 평가한 금액의 평균 금액으로 산정하였다.

8) 피청구인은 2018. 11. 19. 지적재조사법 제18조(경계의 확정) 제1항 제1호에 따라 청구인이 이의신청 기간에 이의를 신청하지 않았으므로 ○○1지구의 경계를 확정하여 지적재조사 사업을 완료하고, 2018. 11. 26. 청구인에게 지적재조사법 제21조에 따라 조정금 5,425,790원을 납부고지하고 이의신청에 대해 안내하였다.

9) 청구인은 2018. 12. 3. 피청구인에게 조정금이 현재의 경제사정과 토지의 이용 상황 등을 전혀 고려하지 않고 가치를 평가하여 고액으로 산정되었다는 내용의 이의 신청서를 제출하였다. 이에 피청구인은 2018. 12. 18. 조정금 검증을 위해 재 감정평가를 의뢰하였다.

10) 피청구인은 2018. 12. 24. 평가 의뢰기관인 C 감정평가법인과 D 감정평가법인으로부터 감정평가 결과를 회보 받아 2018. 12. 27. 지적재조사법 제21조의2(조정금에 관한 이의신청) 제2항에 따라 ○○시 지적재조사위원회의 심의·의결을 거쳤다. 심의 결과, “조정금은 지적재조사법 제20조 제3항에 따라 감정평가 및 감정평가사에 관한 법률에 따른 감정평가가액(경계 확정시점 2018. 11. 19일 기준)으로 산정되어 있고, 타 감정평가법인에 재 감정하여 확인한 결과 조정금이 적정하게 산정되어 있으므로 지적재조사법 제30조에 따라 조정금에 대한 청구인의 이의신청을 기각한다.”라고 의결하였다. 피청구인은 2018. 12. 28. 청구인에게 조정금 이의신청에 대한 심의 결과를 통지 하였다.

11) 피청구인은 청구인의 권익보호를 위하여 행정처분에 이의가 있을 때에는 행정심판법에 따라 처분이 있음을 알게 된 날부터 90일 또는 처분이 있었던 날부터 180일 이내에 경상남도행정심판위원회에 청구하거나 행정소송법에 따라 창원지방법원에 행정소송을 제기할 수 있음을 고지하였다.

나. 이 사건 처분의 적법·타당성

1) 조정금액은 현재의 토지이용상황과 경제사정을 전혀 고려하지 않았다는 주장에 대하여

가) 청구인은 이 사건 토지의 일부를 소유하고 있으나 지상에는 토지공유자의 주택이 건축되어 있어 소유권을 행사할 수 없으며 이 사건 토지는 토지이용계획상 도로개설이 예정되어 토지를 재사용하거나 처분할 수 없고 ○○동 일대 토지는 부동산 장기침체로 거래가격이 하락한 상황이며 △△동으로 우회하는 외곽도로 개설로 이 사건 토지의 이용가치가 나날이 하락하고 있는바, 이러한 실정을 고려하지 않고 조정금액을 과다하게 산정하였다고 주장한다.

나) 이 사건 토지는 2016. 12. 15. 지적재조사 지구로 지정고시 되었다. 청구인은 2018. 5. 23. 공유자의 주택이 이미 건축되어 있는 토지에 소유권이전 완료하였으며 이러한 상황을 알았을 것이다. 이 사건 토지는 청구인이 소유한 부분이 특정되지 않은 공유토지이다. 청구인의 소유권 행사는 사인간의 문제이므로 행정청인 피청구인과 관계가 없다 할 것이다. 청구인은 2018. 7. 20. 피청구인과 지적재조사에 따른 토지 경계설정 협의와 사업완료시점 감정평가액으로 납부한다는 합의를 하였다.

다) 더불어 이 사건 토지는 청구인이 소유권이전 완료 전부터 도시계획시설부지로 지정된 상황이었고 피청구인의 담당부서에서 도시계획시설사업의 진행에 따라 보상액 산정도 감정평가에 의해 산정될 것이므로 이 사건 청구와 관련 없다 할 것이다.

라) 지적재조사법 제20조에 따르면 지적소관청은 경계 확정으로 지적공부상의 면적이 증감된 경우 필지별 면적 증감내역을 기준으로 조정금을 산정하여 징수하거나 지급하고, 조정금은 경계가 확정된 시점을 기준으로 감정평가 및 감정평가사에 관한 법률에 따른 감정평가업자가 평가한 감정평가액으로 산정하도록 규정하고 있다.

마) 대법원 판례에 따르면 “감정인의 감정 결과는 감정방법 등이 경험칙에 반하거나 합리성이 없는 등 현저한 잘못이 없는 한 존중하여야 한다.”(대법원 2012. 1. 12. 선고 2009다84608 판결)라고 판시하고 있고 감정평가를 함에 있어 감정대상에 대한 평가는 시장가치를 기준으로 하고 현황 기준 원칙으로 하며 개별 물건 기준을 원칙으로 하고 있다.

바) 이 사건 토지에 관한 감정평가를 실시함에 있어 이 사건 토지와 가격형성 요인이 같거나 유사하다고 판단되는 비교표준지를 선정하고, 비교표준지의 공시지가를 기준으로 이 사건 토지의 현황을 고려하여 시점 수정, 개별요인 비교 및 그 밖의 요인의 보정을 거쳐 이 사건 토지의 가격을 산정하는 공시지가기준법에 따라 감정하였는바, 이러한 감정방법이 토지에 관한 감정평가의 일반적인 원칙이며 이러한 평가가 특별히 경험칙에 반한다거나 합리성이 없다고 보이지 않는 점으로 볼 때 감정평가액이 위법･부당하다는 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다.

사) 나아가 ○○시 △△동으로 우회하는 외곽도로는 청구인이 이 사건 토지의 소유권을 이전하기 전부터 이미 개설(2010. 12월 준공)되어 통행이 이루어지고 있는 상황이었다. 오히려 ☆☆중학교와 ▽▽공원 간 지방도가 2차선에서 4차선으로 2017. 9. 22. 확포장 준공되어 이 사건 토지로의 접근성이 높아졌다.

아) 피청구인은 조정금 산정과 관련하여 지적재조사법에 규정된 절차를 준수하여 결정하였고 감정평가는 감정평가업자가 감정평가 및 감정평가사에 관한 법률에 따라 평가금액을 산정한다. 따라서 청구인의 개별 상황과 토지이용현황, 경제사정 등을 감안하지 않았다며 조정금 산정금액이 위법·부당하다는 주장은 이유 없다 할 것이다.

2) 감정평가사의 감정평가액에 의존한 이 사건 처분은 위법 내지 재량권 일탈이라는 주장에 대하여

가) 청구인은 피청구인이 단순히 감정평가사의 감정평가액에 의존하여 개별적, 행정적 요인을 간과하고 이 사건 처분을 한 바, 이는 위법 내지 재량권을 일탈한 처분이라고 주장한다.

나) 이 사건 처분의 조정금은 지적재조사사업 시행에 따라 면적이 증가하여 2개의 감정평가업자에게 감정평가를 의뢰하여 각각의 평가금액의 평균금액으로 산정하여 ○○시 지적재조사위원회의 심의·의결을 거쳐 산정되었다. 청구인의 조정금에 대한 이의신청에 따라 피청구인은 다른 2개의 감정평가업자에게 재 감정평가를 의뢰하였다. 감정평가업자에게 감정평가 결과를 회보 받아 지적재조사위원회의 심의한 결과, 총 4개의 감정평가액이 대동소이하여 조정금이 적정하게 산정되었으므로 청구인의 이의신청은 기각 의결되었다.

다) 더불어 조정금 산정 및 부과에 앞서 경계설정단계에서 청구인은 “토지의 경계를 현실경계(담장 및 도로경계석)로 하고 면적이 증가하는 부분은 사업완료시점 감정평가액으로 납부한다.”라는 경계설정합의서를 제출하였다.

라) 이와 같이 피청구인은 조정금 산정과 이 사건 처분을 하면서 지적재조사법에 따랐으며 피청구인에게 다른 재량권은 없었다. 피청구인은 이 사건 처분을 통해 토지의 실제 현황과 일치하지 아니하는 지적 공부의 등록사항을 바로 잡고 지면에 구현된 지적을 디지털 지적으로 전환하여 국민의 재산권을 보호하고자 하는 지적재조사사업의 취지에 부합하고자 했다. 따라서 이 사건 처분이 위법･재량권 일탈하다는 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다.

다. 결론

앞서 살펴본 바와 같이, 이 사건 토지는 공유지이며 청구인이 소유한 부분이 특정되지 않는 공유토지로서 이미 경계협의 시 청구인의 합의로 경계가 설정되었고 감정평가에 따라 감정가를 피청구인에게 납부하기로 합의하였다. 피청구인은 지적재조사법에 근거하여 감정평가업자들의 평가 결과에 따라 ○○시 지적재조사위원회의 심의·의결을 거쳐 청구인에게 이 사건 조정금을 부과하였다. 감정평가업자들은 이 사건 토지를 감정 평가함에 있어 비교표준지를 특정하여 지역요인, 개별요인 등을 구체적으로 비교하여 감정평가 가액을 산정하였다. 따라서 이 사건 처분에 위법·부당은 없다 할 것이므로 청구인의 이 사건 청구는 기각되어야 마땅하다.

4. 관계법령

가. 지적재조사에 관한 특별법 제20조, 제21조, 제21조의2

나. 감정평가 및 감정평가사에 관한 법률 제2조

5. 인정사실

가. 청구 외 경상남도지사는 2016. 12. 15. ○○시 ○○1지구 지적재조사 사업지구지정을 고시하였다(경상남도 고시 제2016-469호).

나. 청구인은 2018. 7. 20. 피청구인에게 다음과 같은 내용의 경계설정 합의서를 제출하였다.

다. 피청구인은 2018. 8. 2. 지적재조사사업 토지 지적확정예정조서를 통지하고 2018. 9. 13. ○○시 경계결정위원회 심의·의결을 거쳐 청구인 등 토지소유자에게 지적재조사 경계결정 통지를 하였다.

라. 피청구인은 2018. 10. 2. 조정금 산정을 위해 두 개의 감정평가법인(A, B감정평가법인)에게 감정평가를 의뢰하였고, 두 감정평가법인은 2018. 10. 30.에 피청구인에게 감정평가 결과를 회보하였으며 이 사건 토지에 대한 감정평가 결과는 다음과 같다.

마. 피청구인은 2018. 11. 13. ○○시 지적재조사위원회의 심의·의결을 거쳐 2개의 감정평가 법인이 평가한 금액의 평균 금액(282,500원)으로 조정금을 산정하여 2018. 11. 26. 청구인에게 조정금 5,425,790원을 납부고지 하였다.

바. 청구인은 2018. 12. 3. 피청구인에게 조정금에 대한 이의신청서를 제출하였고 그 내용은 다음과 같다.

사. 피청구인은 2018. 12. 18. 두 개의 감정평가법인(C, D감정평가법인)에게 조정금 재감정평가의뢰를 하였고, 두 감정평가법인은 2018. 12. 24. 다음과 같이 평가결과를 회보하였다.

아. 피청구인은 2018. 12. 27. ○○시 지적재조사위원회의 심의·의결을 거쳐 2018. 12. 28. 조정금 이의신청에 대한 심의 결과를 청구인에게 통지하였다.

자. 청구인은 2019. 1. 25. 이 사건 행정심판을 청구하였다.

6. 판단

가. 먼저, 이 사건 처분의 관계법령을 살펴보면,

1) 지적재조사에 관한 특별법 제20조 제1항은 “지적소관청은 경계 확정으로 지적공부상의 면적이 증감된 경우에는 필지별 면적 증감내역을 기준으로 조정금을 산정하여 징수하거나 지급한다”고 규정하고 있고, 제3항은 “조정금은 제18조에 따라 경계가 확정된 시점을 기준으로 감정평가 및 감정평가사에 관한 법률에 따른 감정평가업자가 평가한 감정평가액으로 산정한다”고 규정하고 있으며 제5항은 그 밖에 조정금 산정에 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 규정하고 있다.

2) 한편 같은 법 제20조의2 제1항은 “수령통지 또는 납부고지된 조정금에 이의가 있는 토지소유자는 수령통지 또는 납부고지를 받은 날부터 60일 이내에 지적소관청에 이의신청을 할 수 있다”고 규정하고 있고, 제2항은 “지적소관청은 제1항에 따른 이의신청을 받은 날부터 30일 이내에 제30조에 따른 시·군·구 지적재조사위원회의 심의·의결을 거쳐 이의신청에 대한 결과를 신청인에게 서면으로 알려야 한다”고 규정하고 있다.

나. 이 사건 처분의 위법·부당 여부를 살펴보면,

1) 감정평가 및 감정평가사에 관한 법률 제3조 제1항은 “감정평가업자가 토지를 감정평가하는 경우에는 그 토지와 이용가치가 비슷하다고 인정되는 부동산 가격공시에 관한 법률에 따른 표준지공시지가를 기준으로 하여야 한다. 다만, 적정한 실거래가가 있는 경우에는 이를 기준으로 할 수 있다”고 규정하고 있다. 또한, 대법원은 “감정인의 감정 결과는 감정방법 등이 경험칙에 반하거나 합리성이 없는 등 현저한 잘못이 없는 한 존중하여야 한다.”고 판시하고 있다.(대법원 2012. 1. 12. 선고 2009다84608 판결 참조)

2) 청구인은 피청구인이 단순히 감정평가사들의 감정평가액에만 의존하여 많은 개별적, 행정적 요인을 간과하여 청구인의 이의신청을 기각한 위법 내지는 재량권을 일탈한 잘못이 있다고 주장하므로 위 법령 및 판례에 따라 이를 살펴본다.

가) 청구인은 이 사건 토지에 공유자의 주택이 건축되어 있어 소유권을 행사할 수 없으며 도시계획시설인 도로개설이 예정되어 있어 토지의 처분도 어려운 실정인데 이를 고려하지 않았다고 주장하고 있으나, 청구인은 2018. 5. 23.에 이 사건 토지의 소유권 이전을 완료하였는데 건축물등록대장을 살펴보면 2011. 10. 7.에 건축물이 등록되었고 도시계획시설 부지 지정 역시 2011. 8. 4. 고시2011-89호에 따라 결정된 것인바 청구인의 소유권 이전 당시 청구인이 소유권행사의 제약이 있음을 인지하고 있었다고 보이므로 청구인의 주장을 받아들이기 어렵다.

나) 또한 청구인은 부동산 장기침체로 거래가격이 많이 하락하였고 외곽도로로 인해 토지의 이용가치가 하락하고 있는데도 이러한 사정이 반영되지 않았다고 주장하고 있으나, 네 건의 감정평가서를 살펴보면 감정평가액 산정에 있어 감정평가 및 감정평가사에 관한 법률 제3조 제1항에 따라 인근지역의 비교 표준지 공시지가 중 감정평가 대상 토지와 유사한 이용가치를 지닌다고 인정되는 비교표준지의 공시지가를 기준으로 삼고 있고, 공시지가는 그 평가의 기준이나 절차로 미루어 대상토지가 대상지역공고일 당시 갖는 객관적 가치를 평가하기 위한 것으로서 적정성을 가지고 있으며(헌법재판소 2001. 4. 26. 선고 2000헌바31 참고), 기준으로 삼은 공시지가 이외에 공시기준일로부터 가격시점까지의 지가변동률, 지역요인 및 개별요인 비교, 그 밖의 요인도 고려하여 대상토지의 결정단가를 산출하였으므로 이 사건 토지의 개별적, 행정적 요인을 전혀 고려하지 않고 조정금이 산정되었다고 볼 수 없다.

다) 아울러 네 건의 감정평가서의 결정단가가 유사한 금액으로 산정되었고 재감정평가액은 283,500원으로 당초 감정평가액 282,500원보다 상승하였음에도 당초 감정평가액을 타당하다고 보았으며, 비교표준지 공시지가를 기준으로 지가변동률, 지역요인, 개별요인 및 그 밖의 요인을 반영하여 조정금을 산정하는 방법이 경험칙에 반하거나 합리성이 없는 등 현저히 잘못된 방법이라 볼 수 없으므로 감정인의 감정결과를 존중할 필요가 있을 뿐만 아니라 2018. 7. 20. 청구인이 ‘경계결정으로 면적이 증가하는 부분은 사업완료시점 감정평가액으로 지분만큼 납부한다’는 내용으로 피청구인과 합의를 하였던 점을 고려하면, 피청구인의 조정금 이의신청 기각결정에 위법·부당함은 없다 할 것이다.

다. 결론

그렇다면, 청구인의 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.

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지적재조사사업 조정금 이의신청 기각결정 취소 청구