하자 있는 행정처분이 당연무효로 되려면 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것이어야 할 뿐 아니라 객관적으로 명백한 것이어야 하고, 하자가 중대하고 명백한 것인지 여부를 판별함에 있어서는 그 법규의 목적ㆍ의미ㆍ기능 등을 목적론적으로 고찰함과 동시에 구체적 사안 자체의 특수성에 관하여도 합리적으로 고찰해야 함.

피청구인이 이 사건 고시를 하면서 그 내용을 공보(시보), 읍면 게시판 및 홈페이지, 3개 신문사 게재 및 LURIS 토지이용규제정보서비스 고시정보에 보안림 대장을 첨부하여 보안림 재지정 고시를 게재하였고, 그로인한 고시의 효력이 발생되었음이 인정되므로, 고시를 관보에 게재하지 않은 절차상 하자는 당연무효에 이를 만큼 중대·명백한 하자가 있다고 볼 수 없음.

또한 행정내부의 사무처리지침은 일반적으로 행정조직내부에서만 효력을 가질 뿐, 대외적인 구속력을 갖는 것은 아니므로 행정처분이 그에 위반하였다고 그러한 사정만으로 곧바로 위법하게 되는 것은 아님.

경남행심 제2018-541호 

보안림 재지정 고시 등 무효확인 청구 

송◌◌ 외 2 

◇◇시장 

가. (구)산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률 제43조, 제44조, 제46조

나. (구)산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률 시행령 제51조

다. (구)산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률 시행규칙 제50조, 제51조

라. 산림보호법 제2조, 제7조, 제8조

마. 토지이용규제 기본법 제3조, 제8조

바. 행정절차법 제14조, 제15조

청구인의 청구를 모두 기각한다. 

피청구인이 한 2008. 11. 3. 보안림 재지정 예정지 고시와 2008. 12. 5. 보안림 재지정 고시는 무효임을 확인한다는 재결을 구함. 

이 유(2018-541)

1. 사건개요

가. 청 구 인 : 송◌◌ 외 2

나. 피청구인 : ◇◇시장

다. 청구내용

청구인은 ◇◇시 ◉◉◉읍 □□리 산181-8번지(임야, 보안림 지정, 이하 ‘이 사건 임야’라 한다)의 소유자들로서, 피청구인이 이 사건 임야를 비롯한 일대의 보안림에 대해서 2008. 11. 3. 보안림 재지정 예정지 고시와 2008. 12. 5. 보안림 재지정 고시를 하면서 청구인들과 해당 임야 소유자들에게 이의신청 절차를 안내하지 않은 점, 고시(이하 ‘이 사건 고시’라 한다)를 관보에 게재하지 않은 점, 기존 보안림 지정기간(20년)이 만료되기도 전에 재지정을 한 점 등을 이유로 각 고시처분의 무효 확인을 청구한 사건이다.

2. 청구인 주장의 요지

가. 이 사건 발생 경위

1) 신분관계 및 청구인들의 소유권 취득

청구인 송◌◌, 청구인 이♡♡는 부부지간이고, 청구인 ▤▤형은 자이다. 이 사건 임야와 관련하여 청구인들은 전 소유자 전♠♠, 박♤♤으로부터 2018. 7. 17. 매수하여 소유권을 취득하였다.

2) 이 사건 임야에 대한 보안림 재지정 예정지 고시 및 보안림 재지정 고시

가) ■■리 산50번지는 2001. 10. 9. 초지에서 임야로 환원된 산림으로써,산림의 이용목적에 따른 임지구분(보전임지 또는 준보전임지)이 결정되지 않은 임지구분 작업계획 대상 임야였다가 2003. 5. 9.부터 수원함양보안림으로 지정되었고, ■■리 산53번지, ■■리 산53-1번지, ■■리 산57번지는 1983. 1. 6.부터, ■■리 산52번지 및 ■■리 산57-2번지는 2003. 5. 9.부터 수원함양보안림으로 각각 지정되었다.

나) 이후 피청구인은 2008. 11. 3. 이 사건 임야를 포함한 일대에 보안림 재지정 예정지 고시(◇◇시 고시 제2008-98호)를 하였고, 2008. 12. 5. 보안림 재지정 고시(◇◇시 고시 제2018-108호)를 하였다.

나. 이 사건 처분의 위법부당성

1) 피청구인은 청구인들 소유의 이 사건 임야를 포함한 인근 임야 등에 2008. 12. 5. 보안림으로 재지정(기간연장) 하였는바, 보안림을 지정하는 경우 피청구인은 그 취지와 보안림 예정지의 소재지, 이의신청기간 등을 고시(이하 '예고고시'라 한다)하고, 산림소유자 등에게 알려야 함에도 2008년 보안림재지정 당시 이 사건 임야 소유자인 청구인들 및 소유자들에게 따로 통보하지 않았다.

2) 또한 보안림 지정기간은 20년인데도 피청구인은 1989년 이 사건 임야에 대한 보안림 지정 이후 1년을 앞당겨 19년 만에(2008년) 보안림을 재지정하였으므로 법적문제가 있다 할 것이고, 이 사건 임야와 인접한 ◉◉◉읍 □□리 1371-9번지, 같은 리 1371-17번지는 2012. 8월경 보안림에서 해제되어 과수원으로 지목이 변경되었고, 같은 리 1371-4번지 역시 보안림에서 해제되어 대지로 전환된 후 현재 식당 건물이 축조되어 식당을 운영하고 있으며, 이 사건 임야와 마주보고 있는 타인 소유 ■■리 58-2번지(대지, 10,126㎡, 같은 리 산59번지에서 등록 전환, 현재 노인요양병원 입지), 같은 리 3-2번지(공장용지, 12,063㎡, 산43-1번지에서 등록 전환, 현재 생수공장 입지), 같은 리 산38-1번지(임야, 61,983㎡), 같은 리 산49번지(임야, 9,139㎡)는 보안림에서 부분적으로 해제되어있다.

◉◉◉ 양수발전소 특성상 저수되는 물은 대다수 상부댐에서 저수되어 하부댐으로 수송하여 발전을 하는 것으로 사실상 하부댐 주변 수원함양기능은 필요조차 없는 것이고, 이에 따라 피청구인은 일부 지역을 해제한 곳도 있고 또한 지정범위조차 매우 불합리하게 지정되어 있는 관계로 그 소유자들은 오랫동안 사적 재산권을 침해당하고 있는 실정에 있고, 사정이 이러함에도 피청구인은 손실보상 규정에 대한 안내도 한 바 없다.

3) 피청구인은 보안림 지정기간 만료에 따른 재지정 사유를 들어 이 사건 임야를 포함한 ◇◇시 소재 임야 1,060필지(24,500,319㎡)에 대하여 2008. 11. 3. 보안림 재지정 예고고시를 한 후, 2008. 12. 5. 수원함양 보안림(제1종) 및 경관 보안림으로 재지정 고시를 하였고, 같은 날 피청구인 공보전산담당관에게 지역·지구 지정 고시에 따른 공보 게재 및 일간신문과 시 홈페이지에 게시하여 줄 것을 요청하였고, 전 시·군·구 및 전 읍·면·동장에게도 보안림 재지정에 따른 고시문 게시를 공문으로 협조 요청한바 있으나, 피청구인은 관보에 게재한 사실과 이 사건 고시를 하면서 해당 사실을 청구인들 및 해당 임야 소유자들에게 우편 등을 통해서 알린 사실은 없다.

4) 피청구인도 2008년 이 사건 임야 일원에 보안림을 재지정 하면서 해당 임야의 소유자들에게 통지를 누락한 사실은 인정하면서도, 기 지정되어 있는 보안림을 재지정한 것이므로 보안림에 대한 효력이 상실되는 것은 아니고, 보안림 지정기간은 20년으로 1989. 11. 7. 지정 후 1년 앞당겨 2008. 12. 5. 재지정한 것은 절차상 하자는 아니라고 항변하면서, 이 사건 고시를 취소하지 않고 있을 뿐만 아니라 사정변경에 의한 보안림 지정 해제 요청에도 이유없이 거부하고 있다.

5) 참고 대법원 판례

가) “구 도시계획법 제7조에 의하면 건설부장관은 도시계획구역 및 도시계획을 결정하거나 도시계획사업실시계획을 인가하는 등의 처분을 하였을 때에는 지체 없이 이를 고시하여야 한다고 규정되어 있는바, 도시 계획의 공공성 및 권리 침해적 성격과 위 법조의 규정취지 등에 비추어볼 때 위 도시계획법은 ‘고시’를 도시계획구역, 도시계획결정 등의 효력발생요건으로 규정하였다고 풀이되므로, 건설부장관 또는 그의 권한의 일부를 위임받은 서울특별시장, 도지사 등 지방장관이 기안, 결재 등의 과정을 거쳐 정당하게 도시계획결정 등의 처분을 하였다고 하더라도 이를 관보에 게재하여 고시하지 아니한 이상 대외적으로는 아무런 효력도 발생하지 아니한다”(대법원1985.12. 10. 선고 85누 186 판결 참조)

나) “행정절차법 제21조 제1항, 제4항, 제22조 제1항 내지 제4항에 의하면, 행정청이 당사자에게 의무를 과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 처분하고자 하는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적근거, 이에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법 등의 사항을 당사자 등에게 통지하여야 하고, 다른 법령 등에서 필요적으로 청문을 실시하거나 공청회를 개최하도록 규정하고 있지 아니한 경우에도 명백히 불필요하다고 인정 될 만한 상당한 이유가 있는 경우 등에는 처분의 사전통지나 의견청취를 하지 아니할 수 있도록 규정하고 있으므로, 행정청이 침해적 행정처분을 함에 있어서 당사자에게 위와 같은 사전통지를 하거나 의견 제출의 기회를 주지 아니하였다면 사전통지를 하지 않거나 의견 제출의 기회를 주지 아니하여도 되는 예외적인경우에 해당하지 아니하는 한 그 처분은 위법하여 취소를 면할 수 없다(대법원 2000. 11, 14, 선고 99두 5870 판결 참조).”

다) “상급행정기관이 하급 행정기관에 대하여 업무처리 지침이나 법령의 해석 작용에 관한 기준을 정하여 발하는 이른바 행정규칙이나 내부지침은 일반적으로 행정조직 내부에서만 효력을 가질 뿐 대외적인 구속력을 갖는 것은 아니므로 행정처분이 그에 위반하였다고 하여 그러한 사정만으로 곧바로 위법하게 되는 것은 아니다. 다만, 재량권 행사의 준칙인 행정규칙이 그 정한 바에 따라 되풀이 시행되어 행정관행이 이루어지게 되면 평등의 원칙이나 신뢰보호의 원칙에 따라 행정기관은 그 상대방에 대한 관계에서 그 규칙에 따라야 할 자기구속력을 받게 되므로, 이러한 경우에는 특별한 사정이 없는 한 그를 위반하는 처분은 평등의 원칙이나 신뢰보호의 원칙에 위배되어 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분이 된다(대법원 2009, 12, 24, 선고 2009두7967 판결 참조).”

라) “재량을 행사할 때 판단의 기초가 된 사실인정에 중대한 오류가 있는 경우 또는 비례·평등의 원칙을 위반하거나 사회통념상 현저하게 타당성을 잃는 등의 사유가 있다면 이는 재량권의 일탈·남용으로서 위법하다(대법원 2016, 7. 14.선고 2015두48846 판결 참조).”

6) 이 사건 처분의 절차상 위법성

가) 피청구인이 이 사건 임야에 대해서 이 사건 고시 처분을 하면서 산림소유자에게 관련 사실을 알리지 않아 청구인을 비롯한 당시 임야의 소유자들은 이의신청을 하지 못하였고, 피청구인은 이 사건 고시를 관보에 게재하지도 않았는데, (구)산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률(2008. 6. 22.되기 전의 것, 이하 ‘(구)산림자원법’ 이라 한다) 제44조, 같은 법 시행규칙 제51조, (구)보안림 관리요령에 따르면, 시·도지사 등이 보안림을 지정(지정기간은 20년)하려는 경우에는 우선 예고고시를 하고, 예고통지를 하여야 하며, 산림소유자 등이 예고고시를 한 날로부터 30일 이내에 이의신청을 하지 않거나 이의신청이 이유 없다고 인정된 경우에는 해당 산림을 보안림으로 지정하여 고시하게 하는 등 보안림 지정으로 인해 사인의 재산권이 장기간 부당하게 침해되는 것을 막기 위하여 반드시 '이의신청' 절차를 거치고 보안림 지정에 관한 사항을 산림 소유자에게 알리도록 규정하고 있다.

나) 또한 피청구인은 행정절차법 제15조 제1항에서 규정하고 있는 “해당문서가 송달받을 자에게 도달됨으로써 효력이 발생한다”라는 도달주의 원칙도 지키지 않았을 뿐만 아니라, 보안림 지정고시 내용을 공보(시보)에 게재하고, 읍·면 게시판 및 홈페이지에 게시하였다고 하나, 이는 행정절차법 제26조의 “행정청이 처분을 할 때에는 당사자에게 그 처분에 관하여 행정심판 등을 제기할 수 있는지 여부, 그 밖에 불복할 수 있는지 여부, 청구절차 및 청구기간 그 밖에 필요한 사항을 알려야 한다”는 규정의 취지에 비추어 볼 때, 피청구인이 보안림을 재지정 하면서 산림소유자인 청구인 및 당시 소유자 등에게 '이의신청' 등에 관한 예고 통지를 하지 않았고, 그 결과 청구인 및 당시 소유자 등이 보안림 재지정에 대하여 실질적으로 이의신청을 할 수 있는 기회를 갖지도 못하였는바, 이는 (구)산림자원법에 위배됨은 물론 행정절차법상 고지의무 절차도 이행하지 않았음이 명백하다 할 것이다.

다) 한편, 산림소유자에 대한 '통지'의 방법에 관해서는 관계법령에서 명확히 규정하고 있지는 않으나, 고시와는 달리 (구)산림자원법에서 보안림 재지정 예고고시 및 재지정 고시에 대해 산림소유자 등으로 그 대상을 특정하여 알리도록한 점을 고려할 때, 산림소유자에 대한 통지는 특별한 사정이 없는 한 행정절차법 제14조 제1항에 따라 우편교부 또는 정보통신망 이용 등의 방법을 통해 송달받을 자의 주소·거소·영업소·사무소 또는 전자우편주소로 송달하는 것이 바람직하다 할 것이다.(다만, 송달받을 자의 주소 등을 통상적인 방법으로 확인할 수 없는 경우 또는 송달이 불가능한 경우에는 같은 법 제14조 제4항에 따라 송달받을 자가 알기 쉽도록 관보, 공보, 게시판, 일간신문 중 하나 이상에 공고하고 인터넷에도 공고하는 방식으로 산림소유자에게 '통지' 할 수 있다.)

라) 또한, 보안림 지정 고시를 하는 경우, 관보에 게재하는 방법으로 하여야 하는바{(구)산림자원법 시행규칙 제51조}, 2008. 11. 3.자 보안림 재지정 예고 고시 및 2008. 12. 5. 보안림 재지정 고시에 대해서, 당시 피청구인 공보전산담당관은 공보 게재만을 요청하여 관보게재를 하지 않았음이 명백하고, ♧♧♧도지사의 권한을 위임 받은 피청구인이 관계 법령에 따라 절차를 거쳐 정당하게 보안림을 지정하였다고 하더라도 이를 관보에 게재하여 고시하지 아니한 이상 대외적으로 아무런 효력도 발생하지 않는다 할 것이므로(대법원 1985, 12, 10. 선고85누186 판결 참조), 고시 내용을 관보에 게재하지 않은 위법이 있다 할 것이다.

마) 이상 살펴본 바를 종합하여 볼 때, 피청구인의 이 사건 고시의 절차적 하자는 명백히 확인할 수 있다. 한편, 이와 관련하여 청구외 전◌◌ 등은 국민권익위원회에 민원을 제기하였고, 2018. 9. 3.자로 국민권익위원회는 피청구인에게 ◇◇시 ◉◉◉읍 ■■리 등 임야 1,060필지(24,500,319㎡)에 대하여 피청구인이 한 이 사건 고시 처분을 취소할 것을 시정권고 하였고, 청구인 등은 2018. 10. 8. 피청구인에게 위 위원회의 시정권고에 따라 산림보호구역 지정 취소를 요구하였으나, 피청구인은 2018. 10. 12. 산림청 및 법제처와 협의하여 이행할 계획이라고 답변하고 있을 뿐 그 이행을 하지 않고 있다.

그리고 이 사건 보안림을 포함한 ◉◉◉읍 □□리, ■■리 일원에 지정한 산림보호구역(2,327,506㎡)은 양수발전소 하부댐 주변에 명분상 발전용수와 관련하여 지정되어 있으나, 사실상 하부댐 주변 일대 주택, 식당, 노인요양병원, 생수공장 등이 건립되어 개발이 많이 이루어져 수원함양의 기능을 상실한 상태이며, 하부댐과 연접하여 있는 임지도 산림보호구역으로 지정되어 있지 않은 곳도 다수 있는 것이 현실이며, 실제 수원함양 기능을 하고 있는 것은 상부댐(천태호, 양산시 원동면 소재)일원 산림인데 정작 위 상부댐 일원 산림은 산림보호구역으로 지정되어 있지 않다.

또한 ◉◉◉ 양수발전소 특성상 저수되는 물은 대다수 상부댐에서 저수되어 하부댐으로 수송하여 발전을 하는 것으로 사실상 하부댐 주변 수원함양기능은 필요조차 없으며 피청구인 스스로 수원함양 기능이 필요하지 아니한 관계로 일부지역을 해제한 곳도 있는데, 그 해제지역이 청구인 소유의 이 사건 임야와 연접하고 있음에 비추어볼 때 이 사건 고시 역시 취소되어야 함이 당연하다할 것이다.

다. 결론

이상 살펴본 바와 같이 피청구인의 이 사건 고시는 절차적 위법이 명백하므로 무효라 할 것이다.

라. 보충서면

1) 피청구인의 (구)산림자원법 및 토지이용규제 기본법(이하 ‘토지이용규제법’이라 한다)상 절차적 위법에 대하여

가) 토지이용규제법 제정 목적

토지이용규제법 제정 목적은 경제·사회적 발전과 더불어 다양한 목적의 지역·지구가 신설되어 토지이용규제가 복잡·다기화 됨에 따라 국민의 토지이용에 불편을 초래하고 있어 토지이용과 관련된 지역·지구 등의 지정과 관리에 관한 기본적인 사항을 규정함으로써 토지이용규제의 투명성을 확보하여 국민의 토지이용상 불편을 줄이고 국민경제 발전에 기여하기 위함에 있다.

나) 토지이용규제법상 주민의견 청취절차 의무화 및 지역·지구 등 지정 시 지형도면 등의 고시 의무화

토지이용규제법 제8조 제1항에서는 지역·지구 등의 지정은 국민의 재산권에 미치는 영향이 큼에도 불구하고 개별 법률에서 주민 의견청취 절차를 규정하지 않고 있는 경우가 있어 토지이용규제의 투명화를 위하여 이를 의무화하고 있고, 위 법 제8조 2항 내지 9항에서는 국민들이 지역·지구 등의 지정일로부터 자기 토지 위에 어떠한 지역·지구 등이 지정되는지 확인할 수 있도록 하기 위하여 지역·지구 등의 지정 시 원칙적으로 지형도면 등을 함께 고시하도록 하고 또한 이를 인터넷 기반의 국토이용정보체계에 등재하여 국민이 열람 가능토록 하고 있다.

법제처도 법 제8조 제1항 각 호 외의 부분 본문에서는 중앙행정기관의 장이나 지방자치단체의 장이 지역ㆍ지구ㆍ구역ㆍ권역ㆍ단지ㆍ도시ㆍ군 계획시설 등 명칭에 관계없이 개발행위를 제한하거나 토지이용과 관련된 인가ㆍ허가 등을 받도록 하는 등 토지의 이용 및 보전에 관한 제한을 하는 일단(一團)의 토지로서 같은 법 제5조 각 호에 규정된 것(이하 “지역ㆍ지구등”이라 함)을 지정하려면 미리 주민의 의견을 들어야 한다고 규정하고 있고, 같은 항 각 호 외의 부분 단서 및 같은 항 제2호에서는 “다른 법령 또는 자치법규에 주민의 의견을 듣는 절차가 규정되어 있는 경우”에는 위 법 제8조 제1항에 따라 미리 주민의 의견을 들어야 하는 것은 아니라고 질의에 대한 회신을 하고 있다.

그러면서 토지이용규제법 제3조에서는 지역ㆍ지구 등의 지정과 운영 등에 관하여 다른 법률에 같은 법 제8조와 다른 규정이 있는 경우에는 토지이용규제법에 따르도록 규정하여 주민의견 청취 절차를 반드시 거치도록 규정하면서, 같은 법 제8조제1항 제2호에서 “다른 법령 또는 자치법규에 주민의 의견을 듣는 절차가 규정되어 있는 경우”에는 주민의 의견을 듣지 않아도 되도록 규정하고 있는데, 그 입법취지는 토지이용 규제와 관련해서는 반드시 주민의 의견을 청취하도록 하되(법률 제7715호 토지이용규제법 제정이유서 참조), 다른 법령 또는 자치법규에 따라 토지이용규제법 제8조 제1항 각 호 외의 부분 본문에 따른 주민의견 청취 절차를 대체할 수 있는 절차를 거치는 경우에는 동일하거나 유사한 절차를 반복하지 않도록 하기 위한 것이라고 회신하고 있다.

다) 피청구인이 이 사건의 경우에 있어 토지이용규제법 제8조 제1항이 규정하고 있는 주민의견 청취 절차를 거쳤다거나 대체 할 수 있는 절차를 거쳤다는 어떤 증거도 제출하지 않으면서 법 제8조 및 토지이용규제법 시행령 제7조에 따라 지형도면 고시 절차를 이행한 부분에 대하여 절차상 하자가 없다고 주장하는 것은 위 규정에도 전혀 맞지 않는 근거 없는 주장에 불과하다

따라서 피청구인의 이 사건 보안림 재지정 예정 및 보안림 재지정 고시가 법 제8조 제1항에 따른 주민의 의견을 듣지 않아도 된다고 볼 수 있는 대체 절차를 거쳤다는 등의 명백한 근거가 없는 이상 피청구인이 위 제8조 제1항 규정을 위반하여 주민의 의견도 듣지 않고 바로 고시한 것은 대외적으로 아무런 효력도 발생하지 아니할 뿐만 아니라 이는 객관적으로도 고시행위의 중대하고 명백한 하자라 할 것이다.

라) 피청구인도 2018. 12. 5. 공보전산담당관에게 한 ‘지역·지구 지정 고시에 따른 공보게재 요청’과 ‘보안림 재지정 해제 고시문 게시 협조’를 요청함에 있어 근거법령으로 산림자원법 제43조, 제44조, 같은 법 시행규칙 제51조 규정에 의해 보안림 재지정·해제 고시를 하였다며 이를 공보게재를 요청한 사실이 확인된다.

따라서 피청구인이 위 법 제43조 제1항 제3호 규정에 의하여 보안림을 지정하기 위해서는 같은 법 제44조 제1항에 의하여 그 취지와 보안림 예정지의 소재지, 지정에 관한 이의신청기간, 그 밖에 농림수산식품부령으로 정하는 사항을 고시하고, 산림소유자에게 알려야 하며, 제2항 규정에 따라 보안림 지정과 관련하여 산림소유자 또는 해당 산림에 관하여 직접적인 이해관계가 있는 자로 하여금 제1항에 따른 이의신청기간에 농림수산식품부령으로 정하는 바에 따라 이의신청을 할 수 있도록 기회를 부여한 다음 제3항, 제4항 규정에 의하여 이의신청이 없거나 이의신청이 이유 없는 것으로 인정되면 피청구인은 토지이용규제법 제8조 제2항 내지 제9항에 의해 지역·지구 등의 지정 시 원칙적으로 지형도면 등을 작성하여 고시함이 타당하다 할 것이다.

그럼에도 불구하고 피청구인은 같은 법 제44조에서 정하고 있는 일체의 절차를 거치지 않고 바로 토지이용규제법 제8조 제2항 내지 제9항에 따라 공보전산담당관에게 고시에 따른 공보 게재를 요청한 것은 명백한 절차적 하자에 의한 것이라 할 것이다.

뿐만 아니라 이 사건 보안림 재지정 예정 및 보안림 재지정에 따른 고시에 따른 공보 게재 요청은 토지이용규제법 제8조 제1항에 따른 주민의 의견을 듣지 않아도 된다고 볼 수 있는 대체 절차를 거쳤다는 어떤 근거도 제시되지 않은 이상 절차적 무효임이 더욱 명확히 밝혀졌다 할 것이다.

마) 보안림을 지정 고시하는 경우, 관보에 게재하는 방법으로 하야 하는바(구 산림자원 법 시행규칙 제51조), 피청구인이 2008. 11. 3. 보안림 재지정 예고 고시(◇◇시 고시 제2008-98호) 및 2008. 12. 5. 보안림 재지정 고시(◇◇시 고시제2008-108호)에 대하여 ◇◇시 공보전산담당관에게 공보 게재만을 요청하였을 뿐 관보 게재를 하지 않았음이 명백하고, ♧♧♧도지사의 권한을 위임 받은 피청구인이 관계 법령에 따라 절차를 거쳐 정당하게 보안림을 지정 하였다고 하더라도 이를 관보에 게재하여 고시하지 아니한 이상 대외적으로 아무런 효력도 발생하지 않는다 할 것이므로(대법원 1985, 12, 10. 선고85누186 판결 참조), 피청구인은 고시 내용을 관보에 게재하지 않은 절차적 위법도 있다 할 것이다.

바) 소결론

따라서 피청구인은 산림자원법 제43조, 제44조, 같은 법 시행규칙 제51조 규정 및 토지이용규제법 제8조가 규정하고 있는 절차를 위반한 것이 명백히 밝혀진 이상 그에 따른 일체의 법률행위는 모두 무효라 할 것이다.

2) 보안림 재지정 시기에 대한 절차적 위법

가) (구)산림법(2005. 8. 4. 법률 제7678호로 폐지되기 전의 것) 제56조 제1항은 시·도지사 등은 수원의 함양 등의 목적을 달성하기 위하여 필요한 경우에는 당해 산림을 보안림으로 지정할 수 있다고 하고 있고, 같은 법 제61조는 보안림을 지정 또는 해제하는 경우에는 대통령령이 정하는 바에 따라 그 사실을 고시하고 산림소유자 등에게 통지하여야 한다고 규정하고 있으며, (구)산림법 시행령(2006. 8. 4. 대통령령 제19639호로 폐지되기 전의 것) 제52조 제4호는 보안림의 지정에 관하여 고시하여야 할 사항으로 지정의 기간을 규정하고 있고, (구)산림법 시행규칙(2006. 8. 4. 농림부령 제1534호로 폐지되기 전의 것) 제44조 제2항은 보안림의 지정기간은 지정목적에 따라 산림청장이 따로 정하도록 규정하고 있다.

나) 보안림의 지정·해제 및 사업 등 보안림의 관리에 관하여 필요한 사항을 규정하고 있는 보안림관리요령(2001. 3. 16. 산림청예규 제495호로 개정된 것) 제4조 제1항은 보안림 지정기간은 20년으로 한다고 하고 있고, 같은 조 제2항은 제1항의 규정에 의한 지정기간이 만료되어도 보안림의 지정목적이 달성되지 않았을 경우에는 보안림 지정기간을 20년의 범위 내에서 연장할 수 있고 이 경우 보안림 지정권자는 그 사실을 고시하고 산림소유자에게 통지하여야 한다고 규정하고 있다.

하자 없이 성립·발효한 행정행위가 이후 일정한 사유로 인하여 장래에 한해 그 효력이 소멸되는 것을 행정행위의 실효라 하고, 실효의 사유로는 행정행위의 목적의 달성, 해제 조건의 성취 또는 종기의 도래 등을 들 수 있다.

위 (구)산림법 등의 규정들을 고려하면, 보안림 지정기간은 20년으로 명문화 되어 있고, 그 기간도 부당하게 짧다고 볼 수 없으며, 고시된 보안림 지정기간이 만료되어도 보안림의 지정목적이 달성되지 않았을 경우에는 보안림의 연장지정은 가능하나, 그런 경우에도 시·도지사 등의 고시와 산림소유자에 대한 통지의무를 규정하고 있으므로, 연장고시와 통지 등 필요한 절차를 거치지 않았다면 지정기간의 만료로 종기가 도래되고 보안림 지정효과는 실효된 것으로 보아야 할 것이다.

다) 소결론

이상과 같이 피청구인은 보안림 지정기간은 20년으로 명문화되어 있음에도 위 지정기간이 경과되기 1년 전인 1989년 보안림 지정 후 1년 앞당겨 19년 만인 2008년 보안림을 재 지정한 것은 명백히 명문 규정을 위반한 것이라 할 것이다.

3. 피청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 경위

○ 처분 경과

- 1983. 1. 6. : ◇◇시 ◉◉◉읍 ■■리 양수발전소 하부저수지(■■호)완공에

따라 주위임야를 보안림(현 산림보호구역)으로 최초 지정

(1,637필지 46,703,126㎡)

- 1989. 11. 7. : 보안림 재지정(902필지 24,262,611㎡)

- 2008. 11. 3. : 보안림 재지정 예정지 고시(1,060필지 24,500,319㎡)

- 2008. 11. 12. : 보안림 재지정 예정지 고시 ◇◇시 홈페이지 게재

- 2008. 12. 5. : 보안림 재지정 고시(1,060필지 24,500,319㎡)

보안림 재지정 고시 ◇◇시 홈페이지 게재

LURIS 토지이용규제정보 게재

- 2008. 12. 8. : ♧♧일보·♧♧신문 신문사 보안림 재지정 고시 게재

- 2008. 12. 9. : ♧♧◈◈ 신문사 보안림 재지정 고시 게재

- 2018. 7. 17. : 청구인들 ◇◇시 ◉◉◉읍 □□리 산 181-8번지 임야 115,701㎡ 매수

- 2018. 12. 28. : 경상남도 행정심판 청구

- 2019. 1. 31. : 청구취지변경(무효등확인청구)

1) 청구인의 임야는 ◇◇시 ◉◉◉읍 ■■리 일원에 있는 양수발전소 하부저수지(■■호)에 인접한 구역으로서, 1989. 11. 7. 지정 당시 산림법(1980. 1. 4.개정) 상 지정범위 내에 있어 수원함양보안림(제1종 수원함양보안림)으로 지정되었다.

2) 이후 2008. 11. 3. 보안림 재지정 예정지 고시(◇◇시 고시 제2008-98호)를 하면서 2008. 11. 12. 보안림 재지정 예정지 고시를 공보(시보)에 게재하고, 읍면 게시판 및 홈페이지에 게시하였고,

3) 2008. 12. 5. 보안림 재지정 고시를 공보(시보)와 읍면 게시판에 보안림 재지정 고시(◇◇시 고시 제2008-108호)를 게재하면서, ◇◇시 홈페이지에도 보안림 재지정 해제 고시문 및 보안림 재지정 해제 내역지번별 조서를 첨부하여 보안림 재지정 고시(◇◇시 고시 제2008-108호)를 게재하였다.

4) 또한, 같은 날 국토이용정보체계 토지이용규제정보시스템(LURIS) 상 구축되어 있는 지적이 표시된 지형도의 데이터베이스를 사용한 확인도면 및 LURIS 토지이용규제정보서비스 고시정보에 보안림 대장을 첨부하여 보안림 재지정 고시를 게재하였으며, ♧♧일보·♧♧신문(2008. 12. 8.), ♧♧◈◈(2008. 12. 9.) 3개의 신문사에도 게재하였다.

5) 2008. 12. 5. 보안림 재지정 고시로부터 10년 이상 경과한 2018. 7. 17. 보안림 재지정 대상지인 ◇◇시 ◉◉◉읍 □□리 산 181-8번지 임야 115,701㎡ 매수한 청구인들은 2018. 12. 28. 이 사건 행정심판을 제기하였고, 2019. 1. 31. 청구취지를 취소심판에서 무효등확인심판으로 변경하였다.

나. 청구인 주장에 대한 답변

1) 무효등확인에 관하여

대법원 93누11432 판결에서는 “행정처분이 당연무효라고 하기 위해서는 처분에 위법사유가 있다는 것만으로는 부족하고 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로(외형상으로) 명백한 것이어야 하며, 하자의 중대 명백 여부를 판별함에 있어서는 법규의 목적, 의미, 기능 등을 목적론적으로 고찰함과 동시에 구체적 사안 자체의 특수성에 관하여도 합리적으로 고찰함을 요한다.”라 판시하고 있다.

따라서 이 사건 임야에 관하여 한 2008. 11. 3. 보안림 재지정 예고 고시 및 2008. 12. 5. 보안림 재지정 고시는 무효여부는 우선 당해 고시행위의 하자가 존재하여야 하고, 그 하자는 법규의 중요한 부분을 위반한 중대하면서도 객관적으로(외형상으로) 명백한 것이여야만 무효라고 할 수 있을 것이나,

아래와 같이 이 사건 고시는 하자의 존부부터 명백하지 않으므로, 이를 무효에 이를 정도로 하자가 중대하면서도 객관적으로도 명백하다고 볼 수 없다.

2) 중대·명백한 하자의 존부에 관하여

가) 19년 이후 재지정에 관하여

이 사건 임야는 1989. 11. 7.부터 보안림으로 지정되었고, 2008. 12. 5. 보안림으로 재지정 한 바, 이는 보안림 지정기간 20년임에도 19년 만에 재지정한 것으로 문제가 있다고 주장하나,

법령 상 (구)산림자원법 제43조 제1항 및 같은 법 제46조 제1항에서는 반드시 보안림 지정 이후 20년의 기간이 만료되었을 때야만 보안림의 재지정 또는 보안림의 지정해제가 가능한 제한규정이 부존재하고,

오히려 보안림의 지정해제는 지정목적을 달성하여 보안림으로 그대로 둘 필요성이 없다면 언제든지 가능한 점에 비추어, 보안림 지정 또한 20년 이전에 하였다는 사정만으로 이를 법령위반이라 볼 수 없다.

또한, 법령이 아닌 행정내부의 사무처리지침인 보안림관리요령(개정 1995. 12. 19. 예규 제431호) 및 보안림지정·해제 업무처리요령(산림청 산림환경보호과-2273, 2008. 9. 24. 경상남도 산림녹지과-16777, 2008. 9. 26.)에서도 단지 “보안림 지정기간은 20년으로 하고, 보안림의 지정목적이 달성되지 않았을 경우는 기간만료와 동시에 보안림 지정기간을 보안림 지정기간을 20년으로 연기·연장하도록 한다”는 취지의 기재만 있어, 반드시 보안림 지정 이후 20년의 기간이 만료되었을 때에만 보안림의 재지정이 가능하다고 해석될 수 없음은 물론,

대법원 2009두7967 판결에서도 “행정규칙이나 내부지침은 일반적으로 행정조직 내부에서만 효력을 가질 뿐 대외적인 구속력을 갖는 것은 아니므로 행정처분이 그에 위반하였다고 하여 그러한 사정만으로 곧바로 위법하게 되는 것은 아니다.”라고 판시하고 있다.

설령, 보안림 지정 이후 20년의 기간이 만료되었을 때에만 보안림의 재지정이 가능하다는 행정내부의 사무처리지침이 존재하였다고 가정할지라도, 행정내부의 사무처리지침 위반이 곧바로 위법하다고 볼 수 없는 바, 행정행위가 무효에 이를 정도의 중대·명백한 하자는 존재하지 않는다.

나) 인근 보안림해제에 관하여

수원함양보안림의 지정목적의 상실여부 판단에 대하여 대법원 2006두2046 판결은 아래와 같이 판시하고 있다.

위 판례를 정리하면, 저수량에 절대적인 영향을 주는 저수지 주위 산림인지는 당해 저수지의 만수위로부터 1천ｍ 이내 또는 1천ｍ 이내 보안림으로 지정된 산림 등 전부를 전체적ㆍ유기적으로 살펴서 그 산림 등 전체가 당해 저수지의 저수량에 절대적인 영향을 주는지 여부를 판단하여야 하고, 그 산림 등 중 개개 산림들의 일부만을 따로 떼어 내어 판단하는 것이 불가하고, 인근의 다른 토지들에 대하여는 이미 보안림 지정이 해제된 경우 오히려 남아 있는 산림 등을 더욱 수원함양보안림으로 유지하여야 할 사유로 볼 수 있다는 것이다.

청구인은 이 사건 임야 인근 지역은 보안림이 해제되었으며, 실제 수원함양 기능을 하고 있는 것은 상부 댐 일원 산림이고, 이 사건 임야는 수원함양의 기능이 상실되었으므로 이 사건 임야를 보안림으로 재지정한 것에 하자가 있다고 주장하나,

수원함양의 기능이 상실되었는지는 개개 산림들의 일부만을 따로 떼어 내어 판단할 수 없으므로 이 사건 임야가 수원함양의 기능이 상실되었다는 것은 청구인의 주장에 불과하며, 인근 지역은 보안림이 해제되어 오히려 이 사건 임야가 더욱 수원함양보안림으로 유지될 필요가 있다고 할 것이다.

다) 절차상 위법에 관하여

(1) 보안림 재지정 고시에 관하여 적용될 법률

청구인은 이 사건 보안림 재지정 예고 고시 및 재지정 고시에 관하여 적용될 법률 등은 (구)산림자원법 제44조, 같은 법 시행규칙 제51조, 보안림관리요령(개정 1995. 12.19. 예규 제431호)이므로, 이 사건 보안림 재지정을 하면서 산림소유자인 청구인 및 당시 소유자 등에게 ‘이의신청’ 등에 관한 예고 통지 및 관보에 게재하였어야만 하나 이를 하지 않아 위법이라고 주장한다.

그러나 (구)산림자원법 “부칙 <법률 제7678호, 2005. 8. 4.> 제12조 이 법 시행 당시 다른 법률에서 종전의 산림법 및 그 규정을 인용하고 있는 경우 이 법 중 그에 해당하는 규정이 있는 때에는 종전의 규정에 갈음하여 이 법 또는 이 법의 해당 규정을 인용한 것으로 본다.”라 규정하고 있으며,

토지이용규제법 “제3조 지역ㆍ지구등의 지정(별도의 지정절차 없이 법령 또는 자치법규의 규정에 따라 지역ㆍ지구등의 범위가 직접 지정되는 경우를 포함한다. 이하 같다)과 운영 등에 관하여 다른 법률에 제8조의 규정과 다른 규정이 있는 경우에는 이 법의 규정에 따른다.”라고 명시하여 토지이용규제법 제8조 가 특별법으로서 산림자원법에 우선하여 적용됨을 알 수 있는 바,

토지이용규제법 [별표]와 같이 알 수 있듯이 보안림구역은 토지이용규제를 하는 지역·지구등에 해당하여 산림법령이 아닌 특별법인 토지이용규제법 제8조에 따라 지정·고시 되어야 한다.

(2) 토지이용규제법에 따른 고시

토지이용규제법에서 정한 ‘지역·지구 등’은 지역·지구·구역·권역·단지·도시·군계획시설 등 명칭에 관계없이 개발행위를 제한하거나 토지이용과 관련된 인가·허가 등을 받도록 하는 등 토지의 이용 및 보전에 관한 제한을 하는 일단의 토지로서 제5조 각호에 규정된 것을 말하고(제2조 제1호), 산림법 제56조에 따라 지정되는 ‘보안림구역’은 위 ‘지역·지구 등’의 하나로 규정되어 있다(제5조 제1호 [별표]).

그리고 지방자치단체의 장이 ‘지역·지구 등’을 지정하는 경우에는 지적이 표시된 지형도에 ‘지역·지구 등’을 명시한 도면(이하 ‘지형도면’이라고 한다)을 작성하여 그 지방자치단체의 공보에 고시하여야 하고(제8조 제2항 본문), 그 경우 ‘지역·지구 등’의 지정의 효력은 지형도면을 고시함으로써 발생한다고 규정되어 있다(제8조 제3항 본문).

피청구인은 토지이용규제법 제8조 제2항 본문에 따라 2008. 12. 5. 보안림 재지정 고시를 공보(시보)와 읍면 게시판에 보안림 재지정 고시(◇◇시 고시 제2008-108호)를 게재하면서, 토지이용규제법 시행령 제7조 제6항에 따라 ◇◇시 홈페이지에도 보안림 재지정 해제 고시문 및 보안림 재지정 해제 내역 지번별 조서를 첨부하여 보안림 재지정 고시(◇◇시 고시 제2008-108호)를 게재하였다.

또한, 같은 날 국토이용정보체계 토지이용규제정보시스템(LURIS) 상 구축되어 있는 지적이 표시된 지형도의 데이터베이스를 사용한 확인도면 및 LURIS 토지이용규제정보서비스 고시정보에 보안림 대장을 첨부하여 보안림 재지정 고시를 게재 하였으며, ♧♧일보·♧♧신문(2008. 12. 8.), ♧♧◈◈(2008. 12. 9.) 3개의 신문사에도 게재하였다.

따라서 청구인은 토지이용규제법 제3조 “다른 법률에 제8조의 규정과 다른 규정이 있는 경우에는 이 법의 규정에 따른다”의 법률 규정을 간과하여 절차상 하자가 있다고 주장하나, 토지이용규제법 제8조 및 토지이용규제법 시행령 제7조에 따라 지형도면 고시 절차 이행한 부분에 대하여는 절차상 하자가 없다.

라) 소결

이 사건 보안림 지정고시는 중대·명백한 하자가 존재하여야만 무효라고 할 것이나, 위와 같이 하자의 존부부터 불분명하여 하자가 객관적으로 명백하다고 볼 수 없는 바, 무효등확인을 구하는 청구인의 청구는 이유 없다 할 것이다.

다. 결론

이 사건 무효등확인 청구는 하자의 존부부터 불분명하고, 설령 하자가 있을지라도 이를 중대·명백하다고 볼 수 없으므로 기각되어야 한다.

4. 관계법령

가. (구)산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률 제43조, 제44조, 제46조

나. (구)산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률 시행령 제51조

다. (구)산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률 시행규칙 제50조, 제51조

라. 산림보호법 제2조, 제7조, 제8조

마. 토지이용규제 기본법 제3조, 제8조

바. 행정절차법 제14조, 제15조

5. 인정사실

가. 피청구인은 1983. 1. 6. ◇◇시 ◉◉◉읍 □□리 산181-8등의 임야 1,637필지(면적 : 46,703,126㎡)에 대하여 보안림 지정을 하였고, 당시 포함된 이 사건 임야는 다음과 같다.

나. 피청구인은 1989. 11. 7. ◇◇시 ◉◉◉읍 ■■리 등의 임야 902필지(면적 : 24,262,611㎡)에 대해서 보안림 재지정을 하였다.

다. 피청구인은 2003. 5. 9. ◇◇시 ◉◉◉읍 ■■리 둥의 임야에 보안림 추가 지정을 하였는데, 당시 이 사건 임야 중 ■■리 산 50번지(7,183㎡), 산52번지(1,488㎡), 산57-2번지(28,141㎡)가 보안림으로 지정되었다.

라. 피청구인은 2008. 11. 3. ◇◇시 ◉◉◉읍 ■■리 등의 임야 1,060필지(24,500,319㎡)에 대해서 이 사건 보안림 재지정 예정지 고시를 하였다.

마. 피청구인은 2008. 12. 5. ◇◇시 ◉◉◉읍 ■■리 등의 임야 1,060필지(24,500,319㎡)에 대해서 이 사건 보안림 재지정 고시를 하였다.

바. 청구외 전◌◌은 2018. 5. 31. 국민권익위원회에 이 사건 고시는 보안림 지정기간 만료 전에 이루어졌고, 손실보상 등의 절차를 안내하지 않은 부당함이 있으므로 이 사건 고시를 시정해달라는 취지의 고충민원을 제기하였고, 국민권익위원회는 2018. 9. 3. 다음과 같이 의결하였다.

사. 청구인 전◌◌은 2018. 10. 8. 피청구인에게 국민권익위원회의 의결에 따라 이 사건 고시를 취소해달라는 취지의 진정민원을 제기하였고, 피청구인은 2018. 10. 12. 아래와 같이 회신하였다.

아. 청구인들은 2018. 12. 28. 이 사건 심판 청구를 하였다.

6. 판단

가. 먼저, 이 사건 처분의 관계법령을 살펴보면,

1) 산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률 제44조 제1항은 “산림청장, 시·도지사 또는 지방산림청장은 제43조에 따라 보안림을 지정하려는 경우에는 그 취지와 보안림 예정지의 소재지, 지정에 관한 이의신청기간, 그 밖에 농림수산식품부령으로 정하는 사항을 고시하고, 산림소유자와 관할 시장·군수·구청장에게 알려야 한다.”고 규정하고 있고, 같은 법 시행규칙 제51조 제4항은 “법 제44조 제1항 및 제4항에 따른 고시는 관보에 게재하는 방법으로 한다.”고 규정하고 있다.

2) 토지이용규제 기본법 제3조는 “지역ㆍ지구 등의 지정(별도의 지정절차 없이 법령 또는 자치법규의 규정에 따라 지역ㆍ지구 등의 범위가 직접 지정되는 경우를 포함한다. 이하 같다)과 운영 등에 관하여 다른 법률에 제8조의 규정과 다른 규정이 있는 경우에는 이 법의 규정에 따른다.”고 규정하고 있고, 제8조 제2항은 “중앙행정기관의 장 또는 지방자치단체의 장이 지역ㆍ지구등을 지정하는 때에는 지적이 표시된 지형도에 지역ㆍ지구등을 명시한 도면(이하 "지형도면"이라 한다)을 작성하여 관보(중앙행정기관의 장이 지정하는 경우에 한한다. 이하 같다) 또는 공보(지방자치단체의 장이 지정하는 경우에 당해 지방자치단체의 공보를 말한다. 이하 같다)에 고시하여야 한다. 다만, 대통령령이 정하는 경우에는 지형도면을 작성ㆍ고시하지 아니하거나 지적도 등에 지역ㆍ지구등을 명시한 도면을 작성하여 고시할 수 있다.”고 규정하고 있다.

나. 이 사건 처분의 위법․부당 여부를 살펴보면,

1) 하자 있는 행정처분이 당연무효로 되려면 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것이어야 할 뿐 아니라 객관적으로 명백한 것이어야 하고, 하자가 중대하고 명백한 것인지 여부를 판별함에 있어서는 그 법규의 목적ㆍ의미ㆍ기능 등을 목적론적으로 고찰함과 동시에 구체적 사안 자체의 특수성에 관하여도 합리적으로 고찰함을 요한다(1997. 5. 28. 선고 95다15735 판결).

2) 청구인은 보안림 지정고시 내용을 관보에 게재하지 않아 절차상 하자가 있다고 주장하고 있어 위 대법원 판례에 비추어 살피건대,

토지이용규제법 제3조는 “지역·지구 등의 지정과 운영 등에 관하여 다른 법률에 제8조의 규정과 다른 규정이 있는 경우에는 이 법의 규정에 따른다”고 규정하고 있고, 같은 법 제8조는 “중앙행정기관의 장 또는 지방자치단체의 장이 지역·지구 등을 지정하는 때에는 지적이 표시 된 지형도에 지역·지구 등을 명시한 도면을 작성하여 관보(중앙행정기관장이 고시하는 경우) 또는 공보(지방자치단체장이 지정하는 경우)에 고시하여야 한다”고 규정하고 있다. 그러므로 보안림 구역 지정은 산림법령이 아닌 특별법인 토지이용규제법에 따라 지정·고시되어야 하는바, 피청구인은 이 사건 고시를 하면서 그 내용을 공보(시보), 읍면 게시판 및 홈페이지, 3개 신문사 게재 및 LURIS 토지이용규제정보서비스 고시정보에 보안림 대장을 첨부하여 보안림 재지정 고시를 게재하였고, 그로인한 고시의 효력이 발생되었음이 인정되므로, 고시를 관보에 게재하지 않아 절차상 하자가 있다는 청구인의 주장은 이유 없다.

3) 또한 청구인은 피청구인이 산림소유자에게 보안림 재지정의 내용을 알리지 않아 이의신청 등을 하지 못했다고 하며 절차상 하자를 주장하나,

피청구인이 보안림 지정고시 내용을 사전에 통지하지 않아 청구인들에게 그에 대한 의견제출 기회 등을 부여하지 못한 절차상 하자는 인정되지만, 공보에 게재하여 고시의 효력이 발생한 이상 개별적으로 산림소유자에게 사전통지를 하지 않은 절차상 하자가 당연무효라고 할 만큼 중대하고 명백한 하자라고 볼 수 없으므로 청구인의 주장은 이유 없다.

4) 청구인은 보안림 지정기간이 20년임에도 19년 만에 재지정한 것은 문제가 된다고 주장하나,

보안림관리요령 제4조에서 “보안림 지정기간은 20년으로 하고, 보안림지정목적이 달성되지 않았을 경우는 보안림 지정기간을 20년의 범위 내에서 연장할 수 있다.”고 명시하고 있는바, 20년의 기간이 만료되었을 때에만 보안림 재지정이 가능하다고 볼 수 없고, 또한 보안림지정·해제 업무처리요령은 법령이 아닌 행정내부의 사무처리지침으로서 일반적으로 행정조직내부에서만 효력을 가질 뿐, 대외적인 구속력을 갖는 것은 아니므로 행정처분이 그에 위반하였다고 그러한 사정만으로 곧바로 위법하게 되는 것은 아니다.

5) 따라서, 피청구인이 이 사건 처분을 한 것이 위법하다거나 당연무효에 이를 만큼 중대·명백한 하자가 있다고 볼 수 없다.

다. 결론

그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유없다고 인정되므로 이를 모두기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.

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보안림 재지정 고시 등 무효확인 청구