이 유(2018-247) 1. 사건개요 청구인은 ◎◎시 △△면 △△리 1152-1번지 토지(전, 계획관리지역, 자연환경보전지역, 수산자원보호구역, 면적 86㎡, 이하 ‘이 사건 토지’라 한다)의 소유자로, 2018. 3. 5. 피청구인에게 이 사건 토지에 대하여 감정평가액을 기준으로 보상할 것 등을 요청하는 이의신청을 하였으나, 2018. 3. 15. 피청구인으로부터 이의신청 수용이 불가하다는 회신(이하 ‘이 사건 회신’이라 한다)을 받자 그 취소를 청구하였다. 2. 청구인 주장의 요지 가. 청구이유 1) 이 사건 토지는 공익사업(도로)에 편입된 미지급 용지로서, 피청구인은 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 ‘토지보상법’이라 한다)에 따라 이 사건 토지를 감정하고 그 평가액을 기준으로 미지급 용지의 보상을 협의하여야 한다. 그러나 피청구인은 사업시행 당시 개별공시지가에 의해 산정하고 보상하였다는 이유로 이 사건 토지에 대하여 감정평가에 의한 보상이 불가하다고 하였다. 2) 또한 이 사건 토지의 본 번지인 △△리 1152번지의 공시지가는 135,900원인데, 피청구인은 이 사건 토지의 공시지가인 63,700원을 적용하는 등 보상기준금액 산정방법도 잘못되었다. 미지급 용지의 보상은 토지가 공익사업에 편입될 당시 현황과 이용상황을 유추하여 평가하여야 하는데도 피청구인이 토지보상법을 따르지 않고 임의로 보상기준금액을 정한 것은 잘못되었으므로, 이를 취소하고 공익사업 감정기관의 감정에 의한 토지감정을 하여야 하며, 피청구인은 청구인의 요구에 응할 책임이 있다. 나. 결론 피청구인이 청구인의 이의신청을 수용하지 않는 것은 부당하므로 이는 취소되어야 한다. 다. 보충서면 1) 피청구인은 이 사건 회신이 행정심판의 대상인 처분이 아니라고 주장하나, 그것은 사업당시 보상이 되었거나 소유자가 동의하여 협의취득이 된 토지에나 해당하는 주장이다. 이 사건 토지는 청구인이 취득한 미지급용지이므로 토지보상법에 따라 보상하여야 하고, 피청구인은 우월한 지위를 이용하여 법령에 따르지 않고 공시지가를 기준으로 보상가격을 결정하였으므로 이 사건 회신은 행정심판의 대상이 되는 처분에 해당한다. 2) ○○회주도로 확포장 공사 시행 당시 이 사건 토지의 소유자는 ▽▽시에 거주하고 있었으므로, 지역발전을 염원하는 주미들의 자발적인 요청에 의한 동의를 받았다는 주장은 맞지 않고, 이 사건 토지가 공익사업에 편입된 토지라는 점은 피청구인이 제출한 서증에 의해서도 입증된다. 그리고 청구인은 이 사건 토지를 법원의 감정평가서를 보고 취득하였고, 현재까지 공익사업에 편입되어 있으므로 피청구인이 토지보상법에 따라 감정평가하여 보상하는 것이 올바른 처분이라 할 것이다. 3) ○○회주도로 확포장 공사 시행 당시에는 피청구인이 주장하는 것처럼 용도지역이 구분되어 있지 않았고, 토지가 분할·편입되기 전 당시의 현황과 이용상황에 근거하여 감정평가하는 것이 옳다. 청구인이 최초 보상신청을 하였을 당시 피청구인 소속 담당직원은 본번지인 △△리 1152번지의 공시지가를 적용하여 보상한다고 하였고, 이에 청구인은 협의 요청을 하였는데, 2017. 12. 5. 협의내용과 달리 이 사건 토지의 공시지가를 적용하여 보상하겠다고 회신하였다. 이에 청구인은 이의신청을 하였고 이 사건 회신을 받았으며 이 사건 심판청구에 이르게 되었다. 3. 피청구인 주장의 요지 가. 이 사건 회신의 경위 ○ 2016. 3. 4. : 청구인, 미지급 용지 보상 신청 ○ 2016. 4. 1. : 피청구인, 미지급 용지 보상 신청에 대한 회신 ○ 2017. 12. 5. : 피청구인, 미지급 용지 손실보상 협의 요청 ○ 2018. 3. 3. : 청구인, 이 사건 이의신청(2018. 3. 6. 접수) ○ 2018. 3. 13. : 피청구인, 이 사건 회신(2018. 3. 15. 송달) 나. 본안 전 항변 이 사건 심판청구는 ○○회주도로 확포장 공사에 편입된 이 사건 토지의 보상금의 지급과 관련된 것으로, 보상금의 지급은 피청구인이 사경제의 주체로서 상대방과 대등한 지위에서 하는 사법상의 행위일 뿐 행정심판의 대상이 되는 처분에 해당하지 않으므로 이 사건 심판청구는 부적법하다. 다. 청구인 주장에 대한 답변 1) 이 사건 토지에 대하여 토지보상법에 따라 감정평가에 의하여 보상해야 한다는 주장에 대하여 가) ○○회주도로 확포장 공사는 토지보상법에 따른 공익사업이 아니다. ○○회주도로 확포장 공사는 지역주민의 숙원사업이었는데 부족한 예산으로 사업시행에 어려움이 있자 편입토지의 소유자들은 개별공시지가로 보상 받는 것에 동의하여 사업을 시행하고자 하였다. 이에 피청구인은 ○○발전협의회의 요청에 따라 공사구간에 편입된 토지에 대하여 개별공시지가를 적용하여 보상금을 지급하였고, 토지소유자들도 이를 승락하여 보상금을 수령하였으며, 피청구인 명의로 소유권이전등기가 이루어졌다. 나) ○○회주도로 확포장 공사는 1998. 10. 완료되었고, 청구인은 이 사건 토지를 2015. 12. 21.에 강제경매로 낙찰 받았다. 그렇다면 청구인은 이 사건 토지가 도로로 이용되고 있는 현황을 알고 있는 상태에서 취득했으므로 그 용도를 용인하였다고 볼 수 있다. 위 사정을 고려한다면 ○○회주도로 구간 내 편입토지의 보상기준금액을 일률적으로 공시지가로 정하여 청구인에게 보상협의를 요청한 것이 불합리하거나 불공정한 조치라고 할 수는 없다. 2) 토지 편입 당시를 기준으로 하지 않고 이 사건 토지의 개별공시지가를 그대로 적용한 것이 부당하다는 주장에 대하여 가) ○○회주도로 확포장 공사는 토지보상법에 따른 공익사업이 아니므로 보상금액을 산정함에 있어 공익사업의 미지급 용지에 관한 법령이 적용되는 것이 아니다. 나) 이 사건 토지의 본 번지는 용도지역이 계획관리지역, 자연환경보전지역, 수산자원보호구역이 혼재되어 있는데, 이 사건 토지와 계획관리지역에 해당되는 면적 비율이 다르다. 그래서 피청구인은 본 번지의 개별공시지가 적용을 배제하고 이 사건 토지의 개별공시지가를 적용하여 보상금액을 결정한 것이다. 다) 청구인은 이 사건 토지를 취득한 후 피청구인에게 미지급 용지의 보상을 신청하였고, 이에 피청구인은 보상이 가능하다는 회신과 더불어 공사 시행 당시 보상가격은 편입 당시 이용상황을 고려한 개별공시지가를 적용하여 결정하였으므로 이 사건 토지도 보상할 시기의 공시지가로 보상할 수밖에 없다는 회신을 한 바 있으며, 청구인도 이러한 내용을 충분히 인지하고 있었다. 그런데 청구인은 아무런 대응도 없다가 2017. 12. 5. 미지급 용지 손실보상 협의 요청서 및 보상가격 산정 조서를 받은 후에야 보상가격이 부당하다며 2018. 3. 6 이의신청서를 제출하였고, 이에 피청구인은 보상가격 산정 및 방법이 적절하므로 이의신청 수용이 불가하다고 회신하게 된 것이다. 라. 결론 이 사건 심판청구는 각하되거나 기각되어야 한다. 4. 관계법령 가. 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제16조, 제17조, 제19조, 제20조. 제26조, 제28조 나. 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙 제25조 5. 인정사실 가. 이 사건 토지는 1999. 10. 6. ◎◎시 △△면 △△리 1152번지에서 분할되었고, 지목은 전, 용도지역은 계획관리지역 및 자연환경보전지역, 용도구역은 수산자원보호구역, 도시계획도로 중로2류, 면적은 86㎡, 소유자는 청구인이며, 청구인은 2015. 12. 21. 강제경매를 통하여 소유권을 취득하였다. 나. 이 사건 토지가 편입된 ○○회주도로는 1997. 10.부터 1998. 10.까지의 기간에 확·포장 공사가 시행되었고, 도로법에 따라 ◎◎시도 15호선으로 지정되어 있다. 다. 피청구인은 2000. 2. 26. 공공용지의 취득 및 손실보상에 관한 특례법 시행규칙에 따라 보상액을 평가·산정하고 협의 및 계약 체결토록 요청하였으나 협의되지 않은 사항에 대하여 재협의를 요청하는 내용의 ‘손실보상 재협의 요청’ 공문을 각 당사자들에게 발송하였고, 이때 보상가격 산정조서에는 이 사건 토지에 대한 보상가격이 1999년의 공시지가로 산정된 내역이 확인된다. 그러나 당시 이 사건 토지 소유자가 이에 응하여 협의에 따른 계약을 체결하거나 보상금을 수령한 사실은 확인되지 않는다. 라. 청구인은 2016. 2. 29. 피청구인에게 이 사건 토지에 대하여 보상협의를 요청하는 내용의 내용증명을 발송하였고, 이에 피청구인은 2016. 4. 1. 이 사건 토지는 보상이 가능하지만 보상가격은 편입 당시 이용 상황을 고려한 개별공시지가를 적용하여 결정하였다고 회신하였다. 마. 피청구인은 2017. 12. 5. 청구인에게 미지급용지 손실보상 협의를 요청하였고, 이때 보상가격 산정조서에는 이 사건 토지에 대한 보상가격이 2017년의 공시지가로 산정된 내역이 확인된다. 바. 청구인은 2018. 3. 5. 아래와 같은 내용의 이 사건 이의신청을 하였다. 감정평가에 대한 이의신청 1. 위 토지는 공익사업을 위한 도로사업 시설에 편입된 토지로 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률에 의거 보상 협의 하여야 함에도 귀 시에서는 현재에 와서도 사업으로 인한 분할된 토지의(공익사업으로 인해 공시지가의 조정이 없는 현황 도로) 공시지가에 의해 감정평가하여 협의요청 하였습니다. 2. 또한 공시지가에 의한 잘못된 보상평가도 감정평가 시 종전의 공익사업에 편입될 당시의 현황과 주변 토지의 이용 상황을 유추하여 인근 토지의 지가를 기준으로 하여 평가하여야 함에도 사업 전(도로사업으로 1152번지에서 토지분할 전) 이 토지의 현재의 공시지가는 135,900원인데 감정평가사의 선정 없이 담당공무원이 임의로 평가하였습니다. 3. 1. 2. 와 같이 귀 시의 도로사업 시설에 편입된 미불용지의 보상방법이 잘못 되었으므로 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률에 의거 토지를 감정 평가하여 보상 협의 하여주시고 행정심판 및 소송으로 진행될 수 있으므로 위 토지의 보상 방법을 공문으로 성실이 답변하여 주시기 바랍니다. |
사. 피청구인은 2018. 3. 13. 청구인에게, 이 사건 토지가 편입된 일대 구간의 보상액은 당시 개별공시지가를 적용·산정하여 토지소유자들과 협의계약을 체결하고 보상금을 지급하였기에 이 사건 토지도 공시지가를 기준으로 보상액을 산정할 수밖에 없다는 취지의 이 사건 회신을 하였고, 청구인은 이를 2018. 3. 15. 송달받았다. 아. 청구인은 2018. 6. 12. 이 사건 심판청구를 하였다. 6. 판단 가. 이 사건 이의신청 및 회신의 관계법령을 살펴보면, 1) 토지보상법 제16조와 제17조에 따르면, 사업시행자는 토지등에 대한 보상에 관하여 같은 법 시행령이 정하는 절차 및 방법에 따라 토지소유자 및 관계인과 성실하게 협의하여야 하며, 협의가 성립되면 토지소유자 및 관계인과 계약을 체결하여야 한다. 협의가 성립되지 않은 경우 사업시행자는 토지보상법 제19조 제1항에 따라 토지등을 수용하거나 사용할 수 있는데, 그러기 위해서는 같은 법 제20조 제1항에 따라 국토교통부장관의 사업인정을 받아야 한다. 또한 토지보상법 제26조 제1항은 사업인정을 받은 사업시행자는 토지조서 및 물건조서의 작성, 보상계획의 공고·통지 및 열람, 보상액의 산정과 토지소유자 및 관계인과의 협의 절차를 거치도록 규정하고 있고, 같은 법 제28조 제1항은 협의가 되지 않을 때 사업시행자는 사업인정고시가 된 날부터 1년 이내에 관할 토지수용위원회에 재결을 신청할 수 있다고 규정하고 있다. 2) 토지보상법 시행규칙 제25조는 종전에 시행된 공익사업의 부지로서 보상금이 지급되지 아니한 토지를 미지급용지로 정의하면서, 미지급용지의 보상가격은 종전의 공익사업에 편입될 당시의 이용상황을 상정하여 평가하도록 규정하고 있다. 나. 이 사건 심판청구의 적법여부를 살펴보면, 1) 토지보상법에 따른 토지의 취득이나 수용 및 사용에 관하여 보면, 사업시행자는 공익사업에 필요한 토지를 우선적으로 협의를 통하여 취득해야 하고, 협의가 되지 않으면 사업인정고시를 받아 토지를 수용 또는 사용할 수 있으며, 이때에도 보상은 우선적으로 협의에 의하되 협의가 되지 않으면 토지수용위원회에 재결을 신청할 수 있다. 그리고 미지급용지는 종전에 시행된 공익사업의 부지로서 ‘보상금이 지급되지 아니한 토지’이므로 이에 비추어 보면, 미지급용지에 해당하려면 우선 토지보상법에 따라 보상의 대상인 토지라는 점이 전제되어야 하고, 그러기 위해서는 토지보상법에 따라 협의취득이 되었거나 수용 또는 사용된 토지여야 한다. 2) 이 사건 토지는 청구인의 소유이므로 협의취득 된 토지가 아님은 당연하고, 더욱이 피청구인이 이 사건 토지를 사업인정고시를 받아 수용하거나 사용한 사실도 없는바, 이 사건 토지는 단지 피청구인이 법률상 권원 없이 도로부지로 사용하고 있는 것일 뿐 토지보상법상의 미지급용지는 아니다. 3) 그렇다면 이 사건 토지의 보상가격과 관련하여 청구인과 피청구인이 주고 받은 의사표시 행위의 실질은 각자가 사경제의 주체로서 이 사건 토지의 매매가격에 관하여 한 사법상의 행위라 할 것이므로, 이 사건 회신은 행정심판의 대상이 되는 처분에 해당하지 않는다. 다. 결론 그렇다면 청구인의 심판청구는 부적법하므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
