이 유(2018-548) 1. 사건개요 가. 청 구 인 : A 나. 피청구인 : ○○시장 다. 청구내용 청구인은 2018. 8. 17. 피청구인에게 사회보장급여(장애인연금)를 신청하였으나, 2018. 9. 19. 피청구인으로부터 공무원퇴직연금일시금 수급권자라는 사유로 사회보장급여(장애인연금) 부적합 결정(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다) 통지를 받자, 그 처분의 취소를 청구한 사건이다. 2. 청구인 주장의 요지 가. 청구 이유 장애인연금법 제4조 제3항 제1호는 2014. 5. 20. 입법되면서 공무원퇴직연금 일시금수급자를 제외하는 조항을 신설하였고, 청구인은 1998년경 연금수급을 받아 연금의 효력이 소멸된 자를 소급적용한 점은 오류로 사료되고, ‘기초생활수급자인 점’과 보건복지부가 주장하는 ‘중증장애인(청구인 2급) 우선보호’라는 지향점과는 배치되는 해석이며, 헌법소원 판시사례는 본인의 사례와는 다르므로(기초생활수급자인 점) 이를 재해석하여 입법목적의 지향점이 각각 다름을 살펴보아야 할 것이다. 이 사례는 소멸된 퇴직연금일시금을 ‘직역연금과 공적연금’으로 청구인은 20여 년 전(1998년경) ‘공무원퇴직연금일시금’을 받아 그 효력이 이미 ‘장애인연금법’ 이전 소멸되었고, 현재 기초생활수급자인 점과 중증장애(2급)인 점에서, 장애인연금법(2014. 5. 20. 신설)의 소급적용은 부당하며, 청구인의 질의에 대한 보건복지부의 답변내용 중 헌법소원(2017헌바197, 2017헌마906) 판시사례는 청구인의 사례와는 다르므로 ‘부적격’으로 분류하는 것은 취소되어야 한다. 근본적으로 그 재원도 다른 점을 고려하지 않고 무리하게 연결 지은 해석의 오류로서, 이를 재해석하여 중복지원이 아닌 복합지원이 절실한 ‘중증장애인 보호’로 분류하여 우선보호대상자에 부합되므로 부적격 판단은 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장의 요지 가. 이 사건 처분 경위 1) 청구인은 2018. 8. 17. 피청구인에게 사회보장급여(장애인연금)를 신청하였으나, 직역연금(공무원퇴직연금일시금)수급자로 확인되어 피청구인은 2018. 9. 10. 장애인연금 부적합 결정 통지 예정임을 유선 안내하였으며, 2018. 9. 19. 사회보장급여 결정(부적합) 통지서를 우편발송(사회보장정보원 e그린우편 등기) 처리하여, 청구인이 2018. 9. 27. 이를 수령하였다. 2) 2018. 11. 12. 청구인은 2014. 5. 20. 신설된 장애인연금법 제4조 제3항에 대한 이견이 있다며 장애인연금지원에 대한 이의신청서를 제출함과 동시에 민원으로 이 사건 법률에 대한 상급기관의 유권해석을 요청하였다. 3) 피청구인은 청구인의 민원사항에 관하여 2018. 11. 14. 보건복지부 장애인자립기반과로 청구인의 이의신청서를 첨부하여 장애인연금지원 관련 답변회신 요청을 하였고, 2018. 11. 16. 장애인연금지원 관련 민원 진행상황을 청구인에게 안내하였다. 4) 보건복지부장관은 2018. 12. 11. 직역연금수급자(퇴직연금공제일시금)를 기초연금 지급 대상에서 제외하는 기초연금법 제3조 제3항의 위헌성에 대한 헌법소원(2017헌바197, 2017헌마906) 판례를 제시하며 직역연금수급자의 장애인연금 수급을 제한한다는 회신을 하여, 피청구인은 같은 날 청구인에게 민원에 대한 보건복지부 답변내용을 통지하엿다. 5) 이후 피청구인은 2018. 12. 21. 청구인이 2018. 11. 12. 제기한 이의신청에 대한 결과 통지를 하였으며, 청구인은 2018. 12. 28. ‘민원’에 대한 보건복지부의 답변 및 이를 통지한 밀양시장의 답변의 취소를 구하는 이 사건 행정심판을 청구하였다. 나. 이 사건 심판청구의 적법여부 1) 대상적격에 대하여 행정심판법은 제3조에서 행정심판의 대상을 ‘행정청의 처분 또는 부작위’로 한정하고 있고, 같은 법 제2조 제1호 및 제2호에서 ‘처분’이라 함은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말하며, ‘부작위’라 함은 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는데도 처분을 하지 아니하는 것을 말한다고 규정하고 있다. 또한, 서울고등법원(2002누15657)에서는 “행정청의 행위가 취소소송의 대상이 되기 위하여는 행정청의 공법상의 행위로서 특정사항에 대하여 국민의 구체적 권리의무에 직접적인 변동을 초래하는 행위, 즉 행정처분에 해당하여야 하는 바, 행정청의 통지행위가 법률에 의한 통지로서 일정한 효과가 부가되는 경우에는 행정처분으로서의 성질을 가지나, 법적 효과가 발생하지 않는 단순한 사실 또는 관념의 통지나, 법령의 해석 질의에 대한 답변, 진정사건이나 청원사건에 대한 처리결과 통보 등은 그 자체로서 권리를 부여 또는 제한하거나 의무를 부담시키는 것이 아니어서 행정처분이 아니고 따라서 취소소송의 대상이 되지 않는다”라고 판시하고 있는 바, 행정심판의 대상으로서 행정청의 처분이란 행정청의 공법상의 행위로서 특정사항에 대하여 국민의 구체적 권리의무에 직접적인 변동을 초래하여야 하므로, 법적 효과가 발생하지 않는 단순한 사실의 통지나, 법령의 해석 질의에 대한 답변은 행정심판의 대상이 아니라고 할 것이다. 따라서 청구인이 2018. 11. 12. ‘민원’ 제기한 법령의 해석 질의에 대하여 보건복지부장관의 2018. 12. 11. 법령의 해석 답변 및 이를 송부 받은 피청구인의 2018. 12. 11. 장애인연금 지원 관련 민원 답변 통지는 사실의 통지에 불과하고, 그 자체로서 청구인에게 권리를 부여 또는 제한하거나 의무를 부담시키는 것이 아니어서, 행정처분에 해당하지 않으므로, 대상적격이 인정되지 않는 이 사건 심판청구는 부적법하여 각하되어야 한다. 2) 피청구인 적격에 대하여 행정심판법 제17조 제1항은 “행정심판은 처분을 한 행정청(의무이행심판의 경우에는 청구인의 신청을 받은 행정청)을 피청구인으로 하여 청구하여야 한다”라고 명시하고 있다. 위에서 보는바와 같이 이 사건 행정심판 청구 대상에 대하여는 처분이라 볼 수 있는 행위가 없음은 물론, 보건복지부장관의 2018. 12. 11. 법령의 해석 답변은 보건복지부장관을 피청구인으로 삼아야 함에도 밀양시장을 피청구인으로 한 것으로 피청구인을 잘못 지정한 것이 명백하다. 또한, 피청구인은 보건복지부장관의 2018. 12. 11. 법령의 해석 답변 사실을 그대로 청구인에게 통지한 것에 불과하여 이를 처분이라 볼 수 없으므로, 피청구인은 처분을 한 행정청으로 볼 수 없어 피청구인 적격이 인정될 수 없는 바, 이 사건 심판 청구는 부적법하여 각하되어야 한다. 다. 청구인 주장의 부당성 1) 법률위반에 대하여 장애인연금법 제4조 제3항 개정(2014. 5. 20.신설)에 따라 2014. 7. 1.부터는 공무원퇴직연금일시금을 받을 자격이 있는 사람과 그 배우자, 공무원퇴직연금일시금을 받은 사람과 그 배우자에게는 장애인연금을 지급하지 않고 있고, 장애인연금은 만18세 이상의 중증장애인 중 소득인정액(소득평가액과 재산의 소득환산액의 합)이 보건복지부장관이 정하여 고시하는 금액 이하인 자에게 지급되는 급여로 소득인정액에 따라 급여액의 차등이 있을 수 있으나, 청구인의 주장처럼 기초생활수급자라는 이유로 예외 적용 가능한 규정은 부존재하는 바, 청구인은 장애인연금법 개정 이전에 공무원퇴직연금일시금을 받았으므로 이를 소급적용하는 것이 부당하다고 주장하나 ‘공무원퇴직연금일시금을 받은 사람’이므로 현행법상 장애인연금 지급대상자가 아니므로, 이 사건 답변 및 통지는 법률위반이 없다. 2) 비례원칙에 대하여 장애인연금 또한 국가 또는 지방자치단체로부터 재정적 혜택을 받고 급여액 수준이 높은 직역연금 수급자의 장애인연금 수급을 제한함으로써 공적연금의 사각지대에 있는 저소득장애인을 우선 보호하려는 급여로서, 공적연금으로 구제가 더 필요한 대상자를 우선하여 보호하려는 공익이 청구인의 공무원퇴직연금일시금을 받은 사람으로서 장애인연금 지급대상자에서 제외되는 사익의 제한보다 더 크다고 볼 수 있어 비례원칙 위반도 없다고 할 것이다. 라. 결론 이상과 같이 이 사건 행정심판청구는 처분 및 피청구인 적격 부존재로 각하되어야 하며, 또한 통지의 위법이 없으므로 기각되어야 한다. 마. 보충서면 1) 변경된 청구 취지의 적법요건에 대하여 행정심판법 제27조 제1항에서는 “행정심판은 처분이 있음을 알게 된 날부터 90일 이내에 청구하여야 한다”라고 명시하고 있는 바, 처분이 있음을 안 날로부터 90일이 도과한 후 제기된 행정심판청구는 부적법한 행정심판이라 할 것이다. 청구인의 이 사건 심판 청구 취지의 대상인 2018. 9. 19. 장애인연금 부적합 결정처분에 대하여, 피청구인은 통지서를 2018. 9. 19. 작성하여 발송하였으며, 통지서에는 ‘비고 3. 위 결정사항에 대해서 이의신청과는 별도로 결정이 있음을 안날로부터 90일 이내(결정이 있었던 날부터 180일 이내) 특별자치시장·특별자치도지사·시·도지사 소속 행정심판위원회에 서면 또는 온라인(simpan.go.kr)으로 행정심판이 기재되어 있음을 알 수 있다. 청구인은 피청구인이 2018. 9. 19. 발송한 통지서를 2018. 9. 27. 청구인 본인이 수령하여 처분이 있음을 알게 되었으므로 2018. 12. 28. 제기된 이 사건 행정심판청구는 90일이 경과하였음이 명백하여 청구인의 이 사건 심판청구는 심판청구기간이 도과된 부적법한 청구로서 각하되어야 한다. 2) 결론 위와 같은 이유로 심판청구기간이 도과된 이 사건 심판청구는 각하되어야 한다. 4. 관계법령 가. 행정심판법 제2조, 제3조, 제5조, 제13조 나. 장애인연금법 제4조, 제8조, 제10조, 제18조 5. 인정사실 가. 청구인은 1998년경 공무원퇴직연금일시금을 수급한 자로, 2018. 8. 17. 피청구인에게 사회보장급여(장애인연금)를 신청하였다. 나. 피청구인은 2018. 9. 19. 청구인에게 사회보장급여 결정(부적합) 통지를 하였다. 다. 청구인은 2018. 11. 12. 부적합 결정에 대한 이의신청을 하면서, 피청구인을 경유하여 보건복지부장관에게 다음과 같은 내용의 민원제기를 하였다. 신청인은 1998년경 국가적 경제위기와 함께 가정경제가 극히 어려워 공무원직을 사직하면서 퇴직연금 일시금을 받아 부채 상환을 위하여 일시에 소진하고 그 후 재산형성을 전혀 한 바 없고, 2017년 대수술을 거치면서 2018년 2월부터 기초생활수급자로 보호받아 삶의 질이 완전히 무너져 생계를 이어가던 중 생계비지원 감액통지를 받아 관계법의 목적에 따라 사실에 기반한 생계지원을 청원한바 있음. 현재 행정사란 소득 없는 일거리를 가지고 지역주민의 생활법률 등 애로점을 상담하면서 소일하고, 하루하루 억지 삶을 보내고 있음. 이번에 장애인연금을 신청하여 기타사유로 부적합 통지서를 받은 바, ‘퇴직연금일시금수급자’로 적용한 것으로, 당시 공무원퇴직연금법은 30년 이상 근속자로 강제한 것으로 기억함. 장애인연금법 제4조 제3항은 ‘받을 자격이 있는 사람과 받은 사람’으로 표기한 바, 이미 30여 년 전 연금일시수급을 받은 자는 이 법의 입법(2014. 5. 20.)이전에 연금의 효력이 소멸된 것으로 현재의 법에 의한 장애연금을 지급하지 아니하는 것은 이 법의 입법목적에 맞지 않고, 각종연금은 입법의 목적이 다르기 때문에 연계하는 것은 옳지 않다고 사료되므로 해석의 재고가 있어야 할 것으로, 각각의 시혜(수혜)를 중복이 아닌 복합지원을 받도록 하는 것이 법 취지에 옳지 않을까 사료되어 법 제18조에 의한 이의신청을 함. |
라. 피청구인은 2018. 11. 14. 보건복지부장관에게 청구인의 민원신청에 대한 답변회신을 요청하였고, 보건복지부장관은 2018. 12. 11. 피청구인에게 다음과 같이 질의답변을 송부하였으며, 피청구인은 이를 청구인에게 통지하였다. - 장애인연금법 제4조 제3항 개정(신설 2014. 5. 20.)에 따라, 2014. 7. 1.부터는 공무원연금법 제42조에 따른 연금을 받은 사람 중 아래의 경우에는 장애인연금을 지급하지 않고 있음. 1. 퇴직연금일시금 또는 퇴직연금공제일시금을 받은 사람 2. 장애보상금, 유족연금일시금 또는 유족일시금(유족이 공무원연금법 제60조에 따라 유족연금을 갈음하여 선택한 경우로 한정)을 받은 사람으로서 5년이 지나지 아니한 사람 특별히 퇴직연금일시금 또는 퇴직연금공제일시금을 받은 시점에 대한 명시가 없으므로 개정법 시행일부터는 과거에 받은 사람도 모두 포함된다고 할 수 있으며, 헌법재판소도 이에 관하여 퇴직연금일시금을 받은 사람을 기초연금 지급대상에서 제외하는 기초연금법 제3조 제3항의 위헌성에 대한 헌법소원(2017헌바197, 2017헌마906)에서 1996년 퇴직연금일시금을 받은 사람은 기초연금 수급권자에 해당하지 않는다고 판시한 바 있음. 위와 같이 직역연금 수급자의 장애인연급 수급을 제한하는 이유는 급여액 수준이 높은 직역연금 수급자(연금 대신 전액 일시금으로 받은 자 포함)에 대해서는 장애인연금의 지급을 제한함으로써 공적연금의 사각지대에 있는 저소득 중증장애인에 대해 우선 보호하기 위함임. |
마. 청구인은 2018. 12. 28. 이 사건 처분의 취소를 구하는 행정심판을 청구하였다. 6. 판단 가. 먼저 이 사건 처분의 관계 법령을 살펴보면, 1) 행정심판법 제2조 제1호에서는 “처분이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다”라고 정의하고 있고, 같은 법 제13조 제1항에서는 “취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다”라고 규정하고 있으며, 같은 법 제27조 제1항에서는 “행정심판은 처분이 있음을 알게 된 날부터 90일 이내에 청구하여야 한다”라고 규정하고 있다. 2) 장애인연금법 제2조 제2호는 “수급권이란 이 법에 따라 장애인연금을 받을 수 있는 자격을 말한다”라고 규정하고 있고, 같은 조 제3호는 “수급권자란 수급권을 가진 사람을 말한다”라고 규정하고 있다. 또한, 같은 법 제4조 제1항에서 “수급권자는 18세 이상의 중증장애인으로서 소득인정액이 그 중증장애인의 소득·재산·생활수준과 물가상승률 등을 고려하여 보건복지부장관이 정하여 고시하는 금액 이하인 사람으로 한다”라고 규정하고 있고, 같은 조 제3항으로 “제1항에도 불구하고 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 연금을 받을 자격이 있는 사람과 그 배우자나 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 연금을 받은 사람 중 대통령령으로 정하는 사람과 그 배우자에게는 장애인연금을 지급하지 아니한다”라고 규정하고 있으며, 그 중 제1호에서 ‘공무원연금법 제42조 및 사립학교교직원 연금법 제42조에 따른 퇴직연금, 퇴직연금일시금, 퇴직연금공제일시금, 장해연금, 장해보상금, 유족연금, 유족연금일시금, 순직유족연금 또는 유족일시금’을 규정하고 있다. 나. 다음으로 이 사건 심판청구의 적법 여부에 관하여 살펴보면, 행정심판법 제27조 제1항은 처분이 있음을 알게 된 날부터 90일 이내에 취소심판을 제기하도록 규정하고 있는데, 행정심판법 소정의 심판청구기간 기산점인 '처분이 있음을 안 날'이라 함은 당사자가 통지·공고 기타의 방법에 의하여 당해 처분이 있었다는 사실을 현실적으로 안 날을 의미하고, 추상적으로 알 수 있었던 날을 의미하는 것은 아니지만, 처분에 관한 서류가 당사자의 주소지에 송달되는 등 사회통념상 처분이 있음을 당사자가 알 수 있는 상태에 놓여진 때에는 반증이 없는 한 그 처분이 있음을 알았다고 추정할 수 있다(대법원 1999. 12. 28. 선고 99두9742 판결 등 참조). 그런데, 피청구인의 사회보장정보시스템 e그린우편 발송현황 내역을 보면, 이 사건 처분서는 2018. 9. 27. 청구인 본인이 직접 수령한 것으로 확인되므로 청구인은 적어도 그 처분서를 수령한 날 처분이 있음을 알았다고 할 것인데, 이 사건 심판청구는 그로부터 90일이 경과한 2018. 12. 28. 청구되었으므로 심판청구기간을 도과한 부적법한 청구라 할 것이다. 다. 결론 그렇다면, 청구인의 심판청구는 심판제기요건을 갖추지 못한 부적법한 심판청구라 할 것이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
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