개발제한구역 내 타인의 토지 위에 법령상 절차를 따르지 않고 건축을 하여 이를 사용하고 있다면 그에 따른 행정처분을 피할 수 없고, 감경사유가 있다는 것의 입증책임은 그것을 주장하는 자에게 있음. 

경남행심 제2018-269호 

이행강제금(개발제한구역법 위반)부과처분 취소

A 

○○시 ☆☆구청장 

가. 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 제12조, 제30조의2

나. 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령 제41조의2, 별표 5 

청구인의 청구를 기각한다. 

피청구인이 2018. 6. 19. 청구인에게 한 이행강제금 부과처분을 취소한다는 재결을 구함. 

1. 사건개요

가. 청 구 인 : A

나. 피청구인 : ○○시 ☆☆구청장

다. 청구내용

청구인은 ○○시 ☆☆구 ○○동 355번지(묘지, 453㎡, 자연녹지지역, 개발제한구역, 이하 ‘이 사건 토지’라 한다) 상에 주택 등을 건립{주택(44㎡, 조적조) 및 주택(창고)(18㎡, 컨테이너), 이하 ‘이 사건 건물’이라 한다}하여 거주하고 있는 자로, 2018. 6. 19. 피청구인으로부터 개발제한구역 내 행위제한 위반을 이유로 2,214,000원의 이행강제금 부과처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 통보받고, 그 처분의 취소를 청구한 사건이다.

2. 청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 경위

피청구인은 2018. 6. 19. 청구인에게 ○○시 ☆☆구 ○○동 355번지 상에 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(이하 ‘개발제한구역법’이라 한다) 제12조(개발제한구역에서 행위제한) 위반을 이유로 같은 법 제30조의2 제1항의 규정에 따라 2,214,000원 상당의 이행강제금을 부과 통보하였다.

나. 이 사건 처분의 위법․부당성

1) 개발제한구역법에 대하여

가) 개발제한구역법에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제2조 제11호에 따른 도시․군계획사업의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장․특별자치도지사․시장․군수 또는 구청장의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다고 규정하고 있다.

나) 그러나 개발제한구역법 제12조 제1항 마목을 살펴보면, 개발제한구역이라 할지라도 주민의 주거․생활편익․생업을 위한 시설은 건축행위를 할 수 있다고 하고 있으며, 또한 같은 법 제13조(존속 중인 건축물 등에 대한 특례)는 시장․군수․구청장은 법령의 개정․폐지나 그 밖에 대통령령으로 정하는 사유로 인하여 그 사유가 발생할 당시에 이미 존재하고 있던 대지․건축물 또는 공작물이 이 법에 적합하지 아니하게 된 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 건축물의 건축이나 공작물의 설치를 허가할 수 있다고 규정하고 있다.

2) 청구인의 건축행위에 대하여

가) 청구인은 2001년경 개발제한구역법 제12조 제1항 마목에 의하여 청구인의 주거․생활편익․생업을 위한 시설은 건축행위를 할 수 있다고 되어 있어, 청구인은 위 토지상 외 토지상에 부득이 이 사건 건물을 신축한 것은 사실이다.

나) 그리고 이 사건 건물은 청구인의 주거 및 창고용도로서 주거와 농기구 보관 자재 창고로서 활용되어 왔던 것이다.

다) 한편, 청구인은 주거용 및 창고시설 수단으로 하기 위하여 건축물을 신축한 것으로서 특히 이 사건 건물 대지를 살펴보면 ○○시 ☆☆구 ○○동 355번지의 지목은 묘지이고 청구외 ○○○의 소유이며, 같은 동 356-3번지는 ○○○의 소유로서 ○○시에서 산업단지로 수용하고 남은 짜투리 땅이다.

라) 그 뿐만 아니라 위 토지는 지목은 묘지임에도 불구하고 2017. 7. 1.자 ㎡당 개발공시지가 60,000원, 2018. 1. 1.자 65,600원으로 적용한 것은 부당하다 할 것이며, 일반관습상의 묘지의 토지에 대하여 개별공시지가를 산정한 것만 보더라도 이는 권리남용이라 할 것이며, 이에 기초하여 이 사건 건물에 대한 시가표준액 공시지가 주택건물 99,000원, 콘테이너 창고 17,000원으로 산정하여 이 사건 이행강제금을 부과한 것은 행정편의주의적인 부당한 처분이라 할 것이다.

3) 이 사건 이행강제금 부과에 대하여

가) 피청구인의 이 사건 이행강제금 부과처분 통보에 의하면 금2,214,000원 상당으로 하고 있으나, 건축법 제80조 제2항에 의하면 허가권자는 제80조에 따른 이행강제금을 다음 각 호에 따라 감경할 수 있다고 규정하고 있는바, 청구인의 이 사건 위반행위 면적은 주택 44㎡, 콘테이너 창고 18㎡에 불과하다.

나) 또한 개발제한구역법 시행령의 이행강제금의 산정 기준(제41조의2 제1항)에 의하더라도 청구인은 가족들의 생계유지 수단으로 하고 있는바, 이는 당연히 취소되어야 할 것이고, 최소한 100분의 50 범위 내에서 감경되어야 할 것이다.

다. 결론

1) 한편, 청구인은 피청구인의 이 사건 이행강제금 부과통보는 개발제한구역법 제12조의 ‘마’항에 의하여 청구인의 주거용으로 점유 사용하고 있는 일정한 시설이라 할 것이므로, 이는 이 사건 개발제한구역법 제12조 및 같은 법 제31조, 제32조를 위반하였다고 볼 수 없을 것이다.

2) 이에 피청구인이 금번 청구인에게 한 이 사건 이행강제금 부과처분은 재량권을 일탈한 행정편의주의적인 권리남용이라 할 것이므로 청구인에 대한 이 사건 처분은 취소되어야 할 것이다.

라. 보충서면

청구인은 ○○시 ☆☆구 ○○로 71-38, 하천 부지에 복토 작업을 하여 무허가 건물(농막)을 짓고 살던 중 2008년경 ○○동 356-1번지의 관리인이라는 ○○○이 이 토지상에 무허가 건물을 지었다고 건축과에 고발해서 해당 부서 직원들이 방문하여 조사한 바, ○○동 356-1번지에 청구인의 무허가 건물이 들어서지 않은 것이 판명되었고 주택도 농막 형태로 되어 있어 고발조치 당하지 않고 존치상태로 살아오던 중, 이번에는 ○○동 355-2번지 고묘의 관리인이라는 사람이 2017년도에 나타나 355-2번지 고묘 부지에 무허가 건물을 지었다고 피청구인에게 고발한 후, 그 이전에는 개별공시지가가 ㎡당 0원 이었던 것이 갑자기 주변 전·답과 같은 개별공시지가가 적용되어 그것도 6개월 사이에 ㎡당 60,000원~65,600원으로 책정된 후, 355-2번지 고묘 관리인이 휴대폰 메시지로 ㎡당 78,000원에 매입하지 않으면 다른 사람에게 고묘 부지를 매각한다고 강요를 하고 있는 상태이며, 메시지 대화내용은 청구인의 휴대폰에 저장되어 있다. 하천부지에 복토 작업을 하여 지은 무허가 건물(농막)을 지적도만 보고 하천부지를 355-2번지 고묘에 불법 편입시켜 거기에 맞춰 이행강제금을 산출한 것은 매우 부당하다. ○○동 355-2번지 고묘 관리인이라는 사람이 토지 브로커가 아닌지 의심이 가고, 위임장, 인감증명서, 인감도장, 친인척 관계증명서 등 어느 하나 보여준 적도 없다. 결론은 지적도 상으로만 평가할 게 아니라 직접 현장 답사를 나오면 355-2번지 고묘 지적도가 부실하게 되어 있다는 것을 알 수 있으리라 본다.

3. 피청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 경위

1) 피청구인은 2018. 7. 4. 개발제한구역내 ○○동 355번지 청구외 김○일 소유의 토지(묘지) 상에 무단으로 설치한 이 사건 건물의 행정조치 신청에 따라 개발제한구역법 제12조를 위반한 무허가 건축물을 현지출장으로 확인하고, 현지에서 위법행위자로 면담한 청구대리인(B)에게 2017. 7. 6., 2017. 8. 11. 시정명령 및 시정촉구하였으나, 2017. 9. 11. 청구대리인이 위법사항에 대하여 부인하며 청구인(대리인의 모)이 건물의 소유자이며 행위자라고 청구인에게 행정조치를 하여줄 것을 요청함에 따라, 피청구인은 청구인과 다시 면담하고 자인서를 징구한 후 청구인에게 자진철거 할 수 있도록 2017. 9. 11., 2017. 10. 13., 시정명령 및 촉구하였으나 기간이 도래하였음에도 철거 등 조치의사가 전혀 없고, 무단 건축행위에 대한 위법행위자 진위 여부 확인을 위하여 2017. 11. 6. 청구인과 청구대리인을 ○○중부경찰서에 고발조치하였으며, 이에 2018. 4. 30. ○○지방경찰청에서 청구인 구약식 벌금 1,000,000원, 청구대리인 무혐의로 처분되었다.

2) 이에 따라, 피청구인은 2018. 5. 23. 이 사건 현장에 출장하여 청구인의 위법사항에 대한 자진시정 유무를 확인한 결과, 기존 위법사항이 전혀 시정되지 않고 현지확인 시 면담한 청구대리인에 의해 시정의사가 전혀 없음을 확인하여 2018. 5. 23. 청구인에게 위법행위(주택 및 창고)에 대한 이행강제금 부과 사전계고를 한 후 2018. 6. 19. 이행강제금 2,214,000원을 부과하였다.

3) 청구인은 피청구인에게 이행강제금 부과 사전계고 시에 의견서를 제출하였으며 내용은, 청구인은 ○○동 355-2번지 고묘에 건축을 하지 않았으며 ○○동 355번지와 356-1번지 사이에 가로 놓인 3m 높이의 둔덕(국유지)에 복토작업을 하여 주택을 지었으며, 창고는 ○○시에서 공업용지로 매입한 ○○동 356-3번지 ‘답’의 남은 일부분에 건축하였는데 건축물을 ○○동 355번지에 편입시켜, 묘지에 부당하게 책정된 토지공시지가를 근거로 산정한 이행강제금이 부당하다는 의견으로 피청구인에게 제출하였으나, 피청구인은 ○○시 통합도시정보시스템, 지적도 및 항공사진을 통하여 주택은 ○○동 355번지, 창고는 해당 필지와 □□동 130-11번지 경계에 위치함을 재확인하고, ○○동 355번지 상의 부속창고가 일부 □□동 130-11번지에 침범하고 있으나, ○○동 355번지에 주건축물 주택이 위치하여 생활 동선이 해당필지 내에서 이루어지며, 청구인의 어려운 환경을 고려하더라도 공시지가가 현저히 낮은 ○○동 355번지 묘지에 대한 토지공시지가를 바탕으로 이행강제금을 산정하는 것이 적정하다고 판단하고 이의신청에 대한 답변회신을 한 후 이행강제금 부과 사전계고 시 통보한 금액 2,214,000원으로 2018. 6. 19. 개발제한구역내 위법행위에 대한 이행강제금 부과 통보하였다.

나. 이 사건 처분의 적법·타당성

1) 청구인은 개발제한구역법에 따라 주민의 주거·생활편익·생업을 위한 시설로 주택 및 창고를 신축하였으므로 이행강제금 부과는 당연히 취소되어야 한다고 주장하나, 개발제한구역 내에서 타인 소유의 토지에 같은 법 제1항에 따른 인허가를 전혀 득하지 않고 무단으로 건축물을 축조한 것은 명백한 위법행위로 보아야 할 것이다.

2) 또한, 청구인이 이 사건 건물이 위치한 대지에 대하여 ○○동 355번지의 지목이 묘지임에도 개별공시지가 2017. 7. 1. 기준 60,000원을 적용하여 이행강제금을 산정한 것은 부당하다고 주장하나, 토지 개별공시지가의 산정기준은 감정평가업자의 검증, 토지소유자 등의 의견수렴과 ○○시 부동산가격공시위원회 심의 등의 절차를 거쳐 적법한 산정기준에 따라 2017. 7. 1., 2018. 1. 1. 기준 개별공시지가 60,000원, 65,600원으로 결정·공시 되었으며, 2017년 적발 시기를 기준으로 해당 공시지가를 적용하여 위법건축물에 대한 이행강제금을 산정하였다. 또한, 이행강제금 산정은 개발제한구역법 제30조의 2, 같은 법 시행령 제41조의2에 따라 산정한 것이며, 산정방법은 경상남도 건축물 시가표준액에 대하여 토지공시지가, 건물구조·용도·설치년도를 적용하여 해당 위반 건축물의 건물시가표준액에 위반면적 및 부과율을 곱하여 규정에 의거 산정한 것이다.

3) 청구인은 이행강제금 2,214,000원 부과에 대하여 건축법 제80조 제2항에 의해 이행강제금을 감경할 수 있고, 개발제한구역법 시행령 제41조의2 제1항 [별표 5]에 의해 가족의 생계유지 수단으로 하고 있어 이행강제금은 당연취소 및 최소 50%범위 내에서 감경되어야 한다고 주장하고 있으나, 개발제한구역 내 위법행위에 대한 이행강제금의 산정 및 부과는 개발제한구역법 시행령 제41조의2 [별표 5] 규정에 따르며, 해당 규정에서 이행강제금 감경의 경우 ‘영농행위’ 등 단순 생계형 위반행위의 경우 100분의 50 범위에서 감경가능하나, 청구인의 위반 행위는 무단 건축(신축)행위로 주변 개발제한구역의 난개발을 초래할 수 있는 복합적 위반사항이며, 이에 더하여 청구인은 영농 종사자가 아니므로 관련규정에 따른 감경대상에 해당되지 않는다.

다. 결론

이상에서 살펴본 바와 같이 피청구인이 청구인에게 부과한 개발제한구역 내 무단으로 건축물을 축조한 위법행위에 대한 이행강제금 2,214,000원의 부과는 적법한 절차에 따라 적법·타당하게 부과되었음에 따라 청구인의 주장은 이유 없으므로 청구인의 청구를 기각하여 주기 바란다.

4. 관계법령

가. 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 제12조, 제30조의2

나. 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령 제41조의2, 별표 5

5. 인정사실

가. 이 사건 관련 토지의 토지이용 및 소유권 현황은 아래와 같다.

나. 이 사건 토지의 소유자인 김○일은 2017. 7. 4. 피청구인에게 아래와 같이 ‘개발제한구역 내 무허가 건축물 등 철거와 토지수용’을 요청한다는 취지의 민원서류를 제출하였다.

다. 피청구인은 2017. 7. 6. 현장 확인을 통하여, 이 사건 토지상에 ‘컨테이너(철골) 18㎡(창고) 및 주택(시멘트) 44㎡(주택)’이 건립되어 있고, 주택에는 청구인이 거주하고 있음을 확인하였다.

라. 피청구인은 2017. 9. 11. 청구인에게 개발제한구역 내 위법행위에 대하여 자진철거 할 것을 시정명령 하였다.

마. 피청구인은 2017. 10. 12. 이 사건 토지상 무허가 건축물이 철거되지 아니한 것을 확인하고, 2017. 10. 13. 이를 2017. 10. 27.까지 시정할 것을 촉구하면서, 시정촉구 기한 내 원상복구 하지 않을 경우 이행강제금을 부과 할 것임을 안내하였다.

사. ○○지방검찰청은 2018. 5. 1. 피청구인에게 아래와 같이 고소․고발사건 처분결과를 통지하였다.

아. 피청구인은 2018. 5. 23. 이 사건 토지상 위반건축물이 여전히 시정되지 아니한 것을 확인하고, 같은 날 청구인에게 아래와 같이 이행강제금 부과 사전계고를 하였다.

자. 청구인은 2018. 6. 11. “청구인의 주택과 부속창고(컨테이너)의 건축 부지를 ○○동 355번지에 편입시켜 이행강제금을 부과한 것은 부당하다”는 취지의 의견서를 제출하였고, 이에 피청구인은 2018. 6. 18. “위법건축물에 대한 현지 확인 시 지적도와 건축물의 현황 등을 점검한 결과, ○○동 355번지(묘) 부지 내에 위치한 것으로 확인 및 판단되어 시정명령, 이행강제금 사전계고 등 행정조치 한 사항이다”라는 취지의 회신을 하였다.

차. 피청구인은 2018. 6. 15. 현장확인을 통하여, 청구인이 위반건축물 시정을 하지 아니하였고 자진철거 의사가 없음을 확인하고, 2018. 6. 19. 청구인에게 이 사건 처분인 2,214,000원의 이행강제금 부과를 통보하였다.

카. 한편, ○○시장은 2017. 10. 31. ○○시 공고 제2017-1994호로 2017. 7. 1. 기준 개별공시지가 결정·공시 하였다.

타. 청구인은 2018. 7. 2. 이 사건 행정심판을 청구하였다.

6. 판단

가. 먼저 이 사건 처분의 관계법령을 살펴보면,

1) 개발제한구역법 제12조 제1항은 “개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경 등의 시행을 할 수 없으나, 개발제한구역 주민의 주거·생활편익·생업을 위한 시설의 건축행위를 하려는 자는 시장·군수의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다”고 규정하고 있고, 제30조 제1항은 “시장·군수는 제12조 제1항 단서에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경 등의 행위를 적발한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물·공작물·토지의 소유자·관리자 또는 점유자를 포함한다. 이하 "위반행위자등"이라 한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물·공작물 등의 철거·폐쇄·개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하 "시정명령"이라 한다)할 수 있다”고 규정하고 있다.

2) 개발제한구역법 제30조의2 제1항은 “시장·군수는 제30조 제1항에 따른 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 허가 또는 신고의무 위반행위가 건축물의 건축 또는 용도변경인 경우에는 해당 건축물에 적용되는 지방세법에 따른 건축물 시가표준액의 100분의 50의 범위에서 대통령령으로 정하는 금액에 위반행위에 이용된 건축물의 연면적을 곱한 금액에 해당하는 금액의 범위에서 이행강제금을 부과한다”고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제41조의2 [별표 5]는 “건축물의 건축행위에 대한 이행강제금은 ‘건물시가표준액×위반면적×50/100’으로 산정하여 부과하는데, 영농행위 등 단순 생계형 위반행위의 경우에는 100분의 50 범위에서 감경할 수 있다”고 규정하고 있다.

나. 이 사건 처분의 위법·부당 여부를 살펴보면,

1) 청구인은 이 사건 건물은 청구인의 주거용으로 점유, 사용되고 있는 일정한 시설로 개발제한구역법 제12조 제1항 제1호 마목에서 건축행위를 허용하고 있으므로, 관련법을 위반하였다고 볼 수 없다고 주장한다.

위의 인정사실, 청구인․피청구인 주장 등에 의하면, 이 사건 토지 일대는 개발제한구역으로, 청구인은 김○일 소유의 이 사건 토지상에 2002년경 주택 44㎡ 및 주택(창고) 18㎡의 건축물을 건축하여 현재까지 동 주택에 거주하여 온 사실이 인정된다. 앞서 관계법령에서 살펴본 바와 같이, 개발제한구역에서는 건축물의 건축을 원칙적으로 금지하고 있으나, 개발제한구역 주민의 주거·생활편익·생업을 위한 시설을 건축하려는 경우 시장·군수의 허가를 받으면 예외적으로 건축행위를 할 수 있다. 그러나 청구인이 제출한 자료만으로는 피청구인으로부터 허가를 받아 이 사건 건물을 건립하였다는 것을 인정할 만한 아무런 자료가 없으므로, 청구인의 이 사건 토지상 건축행위는 개발제한구역에서의 행위제한을 규정하고 있는 개발제한구역법 제12조를 명백히 위반한 것이라 할 것이다.

2) 청구인은 지목이 ‘묘지’인 이 사건 토지에 개별공시지가를 산정한 것은 권리남용에 해당하고, 2017. 7. 1. 기준의 개별공시지가 60,000원을 적용하여 산정한 이행강제금 부과는 부당하다고 주장하나, 개별공시지가는 부동산 가격공시에 관한 법률 등 관련법령이 정하는 절차와 방법에 따라 결정되는 것으로, ○○시장이 2017. 10. 31.에 ‘2017. 7. 1. 기준 개별공시지가’를 결정·공시한 사실이 인정되는 바, 청구인이 이 사건 토지의 개별공시지가에 이의가 있다 하더라도 동 공고가 유효하여 부정할 수 없는 이상, 이 사건 이행강제금 부과처분에 달리 위법·부당함이 있어 보이지 않는다.

3) 청구인은 이 사건 건물의 면적이 주택 44㎡, 창고 18㎡에 불과하고 이는 가족들의 생계유지 수단으로 이용하고 있으므로 이 사건 처분은 당연히 취소되어야 할 것이고, 건축법 제80조 또는 개발제한구역법 시행령 제41조의2에 따라 이행강제금을 감경하여야 한다고 주장하고 있으나, 개발제한구역 내 위법행위에 따른 이행강제금은 개발제한구역법을 적용하여 부과하는 것이고, 개발제한구역법 시행령 제41조의2 [별표 5]에 의하면, 영농행위 등 단순 생계형 위반행위의 경우 100분의 50 범위에서 이행강제금을 감경할 수 있다고 규정하고 있으나, 청구인이 이 사건 건물을 생계를 위한 목적으로 사용하고 있음을 입증할 만한 자료가 없으므로, 청구인에게는 이 사건 처분에 고려되어야 할 감경사유가 존재한다고 볼 수 없다.

4) 따라서, 위에서 살펴본 바와 같이 청구인이 개발제한구역 내에서 허가를 받지 아니하고 한 건축행위는 개발제한구역법 위반이 명백하고, 특별히 감경할 만한 사유가 존재하지 않는 사정 등을 종합적으로 고려하여 볼 때, 피청구인의 이 사건 처분에 위법·부당함은 없다 할 것이다.

다. 결론

그렇다면, 청구인의 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다. 

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이행강제금(개발제한구역법 위반)부과처분 취소