수산업법은 그 목적과 체계, 제 규정을 종합적으로 살펴볼 때 어업과 어업인에 대하여 적용되는 법률이므로, 수산업법 제66조는 그 제목과 문언상 수산업법과 수산자원관리법이 정한 것 외의 방법으로 수산동식물을 포획·채취하거나 양식하는 ‘어업’행위를 금지하고 있음이 분명하고, 이를 위반한 사람만이 그에 따른 행정처분의 대상이 될 수 있는 것임.

경남행심 제2018-339호

어업허가 취소처분 취소 청구

A 

◇◇시장

가. 수산업법 제2조, 제34조, 제35조, 제41조, 제49조, 제66조
나. 수산자원관리법 제18조

다. 수산자원관리법 시행규칙 제6조

라. 수산관계법령 위반행위에 대한 행정처분의 기준과 절차에 관한 규칙 제4조 [별표] 

피청구인이 2018. 6. 19. 청구인에게 한 어업허가 취소처분을 취소한다. 

피청구인이 2018. 6. 19. 청구인에게 한 어업허가 취소처분을 취소한다는 재결을 구함. 

이유(2018-339)

1. 청구내용

청구인은 ○○호(1.88톤, 허가번호 : ◇◇시 연안복합 제20xx-xxx호)를 이용하여 연안복합어업을 영위하는 자로, 청구인의 친동생인 김◎◎(이하 ‘청구인 동생’이라 한다)이 청구인에게 ○○호를 빌려 불법 어구로 문어를 포획하다가 2017. 9. 10. ◎◎해양경찰서에 적발되었고, 이를 이유로 피청구인으로부터 2018. 6. 19. 어업허가 취소처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 받게 되자 그 취소를 청구하였다.

2. 청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 경위

1) 청구인은 ○○호를 가지고 어업으로 생계를 유지하는 어업인으로, 2017. 9. 10. 청구인 동생이 낚시를 한다 하여 ○○호를 빌려 주었는데 그날 청구인 동생은 ☆☆시 ▽▽ 인근 해상에서 갸프를 사용하여 문어를 잡다가 ◎◎해양경찰서에 적발되었다.

2) 이에 청구인은 2018. 6. 19. 피청구인으로부터 1년간(2018. 6. 25. ~ 2019. 6. 24.) 허가신청이 제한되는 어업허가 취소처분을 받았다.

나. 이 사건 처분의 위법·부당성

1) 청구인은 이유 불문하고 청구인 소유의 ○○호를 청구인 동생에게 빌려주어 위법행위를 하게 된 것에 대해 반성하고 있고, 청구인 동생이 불법적인 방법으로 문어를 잡은 것에 대해서도 명백히 잘못한 것이라 생각한다. 아울러 이와 같은 일이 다시 발생하지 않도록 더욱 관련법규를 준수하며 어선관리에 만전을 기할 것을 다짐하고 있다.

2) 청구인은 과거 집안사정과 개인적 이유로 중학교를 진학하지 못하였다. 그렇기 때문에 정상적인 직장생활에 제한이 있었고, 아버지가 물려주신 1톤 미만 어선으로 조업을 하며 생계를 이어 왔고, 2014년도에는 ○○호를 매입하여 그 전보다는 나은 환경에서 조업을 하며 생계를 유지할 수 있었다.

3) 이러한 사정에서 청구인의 유일한 생계인 어업허가가 취소됨에 따라 생계에 상당한 어려움이 발생한다는 점, 현재 청구인은 ◇◇수협에 1천 7백만 원의 대출금이 있고 이를 매월 상환해야 한다는 점, 청구인은 관련 처분전력이 전혀 없는 점, 이 사건 처분의 원인이 되는 불법행위는 청구인의 행위가 아니며 단순히 청구인 동생에게 배를 빌려주었을 뿐 어떠한 이익도 취하지 않은 점 등 여러 가지 사항을 고려하면, 이 사건 처분은 위반행위의 정도에 비하여 청구인에게 미치는 불이익이 지나치게 가혹하여 재량권을 일탈 또는 남용한 위법한 처분이다.

다. 결론

따라서 이 사건 처분은 취소되어야 한다.

3. 피청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 경위

○ 2017. 9. 9. 21시경 ◇◇ □□□항에서 ○○호 출항(선장 청구인 동생)

○ 2017. 9. 10. 02시경 ○○호 ◎◎해양경찰서에 적발

- ◎◎시 ☆☆구 ▽▽ 북서쪽에서 불법어구(갸프)로 문어 포획

○ 2018. 2. 5. 행정처분 의뢰(◎◎해양경찰서장 → 피청구인)

- 처분 의뢰 대상 : ○○호

- 관련 근거 : 수산업법 제66조 위반

○ 2018. 2. 6. 처분사전통지

- 예정처분 : 어업허가 취소

- 근거법조 : 수산업법 제66조, 수산관계법령 위반행위에 대한 행정처분의 기준과 절차에 관한 규칙제4조

○ 2018. 3. 5. 청구인 의견 제출(청문 실시를 원함), 청문 실시 통지

○ 2018. 3. 14. 청문 실시

○ 2018. 6. 19. 어업허가 취소처분

나. 청구인 주장에 대한 답변

1) ○○호는 연안복합어업허가(제20xx-xxx호)를 받은 1.88톤의 어선으로 선박직원법의 적용을 받지 않으므로 별도의 해기사 면허를 받지 않은 자가 항해할 수 있어 청구인은 청구인 동생에게 어선을 빌려주었고, 청구인 동생의 불법행위가 적발되어 사법 처리 되었으나, 이와 별개로 행정처분은 「수산관계법령 위반행위에 대한 행정처분의 기준과 절차에 관한 규칙」에 의하여 이루어지므로 허가를 받은 자가 처분대상이 된다. 따라서 수산업법 제66조를 위반한 청구인 동생은 사법처리 된 것이며, ○○호에 대한 수허가자인 청구인이 이 사건 처분을 받는 것은 불가피하다.

2) 또한 청구인은 생계유지 어려움과 청구인 동생의 불법행위로 인하여 얻는 이득이 없었다는 점 등을 들어 가혹한 처분이라며 선처를 구하고 있으나, 모든 사람에게 평등하게 적용되어야 할 행정처분의 기준이 위반자 개인의 형편에 따라 달리 적용될 경우, 행정의 신뢰성이 무너지고 행정처분의 실효성이 상실될 우려가 있는바, 다른 유사 사례의 빈발을 막고 형평성을 유지하기 위해서는 법 규정을 엄격하게 집행할 필요가 있다. 뿐만 아니라 수산업법이 법령에서 명시된 어업 외의 방법으로 수산동식물을 포획‧채취하지 못하게 하는 것은 수산자원을 보호하는 데 그 입법취지가 있는 것으로 「수산관계법령 위반행위에 대한 행정 처분의 기준과 절차에 관한 규칙」 제4조에 따라 어업허가 취소처분을 한 것은 적법‧타당한 처분이다.

3) 특히 청구인 스스로도 청구인 동생의 어업행위가 불법이며 어선을 빌려준 것에 대한 책임을 인정하면서도 피청구인의 행정처분이 재량권을 일탈‧남용한 처분이라고 하는 것은 앞뒤가 맞지 않는 주장이다.

다. 결론

청구인의 주장은 아무런 이유가 없으므로 이 사건 심판청구는 기각되어야 한다.

4. 관계법령

가. 수산업법 제2조, 제34조, 제35조, 제41조, 제49조, 제66조
나. 수산자원관리법 제18조

다. 수산자원관리법 시행규칙 제6조

라. 수산관계법령 위반행위에 대한 행정처분의 기준과 절차에 관한 규칙 제4조 [별표]

5. 인정사실

가. 청구인에 대한 어업허가 사항은 아래와 같다.

나. ◎◎해양경찰서장은 2018. 2. 5. 피청구인에게 아래와 같이 행정처분을 의뢰하였다.

다. 위 행정처분 의뢰 공문에 첨부된 위반조서 및 참고자료에 따르면, 청구인 동생은 2017. 9. 10. 02:00경 ○○호를 이용하여 ◎◎시 ☆☆구 ▽▽ 인근 해상에서 불법어구(갸프)를 이용하여 문어 35마리를 포획한 사실이 적발되었다. 청구인 동생의 진술서 상 직업은 ‘건축업’이고, 진술내용은 아래와 같다.

라. 피청구인은 2018. 2. 6. 청구인에게 아래와 같이 처분사전통지를 하였다.

마. 청구인은 2018. 3. 5. 피청구인에게 “청문 실시를 원해 의견제출합니다”라는 의견을 제출하였고, 이에 피청구인은 같은 날 청구인에게 2018. 3. 14. 15:00 ◇◇시청 어업진흥과에서 청문을 실시한다는 내용의 청문실시 통지를 하였다.

바. 청구인은 2018. 3. 14. 청문에 출석하여 진술하였고, 이에 따른 청문주재자 의견서의 주요내용은 아래와 같다.

사. 피청구인은 2018. 6. 19. 아래와 같이 청구인의 어업허가를 취소하는 이 사건 처분을 하였다.

아. 청구인은 2018. 8. 28. 이 사건 심판을 청구하였다.

6. 판단

가. 이 사건 처분의 관계법령을 살펴보면,

1) 수산업법은 제1조에서 “수산업에 관한 기본제도를 정하여 수산자원 및 수면을 종합적으로 이용하여 수산업의 생산성을 높임으로써 수산업의 발전과 어업의 민주화를 도모하는 것”이 목적이라고 규정하고 있고, 그 체계를 보건대 제2장은 면허어업, 제3장은 허가어업과 신고어업, 제4장은 기르는 어업의 육성, 제5장은 어획물운반업, 제6장은 어업조정 등에 관하여 규정하고 있다. 그리고 수산업법 제2조 제2호 및 제12호 내지 제14호에 따르면, ‘어업’이란 수산동식물을 포획ㆍ채취하거나 양식하는 사업과 염전에서 바닷물을 자연 증발시켜 소금을 생산하는 사업을 말하고, ‘어업자’는 어업을 경영하는 자를 말하며, ‘어업종사자’는 어업자를 위하여 수산동식물을 포획ㆍ채취 또는 양식하는 일에 종사하는 자와 염전에서 바닷물을 자연 증발시켜 소금을 생산하는 일에 종사하는 자를 말하며, ‘어업인’은 어업자와 어업종사자를 말한다.

2) 수산업법 제41조 제2항은 무동력어선이나 총톤수 10톤 미만의 동력어선을 사용하는 근해어업 및 연안어업을 하려는 자는 어선 또는 어구마다 시·도지사의 허가를 받도록 규정하고 있고, 같은 법 제49조 제1항은 허가어업에 관하여 제34조, 제35조 제1호·제3호·제4호·제6호 등을 준용한다고 규정하고 있는데, 제35조 제6호에 따르면 시장·군수·구청장은 ‘어업면허를 받은 자’가 제34조 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하게 된 경우에는 해양수산부령으로 정하는 바에 따라 어업면허를 취소할 수 있고, 제34조 제1항 제8호에는 “어업권자가 이 법, 「어장관리법」 또는 「수산자원관리법」을 위반하거나 이 법, 「어장관리법」 또는 「수산자원관리법」에 따른 명령·처분이나 그 제한·조건을 위반한 경우”가 규정되어 있다.

3) 수산업법 제66조는 “면허ㆍ허가 또는 신고어업 외의 어업의 금지”라는 제목으로 “누구든지 이 법 또는 「수산자원관리법」에 따른 어업 외의 어업의 방법으로 수산동식물을 포획·채취하거나 양식하여서는 아니 된다”고 규정하고 있고, 수산관계법령 위반행위에 대한 행정처분의 기준과 절차에 관한 규칙 제4조 [별표]의 Ⅱ. 개별기준 제2호 가목은 수산업법 제66조 위반의 경우 허가취소를 규정하고 있다.

4) 수산자원관리법 제18조는 “「수산업법」 제2조 제12호에서 정하는 어업인이 아닌 자는 해양수산부령으로 정하는 방법을 제외하고는 수산자원을 포획ㆍ채취하여서는 아니 된다”고 규정하고 있고, 이에 따라 같은 법 시행규칙 제6조는 “어업인이 아닌 자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하지 아니하는 어구 또는 방법을 사용하거나 잠수용 스쿠버장비를 사용하여 수산자원을 포획ㆍ채취하지 못한다”고 하면서 제1호부터 제7호까지에서 투망, 쪽대, 반두, 4수망, 외줄낚시(대낚시 또는 손줄낚시), 가리, 외통발, 낫대[비료용 해조(海藻)를 채취하는 경우로 한정한다], 집게, 갈고리, 호미, 손을 열거하고 있다. 그리고 수산관계법령 위반행위에 대한 행정처분의 기준과 절차에 관한 규칙 제4조 [별표]에 수산자원관리법 제18조 위반에 따른 처분은 규정되어 있지 않다.

나. 이 사건 처분의 위법·부당 여부를 살펴보면,

1) 국민의 권리·의무에 변동을 가져오는 행정처분은 법률유보의 원칙에 따라 반드시 법률에 근거가 있어야 하고, 법령에 규정된 경우에 한하여 그러한 행정처분을 할 수 있다.

2) 피청구인은 청구인 동생의 수산업법 제66조 위반행위에 청구인 소유의 ○○호가 이용되었으므로 ○○호에 대한 어업허가 수허가자인 청구인에게도 수산업법 제66조 위반에 따른 행정처분이 불가피하다고 판단하여 이 사건 처분을 하였다. 즉, 피청구인은 청구인에게 제34조 제1항 제8호의 사유가 있음을 들어 수산업법 제49조 제1항 및 제35조 제6호에 따라 청구인의 어업허가를 취소하는 이 사건 처분을 한 것이다.

3) 그런데 수산자원관리법 제18조와 같은 법 시행규칙 제6조, 위 인정사실 다.항의 진술서 내용을 통하여 볼 때 비어업인인 청구인 동생이 한 불법 포획행위는 수산업법 제66조가 아니라 수산자원관리법 제18조 위반에 해당한다.

4) 더욱이 수산업법은 그 목적과 체계, 제 규정을 종합적으로 살펴볼 때 어업과 어업인에 대하여 적용되는 법률이므로, 수산업법 제66조는 그 제목과 문언상 수산업법과 수산자원관리법이 정한 것 외의 방법으로 수산동식물을 포획·채취하거나 양식하는 ‘어업’행위를 금지하고 있음이 분명하고, 이를 위반한 사람만이 그에 따른 행정처분의 대상이 될 수 있는 것이다.

5) 위 내용을 모두 종합하여 살피건대, 양 당사자의 주장과 제출된 자료, 위 인정사실에 따르면 청구인이 수산업법 제66조의 위반행위를 한 사실은 없으므로 같은 법 제34조 제1항 제8호에 해당하는 사유가 존재하지 않는다. 청구인 소유의 ○○호는 비어업인의 수산자원관리법 제18조 위반행위에 이용된 것인데 이와 같은 경우에 대하여 일정한 행정처분을 규정하고 있는 관련법령의 규정 또한 존재하지 않는다. 따라서 이 사건 처분은 행정처분의 대상이 되지 못하는 사실에 대하여 한 법률상 근거 없는 처분이므로 위법하여 취소를 면할 수 없다.

6) 별론으로, 비록 ◎◎해양경찰서장이 처분 의뢰를 잘못 하였더라도 피청구인은 어업허가권자이자 관련 처분권자로서 법령의 검토 및 적용 등에 대하여 스스로 판단하였어야 하는 것이므로 잘못된 처분에 따른 책임 역시 피청구인이 져야 할 것임을 밝혀 둔다.

다. 결론

그렇다면 청구인의 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다. 

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어업허가 취소처분 취소 청구