석유제품을 판매 중 혼유가 된 데에 고의가 있지 않더라도 판매업자로서 충분한 주의의무를 다한 것이 아닌 이상 그에 따른 제재처분에 위법 또는 부당함은 인정될 수 없음. 

○○시장 

가. 석유 및 석유대체연료 사업법 제13조, 제29조, 제39조의2

나. 석유 및 석유대체연료 사업법 시행규칙 제16조, 제46조의2, [별표 1] 

청구인의 청구를 기각한다. 

피청구인이 2018. 7. 25. 청구인에게 한 사업정지 1.5개월(45일) 처분 및 위반행위 공표를 취소한다는 재결을 구함.

1. 사건개요

가. 청 구 인 : A

나. 피청구인 : ○○시장

다. 청구내용

청구인은 ○○시에서 ‘☆☆☆☆주유소’라는 상호의 석유판매업(주유소)을 운영하는 자로, 2018. 7. 25. 피청구인으로부터 자동차용 경유(200ℓ)에 다른 석유제품(등유 등)이 10% 혼합된 가짜석유제품을 이동식 주유차량에 저장, 보관하였다는 이유로 사업정지 1.5개월(45일, 2018. 8. 14. ~ 2018. 9. 27.)처분 및 위반행위 공표(2018. 8. 14. ~ 2018. 11. 13.)처분을 통보(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)받고, 그 처분의 취소를 청구한 사건이다.

2. 청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 경위

1) 청구인은 이전에 석유 및 석유대체연료 사업법(이하 ‘석유사업법’이라 한다) 위반으로 사업정지 3개월의 처분을 받고 2018. 5. 1. 영업개시를 하였다. 이동식 주유차량에는 경유 2,000리터, 등유 1,000리터를 각 저장할 수 있는 탱크가 각각 있는데 사업정지기간 동안 탱크를 비워두면 탱크가 녹스는 등 상할까봐 경유 탱크에 경유 200리터, 등유 탱크에 등유 200리터를 받아 보관해 놓았었다.

2) 그러다가 영업개시 나흘만인 2018. 5. 4. 석유품질관리원 직원이 청구인의 이동식 주유차량의 경유 탱크에서 시료를 채취하여 검사한 결과 2018. 5. 21. 경유에 10%의 등유가 혼합되어 있다는 판정을 하게 되었고, 산업통상자원부장관으로부터 위임받은 피청구인은 석유사업법 제29조 제1항 위반을 이유로 2018. 7. 25. 청구인에게 이 사건 처분을 하였다.

나. 이 사건 처분의 위법·부당성

1) 청구인의 위와 같은 행위가 정확하게 석유사업법 제29조 제1항의 어느 규정을 위반하였는지 명확하게 특정하지 않아 알기 어려우나, ‘판매’하다 적발된 것이 아니기에 석유사업법 제29조 제1항 제1호의 ‘저장’ 또는 ‘보관’ 중 어느 하나를 적용하고자 하는 것이 아닌지 추측해 볼 수 있겠다.

2) 석유사업법 제29조 제1항 제1호의 ‘저장’ 또는 ‘보관’이 고의로 위반한 경우를 의미하는지 여부는 법문 구조상 명확하지 않아 일률적으로 말하기는 어렵다. 그러나 일반적인 법 이론상 당사자에게 귀책사유가 없는 경우에 당사자에게 불리한 처분을 하거나 형사처벌을 하는 경우에는 정의 관념에 어긋난다고 말하지 않을 수 없고,

석유사업법 제29조 제1항 제1호를 위반한 경우에는 형사처벌까지 정하고 있는데, 형법 제14조(과실)는 ‘정상의 주의를 태만함으로 인하여 죄의 성립요소인 사실을 인식하지 못한 행위는 법률에 특별한 규정이 있는 경우에 한하여 처벌한다’고 정하고 있어서, 위 법에 과실로 제29조 제1항 제1호를 위반한 경우에 처벌하도록 하는 특별한 규정이 없는 이상 고의범이 아니면 처벌할 수 없다고 하지 않을 수 없고, 하나의 법위반 사실에 대해 행정처분과 형사처벌의 기준이 달라질 수 없으므로 이 사건 처분도 고의로 위반한 경우가 아니라면 할 수 없다고 하지 않을 수 없다.

3) 이와 관련하여 ◇◇광역시 행정심판위원회(행심 제2015-156호)는 “고의로 혼유한 사실이 없으며 수리업체에서 이동식 주유차량을 검사한 결과 등․경유 탱크 격벽간 용접 부위에 부식으로 인한 미세균열이 발견되었고 메인밸브 역시 노후․마모화와 이물질 침전으로 기능이 다소 불량으로, 이러한 사실이 혼유의 원인일 수 있다는 추정을 받았음을 이유로 경찰서장이 고의성 없음으로 불기소(혐의없음)의견으로 송치하였음을 고려할 때 과징금처분을 한 것은 재량권 일탈․남용의 위법이 있다” 하여 행정처분을 취소한 사례가 있다.

4) 청구인의 경우에도 이 사건 판정 이후 알아보니 등․경유 격벽간 메인 밸브의 노후․마모화 등이 발견되어 이것이 혼유의 원인이 된 것으로 추정되고, 수리업체를 불러 50만 원에 수리한 바 있다. 따라서 피청구인이 청구인의 고의를 입증하지 못한다면 이 사건 처분은 위법한 처분이 될 수밖에 없다고 할 것이다.

다. 결론

그러므로 피청구인의 이 사건 처분을 모두 취소하여 주기 바란다.

라. 보충서면

1) 피청구인은 “행정법규 위반에 대한 제재는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 ‘객관적 사실’에 대하여 가하는 제재이므로 특별한 사정이 없는 한 위반자의 고의나 과실을 요건으로 하지 않고, 행정적 제재를 그 본질로 하는 행정처분은 고의나 과실을 요건으로 하는 형사처벌의 여부에 따라 좌우될 성질이 아니며 형사상 죄가 안 되는 경우에도 행정적 제재처분이 가능하다”고 주장한다.

그러나 위와 같은 행정부 우선주의적 주장은 죄형법정주의와 책임주의에 반하는 주장으로 우리 형법 제14조와 같이 “정상의 주의를 태만함으로 인하여 죄의 성립요소를 인식하지 못한 행위는 법률에 특별한 규정이 있는 경우에 한하여 처벌한다”와 같은 과실범 처벌규정이 없는 일본 형법의 해석을 전형적으로 답습한 주장이고, 과거 일본 형법을 의용하여 쓰던 전통으로 우리 대법원도 위 피청구인의 주장과 같이 행정법규의 해석론으로 과실범 처벌의 명문 규정이 없는 경우에도 처벌할 수 있다고 판시한 예가 있긴 하나 실제 사례에서는 과실범의 성립을 엄격하게 제한해 왔고, 21세기에 접어든 오늘날 입법부의 과실을 사법부가 감싸 안는 듯이 하는 것은 적절하지 않아서 이제는 청산해야 할 과거의 유물적 이론에 불과한 것이다.

뿐만 아니라 우리 대법원(대법원 1983. 12. 13. 선고 83도2467 판결)은 “과실범은 법률에 특별한 규정이 있는 경우에 한하여 처벌되며 형벌법규의 성질상 과실범을 처벌하는 특별규정은 그 명문에 의하여 명백, 명료하여야 한다”고 판시한 바 있다.

피청구인은 행정적 제재는 행정형벌과 달리 규율될 수 있다고 주장하나, 석유사업법 제29조 제1항 제1호 위반이라는 하나의 요건에서 사업정지(같은 법 제34조 제1호), 과징금(같은 법 제35조 제1항), 형사처벌(같은 법 제44조 제3호)의 각 효과로 갈라진 것에 불과하므로 효과에 따라 요건을 달리 해석하는 것은 부당하다고 하지 않을 수 없다.

2) 피청구인은 청구인이 이번 사건 직전에도 석유사업법을 위반하여 3개월의 사업정지처분을 받았음에도 더욱 더 주의를 기울이지 않고 같은 법을 위반하였으므로 처분이 정당하다고 주장한다.

피청구인의 주장과 같이 청구인은 2018. 2. 1.부터 2018. 4. 30.까지 사업정지처분을 받았고, 이번 사건은 2018. 5. 1. 영업을 재개한 지 불과 4일 만에 석유품질관리원에 의해 단속된 사건이다.

청구인은 이전 사업정지 처분을 통해 영업을 하지 못해 큰 손해를 보았고, 법 위반이 매우 엄중하다는 것을 절실하게 느껴서 법을 준수하기 위해 노력했지만 과거 문제가 없었던 이동식 주유차량에서 사업정지기간 중 탱크가 녹이 슬까봐 경유와 등유를 각 탱크에 받아 놓고 보관했을 뿐 밸브의 노후화로 혼유가 생기리라고는 상상도 하지 못하였다.

이처럼 청구인에게 책임을 물을 수 없는 사유로 청구인이 또다시 1.5개월의 사업정지를 당한다면 청구인에게 지나치게 가혹한 결과가 되는 것이다.

3) 청구인은 이번에 한하여 이 사건 처분을 취소하여 준다면 엄격하게 관리하여 다시는 법 위반으로 문제되는 일이 없도록 하겠다고 다짐하고 있다. 그러므로 피청구인의 이 사건 처분을 취소하여 주기를 머리 숙여 청하는 바이다.

3. 피청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 경위

1) 청구인은 이 사건 처분 이전에 등유를 차량의 연료로 판매하여 석유사업법 제39조 제1항 제8호를 위반하여 3개월(2018. 2. 1. ~ 2018. 4. 30.)의 사업정지처분을 받은 바 있다.

2) 사업정지 후 청구인은 2018. 5. 1. 영업을 재개하여 또 다시 법령 위반사항이 적발되어 사업정지 1.5개월 처분을 받았는데, 그 경위는 아래와 같다.

○ 2018. 5. 4. : 한국석유관리원, ☆☆☆☆주유소 이동식 주유차량 석유제품 시료채취

○ 2018. 5. 21. : 시험결과 통보(한국석유관리원→피청구인)

○ 2018. 5. 24. : 석유제품 품질검사 이의시험 신청(청구인→피청구인→한국석유관리원)

○ 2018. 6. 7. : 석유제품 품질검사 이의시험 신청에 대한 회신(한국석유관리원→피청구인)

○ 2018. 6. 12. : 처분사전통지(피청구인→청구인)

○ 2018. 7. 13. : 처분사전통지에 따른 의견제출(청구인→피청구인)

○ 2018. 7. 25. : 석유사업법 위반 행정처분 통지(피청구인→청구인)

석유사업법 위반업소 행정처분 공표

석유사업법 위반자 고발(피청구인→○○경찰서장)

나. 이 사건 처분의 적법·타당성

1) 행정처분시 구체적으로 어느 법령을 위반하였는지 특정하지 않았다는 주장에 대하여

피청구인은 청구인에게 이 사건 처분시 처분서상에 위반내용{석유사업법 제29조 제1항 제1호(가짜 석유제품 저장, 보관) 위반}을 명확하게 제시하였다.

2) 청구인에게는 고의성이 없어 귀책사유가 없으므로 형사처벌이나 행정처분하는 것은 정의에 어긋나며, 특히 고의성을 기준으로 하는 형사처벌과 행정처분의 기준이 다를 수 없다는 주장에 대하여

행정법규 위반에 대한 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 ‘객관적 사실’에 대하여 가하는 제재이므로 특별한 사정이 없는 한 위반자의 고의나 과실을 요건으로 하지 않고, 행정적 제재를 그 본질로 하는 행정처분은 고의나 과실을 요건으로 하는 형사처벌의 여부에 따라 좌우될 성질이 아니며, 형사상 죄가 안 되는 경우에도 행정적 제재처분이 가능하다 할 것이므로 형사상 불기소(혐의없음) 송치되었다 하더라도 사업정지처분이나 과징금처분의 효력에 영향을 미친다고 할 수 없을 것이다.

따라서 혼유의 원인이 청구인 주장과 같이 등·경유 격벽 메인 밸브의 노후·마모화 등에 있어 고의나 과실이 아니라고 추정할 수 있더라도 한국석유관리원의 품질검사(2회) 결과 석유사업법 제2조 제10항에서 규정한 경유에 다른 석유(등유)가 10% 혼합된 가짜석유제품으로 판명되었고, 석유사업법 제29조 제1항 제1호(가짜석유제품을 제조.수입.저장.운송.보관 또는 판매하는 행위)를 위반했다는 객관적 사실은 명확하므로 행정적 제재처분이 합당하다 할 수 있다.

청구인은 이번 사건 직전에도 석유사업법 제39조 제1항 제8호를 위반하여 등유를 차량 연료로 판매하여 2018. 2. 1. ~ 2018. 4. 30. 사업정지처분을 받은 바 있다.

석유판매업 종사자로서 제품과 관련(보관 및 판매) 시설 등을 적정하게 관리하여 적정품질의 제품을 고객에게 적법하게 판매하는 것은 당연한 일이고 이러한 영업행위에 대한 책임 역시 청구인의 몫일 것이다.

그럼에도 불구하고 앞서 영업관리에 소홀하여 사업정지처분을 받은 후 관리에 더욱 더 주의를 기울여야 함에도 불구하고 금번 적발 사실에 대해서도 소모품적 성격인 이동식 주유차량 내 등·경유 격벽 메인 밸브(패킹 등은 소모품)가 노후·마모화되었기에 발생한 사건일 뿐이라며 고의성이 없음 만을 주장하며 행정처분을 기각하여 달라고 하는 것은 타당하지 않다 할 것이다.

3) 석유사업법 제29조 제1항 제1호(가짜석유제품을 제조.수입.저장.운송.보관 또는 판매하는 행위) 위반에 따른 행정처분은 같은 법 제13조 및 제14조, 같은 법 시행규칙 제16조 및 제17조 규정에 의거 사업정지 3개월 또는 과징금 1억원에 해당하나 청구인의 위반행위로 인한 피해정도, 고의성 유무 등을 감안하여 비록 앞서 등유를 차량 연료로 판매한 전력에도 불구하고 금번 적발시 혼유정도가 경미하여 고의성은 없다고 판단하여, 석유사업법 시행규칙 [별표 1] 행정처분기준에 의거 피청구인으로서는 감경 처분할 수 있는 최대한(처분기준의 1/2) 감경하여 사업정지 1.5개월 처분을 한 것이다.

다. 결론

이상에서 살펴본 바와 같이 피청구인의 이 사건 처분은 적법한 절차를 거친 정당한 처분으로, 청구인이 법을 위반하였다는 사실은 명백하고 피청구인의 처분 또한 여러 상황을 검토하여 관련규정에 따라 사업정지처분을 한 것으로, 청구인의 주장은 하등의 이유가 없고 석유사업법의 취지인 석유제품의 적정한 품질을 확보함으로써 국민경제의 발전과 국민생활의 향상에 이바지 함을 달성하기 위해 이 사건 청구는 기각되어야 할 것이다.

4. 관련법령

가. 석유 및 석유대체연료 사업법 제13조, 제29조, 제39조의2

나. 석유 및 석유대체연료 사업법 시행규칙 제16조, 제46조의2, [별표 1]

5. 인정사실

가. 청구인은 ○○시에서 ‘☆☆☆☆주유소’라는 상호의 석유판매업(주유소)을 운영하는 자이다.

나. 한국석유관리원 □□본부 소속 정○현 외 1명은 2018. 5. 4. 청구인의 주유소에서 시료채취를 하였고, 청구인의 배우자 B는 동 사실을 아래와 같이 확인 하였다.

다. 한국석유관리원 □□본부장은 2018. 5. 21. 피청구인에게 석유제품 품질검사 결과를 통지하였는데, 그 품질검사 결과는 아래와 같다.

라. 청구인은 2018. 5. 24. 피청구인에게 ☆☆☆☆주유소 이동식 주유차량(경남○○구○○○○)의 석유제품 시료번호 10호에 대한 검사결과를 신뢰할 수 없다는 이유로 석유제품 품질검사 이의시험 신청서를 제출하였고, 이에 피청구인은 한국석유관리원 □□본부장에게 이를 전달하였으나, 한국석유관리원 □□본부장은 2018. 6. 7. 재검사 결과 위의 다.항의 판정결과와 동일함을 회신하였다.

마. 피청구인은 2018. 6. 12. 청구인에게 아래와 같이 처분사전통지(의견제출통지)를 하였다.

바. 청구인은 2018. 7. 13. 피청구인에게 “처분사유인 석유사업법 제29조 제1항에서 구체적으로 어느 호를 위반하였는지 특정하지 않은데다가, 제1호를 위반하였다 하여도 청구인에게 고의성이 없고, 판정 이후 혼유의 원인으로 추정되는 등·경유 탱크 격벽간 메인 밸브의 노후·마모화 등이 발견되어 수리 조치하였는 바, 청구인이 첨부한 유사 재결례와 같이 피청구인이 청구인의 고의를 입증하지 못한다면 이 사건 처분은 위법한 처분이 될 수밖에 없다”는 취지의 의견서를 제출하였다.

사. 피청구인은 2018. 7. 25. 청구인에게 석유사업법 제29조 제1항 제1호를 위반하여 ‘가짜 석유제품 저장, 보관’을 이유로 사업정지 1.5개월(45일, 2018. 8. 14. ~ 2018. 9. 27.) 처분 및 위반행위 공표(2018. 8. 14. ~ 2018. 11. 13.) 처분을 하였다.

아. 청구인은 2018. 7. 31. 이 사건 행정심판을 청구하였다.

6. 판단

가. 먼저 이 사건 처분의 관계법령을 살펴보면,

1) 석유사업법 제29조 제1항 제1호는 “누구든지 가짜석유제품을 제조‧수입‧저장‧운송‧보관 또는 판매하는 행위를 하여서는 아니 된다”고 규정하고 있고, 제13조 제4항 및 제5항은 “시장·군수는 석유판매업자가 제29조 제1항 제1호를 위반하여 가짜석유제품을 제조·수입·저장·운송·보관 또는 판매한 경우에 해당하면 그 석유판매업의 등록을 취소하거나 그 석유판매업자에게 영업장 폐쇄 또는 6개월 이내의 기간을 정하여 그 사업의 전부 또는 일부의 정지를 명할 수 있으며, 제1항부터 제4항까지의 규정에 따른 위반행위별 처분기준은 산업통상자원부령으로 정한다”고 규정하고 있으며, 같은 법 시행규칙 제16조 [별표 1] 2. 개별기준, 라. 석유판매업자에 대한 처분기준, 12), 나), (2)는 석유판매업자가 위의 금지 의무를 1회 위반한 경우 사업정지 3개월의 처분을 하도록 규정하고 있다.

아울러, 같은 법 시행규칙 제16조 [별표 1] 1. 일반기준, 라목은 행정처분권자는 위반행위가 고의나 중대한 과실이 아닌 사소한 부주의나 오류로 인한 것으로 인정되는 경우, 위반의 내용, 정도가 경미하여 위반행위로 인한 피해가 적다고 인정되는 경우, 위반행위자가 처음 해당 위반행위를 한 경우로서, 5년 이상 석유정제업, 석유수출입업, 석유판매업, 석유대체연료 제조ㆍ수출입업 또는 석유대체연료 판매업을 모범적으로 해 온 사실이 인정되는 경우에 해당하면, 그 사유를 고려하여 사업정지기간을 해당 행정처분기준의 2분의 1의 범위에서 감경하여 처분할 수 있도록 규정하고 있다.

2) 석유사업법 제39조의2는 “시장ㆍ군수는 석유정제업자등 또는 석유대체연료 제조업자등이 제29조에 따른 가짜석유제품 제조 등의 금지 의무를 위반한 것으로 밝혀진 경우 산업통상자원부령으로 정하는 바에 따라 이를 공표하여야 한다”고 규정하고 있고, 같은 법 시행규칙 제46조의2에 의하면, 시장·군수는 위반행위 공표 시 법 제39조의2에 따라 위반사업자의 상호, 소재지 및 대표자 성명, 위반내용, 위반행위에 대한 행정처분 내용 등을 해당 시·군의 인터넷 홈페이지 등에 게재하는 방법으로 공표하여야 하고, 공표는 해당 행정처분을 한 날부터 5일 이내에 하여야 하며, 사업정지처분인 경우 사업정지기간의 2배에 상당하는 기간을 공표기간으로 한다.

나. 다음으로 이 사건 처분의 위법·부당 여부를 살펴보면,

1) 청구인은 피청구인이 청구인의 위반행위가 석유사업법 제29조 제1항의 어느 규정을 위반하였다는 것인지 특정하지 아니하여 알기 어렵다고 주장하고 있으나, 청구인이 제출한 갑 제1호증의 행정처분통지서와 피청구인이 제출한 을 제5호증의 처분사전통지서 등에 의하면, 피청구인은 청구인이 석유사업법 제29조 제1항 제1호를 위반하여 가짜석유제품을 저장, 보관하였다는 이유로 이 사건 처분을 하였다는 것을 충분히 알 수 있다 할 것이다.

2) 청구인은 석유사업법 제29조 제1항 제1호를 과실로 위반한 경우 처벌하도록 하는 특별한 규정이 없는 이상, 고의로 이를 위반한 경우가 아니라면 행정처분을 할 수 없다고 주장하고 있으므로 이에 대하여 살펴본다.

행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로 위반자의 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 등의 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없다고 하더라도 부과될 수 있다(대법원 2003. 9. 2. 선고 2002두5177 판결 참조).

청구인의 주장대로 이동식 주유차량의 등·경유 격벽간 메인 밸브의 노후·마모화 등이 혼유의 원인이 된 것으로 추정되고 청구인이 고의로 등유를 혼합하지 아니하였다고 하더라도, ① 3개월의 사업정지 후 다시 사업을 재개하게 되었다면 청구인으로서는 장기간 미사용한 이동식 주유차량의 점검·관리 등을 선행할 필요가 있었던 것으로 보이고, 두 번의 품질검사 결과 자동차용 경유에 다른 석유제품(등유 등)이 약 10% 혼합된 가짜석유제품임이 동일하게 판명된 이상, 청구인은 석유판매업자로서 주의의무를 다하지 못한 것으로 청구인에게 과실이 없다고 할 수 없는 점, ② 석유판매업자의 가짜석유제품 제조 등 행위는 다수의 소비자들에게 적지 않은 피해를 줄 뿐만 아니라 석유제품의 건전한 유통질서를 저해하는 행위이므로 소비자 보호 및 유통질서 확립차원에서도 엄정한 행정처분이 필요하다고 보이는 점, ③ 피청구인이 관계규정에 따라 처분사전통지 등 적법한 절차를 거쳐 법정처분의 2분의 1을 감경하여 사업정지 1.5개월(45일) 처분 및 위반행위 공표 3개월을 처분한 점 등을 종합적으로 고려하여 볼 때, 피청구인의 이 사건 처분에 위법·부당함이 있다고 볼 수 없다.

3) 따라서, 피청구인의 이 사건 처분은 처분의 근거와 이유제시에 별다른 문제가 있어 보이지 아니하고, 위의 인정사실에서 살펴본 바와 같이 청구인의 법규위반사실이 인정되므로 행정처분기준에 따라 이루어진 피청구인의 이 사건 처분에 위법·부당함은 없다 할 것이다.

다. 결론

그렇다면, 청구인의 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.

"사업정지(석유사업법 위반)처분 등 취소 청구