개발행위허가는 그 금지요건이 불확정개념으로 규정되어 있어 그 금지요건에 해당하는지 여부를 판단함에 있어서 행정청에게 재량권이 부여되어 있다고 할 것이나,

신청지 땅에는 물이 차올라 습기가 많은 상태이고, 신청지 남서쪽에 있는 골프장에서 골프공이 날아오거나, 골프장 잔디에 치는 농약의 영향으로 친환경적인 아로니아 재배에 어려움이 있음이 인정되는 등 전반적으로 농지보전의 필요성이 크다고 보기 어려우며, 산지로 둘러싸여있고, 사람들의 생활주거지 등도 없으며, 신청지는 절·성토가 없음. 또한 신청지는 마을 및 도로에서 조망되지 않는 곳에 위치해있고, 농지잠식 등의 난개발 우려도 찾아보기 어려운 여건이므로 피청구인의 이 사건 처분은 합리적 처분근거를 갖추지 못하였고 재량권을 일탈·남용한 것임.

또한 개발행위허가 운영지침의 도로 폭 확보규정에서 태양광발전시설 등 교통유발효과가 없거나 미미한 공작물을 설치하는 경우 도로확보 기준을 적용하지 아니 할 수 있다고 규정하고 있는 바, 이 사건 신청지로 진입하기 위한 도로는 청구인과 일부 농사를 짓기 위해 필요한 차량이 진입하는 것 외에는 일반인들의 왕래가 거의 없는 곳이므로 도로 폭 4m이상을 반드시 확보하여야 하는 것은 아님. 

경남행심 제2019-96호 

개발행위 불허가처분 취소 청구 

A 

◈◈시장 

가. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조, 제58조, 제59조

나. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제56조 [별표 1의2]

피청구인이 2019. 1. 2. 청구인에게 한 개발행위 불허가처분을 취소한다. 

피청구인이 2019. 1. 2. 청구인에게 한 개발행위 불허가처분을 취소한다는 재결을 구함. 

이 유(2019-96)

1. 사건개요

가. 청 구 인 : A

나. 피청구인 : ◈◈시장

다. 청구내용

청구인은 2018. 10. 22. ◈◈시 ♡♡면 ♥♥리 535-1외 5필지(답, 4,867㎡, 생산관리지역, 이하 ‘이 사건 신청지’라 한다) 상에 태양광 발전시설 설치를 목적으로 개발행위허가 신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)을 하였으나, 2019. 1. 2. 피청구인으로부터 아래와 같은 사유로 개발행위 불허가처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 통보받고, 그 처분의 취소를 청구한 사건이다.

2. 청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 경위

1) 청구인은 2018. 7. 23. 피청구인에게 이 사건 신청지에 태양광발전시설 부지조성 위한 개발행위허가 신청을 하였다.

2) 피청구인은 2018. 12. 28. 청구인의 개발행위허가 신청을 불허가 하였다.

3) 청구인은 2018. 7. 23. 피청구인으로부터 아래 표와 같이 전기(태양광발전)사업허가를 받았다.

4) 청구인들은 2018. 7.경 피청구인에게 위와 같은 서류 등을 첨부하여 피청구인에게 이 사건 신청지상에 태양광발전시설 부지 조성을 위한 개발행위허가신청(산지전용허가신청 등 포함)을 하였다.

나. 이 사건 처분의 위법·부당성

1) 자연경관·환경훼손·농지보전·난개발 우려에 대하여

가) 이 사건 신청지는 지목이 답이고, 생산관리지역의 농지로서 현재 농지의 연속성 및 수리시설 등도 관리되지 않는 농지이며, 현 지역 영농인구의 고령화 등으로 영농환경이 불리하여 농지로서의 효용이 크지 않다고 보여진다.

나) 사업지역은 사방이 농경지로서 전체적으로 마을이나 도로의 가시권 밖에 위치해 경관훼손 우려가 적으며, 산지에 태양광 발전시설 설치로 인한 자연훼손 가능성이 거의 없을 뿐만 아니라 입지여건 등을 우려한 인근 주민들의 동의를 전부 받아 민원발생 우려가 없다는 점을 볼 때 이 사건 처분으로 입게 될 청구인의 사익침해가 더 클 것으로 판단되므로 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법·부당하다 할 수 있다.

다) 태양광발전시설은 오염시설이 아닌 관계로 주변 환경을 훼손하거나, 환경에 영향을 미칠 수 있는 시설이 아니다.

라) 신청지에 대하여 개발행위허가를 한다고 하여 신청지 주변에 난개발이 예상된다는 피청구인의 불허가 사유는 피청구인의 일방적인 주장에 불과하고, 신청지에 허가를 한다고 하더라도, 난개발의 가능성은 없다고 할 것이다.

마) 따라서 피청구인의 불허가사유는 위법하거나 재량권을 남용한 것이라고 할 것이다.

2) 진입도로 폭 미확보에 대하여

가) 개발행위허가 운영지침 제3-3-2-1(3) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 (2)의 도로확보 기준을 적용하지 아니 할 수 있다고 규정하고 ④ 광고탑, 철탑, 태양광발전시설 등 교통유발효과가 없거나 미미한 공작물을 설치하는 경우를 규정하고 있다.

나) 이 사건 허가는 태양광발전시설로서 교통유발효과가 없거나 미미한 시설이다(사실상 차량통행이 빈번하지 아니함). 이러한 관계로 큰 폭의 도로가 불필요한 시설이고, 현재 이 사건 신청지까지 도로가 개설되어 있으므로, 개설된 도로 폭 이상의 도로개설이 필요하지도 아니하므로, 진입도로 미확보를 이유로 이 사건 신청을 불허가 할 수 없다.

다. 결론

따라서 청구인의 신청은 관련 법령의 제반요건을 갖추어 피청구인은 마땅히 개발행위허가가 되어야 함에도 아무런 법적 근거 없이 불가하다는 처분은 비례의 원칙 및 평등의 원칙을 위반하여 재량권을 현저히 일탈·남용한 위법한 처분이므로 그 취소를 구하고자 한다.

라. 보충서면

1) 피청구인은 영농인구의 고령화 현상이나 관리되지 않은 농지로 이 사건 신청지가 농업을 영위하기에 불리하고 농지효용이 크지 않다는 주장은 이유없다라고 주장하고 있다.

이 사건 신청지는 야산의 골짜기 끝에 위치하고 있으며 그러한 위치 및 지형적 특성으로 토지가 습하여 병충해 및 곰팡이 발생 등으로 현 재배작물인 아로니아의 재배가 불가능한 상황이며 해가 갈수록 적자에 시달리고 있다. 경쟁력을 확보하기 위하여 친환경 재배를 기치로 하고 재배를 하였으나, 잦은 병충해 및 곰팡이 발생 등으로 농약을 사용하지 않는 재배는 불가능한 상황이며, 아로니아 가격하락으로 수확도 못할 지경으로 올해는 수확을 포기하였다. 그러므로 관리하기 힘든 위치 및 지형적 특성상 이 사건 신청지는 농업을 영위하기에 효용가치가 아주 낮다고 보아야 마땅하다.

2) 피청구인은 설치과정상 자연환경파손 및 훼손이 불가피하게 발생할 것이며 인접 토지 이용과 조화를 이루지 못한다고 주장하나, 이 사건 신청지는 주위가 임야 및 골프장 등으로 이미 훼손이 진행되어 있어 인접농지도 얼마 존재하지 않으며 농지의 연속성도 존재하지 않는다.

3) 피청구인은 개발행위허가는 국토의 개발과 보전이 조화롭게 유도하여 난개발을 방지하고 국토의 계획적 관리를 도모하는데 그 목적이 있다고 주장하나, 이 사건 신청지는 현황이 과수원이며 인근 필지는 임야, 골프장 등으로, 여기에 어떠한 조화로운 계획을 수립하고 기반시설을 확보한 환경 조화적 계획을 수립할 수 있는 것인지 피청구인에게 반문하고 싶다. 그러므로 청구인의 개발행위허가에 대한 신청이 국토개발과 조화되지 않는다거나 난개발을 발생시킨다는 주장은 부당하다.

4) 피청구인은 토지의 형질변경으로 인한 당해 토지의 환경·풍치·미관 뿐만 아니라 당해 토지와 인접하여 있는 주위 토지의 환경·풍치·미관 등에 미치는 영향, 나아가 미관상 당해 토지 및 주변의 환경에 대한 원형보존의 필요성 유·무 및 도시전체의 미관과도 관련하여 종합적으로 판단하여야 한다고 주장하나, 현재 이 사건 신청지와 인접한 지역은 임야 및 골프장 등이며 태양광발전시설 설치로 인한 주변, 도시 전체의 미관에 지장을 초래할 정도의 사항은 아니라고 판단된다.

5) 피청구인은 이 사건 신청에 대하여 개발행위허가를 한다면, 향후 이 사건 신청지 인근 지역에 태양광발전시설 설치를 위한 개발행위허가 신청이 있을 경우 형평성의 원칙 때문에 허가를 할 수 밖에 없고, 이로 인하여 이 사건 신청지 주변의 대규모 농지 훼손은 불가피할 것이라고 주장하고 있으나,

이 사건 토지는 현재 답 및 창고용지이며, ‘산지관리법을 피하기 위해 전·답에 개발행위허가를 신청한다.’라는 주장은 피청구인의 근거없는 일방적인 주장이다. 인근 지역은 임야 및 골프장으로 피청구인이 언급한 산지관리법상 태양광을 위한 개발행위허가가 불가하다. 또한 전면부에 약간의 농지가 존재하나 위성지도만 보아도 관리되지 않는 농지임을 알 수 있다. 그러므로 대규모 농지훼손이 불가피하다라는 주장에 대해서는 근거없다고 할 것이다.

6) 피청구인은 “개발행위는 국토계획법의 목적과 같이 주변의 환경과 경관, 자연환경을 훼손하지 않는 범위에서 이루어져야 하므로, 자연훼손과 난개발을 방지하고자 이 사건 처분을 한 것이며, 이 사건 신청지는 농지로서의 보전가치가 있으며, 난개발 가능성이 없다는 청구인의 주장은 이유없다.”고 주장하나,

이 사건 신청지 개발행위를 위하여 최대한 구조물 설치 및 절개면 발생을 억제하여 설계하였고, 난개발을 방지하고자 하였다. 전기사업법에 의해 제반되는 의무사항, 허가조건을 충실히 준수할 것이며, 전기사업허가 신청에 대한 검토 의견서에 대한 관련법령에 준한 검토의견에 동의하며 이를 충실히 따를 것이다. 그러므로 자연환경 훼손과 난개발에 대한 피청구인에 대한 주장은 부당하다 할 것이다.

7) 결론

이와 같이 청구인은 농업을 영위하기에 어려운 이 사건 신청지의 개발행위 불허가처분은 부당하니, 이 사건 처분을 취소하여 주시기 바란다.

3. 피청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 경위

1) 청구인은 2018. 10. 22. 이 사건 신청지에 태양광 발전시설 설치를 위하여 피청구인에게 개발행위허가를 신청하였다. 이에 피청구인의 주무부서인 건축과에서는 2018. 10. 29. 국토계획법 제61조의2에 따라 환경영향평가 대상 여부, 사전재해영향성검토, 한전수급 가능여부 등 관련법령 적합 여부를 위해 각 담당부서에 개발행위 복합민원 일괄협의회 개최를 알렸다.

2) 개발행위 복합민원 일괄협의회에 따른 이 사건 신청의 각 담당부서에서 온 협의내용은 다음과 같다.

가) 환경위생과는 2018. 10. 30. 토목공사 등의 공사면적이 1,000㎡이상이므로 비산먼지 발생사업 신고대상에 해당되어 대기환경보전법 제43조 제1항에 따라 비산먼지 발생사업 신고를 하여야 하고, 소음·진동관리법 제22조 및 같은 법 시행규칙 제21조에 따라 [별표 9]의 기계·장비를 5일 이상 사용하는 공사일 경우 착공 전에 특정 공사 사전신고를 하도록 의견을 알렸다.

나) 재난안전과는 2018. 10. 30. 이 사건 신청지는 자연재해대책법 제5조제3항 및 같은 법 시행령 제6조 제1항 [별표1](2.개발사업-가.1-비고1)에 따라 국토계획법에 따른 관리지역에서의 개발행위 면적이 30,000㎡미만인 경우로 사전재해영향성 검토협의 대상이 아니고, 지하안전관리에 관한 특별법 제14조, 제23조 및 같은 법 시행령 제13조, 제23조 별표1에 따라 굴착 깊이가 10m 이상 20m 미만인 굴착공사는 소규모 지하안전영향평가 대상이며, 20m 이상인 굴착공사의 경우는 지하안전영향평가 대상이므로 대상규모에 해당할 경우 지하개발 사업자는 사업계획 승인 전에 지하안전영향평가서 및 사업계획서 등 필요한 자료를 첨부하여 대상사업 승인기관의 장에게 제출하도록 의견을 회신하였다.

다) 건설수도과는 2018. 10. 31. 이 사건 신청과 관련하여 농어촌정비법 제23조와 같은 법 시행령 제31조에 따라 농업생산기반시설의 사용을 허가(협의)하오니 허가조건사항이 이행될 수 있도록 조치하고 농업생산기반시설의 사용료 고지서를 납부할 수 있도록 안내하길 바란다는 의견을 통보하였다.

라) 민원지적과는 2018. 10. 31. 이 사건 신청에 관하여 개발이익 환수에 관한 법률 제5조 및 같은 법 시행령 제4조의2에 따라 개발부담금 대상사업(비도시지역에서 토지면적 2,500㎡ 이상)에 해당된다고 회신하였다.

마) 지역경제과는 2018. 11. 6. 이 사건 신청과 관련, 한전수급 가능여부에 대하여 허가번호 ◈◈ 제2018-107, 제2018-114호로 태양광발전사업 허가 처리되고 한국전력공사와 전력계통 연계가 가능하며, 태양광발전소 주변에 차단막 또는 방음벽 설치로 빛·열 또는 소음으로 인한 환경피해가 최소화되도록 필요한 조치를 하여야 한다는 의견을 통보하였다.

바) ♡♡면은 2018. 11. 12. 이 사건 신청지에 태양광발전소를 설치하는 것에 대하여 주민과 협의된 사항이지만 농로가 협소하여 시설착공 시 마을이장과 협의를 요망한다는 의견을 제출하였다.

3) 피청구인의 주무부서인 건축과는 2018. 11. 13. 청구인에게 이 사건 신청과 관련하여 각 담당부서의 협의에 따른 보완사항을 알렸다. 건축과는 진입도로 폭(B=4.0m)을 확보하고 태양광 주변 차단막(차폐림)을 설치하도록 하고, 지역경제과는 태양광발전소 주변 차단막 또는 방음벽 설치로 빛･열 또는 소음으로 인한 환경피해가 최소화 되도록 조치하도록 보완 요청하였다.

4) 건축과는 2018. 12. 14. 국토계획법 제59조 제1항 및 ◈◈시 도시계획조례 제57조에 따라 도시계획위원회를 개최하였다. 도시계획위원회 심의 결과, 이 사건 신청은 주변경관 부조화 및 자연훼손, 진입도로 폭 미확보, 난개발 우려, 농지 보전 등의 의견으로 부결되었다.

5) 피청구인은 2019. 1. 2. 이 사건 신청은 개발행위지침 제3절 건축물의 건축 및 공작물의 설치 3-3-2-1 도로 기준에 따라 개발규모가 5,000㎡미만의 경우 도로 폭 4m이상 확보하여야 하나 확보하지 못하였고, 주변 농경지 및 산지 등 주변 토지이용과의 부조화 뿐 아니라 자연경관과 환경이 훼손되고 주변 일대의 난개발이 우려되므로 국토계획법 제58조제1항 및 같은 법 시행령 제56조 제1항 [별표1의2] 기준에 따라 불허가 처분하였다.

6) 피청구인은 이 사건 처분을 하면서 청구인에게 권리구제절차를 안내하였다. 즉, 행정심판법 및 행정소송법에 따라 행정처분이 있음을 안 날로부터 90일 이내, 처분이 있었던 날로부터 180일 이내 행정심판을 청구하거나 행정소송을 제기할 수 있다는 안내를 하였다.

나. 청구인 주장에 대한 답변

1) 자연경관·환경훼손, 농지보전, 난개발의 가능성이 없다는 주장에 대하여

가) 청구인은 이 사건 신청지는 농지의 연속성 및 수리시설 등이 관리되지 않는 농지이고 고령화로 농지로서 효용도 크지 않으며 마을이나 도로의 가시권 밖에 위치하여 경관훼손 우려가 적고 태양광발전시설은 오염시설이 아니므로 난개발 가능성이 없다고 주장한다.

나) 이 사건 신청지는 야산의 골짜기에 위치하고 있고 이 골짜기의 전체 길이는 약 500m이고 폭은 대략 40m 정도 되며 남측으로는 농작물 경작을 위한 경운기와 농기계 등의 진출입이 가능하도록 콘크리트 포장된 폭 2.3m의 농로가 있다. 또한 이 사건 신청지에서 직선거리로 약 150m정도 떨어진 곳에 농업용 저수지가 있어 타 지역에 비해 농업용수 확보가 용이하여 농작물을 경작하는데 전혀 어려움이 없는 위치이다.

다) 현재 영농인구의 고령화 현상은 일부 지역에 국한된 상황이 아니라 사회 전반적으로 진행되고 있는 현상이다. 더욱이 이 사건 신청지와 주변 농지들은 현재 농작물을 경작하고 있다. 따라서 영농인구의 고령화 현상이나 관리되지 않은 농지로 이 사건 신청지가 농업을 영위하기에 불리하고 농지로서의 효용이 크지 않다는 주장은 이유 없다 할 것이다.

라) 국토계획법 제58조 제1항 제4호는 개발행위허가를 할 때 “주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호수 습지의 배수 등 주변 환경이나 경관과 조화를 이룰 것”이라고 규정하고 있다. 또한, 국토계획법 시행령 제56조 제1항 [별표1의2] 개발행위허가. 3.용도지역별 검토사항에서는 “입지타당성, 기반시설의 적정성, 개발이 환경에 미치는 영향, 경관보호·조성 및 미관 훼손의 최소화를 고려할 것”이라 규정하고 있다.

마) 이 사건 신청지 주변의 토지이용상황을 보면 전형적인 농촌마을의 형태로 대부분 논으로 이용하고 있다. 이런 곳에 인공구조물인 태양광발전시설을 설치·운영한다면 설치과정에서 자연환경 파손과 자연경관 훼손은 불가피하게 발생할 것이다. 개발행위 허가는 국토계획법에 따라 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획 등 주변 환경이나 경관과 조화를 이뤄져야 한다. 그러나 이 사건 신청은 태양광 발전시설로서의 토지이용행위인바, 인접 토지이용과 조화를 이루지 못한다 할 것이다.

바) 개발행위의 허가는 국토의 개발과 보전이 조화되게 유도하여 국토관리의 지속가능성을 제고시키고 계획의 적정성, 기반시설의 확보여부, 주변 경관 및 환경과의 조화 등을 고려하여 허가 여부를 결정함으로써 난개발을 방지하고 국토의 계획적 관리를 도모하는데 그 목적이 있다.

사) 더불어 대법원은 “토지의 형질변경으로 인한 당해 토지의 환경·풍치·미관뿐만 아니라 당해 토지와 인접하여 있는 주위 토지의 환경·풍치·미관 등에 미치는 영향, 나아가 미관상 당해 토지 및 주변의 환경에 대한 원형 보존의 필요성 유무 및 도시 전체의 미관과도 관련하여 종합적으로 판단하여야 할 것이다”고 판시하고 있다(대법원 1998. 9.25.선고 98두6494판결).

아) 산림청에서 부동산 투기 수요 차단 및 산지환경훼손, 토사유출 등의 피해를 해소하고자 산지 내 설치하는 태양광발전시설을 산지전용 대상에서 산지일시사용대상으로 전환하고, 대체산림자원조성비 부과대상에 포함하며, 평균경사도 15도 이하인 경우에 설치가 가능하도록 산지법관리법 시행령을 개정하여 2018. 12. 4.부터 시행하고 있다. 이에 따라 피청구인은 상대적으로 개발행위허가를 받기 용이한 전･답에 집중적으로 전기사업 허가를 접수하고 있는 실정이다. 이 사건 신청 사건에 대하여 개발행위허가를 한다면, 향후 이 사건 신청지 인근 지역에 태양광발전시설 설치를 위한 개발행위허가 신청이 있을 경우 형평성의 원칙에 허가를 할 수 밖에 없고 이로 인하여 이 사건 신청지 주변의 대규모 농지 훼손은 불가피하다 할 것이다.

자) 개발행위는 국토계획법의 목적과 같이 주변의 환경과 경관, 자연환경을 훼손하지 않는 범위에서 이루어져야 한다. 이에 피청구인은 자연훼손과 난개발을 방지하고자 이 사건 처분을 하였으므로 이 사건 신청지는 농지로서의 보전가치가 없으며 난개발 가능성이 없다는 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다.

2) 진입도로 미확보가 개발행위허가 불허가 사유가 될 수 없다는 주장에 대하여

가) 청구인은 개발행위지침 제3-3-2-1 도로(3) ④ 광고탑, 철탑, 태양광발전시설 등 교통유발효과가 없거나 미미한 공작물을 설치하는 경우에는 (2)의 도로확보기준을 적용하지 아니할 수 있다고 규정하고 있고, 이 사건 신청은 태양광발전시설로 교통유발효과가 미미한 시설이고 기존 도로가 개설되어 있으므로 진입도로 미확보의 사유는 부당하다고 주장한다.

나) 개발행위지침 3-3-2-1 (2) ④에 따르면 광고탑, 철탑, 태양광발전시설 등 교통유발 효과가 없거나 미미한 공작물을 설치하는 경우에는 (2)의 도로확보기준을 적용하지 아니할 수 있다. 이는 예외적으로 도로확보기준을 적용하지 아니할 수 있는 사유들을 열거하고 있는 바 그 중의 하나가 태양광 발전시설이다.

다) 하지만 위 운영지침에 따르면 진입도로가 시·군도에 등에 접속하지 않을 경우 개발규모에 따라 진입도로의 폭을 확보하도록 규정하고 있는 것이 원칙이다. 다만 예외적으로 도로확보 기준을 적용하지 아니할 수 있는 경우를 두고 있을 뿐인 것이다. 운영지침에 따른 도로 확보기준 예외 사유는 강행규정이 아니라고 할 것이고, 이는 임의규정으로 재량 행위에 해당하는 것이다. 즉 주변지역 환경이나 개발상태 등의 여건에 따라서 도로확보기준을 그대로 적용한다고 하여 이를 두고 위법이라고 할 수 없는 것이다.

라) 국토계획법에 따라 수립된 개발행위지침에 따르면 “개발행위허가제는 개발과 보전이 조화되게 유도하여 국토관리의 지속가능성을 제고시키고, 토지에 대한 정당한 재산권 행사를 보장하여 토지의 경제적 이용과 환경적 보전의 조화를 도모하며, 계획의 적정성, 기반시설의 확보여부, 주변 경관 및 환경과의 조화 등을 고려하여 허가여부를 결정함으로써 난개발을 방지하고 국토의 계획적 관리를 도모하는 제도이다.”라고 규정되어 있다. 위와 같이 개발행위허가제의 의의와 목적을 고려하여 주변 경관 및 환경과의 조화, 난개발 방지 등을 위해 태양광발전시설에 대해서도 도로확보기준을 적용한 피청구인의 이 사건 처분은 정당하다고 할 것이다.

마) 이 사건 신청에 따라 태양광발전시설 설치를 위한 공사가 진행된다면 건설 중장비·운반차량 및 주기적인 관리차량의 통행으로 교통유발이 필연적으로 발생하게 될 것이다. 이에 피청구인은 개발행위지침 3-3-2-1 도로(2) 도로확보기준 적용은 불가하다고 판단하였고, 이 사건 신청지 면적 4,867㎡는 개발행위지침(2015.5.8., 국토교통부 훈련 제524호)에 따라 진입도로의 폭 4m 이상을 확보하여야 함에도 불구하고 실제 진입도로의 폭은 2.3m에 지나지 않아 진입도로 폭 미확보로 ◈◈시 도시계획위원회 심의결과 부결되었다.

바) 이와 같이 피청구인은 이 사건 신청에 대하여 주변 환경과 개발상태의 여건 및 도시계획위원회의 심의 의견, 개발행위허가제의 의의와 목적 등을 종합적으로 검토한 결과, 교통유발이 발생가능하다고 판단하였다. 이에 진입도로 폭 미확보를 처분 사유 중 하나로 한 이 사건 처분에 부당･위법은 없다 할 것이다.

3) 이 사건 처분은 재량권 일탈･남용으로 위법하다는 주장에 대하여

가) 청구인은 인근 주민들의 동의를 받아 민원발생 우려가 없고 관련 법령의 제반요건을 갖추었음에도 피청구인은 아무런 법적근거 없이 불허가 처분을 하였으므로 이 사건 처분은 재량권을 일탈･남용한 위법한 처분이라고 주장한다.

나) 태양광발전이 친환경 대체에너지원의 하나로 환경오염, 유해물질을 유발하지 않는 신재생에너지 발전시설이지만, 신재생에너지 개발 및 이용은 지속 가능한 발전을 통해 자연환경을 보전하고 이와 조화를 이루는 방향에서 체계적으로 진행되어야 한다. 그러나 대부분의 태양광발전사업은 수익성에 지나치게 치중한 나머지 임야나 전, 답 등 상대적으로 지가가 낮은 지목에 집중적으로 설치되고 있다. 태양광발전은 대외적으로 신재생･친환경 에너지 개발이라고 명분을 제시하지만 그 이면에는 이를 악용하여 지목변경을 통해 지가상승을 노리는 경우가 빈번한 실정이다. 태양광 발전을 위하여 산지나 농지를 훼손하겠다는 것은 정부가 추진하고자 하는 자연환경 보전을 위한 에너지정책과도 궁극적인 측면에서 배치된다고 볼 수 있다.

다) 개발행위 허가는 국토계획법 제58조 제1항 제4호에 따라 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획 등 주변 환경이나 경관과 조화를 이뤄야 하는바, 이 사건 신청은 태양광 발전시설로서의 토지이용행위인바, 인접 토지 이용과의 조화를 이루지 않는다 할 것이다. 이에 피청구인은 비록 청구인이 태양광 발전시설 개발행위허가를 받기 위해 투입한 토지 매수비, 용역비 등의 경제적 손실보다 이 사건 처분으로 인하여 무분별한 국토 개발에 따른 경관 등의 훼손을 방지하고 체계적인 개발행위를 유도함을 그 목적으로 하는 국토계획법의 취지와 이로 인하여 달성하려는 공익이 훨씬 크다고 판단하였다.

라) 따라서 피청구인은 청구인의 이 사건 신청에 대하여 국토계획법과 개발행위지침 등에 따라 공익성과 적법성을 종합적으로 고려하여 이 사건 처분한바, 아무런 법적근거 없이 처분하였으므로 재량권을 일탈･남용한 위법한 처분이라는 청구인의 주장은 부당하다 할 것이다.

다. 결론

이와 같이 피청구인은 청구인의 이 사건 개발행위허가 신청에 대하여 국토계획법과 개발행위지침, 도시계획위원회의 심의 결과 등에 따라 주변 자연환경이나 경관과 조화를 이루지 못하는 등 개발행위 허가기준 및 그 의의와 목적에 부합하지 않으므로 이 사건 불허가 처분을 하였다. 따라서 청구인의 청구는 기각되어야 마땅하다.

4. 관계법령

가. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조, 제58조, 제59조

나. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제56조 [별표 1의2]

5. 인정사실

가. 이 사건 신청지의 토지이용 및 소유권 현황은 다음과 같다.

나. 청구인은 2018. 10. 22. 피청구인에게 태양광발전소 건립을 위한 개발행위허가신청서를 제출하였다.

다. 피청구인은 2018. 12. 14. 이 사건 신청과 관련한 개발행위허가 심의를 위해 도시계획위원회를 개최하였고, 그 결과 주변경관 부조화·훼손, 자연훼손, 진입도로 폭 미확보, 난개발 우려, 농지보전의 사유로 “부결”되었다.

라. 피청구인은 2019. 1. 2. 청구인에게 다음과 같이 이 사건 처분을 하였다.

마. 청구인은 2019. 2. 22. 이 사건 심판청구를 하였다.

바. 경상남도 행정심판위원회는 2019. 3. 12. 이 사건 신청지 현장확인 결과, 신청지는 야산의 골짜기에 위치하고 있고, 타 농지와는 농로에 의해 단절되어 있으며, 신청지 인근에는 골프장, 청구인의 저온창고, 묘지가 있고, 현재 신청지 농지에 청구인이 아로니아를 재배하고 있으며, 땅에는 물이 차올라 습기가 많은 상태임을 확인하였다.

6. 판단

가. 먼저, 이 사건 처분의 관계법령을 살펴보면,

1) 국토계획법 제58조 제1항은 시장·군수는 개발행위허가의 신청 내용이 ‘주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것(제4호)’ 등 제1호 내지 제5호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가를 하여야 한다고 규정하고 있으며,

2) 같은 법 시행령 제56조 제1항 [별표 1의2] 개발행위허가기준, 제1호 분야별 검토사항, 라목은 “(1) 개발행위로 건축 또는 설치하는 건축물 또는 공작물이 주변의 자연경관 및 미관을 훼손하지 아니하고, 그 높이·형태 및 색채가 주변건축물과 조화를 이루어야 하며, 도시·군계획으로 경관계획이 수립되어 있는 경우에는 그에 적합할 것, (2) 개발행위로 인하여 당해 지역 및 그 주변지역에 대기오염·수질오염·토질오염·소음·진동·분진 등에 의한 환경오염·생태계파괴·위해발생 등이 발생할 우려가 없을 것. 다만, 환경오염·생태계파괴·위해발생 등의 방지가 가능하여 환경오염의 방지, 위해의 방지, 조경, 녹지의 조성, 완충지대의 설치 등을 허가의 조건으로 붙이는 경우에는 그러하지 아니하다., (3) 개발행위로 인하여 녹지축이 절단되지 아니하고, 개발행위로 배수가 변경되어 하천·호소·습지로의 유수를 막지 아니할 것”을 규정하고 있다.

나. 이 사건 처분의 위법․부당 여부를 살펴보면,

1) 먼저, 국토계획법 제56조 제1항 각 호의 규정에 의한 개발행위허가는 그 금지요건이 불확정개념으로 규정되어 있어 그 금지요건에 해당하는지 여부를 판단함에 있어서 행정청에게 재량권이 부여되어 있다고 할 것(대법원 2005. 7. 14. 선고 2004두6181 판결 참조)이고, 재량행위에 대한 사법심사는 행정청의 재량에 기한 공익판단의 여지를 감안하여 법원은 독자의 결론을 도출함이 없이 당해 행위에 재량권의 일탈·남용이 있는지 여부만을 심사하게 되고, 이러한 재량권의 일탈·남용 여부에 대한 심사는 사실오인, 비례·평등의 원칙 위배 등을 그 판단 대상으로 한다(대법원 2001. 2. 9. 선고 98두17593 판결 참조).

2) 피청구인은 개발행위로 인하여 주변 농지·산지 등 경관과의 부조화뿐 아니라 자연경관·환경까지 훼손되고, 인접부지에 대한 개발행위허가 신청으로 신청지 주변 일대 난개발이 우려된다고 하여 이에 대해 살펴본다.

가) 경상남도 행정심판위원회의 현장확인 결과, 이 사건 신청지는 지목이 답인 생산관리지역으로 야산의 골짜기에 위치하고 있고, 타 농지와는 농로에 의해 단절되어 있으며, 신청지 인근에는 골프장, 묘지, 청구인의 저온창고가 있음을 확인하였다. 현재 청구인은 아로니아 농작물을 재배하고 있으나, 신청지 땅에는 물이 차올라 습기가 많은 상태이고, 신청지 남서쪽에 있는 골프장에서 골프공이 날아오거나, 골프장 잔디에 치는 농약의 영향으로 친환경적인 아로니아 재배에 어려움이 있음이 인정되는 등 전반적으로 농지보전의 필요성이 크다고 보기 어렵다.

나) 또한 신청지는 산으로 둘러싸여있고, 사람들의 생활주거지 등도 없으며, 절·성토가 없는 점 등을 고려하면, 마을 및 도로에서 조망되지 않는 곳에 위치해있어 경관훼손을 우려한 처분사유는 합리성이 결여되어있고, 절·성토가 없이 농지상에 시설을 설치할 계획으로 환경훼손 우려도 없으며, 주변농지와 농로에 의해 단절되어 있어 농지축 절단이라든지 농지잠식 등의 난개발 우려도 찾아보기 어려운 여건이므로 이 부분 처분사유로 인정하기 어렵다 할 것이다.

3) 다음으로, 피청구인은 개발행위허가 운영지침 도로 기준에 근거하여 도로 폭 4m이상을 확보하여야 하나, 이의 미충족을 처분사유 중의 하나로 삼았기에 이에 대해 살펴본다.

이 사건 신청지로 진입하기 위한 도로는 청구인과 일부 농사를 짓기 위해 필요한 차량이 진입하는 것 외에는 일반인들의 왕래가 거의 없는 곳으로 이 사건 신청이 허가되더라도 태양광발전시설을 위한 차량 외에 일반 차량 통행이 거의 없으므로 교통유발 효과가 매우 미미하다고 할 것이므로 도로 폭 4m이상을 반드시 확보하여야 한다는 이 사건 처분 사유도 받아들이기 어렵다.

4) 따라서 피청구인이 도시계획위원회 심의결과에 따라 이 사건 처분을 하였다 하더라도 이 사건 처분은 합리적 처분근거를 갖추지 못하였고, 이 사건 처분으로 피청구인이 달성하려는 공익에 비해 청구인이 입게 될 불이익이 더 커 보인다 할 것이므로 재량권을 일탈·남용한 사정이 인정되어 위법·부당하다 할 것이다.

다. 결론

그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다. 

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개발행위 불허가처분 취소 청구