1. 사건개요 가. 청 구 인 : A 나. 피청구인 : ○○시장 다. 청구내용 청구인은 ○○시 △△면 ▽▽리 산某번지(임야, 25,785㎡, 이하 ‘이 사건 임야’라 한다) 토지의 소유자로, 청구인이 피청구인에게 2015. 8월경 이 사건 토지에 주택 및 창고를 불법 건축하여 무단 점용한 자(이하 ‘점용자’라 한다)를 신고하여 창고는 철거되었으나, 3년이 지난 지금까지 창고부지에 농작물을 경작하고 주택철거명령을 거부하며 산지관리법 제55조 제10항을 위반하는 자에 대해 조치 할 것을 청구(이를 ‘이 사건 청구’라 한다)한 사건이다. 2. 청구인 주장의 요지 가. 사건 개요 및 경위 1) 청구인은 이 사건 임야의 소유자이고, 청구인이 모르는 사이 이 사건 임야에 창고와 주택을 불법 건축하여 무단 점용하고 있는 자가 있다. 2015. 8월경 청구인이 피청구인에게 무단점용자의 산지관리법 위반 사실을 신고하여 창고는 철거되었으나, 점용자는 산지원상복구명령을 거부하고 창고 철거부지에 농작물을 계속적으로 경작하며 산지관리법 제53조를 위반하고 있다. 또한 점용자는 3년이 지난 현시점까지 주택을 철거하지 않고 산지관리법 제55조 제10항을 위반하고 있다. 그럼에도 불구하고 피청구인은 산지관리법 제44조 제1항 제5호에 의거 철거를 집행하여야 함에도 3년이 경과하도록 방치하고 있다. 2) 2015. 8월 청구인의 신고로 창고는 철거되고, 주택은 3년이 경과하도록 방치되고 있는 동안에 점용자가 청구인을 상대로 시효취득을 주장하는 소를 제기한 상태로, 피청구인의 안이한 업무처리로 인해 산지관리법 위반 무단점유자에 대한 처리가 제 때 적용되지 않고 있으며 불법을 행한 점용자가 도리어 황당한 권리를 주장하고 있다. 나. 이 사건 처분의 위법·부당성 1) 절차준수여부 2015. 8월경 청구인의 신고로 산지관리법 위반 피의자를 적발하였음에도 불구하고, 그 처리를 미적거리며 3년을 경과하였다. 2) 기타 특별한 사항(참작사유) 무단점유자는 현재 인근 국유지(농림부 소유 농업기반시설)에도 불법적으로 주택을 건축하여 점유하고 있다. 다. 결론 피청구인은 산지관리법을 위반한 점용자에 대한 법적조치를 시급히 시행하여야 마땅하다고 사료된다. 3. 피청구인 주장의 요지 가. 이 사건 처분의 경위 및 사실관계 1) 청구인은 이 사건 임야의 소유자로 2015. 8. 28. 해당 산지 내에 산지관리법을 위반한 불법건축물에 대해 민원을 제기하였다. 2) 청구인이 피청구인에게 민원을 제기한 내용은 △△면 ▽▽3길 27-7번지 상 건축물인 창고와 주택(이하 ‘이 사건 건축물’이라 한다)이 이 사건 임야 내 경계를 침범하였으므로, 산지관리법에 의거 불법건축물 위반사항에 대한 사법조치 및 복구(철거)를 해달라는 것이다. 3) 점용자는 2015. 9. 22. 피청구인의 불법산지전용지 복구(철거) 명령에 따라 2015. 9. 30. 창고 건물을 자진철거하였으며, 2015. 10. 14. 피청구인이 산지관리법 제14조 제1항 위반사건으로 사건송치하여 점용자는 불기소(공소권 없음) 처분을 받았다. 4) 이 사건 건축물인 주택의 경우 현지조사 등을 통해 확인한 주택의 신축된 시기가 1958년으로, 산림법(1962년) 제정 이전에 주택이 조성된 것으로 추정되어 산지관리법 적용이 불가한데도 2015. 10. ~ 2018. 8.까지 7차례의 복구명령을 내렸다. 5) 점용자는 현재까지 주택을 철거 및 복구하지 않았으며, 피청구인은 2018. 7. 10. 산지관리법 제44조 제1항 복구명령위반으로 사건송치하여 점용자는 기소유예 처분을 받았다. 6) 청구인은 산지관리법 위반 사항을 적발하였음에도 현재까지 불법건축물 철거(대집행)가 시행되지 않아 행정심판을 제기하였다. 나. 이 사건 심판청구가 행정심판의 대상이 되는 지 여부 1) 행정심판법 제2조 제1호 및 제2호, 제3조 제1항, 제5조, 제13조 제3항에서의 처분이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말하고, 부작위란 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는데도 처분을 하지 아니하는 것을 말하며, 의무이행심판이란 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 것으로, 의무이행심판은 처분을 신청한 자로서 행정청의 거부처분 또는 부작위에 대하여 일정한 처분을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구 할 수 있다. 2) 청구인의 청구취지가 이 사건 토지에 불법적으로 건축된 주택에 대하여 피청구인의 대집행으로 철거 처분을 구하고 있으므로, 이는 의무이행심판에 해당한다. 3) 의무이행심판의 경우 청구인의 신청권의 존부, 즉 행정청의 거부처분 또는 부작위가 존재하고, 이에 대하여 일정한 처분을 구할 법률상 이익이 청구인에게 존재하여야만 한다. 4) 그러나 청구인이 처분을 신청한 바 없으므로 거부처분은 부존재하며, 2015. 9. ~ 2018. 8.까지 현장조사와 피의자 수사 등을 통해 총 8차례의 복구명령과 위반사항에 대해서 □□지방검찰청 ○○지청에 사건송치를 하였으며, 피청구인은 현재에도 불법행위 고발건과 관련하여 현장 및 관련자 조사를 행하고 있는 바, 피청구인의 부작위도 부존재하여 청구인의 이 사건 의무이행심판은 부적법하다. 5) 또한, 의무이행심판을 청구할 수 있는 자로서 법률상 이익이란 원칙적으로 해당 처분 등의 근거 법률에 따라 보호되고 있는 직접적이고 구체적인 이익을 말하며, 공익보호의 결과로 국민 일반이 가지는 추상적·평균적·일반적 이익이나 반사적 이익과 같이 간접적이거나 사실적·경제적 이익까지 포함하지 않는 것이다. 6) 그렇다면 이 사건에 적용되는 산지관리법은 산지를 합리적으로 보전하고 이용하여 임업의 발전과 산림의 다양한 공익기능의 증진을 도모함으로써 국민경제의 건전한 발전과 국토환경의 보전에 이바지함을 목적으로 하는 것으로 청구인 개인의 사실적·경제적 이익인 재산권을 보호하려는 목적으로 존재한다고 볼 수 없다. 7) 소결 위와 같은 이유로 청구인의 이 사건 의무이행심판은 피청구인의 거부처분·부작위가 부존재하고, 청구인의 법률상 이익이 부존재하여 각하되어야 한다. 다. 이 사건 처분의 적법성 1) 청구인의 민원제기에 대한 처분의 적법성 피청구인은 2015. 9. ~ 2018. 8.까지 현장조사와 피의자 수사 등을 통해 총 8차례의 복구명령을 하였으며, 위반사항에 대해서 □□지방검찰청 ○○지청에 사건송치를 하였고 현재에도 창고철거 부지의 불법행위 고발 건과 관련하여 현장 및 관련자 조사를 행하고 있다. 2) 이 사건 건축물의 대집행 대상 여부에 대하여 청구인이 요구한 산지관리법 위반지 복구에 대한 행정대집행은 산지관리법 제44조에 따라 불법용도변경에 따른 복구명령을 이행하지 않으면 행정대집행법에 따라 대집행할 수 있다고 규정하고 있으나, 행정대집행법 제2조에 의하면 행정청의 명령에 의무자가 이행하지 않는 경우 그 불이행을 방치함이 심히 공익을 해할 것으로 인정될 때에 당해 행정청이 제3자로 하여금 의무자의 행위를 하게하고 있다. 이 사건 건축물 중 주택을 확인한 결과 상량에 주택 조성시기가 단기4291년(서기 1958년)으로 산림법이 제정된 1962년 이전에 주택이 조성된 것으로 추정되므로 산지관리법 적용이 불가한 사항이다. 또한 이 사건 건축물은 2006년 이전에 증축하여 비도시지역에 건립된 건물이므로, 건축법(2005.5.26.시행) 제8조 건축허가, 제9조 건축신고 대상이 아니므로 건축법을 위반한 건물이 아님을 회신(국민신문고 2018. 5. 14.)한 바가 있다. 수십 년 전부터 현재까지 거주 중인 주택에 대해 관련법에 명확한 위법행위가 입증되지 않았으며, 2018. 3월경부터 현재까지 청구인과 점용자간 ‘시효취득에 의한 소유권 이전 등기 청구’ 소송이 진행되고(이 사건 청구서 청구원인에 기재) 있음을 알 수 있는 바, 이 사건은 의무이행심판이 아닌 청구인과 점용자 간 민사소송에 의한 직접적 해결이 필요한 사안이다. 따라서 이 사건에 대해 관련 규정을 적용시켜 볼 때 관련법에 의한 위반이 명백하지 않은 점과 청구자가 제기한 주택의 존치가 심히 공익을 해할 것으로 인정하기가 힘든 점 등 행정대집행은 현 시점에서 불가한 것으로 판단된다. 라. 결론 위와 같은 사유로 주택의 존치가 심히 공익을 해할 것으로 인정하기 힘든 점과 관련법에 의한 명확한 위반이 없는 점 등 대집행 대상이 아니므로 청구인의 청구를 각하 또는 기각하여 주시기 바란다. 4. 관계법령 가. 산지관리법 제44조 제1항 제5호 나. 행정대집행법 제2조 5. 인정사실 가. 이 사건 관련 토지 현황은 다음과 같다. ○ △△면 ▽▽리 산某번지(임야, 25,785㎡) - 소유자 : A(2005. 5. 17. 소유권이전) ◌ △△면 ▽▽리 1840-114(하천, 196,936㎡) - 소유자: 국유지(농림축산식품부), 점용자가 대부하여 주택 및 경작용도로 사용 - 점용자는 ▽▽리 산某번지를 침범하여 건축된 주택에 거주하고 있음 |
나. 청구인은 2015. 8. 28. 피청구인에게 이 사건 토지 내 주택과 창고를 건축하여 점용하고 있는 자에 대하여 산지관리법 위반사실을 신고하였다. 다. 피청구인은 2015. 9. 22. 점용자에게 이 사건 토지 내 불법건축물에 대하여 불법산지전용지 복구(철거) 명령을 하여, 점용자는 2015. 9. 30. 창고는 자진철거 하였다. 라. 피청구인은 2015. 10. 14. 점용자를 산지관리법 제14조 제1항 위반사건으로 사건송치하여 불기소(공소권없음)처분을 받았다. 마. 피청구인은 2015. 10. 7. ~ 2016. 5. 20. 기간 동안 4회에 걸쳐 이 사건 토지 내 주택에 대하여 산지관리법 위반지 복구(철거)명령을 촉구하였다. 바. 피청구인은 2018. 5. 2. ~ 2016. 8. 6. 기간 동안 3회에 걸쳐 이 사건 토지 내 텃밭으로 이용하고 있던 창고 철거부지(97㎡)에 대하여 산지관리법 위반지 복구(철거)명령을 촉구하였다. 사. 피청구인은 2018. 7. 10. 점용자를 산지관리법 제44조 제1항 복구명령 위반으로 사건송치하여 점용자는 기소유예처분을 받았다. 아. 청구인은 2018. 8. 24. 이 사건 행정심판을 청구하였다. 6. 검토의견 가. 먼저 이 사건 처분의 관계 법령을 살펴보면, 1) 행정심판법 제2조 제1호 및 제2호에 따르면 ‘처분’이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말하고, ‘부작위’란 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하도록 하여야 할 법률상 의무가 있는데도 처분을 하지 아니하는 것을 말한다. 같은 법 제5조 제3호에 따르면 ‘의무이행심판’이란 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판을 말하며, 같은 법 제13조에 따라 ‘처분을 신청한 자로서 행정청의 거부처분 또는 부작위에 대하여 일정한 처분을 구할 법률상 이익이 있는 자’가 청구할 수 있다. 2) 행정대집행법 제2조는 ‘법률에 의하여 직접 명령되었거나 또는 법률에 의거한 행정청의 명령에 의한 행위로서 타인이 대신하여 행할 수 있는 행위를 의무자가 이행하지 아니하는 경우 다른 수단으로써 그 이행을 확보하기 곤란하고 또한 그 불이행을 방치함이 심히 공익을 해할 것으로 인정될 때에는 당해 행정청은 스스로 의무자가 하여야 할 행위를 하거나 또는 제삼자로 하여금 이를 하게 하여 그 비용을 의무자로부터 징수할 수 있다.’고 규정하고 있다. 나. 본안 판단에 앞서, 이 사건 행정심판 청구가 심판제기 요건을 갖춘 적법한 청구인지 살펴보면, 1) 청구인은 이 사건 임야에 건축된 주택이 불법건축물이고, 이는 산지관리법 위반으로서 산지 원상회복 조치를 내릴 것을 피청구인에게 요구하는 민원을 제기하였는데, 청구인에게 피청구인을 상대로 이의 이행을 요구할 수 있는 법률상의 신청권과 법률상 이익이 있는지에 대하여 살펴본다. 가) 의무이행심판은 그 전제로서 의무이행심판의 대상이 되는 거부처분이나 부작위가 존재하고 있어야 하는데, 여기에서 부작위 또는 거부처분이 존재한다는 것은 먼저 신청에 따른 일정한 처분을 요구할 수 있는 법률상 또는 조리상 신청권이 있는 당사자가 행정청에 일정한 처분을 요구하고, 이러한 당사자의 요구에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는 행정청이 이를 하지 아니하거나 당사자의 신청을 거부하는 처분이 행하여진 경우를 의미한다. 나) 대법원은 ‘행정청이 국민의 신청에 대하여 한 거부행위가 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하려면, 행정청의 행위를 요구할 법규상 또는 조리상의 신청권이 그 국민에게 있어야 하고, 이러한 신청권의 근거 없이 한 국민의 신청을 행정청이 받아들이지 아니한 경우에는 그 거부로 인하여 신청인의 권리나 법적 이익에 어떤 영향을 주는 것이 아니므로 이를 항고소송의 대상이 되는 행정처분이라고 할 수 없다’라고 판시(대법원 2003. 10. 23. 선고 2002두12489 판결)하고 있다. 다) 위 인정사실 가.항에 따르면 점용자는 국유지를 대부하여 주택과 경작 용도로 사용하고 있는데, 점용자의 주택이 청구인 소유 토지를 침범하고 있는 사실이 확인되는 바, 점용자 주택의 청구인 토지 침범으로 인한 재산권 침해 문제는 청구인과 점용자 양자 간 민사소송으로 해결하여야 사안일 뿐 청구인에게 피청구인을 대상으로 일정한 처분이나 부작위를 구할 법률상의 신청권이 존재하지 않음은 물론 신청이 있었다고 볼 수도 없는 것이어서 의무이행심판 청구의 요건이 성립되지 않는다. 라) 또한, 이 사건 건축물의 건축시기가 1958년으로 건축법(2005. 5. 26. 시행)상 허가 및 신고대상 건축물이 아니어서 피청구인에게 이 사건 청구와 관련한 일정한 처분을 하여야 할 법률적 의무가 존재하지 않는다는 것은 별론으로 하고, 점용자가 사용하고 있는 주택과 산지에 대해서 인정사실 다.항부터 사.항까지 행한 피청구인의 행위는 청구인의 신청에 의한 것이 아니라 공익보호를 위한 피청구인의 직권발동에 의하여 행한 행위일 뿐이다. 마) 법률상 이익이란 원칙적으로 해당 처분 등의 근거법률에 따라 보호되고 있는 직접적이고 구체적인 이익이어야 하고, 공익보호의 결과로 국민일반이 가지는 추상적․평균적․일반적 이익까지 포함하는 것은 아니다.(대법원 1992. 12. 8. 선고 91누13700 판결) 따라서, 청구인에게는 이 사건 청구와 관련하여 산지관리법과 건축법에 의한 신청권이 존재하지도 않을 뿐만 아니라 피청구인의 처분을 통해 보호되는 법률상 이익도 존재하지 않는 것이므로 청구인은 행정심판의 당사자가 될 수 없다. 2) 따라서 이 사건 심판 청구는 당사자적격이 결여되었음은 물론 행정심판의 대상이 되지 아니하는 사항을 대상으로 하여 제기된 부적법한 청구라 할 것이다. 다. 결론 그렇다면 청구인의 심판청구는 부적법하므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
