지입차주 간 지입계약의 양도 양수가 아니라, 사업자 간 사업의 양도양수 및 지입계약 만료 이후 현 지입차주가 현 사업자와 별도로 체결한 지입계약에 대하여는 제재처분의 사유가 승계될 여지가 없음. 

경남행심 제2018-326호 

화물유가보조금 지급정지처분 취소 청구 

○○시장 

가. 화물자동차 운수사업법 제16조, 제43조, 제44조, 제44조의2

나. 화물자동차 운수사업법 시행령 제9조의14, 제9조의15

나. 화물자동차 유가보조금 관리 규정 제4조, 제28조, 제29조, 제31조 

피청구인이 2018. 8. 1. 청구인에게 한 유가보조금 지급정지 6개월 처분을 취소한다. 

피청구인이 2018. 8. 1. 청구인에게 한 유가보조금 지급정지 6개월 처분을 취소한다는 재결을 구함. 

1. 사건개요

가. 청 구 인 : A

나. 피청구인 : ○○시장

다. 청구내용

청구인은 2017. 9. 25. 청구 외 (주)☆☆특운에 지입하여 회사로부터 영업용 자동차 번호판(○○○○아○○○○, 이하 ‘이 사건 번호판’라 한다)을 부여받은 위·수탁차주로서, 이 사건 번호판을 사용했던 전 위·수탁차주[당시 지입회사 : ◇◇통운(주)]가 실제 주유하지 않고도 주유한 것처럼 허위결제하거나 부풀려서 결제하는 방식으로 유가보조금을 부정수급한 사실이 2018. 4. 26. ○○△△경찰서에 적발되어, 2018. 8. 1. 피청구인으로부터 유가보조금 지급정지 6개월처분(2018. 9. 1. ~ 2019. 2. 28., 이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 통보받자 그 처분의 취소를 청구한 사건이다.

2. 청구인 주장의 요지

가. 이 사건 발생 경위

청구인이 차량을 양수하기 전에, 전 위·수탁차주(당시 자동차 번호 : ▽▽○○아○○○○)는 영업용 화물자동차에 실제 주유한 사실이 없음에도 주유한 것처럼 허위로 결제하거나 부풀려서 결제 후 보관증을 받아 화물자동차 운수사업에 사용되지 않은 차량에 주유하여 유가보조금을 부정수급한 사실이 경찰수사에 적발되었고, 2018. 8. 1. 피청구인은 청구인에게 이 사건 처분을 하였다.

나. 이 사건 처분의 위법부당성

1) 화물자동차 운수사업법(이하 ‘화물자동차법’이라 한다) 제16조 제6항에 따르면, 운송사업자로서의 지위를 승계하는 경우는 화물자동차 운송사업의 양도·양수 신고 및 운송사업자인 법인의 합병신고라고 한정적으로 규정되어 있음에도 불구하고, 하위 행정규칙인 화물자동차 유가보조금 관리규정(이하 ‘보조금 관리규정’이라 한다) 제31조 제1항에서 화물자동차 운송사업자의 지위승계 범위에 ‘위·수탁차주 변경’까지 포함해서 규정한 것은 상위법령에서 사용하고 있는 양도·양수의 의미를 넘어 그 범위를 확장하는 것으로써, 상위법령을 넘어서는 부분에 있어서는 대외적 효력이 없다고 할 것이다.

2) 피청구인은 이 사건 번호판을 쓴 전 차주가 유가보조금을 부당하게 수령한 사실이 확인되었고, 현재는 청구인이 이 사건 번호판을 이용하여 영업하고 있으므로 법적지위가 승계되었다고 판단하여 청구인에게 이 사건 처분을 하였다.

3) 화물자동법 제43조 제2항에 따르면 특별시장 등은 운송사업자, 운송사업가맹사업자, 운송사업수탁자에게 유가보조금을 지원할 수 있는데, 그 지급대상·지급방법·신청서류 및 절차는 국토해양부장관이 정하여 고시하도록 되어있는 반면, 유가보조금 지급정지 등에 관해서는 같은 법 제44조의2, 같은 법 시행령 제9조의15에서 별도로 정하고 있다.

4) 또한 화물자동차법 제43조 제2항의 위임에 따라 국토교통부 장관이 고시한 유가보조금 관리규정에 따르면, 제4조에서 화물차 운송사업자(직영에 한한다), 운송사업을 위탁받은 자(위·수탁차주), 운송가맹사업자를 모두 ‘화물차주’로 정의하고, 제29조에는 유가보조금을 부정수급한 화물차주에게 부정수급한 보조금 전액을 환수하고 1년의 범위에서 지급을 정지하는 등의 행정상 제재를 하도록 정하고 있으며, 제31조에서 책임승계규정을 두어 유가보조금을 부정수급하여 행정상 제재조치를 받은 화물차주가 사업을 양도(법인합병, 상속 및 위·수탁차주 변경 등을 포함한다)하면 사업을 양수한 화물차주 법인합병, 상속 및 위·수탁차주 변경 등을 포함한다)는 화물차운송사업의 양도·양수, 상속 등을 정하는 화물자동차법 제16조 제4항, 제17조 제3항에 따라 지위를 승계한다고 되어 있다.

5) 한편 판례는 특정 고시가 위임의 한계를 준수하고 있는지 여부를 판단할 때에는 당해 법률 규정의 입법목적과 규정내용, 규정의 체계, 다른 규정과의 관계 등을 종합적으로 살펴야 하고, 법률의 위임규정 자체가 그 의미내용을 정확하게 알 수 있는 용어를 사용하여 위임의 한계를 분명히 하고 있는데도 고시에서 그 문언적 의미의 한계를 벗어났다든지, 위임규정에서 사용하는 용어의 의미를 넘어 그 범위를 확장하거나 축소함으로써 위임내용을 구체화하는 단계를 벗어나 새로운 입법을 한 것으로 평가할 수 있다면, 이는 위임의 한계를 일탈한 것으로서 허용되지 아니한다(대법원 2012. 12. 20. 선고2011두30878 전원합의체 판결, 대법원 2016. 8. 17. 선고 2015두51132 판결 등 참조)고 판시하고 있으므로 이와 관련하여 화물자동차법 제16조 제6항을 살펴보면 운송사업자로서의 지위를 승계하는 경우는 ’화물자동차 운송사업의 양도·양수신고‘ 및 ’운송사업자인 법인의 합병 신고‘ 라고 명확히 규정되어 있음에도 하위 행정규칙인 보조금관리규정에서 화물자동차 운송사업 양수의 범위에 ’위·수탁차주 변경‘을 포함해 규정하였는데 이는 상위법령에서 사용하고 있는 양도·양수의 의미를 넘어 그 범위를 확장하는 것으로 상위법령을 넘어서는 부분에 있어서 대외적 효력이 없다고 할 것이다.

6) 그리고 “유가보조금을 부정수급하여 행정상 제재조치를 받은 화물차주가 사업을 양도(법인합병, 상속 및 위·수탁차주 변경 등을 포함한다)하면 사업을 양수한 화물차주(설립·존속법인, 상속인 및 변경된 위·수탁차주를 포함한다)는 화물차 운송사업의 양도·양수, 상속 등을 정하는 화물자동차법 제16조 제4항, 제17조 제3항에 따라 지위를 승계한다”는 규정의 해석은 화물차주간 사업이 양도·양수되기 이전에 행정상 제재조치가 있어야 함을 전제로 해석되어야 하며, 이 사건 처분은 청구인에게 6개월의 유가보조금 지급을 정지하는 것으로 이는 청구인의 법률상 수급권에 제한을 가하는 침익적 행정행위에 해당하는바, 법치행정의 원리 내지 행정의 법률적합성의 원칙에 따라 이 사건 처분은 법률유보의 원칙이 엄격하게 적용되어야 한다.

7) 앞서 주장한 바와 같이 청구인 차량은 유가보조금을 부정수급 받았던 전 사업주의 차량이 아니며 단지 이 사건 자동차번호를 부여받아 운송사업을 위탁받은 것에 불과하고, 청구인은 실제 유가보조금을 부정수급한 전 사업주와는 영업 양도·양수관계도 없다 할 것이며, 이 사건 처분 이전에 차량이 양도·양수 되었으므로 보조금 관리규정 제31조 제1항에 근거하여 내려진 이 사건 처분은 법률상 근거가 없는 위법한 처분이라 할 것이다.

8) 이 사건 처분은 청구인이 행한 잘못에 대해서 내려진 것이 아니고 전 차주로부터 사업을 승계한 것도 아닌 점에서 청구인은 억울하며, 이에 더하여 청구인은 배우자와 3명의 자녀의 가장으로서 생활의 안정을 위하여 약 243,920,000 원의 대출을 받아 생계를 유지하고 있어 당장 유가보조금 지급이 정지되는 경우 대출이자 납부 및 가족의 생계유지에도 막대한 지장을 초래할 수 있다.

9) 따라서 이 사건 처분은 청구인에게 돌이킬 수 없는 경제적 손실을 가하는 것이므로 가사 청구인의 주장이 이유 없다 하더라도 청구인에게 경제적 어려움이 있다는 점과 청구인에게는 위법성이 없다는 점을 고려하여 그 처분은 필요 최소한도 내에서 집행되어야 한다.

다. 결론

이상 살펴본 바와 같이 이 사건 처분은 상위법령에서 위임한 사항을 넘어선 새로운 입법에 따른 처분인 바, 주위적으로 이 사건 처분을 취소하는 재결을,예비적으로 이 사건 처분을 감경하는 재결을 구한다.

라. 보충서면

이 사건과 유사하거나 같은 사건에 대한 중앙행정심판위원회 및 지방행정심판위원회의 재결례를 첨부하여 제출하며, 특히 중앙행심 2016-31861호 재결요지를 아래와 같이 첨부하니 당 위원회에서는 이를 참고하여 재결하길 바란다.

3. 피청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 경위

1) ○○△△경찰서장과 ▽▽□□구청장의 통보에 따르면 청구인이 이 사건 번호판(당시 : ▽▽○○아○○○○, 현재 : ○○○○아○○○○)을 양수받기 이전에 전 위·수탁차주 청구 외 조○○이 주유소와 공모하여 실제주유량보다 부풀려서 대금결제 한 사실이 적발되었고, ○○△△경찰서의 범죄사실 일람표에 의하면 청구 외 조○○이 본인 차량(▽▽○○아○○○○)에 수십 차례에 걸쳐 부정 수급한 사실이 확인되어, 피청구인은 보조금 관리규정 제28조 규정을 적용하여 청구인 차량(○○○○아○○○○)에 행정처분을 하였다.

2) 화물자동차법 제16조에 의하면 “화물자동차 운송사업 양도·양수에 따른 신고가 있으면, 운송 사업을 양수한 자는 화물자동차 운송 사업을 양도한 자의 운송사업자로서의 지위를 승계하며” 라고 되어 있다. 이에 피청구인은 해당차량을 양수한 사업자인 청구 외 ㈜☆☆특운(○○○○아○○○○)에게 이 사건 처분을 한 것인데, 자동차등록원부상 이 사건 번호판의 소유자는 청구 외 ㈜☆☆특운이나 청구인은 화물자동차법 제40조 제1호에 의거 본인 자동차를 현물출자하여 위탁하였으므로, 청구인에게도 이 사건 처분을 하였다.

3) 피청구인은 청구인과 청구 외 ㈜☆☆특운에 보조금 관리규정 위반에 대하여 행정절차법 제21조 규정에 따라 처분 사전통지 및 소명자료 제출에 대한 안내를 하였고, 청구인은 보조금 관리규정 제29조의 적용대상은 승계 전 차주의 것으로 판단된다며 제31조(책임의 승계)는 “상위 법률상 근거가 없는 위법·부당한 처분”이라고 의견을 제출하였으나 피청구인은 2018. 8. 1. 청구인에게 이 사건 처분을 하였다.

나. 이 사건 처분의 적법성

1) 보조금 관리규정 제31조에는 “행정상 제재 조치를 받은 화물 차주가 사업을 양도(법인합병, 상속 및 위․수탁차주 변경 등을 포함한다)하는 경우 사업을 양수 한 화물차주 (설립․존속법인, 상속인 및 변경된 위․수탁 차주를 포함한다)는 법 제16조 제4항, 법 제17조 제3항 및 법 제33조 등에 따라 그 지위를 승계한다”라고 규정되어 있고, 화물자동차법 제43조의 규정에 따라 화물자동차 운송사업을 위탁받은 자인 청구인은 현재 유가보조금을 지급받고 있어, 피청구인은 운송사업자인 청구 외 ㈜☆☆특운과 청구인에게 이 사건 처분을 한 것이다.

2) 보조금 관리규정에서 정하고 있는 책임승계규정은 유가보조금이 행정기관의 시혜적 보조 성격을 나타내고 있어 이에 따른 부정수급 방지를 위해 도입된 것으로써, 전 차주 청구 외 ◇◇통운(주)의 부정 수급으로 인한 법률 효과가 현 차주 청구 외 ㈜☆☆특운에게 승계되었다고 할 것이고, 현재 유가보조금은 청구인에게 지급되고 있으므로 이 사건 처분은 적법ㆍ타당한 것이다.

다. 결론

유가보조금을 부정한 방법으로 지급받는 행위를 엄격하게 제재할 공익상의 필요가 있는 점과 유사사례의 빈발을 막고 법적 형평성 유지하고 법규정을 엄격하게 집행할 필요성이 큰 점 등에 비추어 보면 이 사건 처분에는 재량의 일탈·남용이 없는 적법ㆍ타당한 처분이라 할 것이므로 청구인의 청구는 기각되어야 한다.

4. 관계법령

가. 화물자동차 운수사업법 제16조, 제43조, 제44조, 제44조의2

나. 화물자동차 운수사업법 시행령 제9조의14, 제9조의15

나. 화물자동차 유가보조금 관리 규정 제4조, 제28조, 제29조, 제31조

5. 인정사실

가. 청구 외 조○○은 ○○○○ 25톤화물트럭(차대번호 : - )을 2015. 5. 12. ~ 2017. 6. 30. 기간 동안 청구 외 ◇◇통운(주)와 위·수탁계약을 체결하여 이 사건 번호판(당시 ▽▽○○아○○○○)을 부여받고 화물자동차 유가보조금 지원을 받아왔다.

나. 청구 외 ◇◇통운(주)는 2017. 9. 25. 청구 외 ㈜☆☆특운에 이 사건 번호판을 양도(▽▽○○아○○○○→○○○○아○○○○)하였고, 같은 날 청구인은 22.4톤 ○○○○카고트럭(차대번호 : - )을 현물출자하여 청구 외 ㈜☆☆특운과 위·수탁계약을 맺었다.

다. ○○△△경찰서는 2018. 4. 26. 전 위·수탁차주가 □□주유소와 공모하여 실제 주유량보다 부풀려 화물복지 신용카드로 결제하여 유가보조금을 부정수급한 사실을 적발하였으며, 부정수급 현황은 아래와 같다.

라. ▽▽광역시 □□구청장은 2018. 6. 5. 피청구인과 ○○광역시 ○○청장에게 아래와 같이 행정처분 대상자를 통보해왔다.

마. 피청구인은 2018. 7. 9. 청구인과 청구 외 ㈜☆☆특운에 아래와 같이 처분 사전통지를 하였다.

바. 청구인은 2018. 7. 25. 피청구인에게 “상위 법률에 근거 없는 위법·부당한 처분이므로 철회를 바란다”는 취지의 의견서를 제출하였다.

사. 피청구인은 2018. 8. 1. 청구인에게 유가보조금 지급정지 6개월(2018. 9. 1. 〜 2019. 2. 28.) 처분을 통보하였다.

아. 청구인은 2018. 8. 17. 이 사건 행정심판 청구 및 집행정지 신청을 하였고, 2018. 8. 28. 집행정지 신청에 대한 인용결정을 받은 상태이다.

6. 판단

가. 이 사건 처분의 관계법령을 살펴보면,

1) 화물자동차법 제43조 제2항은 “시장 또는 군수는 운송사업자, 운송가맹사업자 및 제40조 제1항에 따라 화물자동차 운송사업을 위탁받은 자에게 유류(油類)에 부과되는 다음 각 호의 세액 등의 인상액에 상당하는 금액의 전부 또는 일부를 보조할 수 있다”고 규정하고 있고, 제44조 제3항은 “시장 또는 군수는 거짓이나 부정한 방법으로 제43조 제1항 또는 제2항에 따라 보조금이나 융자금을 교부받은 사업자단체 또는 운송사업자등에게 보조금이나 융자금의 반환을 명하여야 한다”고 규정하고 있다.

2) 이와 관련하여 화물자동차법 제44조의2 제1항 제2호, 같은 법 시행령 제9조의14 제1항 제8호, 보조금 관리규정 제28조 제1항 제2호에 따르면 운송사업자 등이 “실제 주유 받은 유류의 양보다 부풀리거나 실제 주유 받은 유종과 다르게 카드결제 또는 거래내역을 입력해 줄 것을 요구하여 유가보조금을 지급 받거나 이에 공모·가담하는 행위”를 하는 경우에는 유가보조금의 지급을 정지하도록 되어 있으며, 유가보조금 지급의 정지에 관하여 화물자동차법 시행령 제9조의15에서 1차 위반의 경우 6개월의 지급정지를 하도록 규정하고 있고, 이는 보조금 관리규정 제29조 제3항에도 동일하게 규정되어 있다.

3) 그리고 화물자동차법 제16조 제6항은 “제1항 또는 제2항에 따른 신고가 있으면 화물자동차 운송사업을 양수한 자는 화물자동차 운송사업을 양도한 자의 운송사업자로서의 지위를 승계(承繼)하며”라고 하여 사업의 양도·양수에 따른 사업자의 지위승계에 관하여 규정하고 있고, 같은 법 제40조의4에는 “위·수탁차주는 운송사업자의 동의를 받아 제40조제3항에 따른 위·수탁계약상의 지위를 타인에게 양도할 수 있다”고 규정하며, 보조금 관리규정 제31조 제1항에는 “제29조에 따른 행정상 제재 조치를 받은 화물차주가 사업을 양도(법인합병, 상속 및 위·수탁차주 변경 등을 포함한다)하는 경우 사업을 양수한 화물차주(설립·존속법인, 상속인 및 변경된 위·수탁차주를 포함한다)는 법 제16조 제4항, 법 제17조 제3항 및 법 제33조 등에 따라 그 지위를 승계한다.”라고 규정하고 있다.

나. 이 사건 처분의 위법․부당 여부를 살펴보면,

1) 인정사실에 따르면 이 사건 전 위·수탁차주는 2016. 8. 4.부터 2017. 6. 20.까지 73회에 걸쳐 1,751,263원의 유가보조금을 부정수급한 사실이 확인되며, 이는 화물자동차법 제44조 및 보조금 관리규정 제28조 제1항 제2호 위반에 해당되며, 이는 화물자동차법 제44조의2 제1항 제2호에 해당된다.

2) 이에 피청구인은 보조금 관리규정 제31조 제1항의 책임승계 규정을 적용하여 청구 외 ◇◇통운(주)로부터 이 사건 번호판을 양수한 청구 외 ㈜☆☆특운과 위·수탁계약을 체결한 청구인에게 이 사건 처분을 내렸다. 결국 이 사건 쟁점은 청구인의 사안이 보조금 관리규정 제31조 제1항에서 규정한 위·수탁차주의 변경에 해당되는지와 청구인이 행정상 제재조치를 승계 받는 자의 지위에 해당하는지 여부라 할 것이다.

3) 살피건대, 보조금 관리규정 제31조 제1항에서 말하는 위·수탁차주의 변경은 화물자동차법 제40조의4의 규정에 따라 위·수탁계약상의 지위가 전 위·수탁차주로부터 현 위·수탁차주에게 직접 양도·양수되는 경우를 의미한다. 그런데 청구인은 전 위·수탁차주와 청구 외 ◇◇통운(주)가 체결한 위·수탁계약상의 지위를 양도·양수받은 것이 아니라, 청구 외 ◇◇통운(주)로부터 이 사건 번호판을 양수한 청구 외 (주)☆☆특운과 직접 위·수탁계약을 체결한 자로서, 청구인과 청구 외 (주)☆☆특운 간의 위·수탁계약은 전 위·수탁차주의 위·수탁계약을 승계한 것이 아닌 새로운 위·수탁계약이라 할 것이다.

4) 결론적으로 청구인은 유가보조금 관리규정 제31조 제1항에서 규정하는 위·수탁차주의 변경에 해당되지 않으므로, 이 사건 처분은 처분대상이 아닌 자에게 내려진 위법·부당한 처분이라 할 것이다.

다. 결론

그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다.

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화물유가보조금 지급정지처분 취소 청구