| 1. 청구인 주장
청구인은 1998.10.21 ㅇㅇ군 ㅇㅇ면 경산리 산139번지 일원에 사설(법인)묘지 설치
허가 신청을 하였으나 피청구인으로부터 같은해 12.12 불허가처분을 받았는 바,
당법인은 제한된 국토의 효율적인 이용과 자연환경의 보전에 역점을 둔 유형화, 규
격화 된 분묘설치로 국토잠식 억제와 공원화된 전원공간을 조성, 활용함으로서 주민
상호간은 물론 생자와 사자간의 조화로운 화합을 목적으로 공원묘원조성을 설치 운
영하여 공공복리 증진에 기여할 것을 목적으로 국토이용계획변경, 재단법인 설립허
가, 사설묘지 설치허가 순의 현행절차에 따라,
1997년 집단묘지 지역설치를 위한 국토이용계획변경 신청을 ㅇㅇ군에 했던 바 위
치 및 세력권, 교통의 근접성, 지역의 특성 등을 분석한 입지선정에 관한 검토와 지
형 및 경사, 토질, 수문, 식생 등을 고려한 환경 영향에 관한 검토, 인구, 토지이용,
산업 등을 분석한 개발계획 검토 및 사업계획에 관한 관계법규 등을 완료한 피청구
인의 입안 및 요청에 의해 국토이용관리법 제8조제1항, 같은법시행령 제58조제1항의
규정에 의거 경상남도지사의 변경결정 고시를 받았으며,
공원묘원 조성 운영을 통한 국토의 효율적인 이용과 공공복리 증진기여의 설립목
적으로 민법 제32조 및 공익법인설립운영에관한법률 제4조, 민법 제49조의 규정에 의
거 재단법인 설립허가를 받았으므로, 1998.10.21 매장및묘지등에관한법률 제8조, 같은
법시행령 제5조, 같은법시행규칙 제2조에 의거, 사설(법인)묘지설치허가신청(설계도서
첨부)을 ㅇㅇ군에 접수하였던 바,
1998.10.22 미비사항 보완요구가 있어 같은해 11.4 보완서류를 제출하였으며, 주민
의 반발을 이유로 1998.11.21까지 처리가 지연된다는 중간회신을 받았으며, 같은해
11.20 같은이유로 같은해 12.12까지 처리가 지연된다는 2차 통보 후 그 만료일엔 같
은 이유로 불허가처분을 하였는데,
지역주민이 반대를 제기했던 국토이용계획변경 결정 취소를 취지로 한 행정심판
청구에서 각하된 바 있으며 주무부처인 보건복지부장관 또한 주민의 반대로 인해 허
가를 제한할 수 없음을 명백히 판시한 바 있음에도 불구하고,
제한의 규정에도 없는 주민의 반대만을 이유로 대책없이 2회에 걸쳐 지연처리 통
보를 하고는 끝내 그로 인해 불허가처분을 하는 피청구인의 편의위주의 졸속행정은
합법적이고 공정한 집행을 기대하는 국민을 우롱함은 물론 법질서를 문란케 하는 이
해할 수 없는 중대한 오류를 하고 있음에 경악과 분노로서 불복하며,
재결청의 현명한 판단을 갈망하면서 행정심판법 제4조의 규정에 의거 불허가 처분
을 취소하라고 한다.
2. 피청구인 주장
청구인이 신청한 공원묘지설치 예정지인 ㅇㅇ군 ㅇㅇ면 경산리 산139번지 일대는
ㅇㅇ군 ㅇㅇ면과 ㅇㅇ면 경계와 인접한 지점에 위치한 지역으로서 1997.8.18 공원묘
지조성을 위한 국토이용계획 변경결정 (준농림지역 → 준도시지역 집단묘지지구)시부
터 사업신청지 인근 ㅇㅇ면과 ㅇㅇ면 지역주민들이 집단반발하여 국토이용계획 변경
결정의 취소를 구하는 행정심판을 청구하였으나 요건불비(청구인 부적격)로 본안심리
이전에 각하됨에 따라 집단민원이 해소되지 아니하고 계속되어 온 사안으로서,
사업신청자에게 관련지역 주민에 대한 대화설득 노력을 통해 집단민원 해소후 허
가신청하여 주기를 수차 권고하였으나 이를 받아 들이지 아니하였고, 허가신청 접수
후에도 집단민원 해소에 적극 노력해 주길 수차에 걸쳐 요청하였으나 적극적인 대화
노력 부재로 협의에 진전을 가져오지 못하였으며,
본 건 공원묘지설치허가 신청에 따라 관련지역 주민들에 대한 여론조사결과 일부
주민들의 긍정적 반응도 있었지만 대다수의 지역주민들이 부정적 반대의견을 표명하
고, 주민여론과 요청에 반하여 허가를 통한 사업시행시 인근 3개면이 연대하여 공동
저지 투쟁을 하겠다는 의지를 보이는 등 본 건 사업의 추진에는 물론 군정전반에 걸
쳐 심각한 후유증을 가져오게 될 것이 충분히 예상됨에 따라,
피청구인은 본 건에 대한 집단민원의 원만한 해소조정을 위해 민원의 처리기한을
연장하면서 반발의 수위가 높은 ㅇ림면과 ㅇ곡면 지역주민과의 대화행사를 개최하여
집단민원을 해소조정코자 하였으나 별다른 성과를 거두지 못하였고, 이후 관련지역
주민들의 반대서명운동 전개 등 오히려 주민반발이 확산 심화되게 이르렀고,
최근 공원묘지를 비롯 화장장, 골프장, 교정시설, 산업폐기물 매립장 등 주민들이
기피하거나 혐오시하는 시설의 설치에 대하여 관련지역 주민들이 집단반발함은 물론
사업장에서의 물리적 충돌 등 극한 상황까지 전개되어 사업시행 중단 또는 포기하는
사례들을 허다하게 보아왔으며, 그로 인해 지역주민들과 사업시행자 모두가 많은 심
적, 재정적 손실과 함께 치유하기 힘든 상처만 남기는 등 심각한 후유증을 초래하게
됨은 물론, 행정과 주민간의 반목으로 불신의 벽이 높아지므로서 군정 전반에 걸쳐
추진에 많은 어려움과 악영향을 가져 오게되고 결국 주민복리증진과 지역사회발전에
걸림돌이 되는 사례들을 보아왔던 것인 바,
따라서, 군민을 위하여 종합행정을 수행하는 피청구인으로서는 관련 3개면(ㅇ림,
ㅇ곡, ㅇ정)지역주민들의 여론과 요청, 향후 예상사태를 간과할 수 없고, 지역의 안정
을 통한 차질없는 군정의 수행이 무엇보다 중요한 지방자치 행정의 과제라 하지 아
니할 수 없으므로 사업신청자의 대화협의 노력을 통해 주민들이 우려하는 사항들이
이해 및 해소되지 않는 상황하에서는 불허처분을 할 수밖에 없는 것으로 이 건 심판
청구는 기각되어야 한다고 한다.
3. 판 단
먼저 관련법규를 살펴보면, 국토이용관리법 제6조제2호에는 준도시지역은 도시지역
에 준하여 토지의 이용과 개발이 필요한 - - - , 집단묘지 기타 각종시설 용지 등으
로 이용되고 있거나 이용될 지역이라고 규정되어 있고, 매장및묘지등에관한법률 제8
조제2항에는 대통령령으로 정하는 사설묘지·사설화장장 또는 사설납골당을 설치하
고자 하는 자는 도지사의 허가를 받아야 한다고 규정되어 있으며, 같은법시행령 제5
조제2항 1.사설묘지, 가.재단법인이 설치하는 경우 (1)묘지의 면적은 10만평방미터 이
상이어야 한다고 규정하고 있고, 장묘업무관리지침에는 법인묘지는 불특정 다수인을
대상으로 하는 비영리 법인의 대규모 집단묘지로서 재단법인 설립허가, 국토이용계획
변경, 법인묘지설치 허가순으로 구분 허가되어 조성되며, 재단법인 설립허가는 시·
도지사의 허가를, 법인묘지설치 허가는 시장·군수·구청장의 허가를 받도록 되어 있
음을 알 수 있다.
살피건대, 청구인과 피청구인의 주장 및 입증자료등을 종합하면, 1997.8.23 ㅇㅇ군
ㅇㅇ면 경산리 산 139번지외 12필지 247,850㎡를 집단묘지지구 조성을 위하여 동지구
의 용도지역을 준농림지역에서 준도시지역으로 변경하는 국토이용계획변경결정(경남
고시 제1997-255호)이 되었고, 청구인은 1998.8.28 재단법인 ㅇㅇ공원묘원 설립허가
(경남허가 제19호)를 받은 후 같은해 10.21 ㅇㅇ군 ㅇㅇ면 경산리 산 139번지외 12필
지상에 242,892㎡ 규모의 사설(법인)묘지 설치허가 신청을 하였으나 피청구인은 같은
해 10.22 묘지조성계획서, 실시설계도 미비로 보완 요구가 있었고, 같은해 11.10과
11.20 2차례에 걸쳐 주민집단 반발 이유로 처리지연 회신 후 같은해 12.12 민원해소
조정을 위해 노력해 왔으나 주민우려 사항이 이해 및 해소되지 않은 상태이며, 동법
인의 지역주민과의 협의도 더 이상의 진전을 기대하기 힘든 실정이라는 사유로 사설
공원묘지 설치 불허가 처분을 하였음을 알 수 있고, 이에 청구인은 국토이용계획변경
과 재단법인 설립허가까지 한 상태에서 불허가처분은 부당하다고 청구 하였음을 알
수 있다.
판단컨대, 이 사건 신청지는 1997.8.23 집단묘지 지역설치를 위한 준도시 지역으로
국토이용계획변경 결정이 된 지역으로서 공원묘지조성을 통한 국토의 효율적 이용과
공공복리 증진에 기여할 목적으로 1998.8.28 동산공원묘원 법인설립 허가까지 된 상
태에서 집단민원을 사유로 불허가 처분된 것임을 쉽게 알 수 있다.
이 사건의 경우 청구인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 국토이용계획변경결정, 재단
법인 설립허가 등 공적인 선행절차가 있었고, 그 선행절차가 정당하다고 신뢰한 청구
인에게 귀책사유가 없는데도 피청구인은 위 선행절차에 반하는 불허가처분을 함으로
써 그것을 신뢰한 청구인의 이익이 침해되는 결과가 초래되었고, 공익 또는 제3자의
정당한 이익을 현저히 해할 우려가 없음에도 불허가처분한 것은 신뢰보호의 원칙에
반하는 처분으로 볼 수밖에 없어 이 건 불허가 처분은 위법·부당하다고 할 것인 바,
피청구인은 1997.5.8 경상남도지사에게 공원묘지 조성을 위한 국토이용계획변경 입
안 및 결정신청시 의견을 제시하면서 관련부문별 의견에서 상위계획에 저촉되지 않
고 타 관련법규 및 사항에도 저촉되지 않으며, 종합의견에서 신청지가 묘지로서 적합
하며 국토이용 효율화 도모와 산림훼손 및 풍치저하방지, 국토경관보존, 지방재정확
충, 지역주민 고용효과 및 소득증대, 묘지구득난해소 등으로 지역발전 이바지에 기대
되고 묘지조성으로 인한 자연경관 및 생태계 보전을 최대화 할 수 있는 공원묘지 적
지로 판단 국토이용계획 변경을 입안 하였다고 하여 준농림지역인 신청지를 준도시
지역 집단묘지 지구로 국토이용계획을 변경하고 이 사업을 시행할 주체인 법인설립
허가까지 된 상태에서 법령상 허가 요건이 아닌 인근 주민의 집단 민원을 이유만으
로 관계법규에서 정하는 어떠한 제한에 배치되지 아니하고 규정된 요건과 절차를 다
갖추고 거친 사항을 마지막 절차 단계인 묘지설처허가를 거부하는 것은 행정법상 신
뢰보호 원칙을 위배한 위법 부당한 처분이라 할 것이다.
그렇다면, 피청구인의 사설공원묘지설치불허가 처분에 대하여 청구인의 주장은 이
유가 있어 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
