이 유(2019-1) 1. 사건개요 청구인은 2014. 2. 27. 피청구인에게 축산물판매업(식육판매업) 영업자지위승계 신고를 하고 ○○군 ○○읍 ○○길 ○○에서 ‘○○식육점’(이하 ‘이 사건 업소’라 한다)이라는 상호로 축산물판매업을 영위하는 자로서, 2018. 11. 13. 피청구인으로부터 축산물판매업 신고를 한 업소에서 축산물가공품(수육)을 판매하였다는 이유로 영업정지 1개월에 갈음한 과징금 390만 원 부과처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 통보받고, 그 처분의 취소를 청구한 사건이다. 2. 청구인 주장의 요지 가. 이 사건 업소의 영업주 청구인의 부 □□□는(이하 '청구인의 부친‘이라 한다) 빚보증으로 법원으로부터 파산 결정을 받는 등 신용불량자로 전락하였으나, 청구인 등 자식들의 학업과 생계를 위해 포기하지 않고 2014. 7. 22. 청구인과 청구인의 모 △△△(이하 '청구인의 모친’이라 한다) 공동명의로 ○○세무서장으로부터 축산물판매업 사업자등록증을 교부받아, ○○군 ○○읍 ○○길 ○○ 소재 건물 중 단층 4평을 임차하여 ‘○○식육점’이라는 상호로 식육점을, 청구인의 모친은 그 옆 건물에서 일반음식점 영업을 경영하여 왔다. 청구인은 그 당시 대학교 3학년에 재학중이었는데, 기억에 의하면 청구인의 부모님을 따라 ○○세무서에서 어떤 서류에 날인한 사실은 있으나, 그것이 청구인과 청구인의 모친 공동명의로 사업자등록증을 교부받는 것이라는 것을 전혀 몰랐다. 청구인은 다만 부모님이 어려운 상황에서도 배우지 못한 자신들처럼 가난의 대물림을 하지 않겠다는 강한 집념으로 남매인 청구인과 청구인 오빠의 학업 뒷바라지 등 생계수단으로 장사를 하고자 하시는 부모님들의 요구를 뿌리칠 수 없는 딱한 사정을 외면할 수 없는 처지에 놓여 있었고, 다행히 청구인 등 남매는 대학을 졸업하고 직장까지 다닐 수 있었다. 그 동안 청구인은 부모님이 운영하고 있는 이 사건 업소에 대한 일체의 영업방법, 납품, 수입, 지출, 부가세 등 관련한 영업활동에 대해 전혀 알 수도 없을 뿐만 아니라 관여할 수 있는 위치도 되지 않았다. 그러므로 이 사건 업소의 실제 주인은 청구인의 부모이다. 나. 이 사건 처분의 경위 청구인의 부모는 ○○군 ○○면 ○○길 ○○ 소재 ○○식당 ◇◇◇ 대표로부터 점심 식사용으로 돼지고기 수육 약 18㎏ 시가 20만 원 상당을 주문받아 2018. 10. 5. 07:00경 위 돼지고기를 이 사건 업소와 연접한 건물, 청구인의 모친이 병행하여 영업하고 있는 식당에서 1시간 30분 이상 조리(삶아)한 후, 청구인의 부친과 함께 동 식당 도마 위에서 칼로 썰어 아이스박스에 포장하고 같은 날 09:30경 청구인의 부친이 위 식당 ◇◇◇ 대표에게 납품하고, 청구인 외 1명으로 상호명칭이 기재된 간이세금영수증을 발행해 주었다. 그날 위 구내식당에 점심 메뉴로 올렸고, 구내식당에서 점심을 먹은 상당한 직원들이 뒤늦게 구토와 설사 증세를 보이게 되자, 토·일요일을 지나 월요일인 2018. 10. 8. 행정당국에 신고하고, 신고를 받은 ○○군에서 이 사건 업소를 상대로 칼, 도마 등에 대한 시료채취와 위생검사를 하는 한편, 위 구내식당에서 보관중인 먹고 남은 돼지수육 및 각종 반찬류 등 조리식품(18건)을 수거하여 경상남도 보건환경연구원에 검사 의뢰하였는데, 그 결과 돼지고기에서 식중독을 일으키는 살모넬라균이 검출되었다고 하였다. 경상남도 보건환경연구원장으로부터 그 결과를 통보받은 피청구인은 2018. 11. 13. 청구인의 부모가 사실상 운영하고 그 주인임에도 불구하고, 청구인과 청구인의 모친 공동명의로 사업자등록증을 교부받은 청구인에게만 신고업종 외의 영업행위를 하였다는 이유로 이 사건 처분을 하였다. 다. 청구인의 정상참작사유 청구인은 부모님의 슬하에 1남 1녀 중 막내로, 부모님과 같이 단란한 가정생활을 하고 있던 중 청구인의 부친은 빚보증으로 결국 파산 결정을 받아 신용불량자로 전락되었다. 청구인과 가족들은 달세방을 전전하면서 언제 쫓겨날지 모르는 불안 속에 겨우 삶을 유지하고 있었음에도, 청구인의 부모님은 ‘아이들을 위해 이대로 포기할 수는 없다’라고 하면서 일정한 자격과 경력이 필요 없는 손쉬운 이 사건 업소인 정육점과 이 정육점을 통해 식당을 병행하여 일어서 보겠다는 강한 의지를 나타내었고, 부모님의 일방적 의사결정에 따라 청구인이 공동으로 사업자등록을 한 것으로 기억한다. 청구인의 부친은 파산자이고 모친은 신용불량자로, 이 사건 업소를 운영하면서 발생되는 판매대금이 채권자들의 표적이 되는 것을 방지하기 위해서 청구인을 청구인의 모친과 공동으로 하여 사업자등록증을 교부받은 것으로 판단되나, 청구인은 그러한 부모님의 속마음을 알 수도 없었다. 이와 같이 청구인은 그 당시 대학교 3학년에 재학중인 학생인 점, 가정의 위기를 느낀 나머지 부모님의 일방적 결정에 따를 수밖에 없었다는 사정, 부모님이 청구인의 명의를 사용하여 이 사건 업소를 영업함에 있어 신고업종 외의 다른 업종(식육가공·조리 판매)의 영업행위를 할 것이라는 예측은 불가한 점, 청구인이 그 동안 이 사건 업소의 납품, 수입 등 관련한 일체의 영업활동에 대해 전혀 알 수도 없었고, 관여할 수 있는 지위에도 있지 않는 점, 청구인이 직접 법 위반행위에 관여한 사실도 없는 점 등을 종합하여 볼 때 이 사건 업소의 실제 주인은 청구인이 근접할 수 없는 청구인의 부모님이라는 것이다. 청구인 명의로 한 행정처분이 취소되지 않는다면 명확한 오염의 원인을 밝히기 전에, 청구인은 청구인의 부친이 납품한 돼지고기의 살모넬라균에 의한 식중독 피해자들로부터 상당한 손해배상금까지 감당하여야 하고, 이로 인해 어렵게 취업한 직장마저 잃게 될지 두렵다. 라. 이 사건 처분의 위법성 판례는 “명의대여의 경우에 사용자 관계의 기준이 되는 지휘·감독 외 유무는 사실상 지휘·감독을 하였느냐는 기준으로 하는 일반적인 기준과 달리 명의대여자가 명의사용자나 그 종업원을 객관적으로 지휘·감독하여야 할 지휘에 있느냐에 따라 사용자 책임여부를 결정한다”라고 판시하고 있다. 이와 같이 청구인의 경우 명의를 제공한 것은 맞으나 청구인은 현실적으로 명의사용자인 청구인의 부친과 공동명의자인 청구인의 모친으로부터 영업에 관한 일체의 업무에 관하여 지시와 보고를 받고 이를 지휘·감독하는 지위에 있지 아니하였고, 청구인이 부모님의 범죄행위에 적극 가담하거나 위 범죄행위를 예견하고서 이를 용이하게 한 사실 또한 없다. 그럼에도 피청구인은 이 사건 처분을 함에 있어 이와 같은 제반사정을 전혀 고려하지 않고 청구인의 부친의 범죄행위에 적극 가담(방조)한 청구인의 모친에게 이 사건 처분을 하여야 함에도, 사업자등록증 상 공동명의자인 청구인에게 이 사건 처분을 한 것은 행정법상의 비례의 원칙 내지 과잉금지의 원칙을 위반한 위법이 아닐 수 없다. 마. 결론 그러므로 이 사건 처분에 이르게 된 과정, 공동명의자와 사용자와의 관계 등 제반정상을 참작해 볼 때, 이 사건 처분으로 청구인이 받게 되는 불이익 등이 막대한 경우로 판단되므로, 이 사건 처분은 그 재량권의 한계를 일탈한 것이라고 사료되어 그 취소를 구하는 바이다. 3. 피청구인 주장의 요지 가. 본안 전 항변 청구인은 축산물 위생관리법 제26조 제3항에 따라 2014. 2. 27. 축산물판매업(식육판매업) 영업자지위승계 신고를 하고 축산물판매업을 영위해 오던 자로서, 2018. 10. 10. 축산물을 가공하여 판매함(수육을 판매함)으로써 신고를 한 업종의 영업행위가 아닌 다른 업종의 영업행위를 하였고, 이로 인해 피청구인으로부터 영업정지 1개월에 갈음한 과징금 3,900,000원의 부과처분을 받았다. 그러나 청구인이 과징금을 납부하지 않음으로 인해 2019. 1. 3.자로 과징금 3,900,000원 부과처분은 취소되었고 대신 영업전부정지 30일(2019. 1. 4. ~ 2019. 2. 2.)처분이 내려진 상태이다. 따라서 이 사건 청구는 심판의 대상이 소멸되었으므로 각하되어야 할 것이다. 나. 이 사건 처분의 경위 1) 청구인은 2014. 2. 27. 축산물판매업(식육판매업) 영업자지위승계 신고를 하고 ○○군 ○○읍 ○○길 ○○에서 ‘○○식육점’이라는 상호로 축산물판매업소을 운영하는 자이다. 2018. 10. 8. ○○군 ○○면 ○○길 ○○ 소재 ○○식당에서 식중독으로 의심되는 사고가 발생하였고, 조사결과 이 사건 업소에서 위 식당에 2018. 10. 5. 돼지고기 수육 18kg을 20만 원에 납품한 위반사실 등을 확인하였고, 이에 피청구인은 ① 영업신고 외 영업행위를 한 행위와 ② 건강진단증을 발급받지 않은 종업원을 종사하게 한 행위 등 총 2건의 위반행위에 대하여 청구인에게 행정처분을 하였다. 2) 이 가운데 ②의 행위에 대한 과태료 부과처분 건은 수납 완료되었고, ①의 위반행위에 대해서는 청구인의 의견제출에 따라 영업정지 1개월에 갈음하여 과징금으로 대체 처분하였으나, 청구인이 납부하지 않아 축산물 위생관리법 제28조 제4항에 따라 2019. 1. 3. 당초 과징금부과처분을 취소하고 영업정지처분을 한 상태이다. 다. 이 사건 처분의 적법성 1) 축산물 위생관리법 제21조 제1항 및 제24조 제1항에 따르면 “축산물판매업 영업을 하려는 자는 총리령으로 정하는 바에 따라 적합한 시설을 갖추고 시장·군수에게 신고하여야 한다”라고 규정하고 있고, 같은 법 제27조(허가의 취소 등) 및 같은 법 시행규칙 제41조(행정처분 기준) [별표 11] 2. 개별기준, 다. 7. 사.의 규정에는 신고한 업종의 영업행위가 아닌 다른 업종의 영업 행위를 한 경우에는 1차 위반 시 영업정지 1개월을 처분할 수 있도록 규정하고 있다. 또한 법 제28조(영업정지등의 처분을 갈음하여 부과하는 과징금처분) 제1항은 “시·도지사 또는 시장·군수·구청장은 제27조 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우로서 그 영업정지가 그 이용자에게 심한 불편을 주거나 그 밖에 공익을 해칠 우려가 있을 때에는 영업정지처분을 갈음하여 10억 원 이하의 과징금을 부과할 수 있다”고 규정하고 있다. 2) 이 사건과 관련하여 이 사건 업소의 대표인 청구인의 모친은 2018. 10. 10. ○○식당 식중독 의심신고에 따른 위생감시 확인서 및 점검표에서 축산물 위생관리법 제24조 제1항을 위반하여 신고를 한 업종의 영업행위가 아닌 다른 업종의 영업행위를 한 사실 및 같은 법 제29조 제3항을 위반하여 건강진단을 받지 않고 종업원이 영업을 하게 한 사실 등 총 2건에 대해 그 위반사실이 있음을 시인하였다. 3) 청구인은 이에 대해 청구인의 부모님이 일방적 결정으로 청구인의 명의를 사용하여 축산물판매업 영업신고 및 사업자 등록(○○세무서)을 하였다고 주장하나, 청구인의 영업자지위승계신고, 신규영업자 교육이수, 건강진단서 발급 및 장기간 정상 영업(2014. 2. 27.부터 현재까지 약 4년 8개월)을 한 사실과 건강진단 미실시에 따른 위반행위에 대한 과태료 납부, 의견제출내용, 기타 청구인이 부모와 동거하고 있었던 사실 등을 종합해 볼 때, 청구인이 몰랐다고 하는 주장은 신빙성이 없고 청구인이 영업장 대표자임을 충분히 인지하고 있었음이 틀림없다고 당연히 보아야 할 것이다. 뿐만 아니라 청구인이 영업에 직접적으로 관여하지 않았다 하여도 이 사건 업소 내에서 일어난 모든 일에 대해서는 축산물판매업 신고자이면서 업소 대표자인 청구인이 당연히 책임을 져야 하는 것이기에 이 사건 처분은 적법하다 할 것이다. 라. 청구인 주장의 부당성 부모의 일방적 결정에 의해 청구인의 명의를 사용하여 축산물판매업 신고, 영업 및 사업자등록을 하였고 청구인은 영업에 일절 관여한 바 없으므로, 피청구인이 이 사건 업소의 실제 소유자인 청구인의 부모이며 부친의 위법행위에 적극 가담(방조)한 사업자등록증의 공동명의자인 청구인의 모친에게 과징금부과처분을 하여야 함에도 청구인에게 잘못 처분되었다는 주장에 대하여 청구인의 영업자지위승계 신고, 신규영업자 교육이수, 건강진단서 발급, 장기간 정상 영업(2014. 2. 27.부터 현재까지 약 4년 8개월), 부모와 동거, 건강진단 위반 과태료 기 납부, 의견 제출서의 내용 등을 감안할 때 청구인이 영업장 대표자임을 충분히 인지하고 있었다고 볼 수 있으며, 설령 청구인이 영업에 직접적으로 관여하지 않았다 하더라도 영업장 안에서 일어난 모든 불법행위에 대해서는 대표자가 책임을 져야 하는 것이다. 그리고 사업자등록증에 청구인의 모친과 공동명의로 한 것은 ○○세무서에 한 신고사항으로 이 사건 처분과 관련이 없으나, 세금 관련한 고지서 등 모든 우편물이 사업자등록증 및 영수증에 대표자로 기재되어 있는 청구인에게 송달되었을 것이라고도 추정할 수 있을 것이다. 마. 결론 이와 같은 사유로 이 사건 처분은 적법하며 청구인의 주장은 이유 없으므로 기각되어야 할 것이다. 4. 관계법령 가. 축산물 위생관리법 제21조, 제24조, 제27조, 제28조 나. 축산물 위생관리법 시행령 제25조 [별표 3] , 제26조, 제26조의2 다. 축산물 위생관리법 시행규칙 제41조 [별표 11] 5. 인정사실 가. 청구인은 2014. 2. 27. 피청구인에게 축산물판매업(식육판매업) 영업자지위승계 신고를 하였고, 피청구인은 같은 날 이를 수리하고 청구인에게 아래와 같이 신고필증을 교부하였다. 신 고 필 증 ○ 대표자 : A ○ 영업장의 명칭(상호) : ○○식육점 ○ 소재지 : ○○군 ○○읍 ○○길 ○○ ○ 영업의 종류 : 축산물판매업, 품목등의 종류 : 식육판매업 |
나. 청구인과 청구인의 모친 △△△은 2014. 7. 22. ○○세무서장에게 ○○군 ○○읍 ○○길 ○○을 사업장 소재지로 하여 ‘○○식육점’이라는 상호로 사업자등록을 하였다. 다. 피청구인은 2018. 10. 19. 청구인에게 “축산물판매업 신고를 한 업소에서 축산물가공품(수육)을 판매하여 영업정지 1개월 처분을 하고자 한다”는 처분사전통지를 하였고, 이에 청구인은 2018. 10. 30. “책임을 통감하여 영업정지처분을 받으려 하였으나, 축산물 유통에 막대한 지장이 초래됨으로 과징금으로 대체해 주시길 바란다”는 취지의 의견서를 제출하였다. 라. 피청구인은 2018. 11. 13. 청구인에게 2018. 12. 3.을 납부기한으로 하는 과징금 390만 원 부과처분을 하였다. 마. 청구인이 기한 내 위의 과징금을 납부하지 아니하자, 피청구인은 2018. 12. 7. 청구인에게 2018. 12. 31.을 납부기한으로 하여 과징금 납부를 독촉하였다. 바. 청구인은 2019. 1. 2. 이 사건 행정심판을 청구하였다. 사. 피청구인은 2019. 1. 3. 청구인이 과징금 납부 독촉에도 이를 납부하지 아니하자 이 사건 처분인 과징금부과처분을 취소하고, 청구인에게 영업전부정지 30일(2019. 1. 4. ~ 2019. 2. 2.) 처분을 통보하였다. 6. 판단 가. 먼저 이 사건 처분의 관계법령을 살펴보면, 1) 축산물 위생관리법 제24조에 의하면, 법 제21조 제7호의 축산물판매업을 하려는 자는 시장·군수에게 신고하여야 하고(제1항), 신고를 한 자가 그 신고한 내용을 변경하려는 경우에도 역시 시장·군수에게 신고하여야 한다(제2항). 같은 법 제27조 제1항 및 같은 법 시행규칙 제41조 [별표 11]에는 영업자가 법 제24조 제2항을 위반하여 신고한 업종의 영업행위가 아닌 다른 업종의 영업행위를 한 경우 1차 위반 시 영업정지 1개월의 행정처분을 하도록 규정하고 있다. 2) 축산물 위생관리법 제28조는 시장·군수는 영업자가 제27조 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 영업정지처분을 갈음하여 10억원 이하의 과징금을 부과할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제25조 [별표 3] ‘과징금의 금액기준’의 2. 과징금 기준, 나. 도축업·집유업·축산물가공업·식용란선별포장업 또는 식육포장처리업 외의 영업의 영업 전부정지를 갈음하여 과징금을 부과하는 경우, 4등급은 연간매출액이 ‘50백만 원 초과 100백만 원 이하’인 경우 영업의 전부정지 1일에 해당하는 과징금의 금액을 13만 원으로 규정하고 있다. 3) 또한, 축산물 위생관리법 제28조 제4항 및 같은 법 시행령 제26조의2에 의하면, 시장·군수는 과징금을 기한 내에 납부하지 아니한 자로서 1회의 독촉을 받고 그 독촉을 받은 날부터 15일 이내에 과징금을 납부하지 아니한 자에 대하여는 제1항에 따른 과징금 부과처분을 취소하고, 제27조 제1항에 따른 영업의 전부 또는 일부 정지처분을 하거나 국세 체납처분의 예 또는 지방세외수입금의 징수 등에 관한 법률에 따라 징수하도록 규정하고 있다. 나. 다음으로 이 사건 행정심판의 적법 여부를 살펴보건대, 1) 행정처분이 취소되면 그 처분은 취소로 인하여 그 효력이 상실되어 더 이상 존재하지 않는 것이고, 존재하지 않는 행정처분을 대상으로 한 취소소송은 소의 이익이 없어 부적법하다 할 것이다(대법원 2006. 9. 28. 선고 2004두5317 판결 참조). 2) 위의 인정사실에 의하면, 피청구인은 2018. 11. 13. 축산물판매업 신고를 한 이 사건 업소에서 축산물가공품(수육)을 판매하였다는 이유로 청구인에게 이 사건 처분인 과징금부과처분을 하였는데, 청구인은 기한 내에 과징금을 납부하지 아니하였고, 이에 피청구인이 2018. 12. 7. 납부 독촉을 하였음에도 청구인이 이를 납부하지 아니하자, 피청구인은 2019. 1. 3. 축산물 위생관리법 제28조 제4항 및 같은 법 시행령 제26조의2에 따라 이 사건 처분인 과징금부과처분을 취소하고, 청구인에게 영업전부정지 30일(2019. 1. 4. ~ 2019. 2. 2.) 처분을 하여 이 사건 처분은 이미 취소된 사실이 인정된다. 따라서 위 대법원 판례의 법리와 인정사실에 비추어 볼 때, 청구인의 심판청구는 이미 소멸하여 더 이상 존재하지 아니하는 처분을 대상으로 한 것으로 청구의 이익이 없는 부적법한 청구에 해당한다. 다. 결론 그렇다면, 청구인의 심판청구는 심판제기요건을 갖추지 못하여 부적법하므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
