이 유(2019-88) 1. 사건개요 가. 청 구 인 : A 나. 피청구인 : ○○시장 다. 청구내용 청구인은 2018. 9. 19. ○○시 ○○구 ○○면 ○○리 126-2번지(도, 321㎡, 이하 ‘이 사건 토지’라 한다) 중 57㎡ 부분에 대하여 공유재산 용도폐지 신청을 하였으나, 피청구인으로부터 ‘지방도1021호선 확포장 공사시 도로굴곡 선형개량된 위치로서 교통주행의 흐름을 보완해야 하는 도로기능 유지에 필요한 부분으로 행정목적으로 사용되고 있는 재산에 대하여는 용도폐지 불가함’을 사유로 2019. 2. 12. 용도폐지 불가통보(이하 ‘이 사건 통보’라 한다)를 받고, 그 취소를 청구한 사건이다. 2. 청구인 주장의 요지 가. 이 사건 처분의 경위 1) 청구인은 2018년도 9월경 이 사건 토지(도로) 인근에 구 가옥을 철거하고 주택 개축을 추진하였다. 2) 구 가옥 철거 후 이 사건 토지(도로), 대지 및 주변 경관을 전체적으로 살펴본 바, 인접 산지의 경사도가 너무 급격하여(최고 70도 이상) 여름철 폭우 등이 쏟아지는 경우 산사태 등이 발생할 것을 대비하여 안전축대를 철저히 조성할 필요성이 부각되었다. 3) 이에 청구인은 구 가옥이 점유 중이었던 ‘폐도로’ 부분을 활용한 튼튼한 안전축대 조성이 절실한 것으로 판단하고, 때마침 도로 선형개선으로 생긴 사실상의 ‘폐도로’ 약 56.1㎡에 대해 용도폐지 불하신청을 하여 안전축대 조성을 추진하게 되었고, 이에 따라 주택 개축 일정 등을 연기하였다. 4) 청구인은 2018. 9. 18. 피청구인에게 국·공유재산 용도폐지신청서를 제출하였으나, 2018. 12. 15. 피청구인으로부터 ‘폐지 불허' 통지를 받았다. 나. 이 사건 처분의 위법·부당성 1) 이 사건 처분의 위법성 가) 피청구인은 경상남도와 협의한 결과, 용도폐지 불허(불승인)되어 청구인에게 이를 통보한 것이라 하고 있으나, 피청구인이 현장조사 등을 실시한 후 용도폐지 조건을 충분히 충족하는 청구라고 판단하여(합리성 등 없었다면 불하대상 아니라고 단정적인 답변을 해 주는 것이 일반적인 행정업무 관행인 것임), 이 건을 경상남도에 협의(사실상 승인) 요청한 것으로 판단되는데, 승인 권한을 가진 경상남도에서는 청구인 측에 현지조사 및 전화 연락 등 최소한의 확인 절차를 거치지 않고 서면 판단으로 불허 처분하였던 것인바, 불허 처분 시에는 통상 현장조사를 실시해 주면서 피청구인 및 경상남도 측 판단 차이점 등을 설명하여 주는 것이 국민들이 행정에 기대하는 최소한의 절차 내지 도리라고 생각된다. 나) 피청구인의 회신내용은 ‘신청지는 도로로 사용되고 있고 지방도 1021호선 확포장 공사 시 도로굴곡 선형 개량된 위치로 교통주행의 흐름을 보완해야 하는 도로기능 유지에 필요한 부분으로 행정목적 재산으로 사용되고 있는 재산’이어서 용도폐지 불가함을 결정하였다는 것이나, 청구인이 용도폐지 신청한 이 사건 토지 56.1㎡ 부분은 사실상 구 가옥의 점유로 인해 도로기능을 하지 않던 것인데다, 도로 선형개선으로 사실상 ‘폐도로’ 폭이 더 확장된 상태이고, 인근 급경사지를 고려할 때 안전축대를 조성하는 것이 도로기능 유지에 더 효율적일 수 있는 점 등을 간과한 측면이 있다. 다) 무엇보다도 일선 관할 행정관청에서 현지조사 등을 통해 상세한 의견을 피력해서 협의요청 한 중요 민원에 대해, 승인권을 가진 경상남도에서 아무런 현지조사 등을 실시하지 않고 서면심사로서 불허 조치하는 것은 행정 편의적이고 일방적인 것으로 부당하다고 판단되며, 이를 근거로 불허처분 통지를 보낸 피청구인의 이 사건 통보 역시 행정처분 권한을 남용한 것이므로 위법한 행정처분이라고 판단된다. 라) 또한, 피청구인이 청구인에게 도로부지에 대한 용도폐지 불가 처분을 하려면 행정절차법 제26조에 따라 행정심판 및 행정소송을 제기할 수 있는지 여부, 그 밖에 불복을 할 수 있는지 여부, 청구절차 및 청구기간, 그 밖에 필요한 사항을 알려야 한다는 고지의무를 준수하여야 하는데 그러하지 않았는바, 이는 청구인이 도로교통 및 주민통행 안전 등을 고려하여 공사 중단을 하면서 신청한 민원사안을 소홀히 처리한 절차적 하자가 중대한 위법한 처분이다. 2) 이 사건 처분의 부당성 가) 이 사건 신청의 목적은 1953년도에 건축된 옛날 가옥을 철거하고 주택신축을 진행하는 과정에서 주변 급경사 산지 절벽으로 인한 여름철 폭우 시 산사태 불안요인 등을 대비하는 차원에서 안전축대 조성을 결심하게 됨에 따라, 이 사건 토지 중 용도폐지 신청부분(사실상 구 가옥에서 점유했었던 부지) 및 청구인 사유지에 안전축대를 주변 경관과 조화롭게 조성하는 것인 바, 이러한 신청은 ‘개인특혜’라는 행정관점 보다 현장조사 등을 철저히 해서 공익 측면, 국토의 효율·경제적 활용 측면, 주민 및 교통 안전사고 예방측면 등 다방면으로 종합검토를 충분히 해서 판단해야 한다고 본다. 나) 안전축대가 조성되면 여름 폭우철 통행차량들이 산사태 위험에서 보호될 수 있으며, 구 가옥 철거와 주택신축 과정에서 중장비 등의 진동, 소음이 급경사 절벽에 진입되어 혹시 여름 폭우철에 위험요인이 발생할 지에 대한 주민불안감을 해소할 수 있다. 다) 특히, 경상남도 소관 부서에서 이 사건 협의신청에 대해 현장조사 등을 전혀 실시하지 않은 것은 전형적인 행정편의적 일처리로서, 불승인 처분 받은 청구인 측에서는 결코 가볍게 여길 수 없는 사안이고, 다른 추후 유사사례를 방지하는 차원에서도 이러한 방식으로 주민청구를 소홀히 처리하게 용인해서는 결코 안 되는 것이라고 생각한다. 라) 청구인의 이 사건 신청은 사익추구를 계획했던 것이 전혀 아니고, 구 가옥 철거 후 새로운 주택 신축 과정에서 주변 경관과 조화, 급경사 절개지 같은 절벽산지가 인접한 위험 장소 대책 및 최근 국민 안전의식 향상으로 위험 재난방지를 챙기는 차원 등에서 안전축대를 폭넓게 구축하고자 하는 것인데, 이러한 청구인의 의도는 왜곡 내지 무시하고 불허 처분한 것은 너무 가혹한 처분으로서 부당한 것이다. 다. 결론 따라서 이 사건 처분은 위법·부당하여 취소되어야 한다. 라. 보충서면 1) 피청구인은 경상남도가 현지조사 및 전화 연락 등 최소한의 확인 절차를 거치지 아니하고 용도폐지 불가의견 회신 및 불허처분 통지한 것이 권한의 남용 등 위법한 행정처분이 아니라고 주장하고 있으나 청구인의 판단으로는 피청구인 건설도로과에서는 이 사건 공유재산 용도폐지 신청에 따른 현지조사를 하여 “용도폐지 하는 것이 타당하다”는 검토의견을 경상남도에 올렸는데도 불구하고, 경상남도에서 피청구인 검토의견과 달리 불허처분을 해야 하는 것으로 판단이 되는 경우, 최소한 현장에 나와서 확인을 해 보거나 청구인을 부르거나 하는 등 피청구인 검토의견과 달리 불허처분이 불가피함을 알려주는 등 절차가 필요하다고 본다. “신청지가 도로기능 유지에 필요한 부분으로 행정목적 재산으로 사용되고 있어 용도폐지 불가하다”라는 것은 피청구인 검토의견과 상반되는 것인데도 청구인의 신청이유 즉, 타당성, 안전보건과 공익에 미치는 영향, 국토이용 효율성 등은 전혀 검토 없이 도로기능 유지를 위해 활용도가 없는 부지를 권한남용으로 사실상 불허결정을 한 것은 위법한 것이다. 2) 행정심판의 대상이 아니라는 주장에 대하여 피청구인은 공유재산의 용도폐지는 일반재산으로 전환시키는 관리청의 내부적 의사결정행위에 불과하다는 등 이 사건이 행정심판 대상이 아니라고 주장하고 있으나 이는 국민의 권리를 존중하고 참여를 강조하는 국가경영, 행정경영경쟁, 복지국가 구현 등 시대정신에 부합하지 않으며, 당연히 고지의무가 있는 행정행위라고 판단되므로, 향후 이러한 유사 동일 사례에 대해 불복고지를 해야 할 것이라고 보이며, 이러한 것을 통해 국토이용의 효율성 등이 증대될 것이다. 행정심판법 제1조(목적) 이 법은 행정심판 절차를 통하여 행정청의 위법 또는 부당한 처분이나 부작위로 침해된 국민의 권리 또는 이익을 구제하고, 아울러 행정의 적정한 운영을 꾀함을 목적으로 한다. 행정심판법 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다 “처분”이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다. |
3) 피청구인은 행정편의적으로 판단한 것이 아니고, 안전축대 조성은 용도폐지 여부를 고려하는데 주요 고려대상이 아니며, 이 사건 토지가 도로기능 유지에 필요하다고 판단하여 불허 처분한 것이므로 가혹한 처분이 아니라 주장하나, 당초 현장조사를 한 후 경상남도에 용도폐지 허용 의견을 올렸다가 불가의견 통보를 받은 이후에 이 사건 신청이 처음부터 허용대상이 아니었다고 하는 것을 행정편의주의라고 표현하는 것은 무리가 아닐 것이며, 진실로 청구인은 구 가옥 철거 후 급경사 절벽이 두드러지게 드러나 주변경관 등을 검토한 결과, 공사과정에서 중장비 소음, 진동 등이 절벽에 스며들고 여름철 폭우 등이 심해 안전축대를 튼튼히 쌓는 것이 고향에서 신축하는 가옥에 안정감을 확보하는데 필요하고, 또한 도로 주행차량이나 통행하는 고향사람들의 안전 확보에도 도움이 된다고 판단하여 ‘이 사건 도로부지의 용도폐지 및 불하신청’이 꼭 필요했고, 그간 피청구인의 조사과정 등으로 보아 긍정적으로 생각하고 있다가 불가통보를 받고 충격과 실망, 공사 중단 장기화 등 큰 고통을 당하고 있는 것이다.
3. 피청구인 주장의 요지 가. 이 사건 통보의 경위 1) 청구인은 2018. 9. 18. ○○구 ○○면 ○○리 126-2(도유지, 도로, 321㎡) 중 57㎡ 부분에 대하여 주택신축을 목적으로 공유재산 용도폐지를 신청하였다. 2) 피청구인은 2018. 10. 7. 청구인의 대리인과 함께 현장을 확인한 후 경상남도 건설도로과와 용도폐지 가능여부를 협의하였고, 그 결과 용도폐지 불가의견으로 2018. 12. 12. 청구인에게 통보하였다.
나. 청구인 주장의 부당성 및 이 사건 통보의 적법성 1) 청구인은 경상남도가 현지조사 및 전화 연락 등 청구인 측에 최소한의 확인 절차를 거치지 아니하고 용도폐지 불가의견을 회신하였는데, 피청구인이 이를 근거로 불허처분 통지를 한 것은 권한을 남용한 것이므로 위법한 행정처분에 해당한다고 주장하나, 2018. 10. 7. 피청구인이 청구인의 대리인과 함께 현지 출장하여 현황측량이 표시된 부분과 용도폐지 요청한 부분, 그리고 주변 환경 및 여건에 대하여 충분히 확인하였고, 청구인의 회사 사무실에서 재차 현황측량성과도 및 관련 자료를 함께 검토하며 충분한 설명을 청취한 후 이를 근거로 검토의견서를 작성하여, 2018. 11. 9. 경상남도에 협의의견을 요청하였고, 2018. 11. 23. 서류를 보완하여 경상남도에 용도폐지승인을 신청한 바 있다. 이후 용도폐지 승인신청에 대하여 경상남도에서 불가의견이 회신되었고 이를 근거로 2018. 12. 12. 청구인에게 통보를 하게 된 것이다. 청구인은 경상남도에서 현장조사 및 청구인에게 확인 절차를 거치지 않아 부당하다고 주장하나, 피청구인이 현장조사 및 확인절차를 충분히 거쳤고 그 토대로 작성된 용도폐지 검토의견서 및 관련서류를 경상남도가 면밀히 검토한 결과 이 사건 토지가 ‘도로로 사용되고 있고, 지방도1021호선 확포장 공사 시 도로굴곡 선형 개량된 위치로 교통 주행의 흐름을 보완해야 하는 도로기능 유지에 필요한 부분으로 행정목적 재산으로 사용되고 있는 재산’으로 판단되어 용도폐지 불가처분을 한 것이다. 경상남도가 용도폐지를 판단하는 데 현장 확인이 필수요건은 아니라고 생각되며, 용도폐지는 주변에 민원 발생 여부 및 장래의 활용가능성 등 복합적으로 판단할 사안이므로 현장 확인 없이 피청구인과 용도폐지에 대한 의견이 다르다고 하여 권한의 남용이라고 주장하는 것은 근거가 없다고 할 것이다. 2) 청구인에게 용도폐지 불가처분을 하면서 행정절차법 제26조에 따라 행정심판 및 행정소송을 제기할 수 있는지 여부, 그 밖에 불복을 할 수 있는지 여부, 청구절차 및 청구기간, 그 밖에 필요한 사항을 알려야 한다는 고지의무를 준수하지 않았으므로 절차적 하자가 큰 위법한 처분이라고 주장하나, 행정심판법 제3조 제1호에 따르면 행정심판은 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 제기할 수 있고, 같은 법 제2조 제1호에서 처분이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다고 되어 있으며, 여기에서 말하는 처분은 행정청의 공법상 행위로서 특정사항에 대하여 법규에 의한 권리의 설정 또는 의무의 부담을 말하거나 기타 법률상 효과를 직접 발생케 하는 등 국민의 구체적인 권리의무에 직접 관계가 있는 행위라고 되어 있다. 그러나, 청구인에게 공유 재산의 용도폐지 신청을 요청할 수 있는 권리가 법령상 어디에도 없을 뿐 아니라 법규상 또는 조리상 권리를 갖고 있지 않으므로 청구인의 신청권리를 인정해줄 수 없다 할 것이며, 이 사건 통보가 청구인의 어떠한 권리를 침해 내지 불이익을 가한다고 할 수 없으므로 이 사건 청구는 행정심판의 대상이 아닌 사항을 대상으로 제기한 부적법한 청구인 것이다. 또한, 공유재산의 용도폐지는 공용 또는 공공용 목적을 상실하여 더 이상 행정재산으로 관리할 필요가 없게 된 재산을 현재 상태에 맞게 일반재산으로 전환시키는 관리청의 내부적 의사결정행위에 불과하여 처분성이 있다고 보기 어려우므로 행정심판 및 행정소송의 대상이 되지 않는다고 할 것이고, 용도폐지의 목적인 공유재산의 불하 역시 양 당사자 간에 동등한 지위에서 행하는 사법상의 법률 행위인바 행정심판 및 행정소송의 대상이 되지 않는다 할 것이다. 3) 청구인은 용도폐지 신청 목적이 여름철 폭우 등 산사태 불안요인을 대비하는 차원에서 청구인 사유지 및 사실상 폐도인 일부부지에 대하여 용도폐지 불하신청을 받아 안전축대를 조성하여 주민불안감을 해소하고자 한 것인데, 현장조사 등을 실시하지 않고 행정편의적으로 판단하여 불가처분을 한 것은 부당하고 가혹한 처분이라고 주장하고 있으나, 앞서 용도폐지에 대하여 언급한 바와 같이 용도폐지는 공용 또는 공공용 목적을 상실하여 더 이상 행정재산으로 관리할 필요가 없게 된 재산을 현재 재산의 상태에 맞게 일반재산으로 전환시키는 관리청의 내부적 의사결정행위인 바, 안전축대 조성 등은 용도폐지 여부를 고려하는데 주요한 고려대상은 아니며, 이 사건 토지가 도로로 사용되고 있는 점, 도로굴곡 선형 개량된 위치로 교통 주행의 흐름을 보완해야 하는 도로기능 유지에 필요한 부분으로 행정목적 재산으로 사용되고 있는 점 등 여러 가지 고려사항을 종합적으로 검토하여 불가의견을 낸 것이므로 부당하거나 가혹한 처분이라고 할 수는 없을 것이다. 다. 결론 이상에서 살펴본 바와 같이, 청구인에게 한 이 사건 통보는 행정의 내부적 의사결정에 대한 통지에 불가하여 처분성이 없고, 행정내부의 의사결정단계에 불과하여 청구인의 권리와 의무에 영향을 준다고 할 수 없으므로 행정심판의 대상이 될 수 없을 것이며, 설령 처분성 및 청구인적격이 있다하더라도 현장 확인 없이 불가의견을 회신한 것이 취소의 사유가 될 정도의 위법성을 가지고 있다고 볼 수 없고, 이 사건 토지가 지방도1021호선 확포장 공사시 도로굴곡 선형개량된 위치로 교통 주행의 흐름을 보완해야 하는 도로기능 유지에 필요한 부분으로 행정목적 재산으로 사용되고 있다고 판단하여 용도폐지 불가 통보한 것이기 때문에 부당한 처분이라 할 수 없으므로 본 행정심판은 각하 또는 기각되어야 마땅할 것이다. 4. 관계법령 가. 행정심판법 제2조, 제3조, 제5조, 제13조 나. 공유재산 및 물품관리법 제11조 다. 공유재산 및 물품관리법 시행령 제8조 5. 인정사실 가. 이 사건 토지의 토지이용계획 및 소유권 현황은 아래와 같다. ○ 토지이용계획 - ○○시 ○○구 ○○면 ○○리 126-2번지 : 도로, 321㎡, 계획관리지역, 접도구역 ○ 소유권 현황 : 경상남도(2007. 4. 27. 소유권이전) |
나. 청구인은 2018. 11. 16. 피청구인에게 다음과 같이 공유재산 용도폐지 신청을 하였다. □ 신청내용 - 위치 : ○○시 ○○구 ○○면 ○○리 126-2(도, 321㎡) - 신청면적 : 57㎡ - 목적 및 사유 : 주택건축 진출입로 - 현 이용상태 : 폐도로 |
다. 이에 피청구인은 2018. 12. 7. 현장 확인을 실시하였으며, 그 내용은 다음과 같다. □ 현장 확인사항 - 신청 토지는 16년 지방도 1021호선 도로 확포장공사 준공으로 폐도된 기존도로 부분으로 현재 인근에 있던 가옥이 모두 철거되었고, 민원인이 주변 부지를 매입하여 주택건축(사택) 후 진출입로로 사용하고자 함. - 접도구역을 감안하여 실제 도로경계선에서 5m를 이격하여 분할한 부분에 대하여 용도폐지하여 불하해 줄 것을 요청함. □ 검토의견 - 용도폐지 신청한 부분이 실제 도로경계선에서 5m를 이격하여 주민의 통행이나 교통의 흐름에 지장이 없고, 장차 도로시설로 활용될 계획이 없으므로 공유재산의 효율적인 활용을 위하여 용도폐지 하는 것이 타당하다고 판단됨. |
라. 경상남도지사는 2018. 12. 11. 피청구인에게 아래와 같이 도유재산 용도폐지 협의의견을 회신하였다. 신청지는 도로로 사용되고 있고, 지방도1021호선 확포장 공사 시 도로굴곡 선형 개량된 위치로 교통 주행의 흐름을 보완해야 하는 도로기능 유지에 필요한 부분으로 행정목적 재산으로 사용되고 있는 재산에 대하여는 용도폐지 불가함. |
마. 피청구인은 2018. 12. 12. 청구인에게 도유재산 용도폐지 신청에 대하여 경상남도와 협의한 결과 용도폐지 불가하다는 협의결과를 통보하였다. 바. 청구인은 2019. 2. 13. 이 사건 행정심판을 청구하였다. 6. 판단 가. 먼저 이 사건 처분의 관계 법령을 살펴보면, 1) 공유재산 및 물품관리법(이하 ‘공유재산법’이라 한다) 제11조는 “지방자치단체의 장은 대통령령으로 정하는 기준에 따라 행정재산의 용도를 변경하거나 폐지하려는 경우에는 공유재산심의회의 심의를 거쳐야 한다”라고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제8조에서는 “법 제11조 제1호에 따라 지방자치단체의 장은 ‘행정재산이 사실상 행정 목적으로 사용되지 않게 된 경우’, ‘행정재산이 국제경기장 등 체육시설, 국제회의장 등 회의시설, 국제전시장 등 전시장, 그 밖의 공공시설로서 그 일부를 원래 용도로 사용하지 아니하기로 한 경우’, ‘법 제43조의3에 따른 위탁재산의 개발을 위하여 필요한 경우’에 해당하는 경우에는 그 재산의 일부 또는 전부에 대하여 그 용도를 변경하거나 폐지할 수 있다”라고 규정하고 있다. 2) 한편, 행정심판법 제3조 제1항의 규정에 의하면 행정심판은 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 제기할 수 있다고 되어 있고, 같은 법 제2조 제1항 제1조에서 ‘처분’이라 함은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다고 규정하고 있다. 나. 다음으로 이 사건 심판청구의 적법 여부에 관하여 살펴보면, 1) 행정청의 거부가 행정심판의 대상이 되는 거부처분이 되기 위하여는 신청인이 그 신청에 따른 행정행위를 해 줄 것을 요구할 수 있는 법규상 또는 조리상의 권리가 있어야 한다. 그런데, 공유재산법 시행령 제8조에서 지방자치단체의 장이 ‘행정재산이 사실상 행정 목적으로 사용되지 않게 된 경우’ 등에는 그 용도를 변경하거나 폐지할 수 있다고 하여, 지자체장에게 용도폐지 여부를 결정할 재량을 부여하고 있을 뿐, 관련규정 어디에도 국민이 행정청에 공유재산의 용도폐지를 요구할 수 있는 신청의 근거가 없고, 달리 청구인에게 이 사건 부지의 용도폐지를 요구할 조리상의 권리가 있다고 보이지 않는다. 2) 따라서, 청구인의 이 사건 공유재산 용도폐지 신청은 단순한 민원제기에 불과하다고 할 것이며, 이에 대한 피청구인의 이 사건 통보 역시 단순한 민원에 대한 회신으로 행정심판의 대상이 되는 처분이라 할 수 없다. 다. 결론 그렇다면, 청구인의 심판청구는 심판제기요건을 갖추지 못한 부적법한 심판청구라 할 것이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
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