1. 사건개요 가. 청 구 인 : A 나. 피청구인 : ○○군수 다. 청구내용 청구인은 ○○군 △△면 ▽▽리 某번지 외 1필지(전·임, 21,055㎡ 중 3,442㎡, 생산관리지역, 이하 ‘이 사건 토지’라 한다) 상에 태양광 발전시설 건립을 위하여 2017. 12. 4. 발전사업허가를, 2017. 12. 28.에는 개발행위허가를 받고 기초공사를 진행하던 중, 2018. 5. 29. 피청구인으로부터 “현재 사업진행 중인 태양광 발전소는 신청당시 마을 주민들의 의견수렴 없이 마을이장 단독 판단아래 신청 추진되었다는 이유로 설치반대 민원이 제기된 상황”이라는 사유로 공사중지명령처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 통보받고, 그 처분의 취소를 청구한 사건이다. 2. 청구인 주장의 요지 가. 이 사건 처분의 경위 1) ○○○○○농장사업은 정부 농촌태양광 금융지원 혜택에 지역농가 참여가 가능하도록 군계획 조례의 입지제한 규제를 완화·시행하는 정책사업으로, 피청구인은 2017. 8. 14. 신재생에너지 보급 및 농가 소득증대를 위하여 농업용 건축물과 옥상 태양광시설 설치가 가능한 토지에 태양광시설 발전사업을 희망하는 신청자격(농촌태양광 발전시설 소재지상 읍·면 또는 연접 읍·면에 주민등록이 1년 이상 되어 있는 농업인 또는 마을회)을 갖춘 자를 대상으로 개별 태양광 설치용량 300㎾이하 규모로 2017. 8. 21. ~ 9. 22.까지 신청하도록 2018년 ○○에너지 농장사업 참여자 모집공고를 하였다. 2) 청구인은 위 공고에 따라 ○○○○○ 농장 신청서류(○○○○○농장사업 신청서, 주민등록등본, 농업경영체등록확인서, 토지대장, 토지등기부등본, 지적도, 마을이장 확인서류 등)를 제출하여 2017. 12. 28. 개발행위허가를 득하였다. 그리고 공사는 2018. 5월초 시작하여 기초공사가 80%정도 완공된 상태이다. 3) 공사시작 후 태양광 설치 반대민원이 군에 접수되어 2018. 5. 19.(토) 민원해결을 위하여 마을회관에서 마을주민, 청구인, 시공업체가 참석하여 농촌태양광 사업에 대한 설명과 질의응답의 시간을 가졌다. 4) 피청구인은 청구인과 주민이 조금씩 양보해서 800평 규모를 400평 규모로 축소해 공사하는 것으로 중재를 하였으나, 시공업체가 현재 자재 등이 대부분 제작 완성되어 있어 절반으로 축소하는 것은 어렵다고 난색을 표했고, 피청구인은 마을주민들과 청구인이 대화로 잘 해결되기 바란다며 돌아가고 청구인은 주민들과 대화 시 주민의견을 수렴하지 않은 것에 거듭 사과하고 공사가 완공되면 마을에 발전기금도 내겠다며 공사협조를 부탁하였다. 주민들이 공사규모를 절반으로 줄이고, 위쪽에 설치될 태양광을 아래쪽으로 설치하기를 요구하여 청구인은 시공업체의 동의(협조)가 필요한 부분이라 잘 설득해서 주민들의 요구가 수용되도록 노력하겠다며 모임을 마쳤고, 이후 청구인이 시공업체에 반대민원도 있고 하니 절반으로 축소하자며 협의해가는 과정에서 반대주민이 군청민원실 점거시위를 하였다. 5) 공사초기에 반대주민측이 제3자를 통하여 1,500만 원의 돈을 무리하게 요구하여 사업자는 현금이 없어 사업자금 대부분을 대출로 충당하기 때문에 어렵고 3~4백만 원 정도는 가능하다고 말했다. 6) 태양광설치 반대주민모임(이하 ‘반대위’이라 한다) 추진위원장이 청구인의 집에 칼을 들고 찾아와 위협(2회)하고, 청구인의 장남을 반대위에 불러 얼굴을 폭행(1회)하였으나, 피청구인의 “민원 미 해결시 허가를 취소한다”는 말에 허가가 취소되면 태양광사업을 못하게 되어 큰 금전적 손해를 본다는 불안감에 청구인의 장남은 항의 및 고소도 못하고 합의하고자 갖은 노력을 하였다. 7) 반대위 추진위원장과 여러 차례 만나 공사를 허가면적의 절반으로 축소하고 주민의견 미수렴에 대한 사과를 하였으며, 반대주민들 모임에 참석하여 사과하겠다고 모임개최를 여러 번 요청하였으나, 성사되지 않았고, 일부 주민들이 계속적으로 태양광공사를 반대하며, 사업 포기를 요구하고 있다(피청구인에 따르면 현재 반대주민이 10명 이내임). 8) 이 사건 처분 이후에도 몇 차례 반대위 추진위원장을 만나 협조를 당부하였으나, 위원장 본인은 개인적으로 상관없지만 반대하는 사람이 있어 안된다며 반대하고 있다. □ 반대위의 요구사항 1,500만원 요구 → 주민들의 찬성동의서를 받아라(동의서 받는 중 동의서 받지 말고 반상회 요구하여 48가구 중 28가구의 동의서 받고 중단됨) → 반상회를 개최해서 사과하라(다른 사람의 문자 핑계로 모임 하루전날 취소) → 주민들을 개인적으로 찾아가 사과하라 → 또 여자들이 반대해서 안된다 |
9) 반대주민의 민원실 점거 시위 후 피청구인은 2018. 5. 29. 청구인에게 이 사건 처분을 하였다. 나. 이 사건 처분의 위법·부당성 1) 태양광 설치 반대 주민의 주장에 대해 주민들은 토지가격하락, 마을주민 유입감소, 농작물피해, 고압전기에 따른 건강피해, 경관훼손, 환경파괴 등을 주장하며 태양광 설치를 반대하고 있다. 그러나 개별공시지가 변화를 보면, 과거보다 토지가격이 지속적으로 상승하고 있으며, 특히 2008년 ○○태양광(▽▽리 某번지) 설치이후 인접토지의 개별공시지가 변화를 보면, ▽▽리 某번지는 2008년도 1,500원에서 2018년도 5,720원으로 381.3% 상승하였고, ▽▽리 산某번지는 2008년도 379원에서 2018년도 723원으로 190.7% 상승하였다. 이처럼 태양광 설치로 인한 토지가격하락은 볼 수 없다. 2008년 ○○ 태양광 설치 후 5~6개의 신규주택이 건축되었고, 마을 주민도 증가하였으며, 청구인의 규모보다 몇 십 배 큰 규모의 ○○태양광이 운영된 이후 인접지역에 과수원(사과), 오미자 등이 대량 재배되고 있고, 농작물 피해사례가 없었으며, ○○태양광의 고압전기로 인하여 주민들에게 특별한 질병이 발생하거나 사망 등의 피해사례도 없었다. 이 사건 신청지 위성사진을 보면, 마을에서 300~350m 정도 떨어져 있으며, 마을 뒤에 위치해 있고, 임야 및 산으로 막혀있어 마을에서는 전혀 보이지 않아 마을경관·미관 훼손이 있다고 볼 수 없고, 경사지 밭으로 나무를 벌목하는 등 자연파괴도 없다. 따라서 반대주민의 주장이 타당하지 못하며, 과학적 근거도 부족하고, 대규모 ○○태양광이 10년 동안 운영되면서 농작물 피해나 주민들의 건강 피해 및 주민감소가 없었던 점을 볼 때, 소규모인 청구인의 태양광시설에 따른 농작물이나 건강피해도 없고 주민감소도 없을 것으로 충분히 예상된다. 2) ○○○○○농장사업 공고와 관련하여 ○○군 공고 제2017-841호 2018년도 ○○○○○농장사업 참여자 모집공고와 참여자 모집안내, 신청자 유의사항 어디에도 마을 주민의 의견을 수렴한 이장의 확인서류를 신청서류로 제출하라는 내용이 없고, ○○군 군계획 조례에도 주민들의 의견을 수렴한 이장의 확인서류를 제출해야 된다는 규정이 없다. 따라서 마을주민의 의견을 수렴하지 않아 민원이 발생했다며 이 사건 처분을 한 것은 청구인에게 과한 처분이며, 이러한 허가결정과 사업시행에 중대한 사항을 사전에 공고하지 않은 잘못은 피청구인에게 있다. 3) 처분의 위법성 및 재량권 일탈·남용 ○○군 군계획 조례 제15조 제1항에 “군수는 법 제5조 제4항에 따라서 다음 각 호의 어느 하나에 해당될 경우 개발행위허가에 조건을 붙일 수 있다”고 규정하고 있으나, 조건을 붙일 수 있는 해당 항목이 있다고 볼 수 없고, 제2항에 의하면 “개발행위허가에 조건을 붙이고자 하는 때에는 영 제54조 제2항에 따라 미리 개발행위를 신청한 자의 의견을 들어야 한다”고 규정하고 있는데, 피청구인은 사전에 개발행위 신청자의 의견을 묻지 않았고, 고지도 하지 않았다. 따라서 이 사건 처분은 법을 위반하였다고 볼 수 있고 재량권의 한계를 크게 일탈하였거나 주어진 재량권을 남용한 것으로 볼 수 있다. 피청구인 농촌 태양광 사업추진 시 이장들에게 주민의견 수렴 후 확인서류에 도장을 날인하도록 교육했다고 하나, 이장은 교육받지 못했다고 하며, 또한 허가 전 청구인에게도 민원에 대한 안내를 했다고 하는데, 청구인은 안내 받은 사실이 전혀 없다(민원발생 후 피청구인에게 개발행위 허가조건에 대하여 처음 들었음). 4) 주민 민원처리의 부당성 이 사건 처분서를 보면, “신청당시 마을 주민들의 의견수렴 없이 마을 이장 단독 판단아래 신청 추진되었다는 이유로 설치 반대민원이 제기된 상황”이라고 되어 있는데, 이 민원은 청구인이 위법·부당한 공사나 잘못으로 인하여 발생한 민원이 아닌 피청구인의 확인감독 등 업무소홀과 단독으로 행사한 이장에 의해 발생한 민원으로 피청구인과 이장이 책임지고 해결할 것으로 본다. 그리고 군에서 허가조건으로 “민원발생시 사업주가 책임지고 해결 후 사업을 시행해야 된다”고 하였다 하여 민원발생에 대해 무조건 이러한 처분을 한다면 청구인은 적법한 절차에 따라 허가받고 공사하더라도 일방적으로 민원에 당할 수밖에 없고, 모든 민원 책임을 청구인에게 떠넘기는 것이 된다. 이는 피청구인이 재량권을 일탈·남용한 것으로 볼 수 있다. 정당하고 합법적인 절차에 따라 태양광사업허가를 득하였고, 기초공사중에도 주민들에게 피해를 주는 소음, 악취, 진도 등도 전혀 없이 적법하게 하였다. 타당하고 합리적인 민원은 청구인이 민원해결을 위해 노력하는 게 당연하지만 부당한 민원, 무리한 민원, 민원해결을 위해 노력하였으나 해결이 안되는 민원 등은 피청구인이 처리하는 것이 타당할 것이다. 5) 이 사건 처분으로 인한 피해 농촌 태양광사업은 국가에서 적극적으로 권장하는 사업으로, 청구인은 적법한 절차에 따라 허가를 득하였고, 이러한 행정행위를 신뢰하여 거액의 자금을 투입하여 적법하게 공사를 하던 중 이 사건 처분으로 공사가 중단되어 손해가 발생하고 있다. 부당하고 무리한 요구의 민원이라도 청구인은 사업추진을 위하여 어쩔 수 없이 요구를 수용하여야 하고, 민원인들의 횡포에 대항할 수 없고, 피청구인의 요구처럼 민원을 해결하기 위해서는 반대주민에게 엄청난 돈을 지불하거나 태양광공사를 포기해야 해결될 수밖에 없는 실정으로, 공사 포기 시 현재 지급된 인허가비용, 계약금, 세금 등 약 6천만 원과 지급예정인 공사중도금 4천만 원, 계약파기에 따른 수 천만 원의 위약금을 지급해야 되므로, 청구인은 경제적으로 매우 어려움에 처하게 된다. 청구인의 자금추천서를 보면, 태양광사업 융자금은 자금추천일(4. 30일)로부터 3개월(7. 31일) 이내 추천금액의 20%이상을 반드시 인출하여야 하고 6개월(10. 31일)이내에 추천금액의 60% 이상을 인출하지 못하는 경우 미인출액에 대한 추천은 자동 취소되므로 공사가 장기간 계속 중지되어 사업 융자금이 회수된다면 청구인은 자금부족으로 사업을 포기할 수밖에 없고, 현재 소요된 비용보다 도 훨씬 많은 금전적 손해를 보게 되어 파산위기에 내몰리게 된다. 또한 공사중지상태로 계속 방치할 경우 여름장마가 시작됨에 따라 큰 비가 내릴 경우 토사유출이 매우 우려되고, 이로 인한 아래쪽 농작물 피해가 발생할 수 있다. 다. 결론 따라서 이 사건 처분은 담당공무원의 업무태만 및 법 위반, 청구인에게 엄청난 손해를 주고 재량권이 인정되는 한계 일탈과 주어진 재량권 남용행위로 위법·부당하므로 취소되어야 한다. 라. 보충서면 1) 피청구인의 주장요지 가) 허가조건 피청구인의 공사중지명령의 근거는 ○○마을 주민들의 민원이 제기되었으므로 이를 해결하여야 하며 전기사업허가 조건에 모든 민원은 사업자가 책임지고 해소 후 사업을 시행하도록 되어 있다는 것이다. 나) 주민전원의 동의 피청구인은 마을이장의 날인과 기명은 필수요건이며 이는 마을 주민의 의견수렴을 전제로 한다는 것이다. 그러나 피청구인은 청구인 등 사업신청자들에게 주민의 의견을 수렴하는 문서를 요구한 적이 없으며, 만약 주민전체의 의견이 반드시 필요하다면 이 사건 사업허가 전에 미리 ‘주민공청회 자료’ 또는 ‘주민전체 동의서’등의 서류를 요구하였어야 한다. 피청구인이 이 사건 허가 후 마을이장의 기명날인에는 주민전체의 의견수렴이 포함되어 있다는 주장은 편의적 확장해석에 불과하다 할 것이다. 다) 사업의 주체 이 사건 사업부지의 소유자는 청구인의 아들들로서 농촌에서 소득이 없는 청구인의 노후를 위하여 무상임대를 해주어 사실상 사업자는 청구인 A 임에도 피청구인은 사업허가 후 사실상 태양광사업자는 토지소유자 B과 C라며 농어촌태양광발전시설 설치자격이 없다는 주장을 하고 있다. 그러나 실제 태양광발전시설의 유지 및 관리와 수입의 귀속자는 A이므로 피청구인이 주장하는 전기사업법 제12조 제4항의 영업정지, 사업허가 취소사유에 해당하지 않을 뿐 아니라 이 사건 처분에 대한 심판대상도 아니다. 2) 청구인의 주장요지 가) 이 사건 처분의 위법·부당성 (1) 절차준수 및 고지의무 이행여부 피청구인은 이 사건 처분을 함에 있어 사전통지 및 의견제출의 기회를 제공하지 않았다. 피청구인이 ○○마을 주민들의 민원전화를 받고 2∼3회 마을회관에서 중재를 협의하게 하였다는 사정만으로 사전에 청구인에게 행정절차법 제21조 제1항에 규정된 사항을 통지하였다거나 이에 대하여 의견을 진술할 수 있는 기회를 주었다고 할 수 없을 것이다. (2) 개발행위 허가조건(부관)의 적용한계 수익적 행정행위에 조건을 부가하기 위해서는 부관의 내용은 적법하여야 하고 이행가능 하여야 하며, 비례의 원칙 및 평등의 원칙에 적합하고 행정처분의 본질적 효력을 해하지 않는 한도의 것이어야 한다. 피청구인의 전기사업 허가조건 제5항에는 ‘사업시행으로 인한 민원이 발생되지 않도록 이해관계인의 의견을 충분히 수렴·반영하여야 하며, 모든 민원은 사업자가 책임지고 해소 후 사업을 시행하여야 함’이라고 명시하여 그 내용이 구체적이지 않고 추상적이며, 극히 개인적인 민원이기에 청구인이 해결 할 수 없다는 점을 알면서도 민원이 발생하였다는 이유를 근거로 이 사건 처분을 하는 것은 피청구인이 재량권을 일탈하거나 남용한 것으로 위법하다고 할 것이다. (3) 법률에 근거하지 아니한 공사중지명령 행정기관으로부터 허가를 득한 후 시행하는 사업에 대해, 법령에 위반되거나 타인의 권리를 침해하지 않는 이상, 행정행위로부터는 물론이고 사인으로부터도 보호되어야 할 것이다. 청구인의 법령위반이나 타인의 권리침해가 없음에도 주민들이 법에 의존하지 아니하고 집단민원을 일으켜 청구인의 재산권 행사 등을 막는 것은 그 자체가 위법한 행위이며, 이는 청구인이 재산상 불이익을 당하게 하고 있는 것으로써 허용되어서는 안 될 것이다. 특히 태양광사업에 대하여 주민들이 집단으로 민원을 제기하였을 경우 공사 중지를 명할 수 있는 법적근거를 찾아볼 수 없으며 단지 추상적인 지역주민들의 민원을 해결하지 아니하였다는 사유로 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분은 청구인의 권리를 침해한 처분이다. 행정기관이 관계법령에 따라 적법하고 정당한 처분을 하면서도 이에 따라 제기될 수 있는 민원을 우려해 민원해결을 허가조건으로 주기하여 청구인에게 그 책임을 떠넘긴 후 이 사건 처분을 한 것은 매우 부당하고 법령에 근거없이 공사중지명령처분을 한 점은 법률유보의 원칙에 어긋난 위법한 처분이다. (4) 피청구인의 이 사건 처분 정당성 주장 피청구인의 공사 중지 등 필요한 처분은 청구인이 ‘법률을 위반하였을 경우’ 취할 사항이지 실행불가능한 행정청의 일방적인 부관 및 불법적인 민원의 미해결에 대한 처분을 규정한 것이 아니다. 행정청은 신고나 허가 등의 처분을 한 이상 법률에서 정한 위법행위를 하지 아니한 이상 공사중지명령을 할 수 없으며 단순히 집단민원이 발생하였다고 하여 공사중지명령을 한 피청구인의 이 사건 처분은 위법하다 할 것이다. 나) 청구인의 손해 청구인은 피청구인의 허가 등의 처분을 신뢰하여 공사업자와 계약을 체결하여 계약금 3,800만 원 상당을 지급하는 등 이미 기초설치를 위한 공사가 완료되어 장차 지급해야 할 공사비가 3,800만 원에 이르는 등 98,074,770원의 비용을 지급한 상태이다. 결국 개발행위허가를 받아 공사를 준비해 온 청구인으로서는 이 사건 처분으로 공사 준비에 소요된 비용 상당의 손해를 입게 될 뿐만 아니라 그 공사에 대한 기대이익도 상실하게 된다. 3) 결어 주민민원이 있다는 사정만으로 이 사건 처분을 한 것은 위법하다 할 것이므로 청구인의 주장을 인용하여 주시기를 간절히 원한다. 3. 피청구인 주장의 요지 가. 이 사건 처분의 경위 1) 중앙정부는 “지역농가의 새로운 소득 창출” 및 “신재생에너지 보급 확대”를 목적으로 하는 농촌태양광 금융지원사업(이율 1.75%, 5년 거치 10년 분할상환으로 사업비 최대 90% 융자 조건)을 추진(2017. 1. 31. 최초 시행) 중이다. 2) 피청구인은 위 금융지원사업에 가능한 한 많은 지역농가가 참여하여 “농가소득을 증대”시키도록 하기 위하여, ○○○○○농장사업이라는 정책을 새로 발굴하여 추진 중이다. 3) 피청구인은 지역의 농민들이 이 사건 ○○○농장사업을 원활하게 추진할 수 있는 여건을 조성하기 위하여, ○○군 계획조례 제18조 제1항의 엄격한 규제를 완화하는 특단의 조치를 수립하였다. 4) 그리고 소규모태양광 발전시설의 특성을 고려하여 “지역주민의 반발”이나 “민원 발생”문제를 고려하는 것을 신청의 한 요건으로 규정하였다. 즉, “대규모 발전시설”과 달리 “소규모 발전시설”은 설치 지역이 광범위하게 확대될 수밖에 없는 특성이 있다. 이와 같은 특성을 가진 농촌태양광발전 시설은 ① 마을 인근에 설치될 가능성이 높아 마을의 경관, 자연환경, 생활환경 등을 침해할 가능성이 높다는 점, ② 주민들의 논·밭과 가까운 곳에 설치되어 이해관계 충돌이 빈번할 수 있는 점, ③ 태양광 발전업자는 기존의 조례의 규제보다 훨씬 완화된 “예외규정”의 이익을 보는 반면, 마을 주민들은 별다른 이익을 누리지도 않으면서 여러 가지 이익의 침해를 받을 수 있다는 점 등 복잡한 문제를 갖고 있다고 할 것이다. 피청구인은 이와 같은 복잡한 문제상황을 고려하여, ○○○농장사업 신청 시 “마을 이장의 날인 및 기명”을 받도록 규정하였다. 피청구인이 마을 이장의 날인과 기명을 받도록 한 근본취지는 이장 본인만의 독단적 판단에 따른 것이 아닌, 마을 주민의 의견을 수렴하여 날인 및 기명토록 하게 한 것이다. 이처럼 구체적인 언급이 없다고 하더라도, 마을 이장은 “마을주민의 대표”로서 마을 주민의 이익과 이해관계를 충분히 고려하여 모든 공적 행위를 하거나 공문서를 작성하는 것이 당연한 법리이기도 하다. 5) 피청구인은 ○○○농장사업을 주민들에게 널리 충실하게 설명하기 위해 수차례에 걸쳐 여러 홍보매체를 통해 안내하고, 이장회의를 개최하기도 하였다. 피청구인은 본 사업의 취지 및 신청과정 등 사업전반에 관한 설명을 위해 11개 읍면별 마을이장 회의(이 사건 마을이 포함된 △△면은 2017. 8. 22. 이장회의에서 사업에 대한 충분한 설명을 실시하였다)에 담당부서 직원 4명이 직접 참석하여 ① 사업설명은 물론, ② 질의응답 시간도 가졌다. 6) 청구인은 농업인으로 등록된 자로, 이 사건 토지의 소유주 B․C로부터 △△면 ▽▽리 某(전)과 산某(임야) 2필지(21,055㎡중 3,442㎡허가)를 임대 받은 자에 불과하다. 청구인은 자신의 아들소유 토지를 임대받아 태양광(100㎾) 2개소 설치를 목적으로 ○○○농장사업을 신청하였다. 7) 신청서는 ○○마을 이장(이름 D) 날인을 득한 후 △△면사무소를 통해 2017. 9. 25. 제출되었다. 피청구인은 마을이장의 날인 및 기명 증거를 “마을대표인 이장이 주민의견을 수렴하고, 마을 주민의 동의 의사를 대표하여 날인 및 기명한 것으로 판단하였다. 청구인의 신청에 대해 모든 주민이 동의한 것으로 간주하고 청구인을 에너지 농장사업 대상자로 선정하였고, 그 후 2017. 12. 4. 청구인에게 전기사업허가를 하게 된 것이다. 8) 2017. 12. 6. 피청구인은 “○○군 계획위원회”의 심의를 거쳐 최종 2017. 12. 28. 개발행위허가를 청구인에게 발급하게 되었다. 9) 청구인의 본격적인 공사가 진행되는 중에, 2018. 5. 18. 반대위 측은 “태양광설치 반대민원을 제기”하게 된다. 이와 같은 민원제기에 따라 2018. 5. 21. 중기 마을회관에서 ① 피청구인인 ○○군 관계자, ② 마을주민(20여명정도로 추산된다), ③ 당시 마을이장(D), ④ 청구인의 아들 C, B이 참석한 가운데 마을회의가 개최되었다. 본 회의에서 피청구인 ○○군 담당부서인 경제교통과 담당자(상공에너지담당주사 갑, 주무관 을)들은 먼저 본 사업의 취지 및 사업 과정(절차)에 대하여 설명하였다. 10) 2018. 5. 29. 반대위 측 주민 20여명이 ○○군청 앞 및 민원봉사과에 집결하여 현수막, 꽹과리 등을 동원한 가운데 태양광설치 반대 시위를 진행하였다. 11) 이와 같이 주민들의 반대와 갈등이 극에 달하는 상황이 발생하자, 피청구인은 청구인과 반대위 측이 서로 협의 조정하는 시간이 필요하다는 판단 하에 이 사건 공사중지명령처분을 내리게 되었다. 나. 이 사건 처분의 적법·타당성 1) 반대 민원이 과학적 근거가 없다는 주장에 대하여 가) 반대위에서 태양광설치를 반대하는 이유로 토지가격하락, 주민유입감소, 농작물피해, 고압전기에 따른 건강피해, 경관훼손, 환경파괴 등을 언급하고 있다. 이에 대한 구체적인 근거나 현황 파악이 필요한 것으로 보인다. 나) 반대위 측은 다음과 같은 근거로 “○○○○○농장사업 신청 자체가 원천적으로 무효다”라고 주장하고 있는 것으로 보인다. “농장사업 참여를 위해서는 주민여론을 수렴한 그 결과에 따라 마을이장이 날인 및 기명토록 하고 있으나, 그 당시 마을이장은 주민의 의견을 물어 보는 등의 의견수렴 절차를 거치지 않았고, 마을이장이 독단적으로 날인 및 기명하고, 이와 같은 자료를 바탕으로 청구인은 신청서를 제출한 것이기에 청구인의 본 사업 신청 자체가 원천무효다” 2) ○○○○○농장사업 공고와 관련하여 가) 피청구인이 공표한 “참여자 모집공고”와 “참여자 모집 안내문” 어디에도 “주민의 의견을 수렴하여 이장이 도장을 날인한 서류를 제출하여야 한다”라는 규정이 없다고 청구인은 주장하지만, 이는 사실과 전혀 다르다. (1) 피청구인은 ○○군 공고 제2017-○○○호 2018년 ○○○○○농장사업 참여자 모집 공고를 통하여 ○○○○○농장사업 신청서에 ○○마을 이장의 이름을 적고 도장이나 사인을 날인하도록 명시하고 있고, 피청구인은 ○○군의 모든 읍면 이장회의에서 사업 설명회를 개최하여 “○○○○○농장사업”에 대한 교육 및 유의사항을 강조하였다. 특히, 마을이장의 기명과 날인 제도가 있는데, 이는 주민의견을 수렴하여 마을이장이 날인하고 이름을 명기해야 한다는 취지와 내용을 명백하게 설명하였다. 마을주민의 의견 수렴을 거치지 않고 행해진 “○○○○○농장사업 신청서”상의 “○○마을 이장의 이름과 날인”은 공적 문서로서 효력을 인정할 수 없게 되어 있는 상황이다. 그렇다면, 청구인이 이미 받은 ① 정부의 농촌태양광 보급사업 정책자금 수급자격[5년 거치 10년 분할 상환, 사업비의 최대 90%지원, 이율 1.75%(변동금리)], ② 개발행위 허가처분, ③ 발전사업허가 처분 등의 효력이 당연무효이거나 취소할 수 행정행위에 해당할 수도 있을 것이다. (2) 위와 같은 사실관계를 전기사업법 제12조 제1항 제4호을 적용하여 판단하여 보건대, 청구인이 받은 전기사업 허가에 대해 피청구인은 “사업의 정지를 명령”하거나 “전기사업 허가를 취소하여야 한다”라는 두 가지 결론이 도출된다고 할 것이다. (3) 청구인은 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 전기사업허가를 받은 자에 해당한다고 할 것이다. “○○○○○농장사업 신청서”상의 “○○마을 이장의 이름과 날인”이 주민의 의견수렴 절차도 없이 작성된 것으로 밝혀진 바, 그 신청서를 바탕으로 청구인이 얻은 “전기사업허가”는 사업정지 명령의 대상이 되거나 전기사업 허가 자체를 취소하여야 하는 것이다. 3) 처분의 위법성 및 재량권 일탈·남용 가) 피청구인은 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제57조 및 ○○군 군계획 조례 제15조를 근거하여 개발행위허가 시 조건을 부가한 것으로 적법·타당하다고 할 것이다. 나) 그리고 청구인의 주장처럼, 개발행위허가에 조건을 붙이려면, 국토계획법 시행령 제54조 제2항과 ○○군 군계획 조례 제15조 제2항에 따라, 미리 개발행위허가를 신청한 자의 의견을 들어야 한다. 그러나 피청구인이 개발행위허가 시 조건을 붙이면서 청구인의 의견을 듣지 않았다하더라도 이는 개발행위허가를 당연무효라고 할 수 있는 근거가 될 수는 없다. 이와 같은 의견청취 절차를 결여한 것은 “취소할 수 있는 행정행위”라고 할 수 있을 뿐이다. 다) 따라서, 청구인은 행정쟁송 절차를 거쳐서 개발행위허가 시 피청구인이 붙인 조건(부관)의 효력을 취소할 수 있다. 그러나 청구인은 어떤 조치를 취한 사실이 없다. 설령, 청구인이 행정쟁송 절차를 거쳐, 개발행위허가에 붙어 있는 조건을 취소하였다고 하더라도, 피청구인 공사중지명령의 취소를 구할 수 있는 법리적 근거가 될 수 없다. 피청구인은 전기사업허가에 붙은 부관을 이유로 공사중지명령처분을 발급한 것이지, 개발행위허가에 붙인 부관을 근거로 공사중지명령처분을 내린 것이 아니기 때문이다. 라) 따라서, 개발행위허가에 붙은 조건을 근거로 피청구인이 내린 공사중지명령처분을 취소하라는 청구인의 주장은 성립할 수 없다. 4) 주민 민원처리에 대해 가) 청구인은 이 사건 처분의 요건이 된 “민원”이 청구인 자신의 위법·부당한 공사진행이나 잘못으로 발생한 민원이 아니기에, 본 민원은 ○○군과 ○○○○○농장사업 신청서에 날인하고 기명한 ○○마을 이장이 책임지고 해결하여야 할 사안이라고 주장한다. 나) 먼저, 피청구인이 청구인의 전기사업허가 시 “부관”의 적법성에 대해 보면, (1) 앞에서 이미 살펴 본 바와 같이 일반적인 전기사업허가와 달리, ○○○○○농장사업의 대상인 태양광발전 관련 전기사업허가는 그 소규모일 뿐만 아니라, 일반적인 태양광발전 시설의 거리제한 기준을 “매우 완화하여 새로 만든 기준”에 따라 태양광발전시설을 허가하는 것이기에 피청구인은 전기사업허가와 함께 조건(행정법 이론상의 용어로는 부관이며 그 한 유형인 부담에 해당한다고 할 것이다)을 부가하여, 주변 마을 주민의 이해관계, 마을의 경관, 마을의 생활환경 및 자연환경의 보존 등의 가치를 청구인의 이익과 조화시키려는 조치[조건(행정행위로서의 부관으로서 부담)]를 할 수 밖에 없었다고 할 것이다. (2) 따라서, 피청구인은 전기사업 허가 시, “행정행위의 부관”으로서 10가지의 “부담(負擔)”을 부치는 것은 행정법적으로 허용(“부관의 허용성”)된다고 할 것이다. 피청구인은 주민인 농업인의 소득을 증대시키기 위하여 ○○군○○○농장사업을 추진하는 것이지만, 이를 둘러싼 이해갈등, 자연환경 및 생활환경의 침해, 주민의 재산권 충돌 등 피청구인이 처리하고 조정하여야 할 가치나 이해관계가 복잡하다고 할 것이다. 피청구인은 이런 문제 상황에 적극적으로 대응하기 위하여 전기사업허가에 “부관”를 붙인 것이라고 할 것이다. (3) 위에서 살펴 본 바와 같이 피청구인이 청구인에게 전기사업허가를 발급하면서 “부관”을 붙일 수밖에 없었고, 피청구인이 전기사업허가에 붙인 “부관(부담)”은 적법·타당한 것이다. 그러므로 피청구인이 전기사업허가에 붙어 있는 “부관”의 미이행을 이유로 청구인에게 발급한 공사중지명령처분도 적법·타당한 것이라고 할 것이다. 다. 결론 결론적으로 피청구인이 한 이 사건 처분은 적법․타당하므로 청구인의 청구는 기각되어야 한다. 라. 보충서면 1) 청구인의 보충서면 주장에 대한 피청구인의 반론 가) 절차 준수 및 고지의무 이행여부의 부당성 주장에 대한 반론 (1) 청구인은 피청구인이 행정절차법 제21조 제1항에 규정된 “처분의 사전 통지”를 이행하지 않아 의견 제출의 기회를 제공받지 못하였음을 주장하고 있다. 그러나 마을 주민들과 청구인과 상호 중재기간 중에 청구인은 공사를 진행하여 격화된 주민들이 집단으로 군청을 방문하여 집단적인 시위를 벌였고, 태양광 발전설비 설치는 시공이 용이하여 수일 내에 설치를 완료할 수 있다. 따라서 피청구인이 공사중지명령 처분에 대한 사전 통지 절차를 거치는 기간 중에 태양광 발전설비 설치 사업을 바로 완료될 수 있다. 이와 같은 특성을 가진 소규모 태양광 발전 사업에 대해 “사전 통지” 절차의 수행을 일률적으로 강제한다는 것은 실효성 없는 공사중지명령처분을 반복하라는 것과 다르지 않다. (2) 행정절차법을 통하여 실현하려는 법적 정의와 가치가 있을 것이다. 그러나 천편일률적인 법률만능주의 관점에서 행정절차법을 적용하는 것 역시, 행정절차법의 근본 취지가 될 수 없을 것이다. 행정처분을 원천적으로 무력화시키는 상황에서까지 행정절차법의 준수를 강제하는 것은 “행정법의 체계”에도 맞지 않는 것이다. (3) 행정절차법 제21조 제4항 제3호에 따르면 “해당 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우에는 통지를 아니 할 수 있다”라고 규정하고 있다. 행정절차법을 형식적으로 적용하여 공사중지명령처분의 목적 달성이 전혀 불가능한 상황인데도 “사전통지”절차를 거치지 않았다는 이유로 위법하다고 판단하는 것은 법률만능주의와 다름이 아닐 것이다. (4) 뿐만 아니라 행정절차법 제21조 제4항 제1호에 따르면 “공공의 안전 또는 복리를 위하여 긴급히 처분을 할 필요가 있는 경우에는 사전통지를 아니 할 수 있다”라고 규정하고 있다. 대다수 주민들의 이해관계와 1명의 처분상대방의 이해관계가 심각하고 긴박하게 충돌하여 조용하던 시골 마을이 혼돈에 빠지고 주민들의 불안과 심리적 갈등이 극대화되고 있는 상황에서 “공사중지 명령 처분이라는 긴급한 처분”이 아닌 다른 대안이 있을 수 없는 상황이었다. 그와 같은 “공공의 안전 또는 복리를 위하여 긴급히 처분을 할 필요가 있는 경우”의 상황에서 피청구인인 ○○군은 공사지중지 명령 처분을 할 수 밖에 없었다. (5) 소규모 ○○○농장사업은 중앙정부의 탈원전 정책을 실현하기 위해 지방자치단체의 특수성을 고려하지 않고 “거의 강요된 정책”이라고 할 것이다. 소규모 ○○○농장사업에 대한 법체계의 정비도 없이 시행된 졸속 정책의 유형이라 할 것이다. 대규모 태양광발전사업과 달리, “소규모 ○○○농장사업”는 주민들 간의 이해관계 충돌이 빈번할 것이 당연한 사업이었음에도 불구하고 “이해관계를 조정하거나 중재한 법적 행정적 장치”도 없이 추진된 사업이다. (6) 맹목적으로 사전통지 절차를 거칠 것을 요구하는 경우에는 공사중지명령 처분의 목적 달성이 불가능한 현실일 뿐만 아니라, 극심한 이해관계 갈등이 있는 상황에서 공익의 가치를 실현하고 보전하는 행정청의 기본적인 역할마저 수행할 수 없었다. (7) 소론 지금까지 살펴 본 바와 같이, 이 사건 공사중지 명령처분은 사전통지를 생략할 수 있는 행정절차법 제21조 제4항 제1호와 제3호에 해당한다고 할 것이다. 나) 개발행위 허가조건(부관)의 적용 한계에 대한 반론 (1) 청구인은 수익적 행정행위에 붙인 부관은 적법하고 이행가능하고, 비례원칙과 평등원칙에 적합하고, 행정처분의 본질적 효력을 해하지 않는 한도 내의 것이어야 한다고 주장하고 있다. (가) 피청구인이 붙인 부관은 적법하다. 청구인은 전기사업법 제5조의 규정에 따라 전기사업을 시행함에 있어 “자연환경과 생활환경”을 관리·보전하는 데 필요한 조치를 할 의무를 부담하여야 한다. 피청구인이 붙인 부관들은 이와 같은 법 규정에 근거한 것이라고 할 것이다. 뿐만 아니라 청구인은 “막연히 민원 해소 조건”을 부관으로 붙인 것이 부당하다고 주장하고 있다. 그러나 피청구인이 해소하여야 하는 민원은 엄밀하게 말하면,『자연환경과 생활환경”을 관리·보전하는 데 필요한 조치를 할 의무의 이행』에 지나지 않는다. 형식적으로 “민원”이라는 단어를 강조하는 것은 피청구인이 붙인 부관의 본래 의미를 잘못 이해한 것이라고 할 것이다. (나) 피청구인이 붙인 부관이 비례원칙이나 평등원칙에 적합하지 않다고 주장한다. 그러나 청구인이 전기사업허가를 통해 얻고자 하는 이익에 비해 피청구인이 붙인 부관으로 인한 부담은 적정한 수준이라 할 것이다. 또한, 전기사업허가에 붙이는 부관은 청구인뿐만 아니라, 다른 전기사업허가 신청자에게 동등하게 적용되는 부관이다. 평등원칙 위배 가능성은 거의 없다고 할 것이다. (다) 피청구인이 붙인 부관이 행정처분의 본질적 효력을 해하지 않는 한도 내의 것이어야 한다고 주장하고 있으나, 피청구인이 붙인 부관은 청구인이 발급받은 전기사업허가의 효력을 오히려 보장하는 효과를 가진다고 할 것이다. ○○○농장사업은 “위험성 고지 확인서”를 받을 정도로 투자의 위험성이 높은 사업이다. 피청구인이 붙인 부관들은 청구인이 입게 될 “투자손실”을 미연에 방지하는 효과도 가지는 바, “청구인이 받은 행정처분의 효력”을 실질적으로 강화시키는 역할을 한다. 피청구인이 붙인 부관은, 전기사업법 제7조 제5항 제2호의 “전기사업이 계획대로 수행될 수 있을 것”이라는 전기사업 허가 조건과 밀접한 연관성을 가진다고 할 것이다. 뿐만 아니라 피청구인의 부관이 청구인이 발급 받은 “전기사업허가의 효력”을 보장하는 효과를 가진다는 것은 자명한 것이다. (2) 청구인은 피청구인이 “전기사업허가에 붙인 부관” 즉, “민원이 발생하였다는 이유로 이 사건 처분을 한 것은 재량권을 일탈하거나 남용하여 위법한 것이라고 주장하고 있다. 위에서 살펴 본 바와 같이 피청구인이 붙인 부관은 전기사업법상의 규정들에서 그 근거를 찾을 수 있다. 피청구인이 막연히 자의적으로 붙인 부관이 아니라는 것이다. “전기사업법의 입법취지”와 “청구인이 발급받은 전기사업허가의 효력을 보장”하기 위하여 붙인 것이라고 할 것이다. 다) 법률에 근거하지 아니한 공사중지 명령이라는 주장에 대한 반론 (1) 이 사건 에너지농장 사업은 “입법 불비의 대표적 사례”라고 할 것이다. 이와 같은 입법 불비에 대응하여 피청구인 ○○군은 “사후부담의 유보”로서 “공사중지명령 처분”을 발령한 것이라고 할 것이다. (2) 뿐만 아니라, 이미 살펴 본 바와 같이 “입법적 조치 없이 시행된 사업이라는 특성”으로 인해, ① 행정에 있어 형평성 확보, ② 이해관계의 조절 필요성이 다른 어떤 행정행위보다 절실한 상황이었다. 피청구인은 이와 같은 불가피한 상황에서 “사후부담의 유보”라는 “공사중지명령 처분”을 통하여 ① 발전사업자인 청구인의 이익실현을 위한 전기사업허가로 인해 발생하는 주민들의 가치나 이익의 손실을 고려해 주는 형평성 확보, ② 청구인의 원래 사업 목표인 “200kW 발전용량”을 양보하여 “100kW의 발전용량으로 청구인과 이해관계인의 이익의 조절 등을 실현하고자 한 것이다. (3) 소결 (가) 지금까지 살펴 본 바와 같이, 피청구인의 공사중지명령 처분은 “입법적 불비라는 특성을 가진 ○○○농장사업”에 대해,“사후부담의 유보”라는 적법한 부관으로 붙인 것이라고 할 것이다. (나) 피청구인의 공사중지명령 처분은 법률에 근거가 없는 것이라는 청구인의 주장은 “행정법의 부관에 대한 이해가 결여된 주장에서 비롯된 것”이라고 할 것이다. “행정법의 부관”은 법령상 근거가 없는 경우에도 “부관의 기능”에 따라, 행정청이 자유로이 부가할 수 있는 행정법상 이론일 뿐만 아니라 제도라고 할 것이다. (다) 따라서, “법률유보 원칙”을 인용하여 “부관의 일종인 공사중지명령처분(”사후부담의 유보“)”의 위법성을 주장하는 것은 법리적 타당성이 결여된 것이라 할 것이다. 라) 피청구인의 이 사건 처분 정당성 주장에 대한 청구인의 부당성 주장에 대한 재반론 “사후부담의 유보”라는 부관은 청구인의 주장처럼 처분의 상대방이 위법행위를 하는 경우만 부가할 수 있는 것은 아니다. “입법의 불비”, “행정의 형평성 확보”, “이해관계의 조절”, “행정의 탄력성 확보”, “행정행위로 인하여 그 상대방이 받는 특혜의 한계를 정하는 기능(기한)”, “행정법규 위반을 막기 위한 경고기능(철회권의 유보)” 등을 위해 “부관을 부가할 수 있다.”(부관의 순기능) 마) 청구인의 손해에 대한 주장 청구인은 피청구인의 이 사건 처분으로 인해 계약금 등 98,074,770원의 비용 상당의 손해를 입게 될 뿐만 아니라 그 공사에 대한 기대이익도 상실하게 될 것을 주장하고 있으나, 피청구인은 고의 또는 과실로 청구인에게 손해를 입힌 사실이 없다. 가사, 청구인에게 손해 또는 기대이익의 상실이 발생한다고 할지라도, 그 책임은 청구인이 부담하여야 할 것이다. 전기사업허가의 특성상 청구인이 얻는 이익에 비례하여 주변 마을 주민들과의 이해관계 조정 등에 노력할 의무도 부담할 수밖에 없다. 바) 청구인의 “집단민원 논거”에 대한 반론 (1) 전기사업허가 자체의 특성으로 인해, 전기사업허가에 따른 “사업”이 제대로 추진되려면, 관련되는 “가치”, “재산권”, “이해관계”, “입장”, “공익적 가치”등을 적정하게 조정하는 사업자의 노력이 중요한 것이 사실이다. 소위 “민원”이라는 단어는 이와 같은 다양한 차원의 “갈등 요인”을 포함하는 것이다. 단순히, 행정편의적으로 사용하는 “단순 민원”을 넘어서는 것이다. (2) 이 사건 “소규모 에너지농장 사업에 따른 태양광발전시설”은 조례상의 거리를 엄청나게 완화(도로에서 100미터, 마을로부터 100미터)하여 서둘러 시행하는 사업이다. 이와 같은 사업의 특성으로 인해, “일반적인 대규모 태양광 발전사업”과 달리 충돌하는 “갈등요인”의 수가 매우 많을 뿐만 아니라, “갈등의 심각성”과 “갈등의 전개 양상”이 “단시간 내에 복잡하게” 응축되어 폭발될 수밖에 없다. 따라서, “민원”이라는 용어적 의미가 다르게 사용될 수밖에 없다. 사) 마을 이장의 날인과 기명의 법적 성질 (1) “마을이장의 모든 행위는 마을주민을 대표하여 행하는 것이다.” 태양광발전사업처럼 주민의 반대가 있을 것이 뻔한 사업의 신청서에 있는 요건인데도, 그 “기명 날인 행위”가 “주민의 동의 또는 의견수렴” 없이 형식적으로 기명날인하는 것으로 이해하는 것은 상식적이지 않다고 할 것이다. (2) 피청구인은 이장회의 등을 통하여 소규모 태양광 발전사업에 대한 설명회를 개최하였다. 청구인 본인들에게 직접 설명하지 않는 사항이라고 주장을 하고 있으나, ○○○농장사업을 준비하는 청구인이라면 조금만 주의를 기울였을 경우 알 수 있는 정보라고 할 것이다. 2) 결 론 가) 이 사건 “소규모 ○○○농장사업”은 “일반적인 대규모 태양광발전사업”과 다른 특성을 갖고 있다. ① “일반적인 대규모 태양광발전사업”과 다른 거리제한 규정을 적용받고 있다. ② 이로 인해, 사업의 입지편의성이 높아, 주택단지 바로 옆에까지 “소규모 태양광발전 시설”이 들어 설 수 있게 되었다. ③ 또한, 중앙정부의 탈(脫)원전 정책에 따라 서둘러 시행되다 보니, 입법적 기반 없이 시행되고 있는 “입법적 불비”상태에서 지방자치단체가 업무를 수행하고 있다. (1) 이와 같은 특성에 따라, 행정절차법상의 사전통지 적용 예외(행정절차법 제21조 제4항 제1호와 제4호)에 해당한다고 할 수 있다. (2) 일반적인 대규모 태양광 발전 시설과 달리, 가치 및 재산권, 이해관계를 둘러싼 갈등의 빈도가 높을 뿐만 아니라, 그 심각성도 깊다고 할 것이다. 이와 같은 특성으로 인해 피청구인은 전기사업허가에 “조건(부관)”을 붙일 수밖에 없었고, 더 나아가 사업 진행 중에 예측되지 않은 문제를 해결하기 위한 장치로 “사후부담의 유보”라는 또 다른 부관을 부가할 수밖에 없었다. (3) 입법적 불비 하에 시행되는 사업이다 보니, 피청구인은 공익 보호 역할을 수행하기 위하여 법령상 명시적 근거가 없는 “부관제도”를 활용할 수밖에 없었던 것이다. 나) 청구인은 민원 해결 부담을 전적으로 청구인에게만 부과하고 있다고 강변하고 있다. 그러나 이는 사실과 전혀 다른 주장이다. 피청구인은 반대하는 마을 주민, 사업자인 청구인, 청구인의 주변 인척들, 청구인의 사업을 발주 받은 기업 등 여러 주체들이 소통할 수 있도록 중재역할을 하는 데 행정력을 투입하였다. 입법적 불비 등 충돌하는 이해관계를 조절할 법적 수단이 매우 적은 사업특성을 감안하여 “합의를 통해 해결방안을 도출할 수 있도록 최선의 노력을 기울였다. 이와 같은 과정을 통하여 청구인이 얻은 이익도 적지 않다는 것을 청구인도 알고 있을 것이다. 다) 따라서 이 사건 심판청구는 기각되어야 마땅하다. 4. 관계법령 가. 전기사업법 제7조, 제12조 나. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제 56조, 제57조, 제133조 다. 행정절차법 제21조, 제22조 라. ○○군 군계획 조례 제15조 5. 인정사실 가. 이 사건 사업부지의 토지이용 및 소유권현황은 아래와 같다. ○ 토지이용현황 - ○○군 △△면 ▽▽리 某 : 3,190㎡ 중 1,378㎡, 전, 생산관리지역 - ○○군 △△면 ▽▽리 산某 : 17,865㎡ 중 428㎡, 임, 생산관리지역 ○ 소유권현황 - △△면 ▽▽리 某, 산某 : A |
나. 피청구인은 2017. 8. 14. 2018년 ○○에너지 농장사업 참여자모집을 공고를 하였다. □ 2018년 ○○에너지 농장사업 참여자 모집 공고 1. 사업개요 ○ 추진기간 : 2017. 8월 ~ 2018. 5월 ○ 사업대상 : 농업용 건축물 옥상 및 태양광시설 설치가 가능한 토지 ○ 사업내용 : 건축물 지붕 및 토지에 태양광 발전시설을 설치하여 전력판매 ○ 지원사항 : 정부 ”농촌태양광 보급사업“ 정책자금 지원(예산 소진시까지) 2. 사업절차 ○ 사업과정 : 사업신청 공고(○○군)→농가신청·접수(신청자,읍면,군)→현지조사(○○군)→대상자 선정(○○군)→사업계약(신청자→시공업체)→인·허가(시공업체·군)→사업자금 조달 (한국에너지공단→금융기관)→발전소 설치(시공업체)→발전사업 개시→발전수익 발생 3. 사업 신청 및 선정 ○ 신청기간 : 2017. 8. 21. ~ 9. 22. ○ 신청자격 : 태양광시설로 발전사업을 희망하는 신청자(마을회) - 농촌태양광 발전시설 소재지 상 읍·면 또는 연접 읍·면에 주민등록이 1년이상 (신청시점) 되어있는 농업인(어업인·축산인) 또는 마을회 ○ 신청용량 : 개별 태양광 설치용량 300kw이하 규모 ○ 신청서류 : ○○에너지농장 신청서류 작성(별지 1호, 2호) 제출 ○ 신청방법 : ○○에너지농장 신청서류 제출 - 신청자(마을회)가 관련서류를 작성하여 시설소재지 읍·면 제출 - 읍·면에서 신청서류 확인 및 취합 후, 군(경제교통과) 일괄 제출 |
다. 피청구인은 2017. 8. 14. 전 실·과 전 읍·면장을 수신처로 하여 ○○○○○농장사업 참여방법 안내를 위한 공문을 시행하면서 마을(회) 대표자 날인(대표자는 마을주민 의견 수렴)한 신청서를 제출토록 한 사실이 있다. 라. 피청구인이 이 사건 심판청구에 따라 증거 서류로 제출한 청구인의 ○○에너지사업 신청서 사본에는 ○○마을이장 D의 기명 날인이 되어 있다. 마. 피청구인은 청구인에게 2017. 12. 4. 전기사업허가를 하면서 “사업시행으로 인한 민원이 발생하지 않도록 이해관계인의 의견을 충분히 수렴·반영하여야 하며, 모든 민원은 사업자가 책임지고 해소 후 사업을 시행하여야 한다.”는 허가 조건을 붙였다. 바. 피청구인은 2017. 12. 28. 청구인에게 개발행위허가를 통보하였다. 사. 2018. 5. 21. 민원해결을 위해 청구인, 마을주민, 시공업체가 참석하여 농촌태양광사업에 대한 설명과 질의응답 시간을 가졌다. 아. 2018. 5. 29. 청구인의 태양광 발전시설 건립 공사 반대주민이 군청 민원실 점거 시위를 하였다. 자. 피청구인은 2018. 5. 29. 청구인에게 아래와 같이 공사중지 명령 처분을 하였다. 제목 : ○○○○○농장사업 시행중지명령(경문 1, 2 태양광발전소) 1. ○○군 전기사업허가 수리 통보(경문 1, 2 태양광발전소) 관련 2. ○○○○○농장사업은 정부 농촌태양광 금융지원 혜택에 지역농가 참여가 가능 하도록 군 계획 조례의 입지제한 규제를 완화 시행하는 정책 사업으로, 마을이장은 발전지 해당마을 주민들의 여론을 파악한 후 신청서에 날인토록 되어있음. 3. 현재 사업진행 중인 태양광 발전소는 신청당시 마을 주민들의 의견수렴 없이 마을 이장 단독 판단아래 신청 추진되었다는 이유로 설치반대 민원이 제기된 상황이며 4. 또한, 전기사업 허가조건에서도 민원 발생될 경우 사업자가 책임지고 이해관계인 의견을 수렴·반영하는 등 민원해소 후에 사업을 시행토록 되어있는 바 5. 사업자께서는 현재 시행중인 경문 1, 2 태양광 발전소 건립공사를 즉시 중지하고, 당초 허가조건인 마을 주민들의 의견을 수렴·반영하는 등 민원을 해결한 후 사업을 재계하여 주시고, 만일 허가조건을 이행하지 않고 공사를 진행할 경우 사업이 취소 될 수 있음을 알려드리니 이점 유념하시기 바람. |
차. 청구인은 2018. 7. 9. 이 사건 심판 청구를 하였다. 6. 판단 가. 이 사건 처분의 관계법령을 살펴보면, 1) 전기사업법 제7조는 “전기사업을 하려는 자는 전기사업의 종류별로 산업통상자원부장관의 허가를 받아야 하며, 허가받은 사항 중 산업통상자원부령으로 정하는 중요 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다. 전기사업의 허가기준은 전기사업을 적정하게 수행하는 데 필요한 재무능력 및 기술능력이 있을 것, 전기사업이 계획대로 수행될 수 있을 것, 배전사업 및 구역전기사업의 경우 둘 이상의 배전사업자의 사업구역 또는 구역전기사업자의 특정한 공급구역 중 그 전부 또는 일부가 중복되지 아니할 것, 구역전기사업의 경우 특정한 공급구역의 전력수요의 50퍼센트 이상으로서 대통령령으로 정하는 공급능력을 갖추고, 그 사업으로 인하여 인근 지역의 전기사용자에 대한 다른 전기사업자의 전기공급에 차질이 없을 것, 발전소나 발전연료가 특정 지역에 편중되어 전력계통의 운영에 지장을 주지 아니할 것, 그 밖에 공익상 필요한 것으로서 대통령령으로 정하는 기준에 적합할 것”으로 규정하고 있으며, 허가의 세부기준ㆍ절차와 그 밖에 필요한 사항은 산업통상자원부령으로 정하도록 하고 있다. 같은 법 제12조 제1항은 “산업통상자원부장관은 전기사업자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 전기위원회의 심의를 거쳐 그 허가를 취소하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 사업정지를 명할 수 있다. 다만, 제1호부터 제4호까지 또는 제4호의2의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그 허가를 취소하여야 한다.“고 규정하고 있고, 제4호는 ”거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 제7조제1항에 따른 허가 또는 변경허가를 받은 경우“, 제4의2는 ”산업통상자원부장관이 정하여 고시하는 시점까지 정당한 사유 없이 제61조제1항에 따른 공사계획 인가를 받지 못하여 공사에 착수하지 못하는 경우“로 규정하고 있다. 2) 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제57조 제4항은 “시장 또는 군수는 개발행위허가를 하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 개발행위에 따른 기반시설의 설치 또는 그에 필요한 용지의 확보, 위해 방지, 환경오염 방지, 경관, 조경 등에 관한 조치를 할 것을 조건으로 개발행위허가를 할 수 있다.”고 규정하고 있고, 제133조 제1항에는 ”시장·군수 또는 구청장은 ‘제56조에 따른 개발행위허가 또는 변경허가를 받지 아니하고 개발행위를 한 자’, ‘사정이 변경되어 개발행위 또는 도시·군계획시설사업을 계속적으로 시행하면 현저히 공익을 해칠 우려가 있다고 인정되는 경우의 그 개발행위허가를 받은 자 또는 도시·군계획시설사업의 시행자’ 등에 해당하는 자에게 이 법에 따른 허가·인가 등의 취소, 공사의 중지, 공작물 등의 개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 처분을 하거나 조치를 명할 수 있다“고 규정하고 있다. 나. 이 사건 처분의 위법·부당 여부를 살펴보면, 피청구인은 전기사업 허가조건 제5호에 따라 “사업시행으로 인한 민원발생시 모든 민원은 사업자가 책임지고 해소 후 사업을 시행하여야 한다”는 허가조건 미 이행에 해당된다는 이유로 이 사건 처분을 하였다. 1) 행정절차법 제21조 제1항 및 제4항, 제22조 제1항 내지 제4항에 의하면, 행정청이 당사자에게 의무를 과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 처분하고자 하는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거, 이에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법 등의 사항을 당사자 등에게 통지하여야 하고, 다른 법령 등에서 필요적으로 청문을 실시하거나 공청회를 개최하도록 규정하고 있지 아니한 경우에도 당사자 등에게 의견 제출의 기회를 주어야 하되, 당해 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우 등에는 처분의 사전통지나 의견청취를 하지 아니할 수 있도록 규정하고 있다. 행정청이 침해적 행정처분을 함에 있어서 당사자에게 위와 같은 사전통지를 하거나 의견 제출의 기회를 주지 아니하였다면 사전통지를 하지 않거나 의견 제출의 기회를 주지 아니하여도 되는 예외적인 경우에 해당하지 아니하는 한 그 처분은 위법하여 취소를 면할 수 없다 할 것이다(대법원 2000. 11. 14. 선고 99두5870 판결 등 참조). 2) 피청구인은 공사시행으로 인한 민원 발생 및 지역주민의 점거시위로 인해 공사중지 처분을 내리게 되었다고 주장하나, 허가받은 공사를 중지하는 내용인 이 사건 처분은 청구인에게 권익을 제한하는 침해적 행정처분이고, 개발행위허가를 받아 공사를 준비해 온 청구인으로서는 이 사건 처분으로 공사 준비에 소요된 비용 상당의 손해를 입게 될 뿐만 아니라 그 공사에 대한 기대이익도 상실하게 되므로 이러한 상황에 대비하기 위하여 사전통지를 받아 의견제출의 기회를 가질 필요가 적지 아니하여 보이고, 주민 점거시위가 있다는 사정만으로 이 사건 처분이 “당해 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우”에 해당하여 사전통지를 거치지 않아도 되는 경우에 해당한다고 볼 수도 없으므로, 이 사건 처분은 사전통지를 거치지 않은 위법이 있다고 할 것이다. 3) 행정절차법 제23조에서는 “행정청이 처분을 할 때에는, 신청 내용을 모두 그대로 인정하는 처분인 경우, 단순·반복적인 처분 또는 경미한 처분으로서 당사자가 그 이유를 명백히 알 수 있는 경우, 긴급히 처분을 할 필요가 있는 경우 중 어느 하나에 해당하는 경우를 제외하고는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하여야 한다”고 규정하고 있고, 같은 법 제26조에서는 “당사자에게 그 처분에 관하여 행정심판 및 행정소송을 제기할 수 있는지 여부, 그 밖에 불복을 할 수 있는지 여부, 청구절차 및 청구기간, 그 밖에 필요한 사항을 알려야 한다.”고 규정하고 있는 바, 행정청이 어떠한 처분을 함에 있어서는 그 처분이 수익적인지 침익적인지 관계없이 법률에 그 근거를 두어야 하고, 특히 침해행정에 있어서는 다른 행정분야보다 더욱 그 침해의 대상, 내용, 범위 등이 법률에 명확하게 규정되어 있어야 한다. 그러나 피청구인은 공사중지 처분을 하면서 공사중지 관련 법인 국토계획법에 근거한 것이 아닌 전기사업법 제7조에 의거 전기사업 허가를 하면서 붙인 조건의 불이행을 사유로 공사중지명령처분을 하였으므로 적절한 법적 근거 및 이유, 불복고지규정 등을 제시하지 않았음이 인정된다. 4) 따라서 이 사건 처분과정에서 피청구인은 사전통지 절차 미이행, 법령에 근거 없는 공사중지명령처분, 불복고지의무 위반 등의 절차상 하자 있는 행정행위를 하였으므로 이 사건 피청구인의 처분은 취소함이 마땅하다. 다. 결론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
