지적확정예정조서에 대하여 이의의견을 제출한 사정만으로는 지상경계에 관한 다툼이 있는 것이라 할 수 없음.

경남행심 제2018 - 204호

지적재조사 경계결정 이의신청 기각결정처분 취소 청구

A 외 3 

○○시장 

가. 지적재조사에 관한 특별법 제2조, 제14조, 제15조, 제16조, 제17조, 제20조

나. 공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률 제65조 

청구인의 청구를 기각한다. 

피청구인이 2018. 3. 19. 청구인에게 한 지적재조사 경계결정 이의신청 기각결정처분을 취소한다는 재결을 구함. 

이 유(2018-204)

1. 사건개요

청구인은 ○○시 ○○면 ○○리 200-8번지 토지(임야, 제2종일반주거지역, 면적 846㎡, 이하 ‘이 사건 토지’라 한다)의 지상권자로서, 피청구인이 실시한 지적재조사에 따른 경계결정(이하 ‘이 사건 결정’이라 한다) 결과 이 사건 토지의 면적이 738.2㎡로 감소되자 피청구인에게 이의신청을 하였으나 2018. 3. 19. 기각결정을 통지(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다) 받고 그 처분의 취소를 청구하였다.

2. 청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 경위

1) 피청구인이 지적재조사에 관한 특별법(이하 ‘지적재조사법’이라 한다) 제15조 제3항에 따라 2017. 9. 21. 청구인에게 통지한 지적확정예정조서에 의하면 이 사건 토지의 면적은 기존 846㎡에서 226㎡가 감소한 620㎡로 되어 있었다.

2) 이에 대하여 청구인은 2017. 9. 29. 피청구인에게 “위 토지의 면적이 감소되는 것을 반대합니다. 지적도에 등록된 경계대로 존치하여 주시기 바랍니다”라는 의견을 제출하였고, 피청구인은 2017. 12. 11. 이 사건 토지의 면적이 738.2㎡로 감소한 경계결정 결과를 통지하였다.

3) 이에 대하여 청구인은 2018. 1. 18. 피청구인에게 ‘지적 불부합에 따른 경계 조정이 아니라 이 사건 토지에 무단으로 건축된 기존 건축물이 있다는 이유로 경계를 조정하여 이 사건 토지의 면적이 감소되는 것을 반대한다’는 사유로 이의신청을 하였으나 피청구인은 2018. 3. 19. 이의신청이 기각되었음을 통지하였다.

나. 이 사건 처분의 위법·부당성

1) 이 사건 토지가 지적불부합지라는 판단의 위법성

가) 지적불부합지는 지적공부의 등록사항이 실제와 다른 토지로서, 그 원인은 다양하지만 대표적으로 ① 일제강점기 낙후된 기술로 인한 부정확한 측량 및 종이로 된 지적도의 신축·마모 등으로 인한 오차, ② 한국전쟁 당시 측량 삼각점 85% 파손 및 단기간 응급복구로 인한 성과불량 오차, ③ 지적복구 오류 및 원점과 축적의 다양한 관리기준, ④ 열악한 지적공부 관리환경과 산업화에 따른 무질서한 토지개발과 행정절차의 소홀 등을 들 수 있다.

나) 지적불부합지 유형은 크게 나누면, 필지가 중복 등록된 경우, 필지 사이의 공백이 존재하는 경우, 집단적으로 위치가 한 쪽으로 치우친 경우, 산발적으로 오류 등록된 경우, 필지의 위치만 전혀 다른 경우 등이 있다.

다) 이 사건 토지 서쪽 경계는 ○○시 ○○면 ○○리 200-5번지, 같은 리 225번지, 같은 리 220번지와 접하여 있는데, 각 토지 위 건축물들에 대하여 보면 다음과 같다. 200-5번지의 건축물은 건축물대장상 주택 및 창고 46.2㎡이나 허가사항이 확인되지 않고 2011년에 피청구인이 직권으로 등록하였으며 도면상 면적은 약 59㎡로서 등록면적을 초과한 부분이 존재하므로 위법건축물이다. 그리고 ○○리 226번지 및 200-5번지에 걸쳐 있는 건축물과, ○○리 225번지 및 이 사건 토지에 걸쳐 있는 건축물은 건축물대장에서 어느 지번으로도 확인되지 않으므로 위법건축물이다. 또한 ○○리 220번지 건축물은 지적도상 면적이 등기사항증명서 등록면적보다 훨씬 넓으므로 위법하고, 또한 그 토지 내에만 존재하고 있으므로 이 사건 토지의 일부를 220번지로 편입할 이유가 없다.

라) 대법원 판례에 따르면, 어떤 토지가 지적공부에 1필지의 토지로 등록되면 그 토지는 특별한 사정이 없는 한 이 등록으로써 특정된 것이므로 지적도를 작성함에 있어 기술적 착오로 말미암아 지적도상의 경계선이 진실한 경계선과 다르게 작성되었다는 등의 특별한 사정이 없는 한 그 토지 소유권의 범위는 현실의 경계에 관계없이 지적공부상의 경계에 의하여 확정되어야 하는 것이고, 주위 몇 필지의 위치가 잘못되었을 뿐 전체적인 위치 변동이 없다면 측량불부합지역으로 보기 어려우므로 지적도상의 경계가 아닌 실제의 경계에 의하여 경계를 복원해야 할 경우라고 볼 수 없다(대법원 1996. 2. 9. 선고 95다2333 판결 참조).

마) 피청구인은 ○○리 200-5, 225, 220번지 위 건축물들이 이 사건 토지를 일부 점유하고 있다는 이유만으로 이 사건 토지의 현실경계가 지정공부의 등록사항과 일치하지 않아 불부합지에 해당한다고 판단하였으나, 위에서 살펴본 바와 같이 그 건축물들은 이 사건 토지를 무단으로 침범한 위법건축물로 보는 것이 상당한 점, 이 사건 토지의 경계는 앞서 본 불부합지 유형 어디에도 해당하지 않는 점, 대법원 판례와 같이 이 사건 토지는 주위 몇 필지의 점유위치가 잘못되었을 뿐 전체적인 위치 변동은 없는 것이고 지적도상 경계선이 애초에 실제 경계와 다르게 작성되었다는 등의 특별한 사정이 없는 점을 종합하여 보면, 이 사건 토지를 인근 위법건축물이 침범하여 있다는 이유만으로 지적불부합지로 판단하여 경계를 결정한 이 사건 처분은 위법하다.

2) 이 사건 결정의 위법성

가) 설령 이 사건 토지가 지적불부합지에 해당한다고 가정하더라도 아래에서 살피는 바와 같이 피청구인의 이 사건 토지에 대한 경계설정 기준의 적용은 위법한 것이다.

나) 지적재조사법 제14조 제1항은 지적소관청은 지상경계에 대하여 다툼이 없는 경우 토지소유자가 점유하는 토지의 현실경계(제1호), 지상경계에 대하여 다툼이 있는 경우 등록할 때의 측량기록을 조사한 경계(제2호), 지방관습에 의한 경계(제3호)의 순서로 지적재조사를 위한 경계를 설정하도록 규정하고, 제15조 제3항은 “지적소관청은 제2항에 따른 지적확정예정조서를 작성하였을 때에는 토지소유자나 이해관계인에게 그 내용을 통보하여야 하며, 통보를 받은 토지소유자나 이해관계인은 지적소관청에 의견을 제출할 수 있다. 이 경우 지적소관청은 제출된 의견이 타당하다고 인정할 때에는 경계를 다시 설정하고, 임시경계점표지를 다시 설치하는 등의 조치를 하여야 한다”고 규정하고 있다.

다) 관련 행정심판 재결례와 지적재조사의 경계설정 기준에 관한 연구문헌에 의하면, 지상경계에 관한 다툼의 존부를 판단하는 것은 경계설정과 관련되어 있으므로 경계설정시를 기준으로 해야 한다. 청구인은 지적확정예정조서에 대하여 이의의견을 제출하고 이 사건 결정에 대하여 이의신청을 하였는바, 지상경계에 대하여 다툼이 있는 경우라고 보아야 한다. 그런데 피청구인은 이 사건 토지는 지상경계에 대하여 다툼이 없는 경우라고 판단하여 토지소유자가 점유하는 토지의 현실경계를 기준으로 이 사건 토지의 경계를 설정하였으므로 이는 위법한 것이다.

다. 결론

이상 살펴본 바와 같이 피청구인의 이 사건 처분은 위법하므로 취소되어야 한다.

라. 보충서면

1) 이 사건 토지 위 건축물들의 위법성

이 사건 토지가 지적불부합지라는 판단의 위법성을 주장하며 근거로 든 내용과 같이 이 사건 토지를 침범한 건축물들은 모두 위법건축물인데, 만약 적법한 건축물이라면 피청구인은 건축허가 등 관련 증거를 제시할 수 있을 것임에도 그러한 증거의 제시는 없이 위법건축물이 아니라고 주장하는바 이는 위법·부당하다.

2) 지상경계에 관한 다툼이 있는지 판단하는 시기가 ‘사업의 시행 이전’이라는 주장에 관하여

가) 이 사건 결정의 위법성을 주장하며 근거로 든 내용과 같이 다툼이 있는지 판단하는 것은 경계설정시를 기준으로 해야 한다. 그렇다면 피청구인이 경계를 설정하여 청구인에게 통보하기 전에는 청구인으로서는 이 사건 토지의 경계 및 면적에 어떤 변경이 있는지 전혀 알 수 없으므로 당사자 간에 다툼이 있을 수 없다.

나) 경계설정과 관련하여 지적재조사사업은 ‘경계설정 → 의견제출 후 타당한 경우 경계를 다시 설정 → 경계결정’의 순서로 추진되는데 청구인은 경계결정 전인 경계설정 단계에서 이의의견을 제출하였으므로 이는 지상경계에 관한 다툼이 있는 것으로 보아야 한다. 또한 피청구인은 청구인의 이의의견 일부를 받아들여 이 사건 토지의 일부 경계에 대하여는 ‘도상경계’대로 재설정하였는데, 이는 결국 청구인의 이의제기가 ‘경계설정’ 단계에서 이루어 졌음을 의미한다.

3) 청구인이 입게 될 불이익에 대한 보상이 가능하다는 주장에 관하여

피청구인은 청구인이 이 사건 토지의 면적이 감소되는 것에 따라 입게 되는 불이익에 대한 보상이 가능하다고 하였으나, 지상권에 대한 손실보상을 규정하고 있는 법령상 근거를 제시하지 않고 있다.

3. 피청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 경위

1) 피청구인은 이 사건 토지가 포함된 ○○지구 지적재조사 사업의 실시계획을 수립하여 공람·공고하였으며, 경상남도에 사업지구 지정을 신청하여 2016. 12. 15. 경상남도 고시 제2016-169호로써 사업지구로 지정되었다.

2) 피청구인은 이 사건 토지에 대하여 지적재조사법 제14조에 따라 현실경계를 경계설정의 기준으로 설정하고 마을 내 중심도로인 ○○면 ○○리 474-21번지와 접하는 경계는 실제 토지현황이 도로인 점과 지적재조사사업이 공익사업의 성격을 가진 점 등을 고려하여 지적도상 도로의 폭을 확보하기 위한 경계로 설정하여, 지적재조사측량 후 2017. 9. 21. 청구인에게 지적확정예정조서 및 의견서를 제출할 수 있음을 통지하였다.

3) 청구인이 지적확정예정조서에 대한 의견서를 제출하였기에 피청구인은 2017. 12. 1. ○○시 경계결정위원회를 개최하여 심의한 결과 청구인의 의견을 일부 반영하여 담장, 처마 등으로 현실경계가 명확한 부분은 현실경계대로 하고 이 사건 토지와 함께 마을안길 도로로 사용 중이나 현실경계가 뚜렷하지 않은 474-21번지와의 경계는 지적도상 경계로 변경결정 하였으며, 이를 2017. 12. 11. 청구인에게 통지하였다.

4) 청구인이 경계결정에 대한 이의신청서를 제출하여 피청구인이 ○○시 경계결정위원회를 개최하여 심의한 결과 이의신청이 기각되어, 이를 2018. 3. 19. 청구인에게 통지하였다.

나. 청구인 주장에 대한 답변

1) 지적재조사사업의 목적 등

가) 지적재조사사업은 토지의 실제현황과 일치하지 아니하는 지적공부의 등록사항을 바로 잡고 종이에 구현된 지적을 디지털 지적, 즉 경계를 수치로 정확하게 등록하는 사업으로서, 새로이 등록되는 토지는 기존 종이도면과 달리 면적산정에 허용오차를 두지 아니하고 토지의 현실경계를 최우선으로 하여 경계를 설정하기 때문에 면적증감이 불가피하게 발생하게 된다.

나) 또한 지적재조사법 제20조 제1항에 지적소관청은 제18조에 따른 경계 확정으로 지적공부상의 면적이 증감된 경우에는 필지별 면적 증감내역을 기준으로 조정금을 산정하여 징수하거나 지급하도록 규정하고 있어, 이 사건 토지의 면적 감소로 청구인이 입게 될 불이익에 대한 보상이 가능하고, 토지의 실제 현황과 일치하지 아니하는 지적공부의 등록사항을 바로 잡고 종이에 구현된 지적을 디지털 지적으로 전환함으로써 국토를 효율적으로 관리하고자 하는 공익목적의 사업이다.

2) 이 사건 토지가 지적불부합지가 아니라는 주장에 대하여

이 사건 토지가 속한 ○○지구는 피청구인과 대한지적공사의 공식적인 조사와 보고를 거친 후 지적재조사법에서 정한 절차를 거쳐 2017년 지적재조사사업지구로 지정된 것이므로 이 사건 토지가 지적불부합지가 아니라는 주장은 청구인의 견해일 뿐이다.

3) 이 사건 결정이 위법하다는 주장에 대하여

가) 청구인은 이 사건 토지가 지상경계에 대하여 다툼이 있는 경우이므로 등록할 때의 측량기록을 조사한 경계를 기준을 적용하여야 한다고 주장하나 이것은 청구인의 오인에 기한 주장이다.

나) 이 사건 토지와 주변 토지 사이의 담과 도로 등을 통한 현실경계가 오랜 기간 이어져 온 것을 볼 때 각 토지 소유자들 사이에 현실경계를 기준으로 한 경계의 합의가 있던 것으로 보이며, 이 사건 토지에 대해 지적재조사사업 이전에 지상경계에 대한 다툼이 있었다고 볼만한 자료가 없으므로 피청구인이 현실경계를 기준으로 한 경계결정은 적법하다.

다) 또한 부산고등법원 2016누20104 판결은, “지적재조사법 제14조 제1항 제2호에서 규정한 ‘지상경계에 대하여 다툼이 있는 경우‘는 피고가 지적재조사측량을 실시하기 전에 현실적 경계에 다툼이 있는 경우를 의미한다고 할 것이고, 현실경계에 따라 경계를 설정하거나 또는 등록할 때의 측량기록을 조사한 경계를 설정한 후 지적재조사 측량을 실시한 결과 변경된 지적공부상의 경계와 기존 지적공부상의 경계가 일치하지 아니함을 이유로 다투는 것은 ‘지상경계에 대하여 다툼이 있는 경우‘에 해당하지 않는다고 할 것이다”라고 판시한 바 있다.

다. 결론

이상 본 바와 같이 이 사건 처분은 적법·타당하므로 청구인의 청구는 기각되어야 한다.

라. 보충서면

1) 이 사건 토지 위 위법건축물 및 지적불부합지 여부 판단에 관하여

가) 이 사건 토지의 경우 그 지상경계에 대하여 다툼이 없고, 현실경계라 함은 점유현황 만큼의 토지를 둘러싸고 있는 담장이 존재하므로 그 담장으로 볼 수 있으며, 이는 지적재조사 측량규정 별표 2의 경계설정 예시에도 부합하므로 적법하며 타당한 방법이다.

나) 또한 ○○리 220번지 건물의 건축물대장은 엄연히 존재하며, 226번지 토지는 200-5번지의 자투리 땅이므로 건축물대장의 유무를 따질 대상이 아니다. ○○리 200-5번지 위 건물의 경우 건축법이 제정된 1962년보다 이전인 1939. 4. 1.에 사용승인된 건물로서 이후 2011년에 건축물대장 기초자료 정비에 따라 직권등록된 것이므로 등록된 면적이 다르다는 사실만으로 위법건축물이라고 판단할 수 없다.

2) 지상경계에 대한 다툼의 존부를 판단하는 시기에 관하여

피청구인도 다툼의 존부를 경계설정시를 기준으로 해야 한다는 데는 이견이 없다. 그러나 지적재조사사업의 추진절차를 경계설정시부터 보면, ‘경계설정 → 지적재조사측량 → 지적확정예정조서 통보 → 의견서 제출 → 경계결정 통보 → 이의신청 → 경계확정’의 순서로 진행된다. 따라서 청구인이 의견을 제출한 것은 경계설정 이후의 단계이다. 그리고 현실경계가 없거나 뚜렷하지 않은 부분에 대하여는 지적도상의 경계를 복원하여 결정하였을 뿐 청구인의 주장처럼 지상경계에 대한 다툼이 있다고 인정하여 청구인의 의견을 받아들인 것은 아니다.

4. 관계법령

가. 지적재조사에 관한 특별법 제2조, 제14조, 제15조, 제16조, 제17조, 제20조

나. 공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률 제65조

5. 인정사실

가. 이 사건 토지의 지적공부상 현황은 아래와 같다.

나. 청구인은 이 사건 토지의 지상권자로서 등기부상 지상권 설정내역은 아래와 같다.

다. 이 사건 토지와 연접한 ○○리 200-5, 225, 226번지 토지들의 소유자는 청구외 박○○이고, 박○○은 위 각 토지를 청구외 김○○으로부터 매입하여 1986. 6. 3.자로 소유권이전등기를 하였다. 그리고 ○○리 225번지와 이 사건 토지에 걸쳐 있는 건축물(이하 ‘이 사건 불법건축물’이라 한다)은 건축물대장에 등재되어 있지 않고, ○○리 220번지 지상 건축물은 건축물대장에 3층 1동, 연면적 328㎡의 공동주택(다세대주택)으로 등재되어 있다.

라. 피청구인은 2017. 9. 21. 청구인과 청구외 김○○에게 지적확정예정조서를 통보하였고, 청구인은 2017. 10. 10. “위 토지의 면적이 감소되는 것을 반대합니다. 지적도에 등록된 경계대로 존치하여 주시기 바랍니다.”라는 의견을 피청구인에게 제출하였으며, ○○시 경계결정위원회는 2017. 12. 1. 청구인의 의견을 일부 반영하여 이 사건 결정을 하였고, 피청구인은 이를 2017. 12. 11. 청구인과 김○○에게 통지하였다.

마. 청구인은 2018. 1. 24. 이 사건 결정에 대한 이의신청서를 아래와 같이 제출하였으나, ○○시 경계결정위원회에서 2018. 3. 13. 기각결정 되었고, 피청구인은 이를 2018. 3. 19. 청구인에게 통지하였으며, 청구인은 2018. 5. 14. 이 사건 심판청구를 하였다.

바. 피청구인이 통보한 지적확정예정조서와 이 사건 결정에 따른 경계결정조서와 관련된 내용은 아래와 같고, 두 차례의 ○○시 경계결정위원회 회의록에 따르면 이 사건 토지의 경계와 관련하여 위원들이 피청구인의 제출안에 이의를 제기한 바는 없다.

사. 경상남도 행정심판위원회가 2018. 6. 7. 이 사건 토지의 소유권자인 김○○에게 유선상으로 직접 확인한 바에 따르면, 김○○는 1975년경 이미 서울로 거주지를 옮겼는데, 1986년경 친척 형님인 김△△으로부터 ○○리 200-5, 225, 226번지 토지를 팔기 위해서는 이 사건 토지 중 13평(이 사건 불법건축물의 부지 부분)이 포함되어야 하므로 그 부분을 팔지 않겠느냐는 제안을 받았고, 김○○는 이를 받아들여 평당 10만 원에 매도하기로 하였으며, 이에 대하여는 박○○도 같은 취지로 피청구인에게 진술한 바 있다. 이후 박○○에게 이 사건 토지 중 위 13평 부분을 포함한 위 각 토지를 매도한 김△△은 김○○에게 130만 원을 지급코자 하였으나 김○○는 100만 원만을 받았고 나머지 30만 원은 김△△에게 쓰라고 하면서 수취하지 않았다. 또한 김○○는 이 사건 결정에 따른 경계에 대하여는 이의가 없으나 이 사건 토지가 소유자인 자신의 의사와 무관하게 포장되어 도로로 사용되고 있는 것은 부당하므로 피청구인이 토지 전부를 매수하는 등 합당한 조치를 하여 주기를 바란다고 진술하였고, 지상권과 관련하여서는 친동생인 청구외 망 김◎◎이 이 사건 토지 위에 건물을 짓고자 하였기에 위 나.항과 같은 내용의 지상권을 설정해 주었다고 밝혔다. 

아. 국토지리정보원의 항공사진으로 추정컨대 이 사건 토지는 과거 ○○리 200-3번지로부터 분할되기 전인 1968년 당시부터 마을안길로 사용되고 있었고 이는 1977년과 1982년의 항공사진에서도 확인되며, ○○마을 이장에 따르면 마을안길로 사용되고 있는 부분은 1970년대 후반에 새마을사업의 일환으로 도로로 포장되었다.

자. 경상남도 행정심판위원회가 현장조사를 한 결과 이 사건 토지와 박○○ 소유의 ○○리 200-5, 225, 226번지 토지 및 같은 리 220번지 토지와의 경계는 포장된 도로와 담장으로 경계가 구분되어 있고, 경계를 따라 경계점표지가 설치되어 있음이 확인된다.

6. 판단

가. 이 사건 처분의 관계법령을 살펴보면,

1) 지적재조사법 제2조 제2호에 따르면 ‘지적재조사사업’이란 ”공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률 제71조부터 제73조까지의 규정에 따른 지적공부의 등록사항을 조사·측량하여 기존의 지적공부를 디지털에 의한 새로운 지적공부로 대체함과 동시에 지적공부의 등록사항이 토지의 실제 현황과 일치하지 아니하는 경우 이를 바로 잡기 위하여 실시하는 국가사업”이다.

2) 지적재조사법은 제14조 제1항에서, 지상경계에 대하여 다툼이 없는 경우 토지소유자가 점유하는 토지의 현실경계(제1호), 지상경계에 대하여 다툼이 있는 경우 등록할 때의 측량기록을 조사한 경계(제2호), 지방관습에 의한 경계(제3호)의 순위로 지적재조사를 위한 경계를 설정하도록 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 지적소관청이 위 방법에 따른 경계설정이 불합리하다고 인정하는 경우에는 토지소유자들이 합의한 경계를 기준으로 지적재조사를 위한 경계를 설정할 수 있다고 규정하고 있다. 이러한 토지의 지상경계에 관하여 공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률(이하 ‘공간정보관리법’이라 한다) 제65조 제1항은 “토지의 지상경계는 둑, 담장이나 그 밖에 구획의 목표가 될 만한 구조물 및 경계점표지 등으로 구분한다”고 규정하고 있다.

3) 지적재조사법 제15조에 따르면 지적소관청은 제14조에 따라 경계를 설정하면 지체 없이 임시경계점표지를 설치하고 지적재조사측량을 실시하여야 하고(제1항), 지적재조사측량을 완료하였을 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 지적확정예정조서를 작성하여야 하며(제2항), 지적확정예정조서를 작성하였을 때에는 토지소유자나 이해관계인(이하 ‘토지소유자 등’이라 한다)에게 그 내용을 통보하여야 하고 이에 대하여 토지소유자 등은 의견을 제출할 수 있으며 제출된 의견이 타당하다고 인정할 때에는 지적소관청은 경계를 다시 설정하고 임시경계점표지를 다시 설치하는 등의 조치를 하여야 한다(제3항).

4) 지적재조사법 제16조에 따르면 지적재조사에 따른 경계결정은 경계결정위원회의 의결을 거쳐 결정하고(제1항), 지적소관청이 제1항에 따른 경계에 관한 결정을 신청하고자 할 때에는 지적확정예정조서에 토지소유자 등의 의견을 첨부하여 경계결정위원회에 제출하여야 하며(제2항), 지적소관청은 경계결정위원회로부터 경계에 관한 결정을 통지받으면 이를 토지소유자 등에게 지체없이 통지하여야 한다(제6항). 그리고 지적재조사법 제17조에 따르면 위 경계결정 통지에 대하여 토지소유자 등은 통지를 받은 날부터 60일 이내에 지적소관청에 이의신청을 할 수 있고(제1항), 지적소관청은 그로부터 14일 이내에 이의신청서를 경계결정위원회에 송부하고 경계결정위원회는 다시 그로부터 30일 이내에 이의신청에 대한 결정을 하여야 하며(제3항 및 제4항), 그 결정을 통보받은 지적소관청은 7일 이내에 결정서를 작성하여 이의신청인에게는 그 정본을, 토지소유자 등에게는 그 부본을 송달하여야 한다(제5항). 한편 이러한 경계가 확정됨으로 인하여 지적공부상의 면적이 증감된 경우 지적소관청은 지적재조사법 제20조 제1항에 따라 증감된 면적을 기준으로 조정금을 산정하여 토지소유자에게 징수 또는 지급한다.

나. 이 사건 처분의 위법·부당 여부를 살펴보면,

1) 이 사건 토지가 지적불부합지에 해당하는지 여부

가) 지적재조사는 실제 토지의 현황과 일치하지 않는 지적공부상의 등록사항을 바로잡기 위한 것이므로, 그러한 불일치 사항이 있다면 모두 지적불부합지라고 할 수 있다. 청구인이 제시하고 있는 지적불부합지의 유형은 그와 같은 분류를 통해 지적불부합지의 발생원인 및 해소방안 등을 연구하는 데 유용하기 때문에 사용되는 것이고, 그러므로 어떤 지적불부합지를 반드시 특정 유형에 포함시킬 필요는 없으며, 그렇지 않더라도 ‘산발적으로 오류 등록된 경우’로 보면 될 것이다.

나) 청구인은 이 사건 토지를 침범하여 있는 박○○ 소유의 이 사건 불법건축물 때문에 이 사건 토지가 지적불부합지로 될 수는 없다고 주장한다. 그러나 위 인정사실 가.항, 다.항, 사.항, 아.항, 자.항을 종합하여 보면, 이 사건 토지의 상당부분은 김○○가 소유권을 취득한 당시부터 이미 마을안길로 사용되고 있었고, 이 사건 불법건축물은 김○○으로부터 박○○이 매수하여 소유권을 이전한 1986. 6. 3. 이전에 이미 존재하고 있었다. 또한 그 부지 부분은 박○○이 130만 원에 매수하여 현실적으로 30년이 넘게 담장 등을 설치하여 배타적으로 점유해 오고 있고 이에 대하여는 김○○와 박○○의 진술이 합치하는바, 이러한 사실에 비추어 박○○은 이 사건 토지 중 이 사건 불법건축물의 부지인 13평 부분을 사실상 점유하고 있다 할 것이다. 그렇다면 이 사건 토지는 토지점유의 상황이 지적공부와 다르게 된 것이어서 ‘지적불부합지’에 해당하므로 청구인의 이 부분 주장은 이유 없다.

2) 이 사건 처분의 위법 여부

가) 어떤 토지가 지적공부에 1필지의 토지로 등록되면 토지의 소재, 지번, 지목, 지적 및 경계는 다른 특별한 사정이 없는 한 이 등록으로써 특정되고 소유권의 범위는 현실의 경계와 관계없이 공부의 경계에 의하여 확정되는 것이 원칙이지만, 지적도를 작성하면서 기점을 잘못 선택하는 등 기술적인 착오로 말미암아 지적도의 경계선이 진실한 경계선과 다르게 작성되었다는 등과 같은 특별한 사정이 있는 경우에는 토지의 경계는 실제의 경계에 의하여야 한다(대법원 2016. 5. 24. 선고 2012다87898 판결). 지적재조사법의 규정을 살피건대 어떤 토지가 지적불부합지로서 지적재조사의 대상이 되면 ‘지적도의 경계선이 진실한 경계선과 다르게 작성되었다는 특별한 사정’이 있다고 인정된 것이고, 토지소유자 간에 지상경계에 대한 다툼이 없었다면 토지에 대한 현실의 경계가 진실한 경계인 것으로 추정된다.

나) 지적재조사법에 따르면 지적재조사사업은 ‘기본계획 수립 → 사업지구의 지정 및 고시 → 토지현황조사 → 경계설정 → 지적재조사측량 및 지적확정예정조서 작성 → 경계결정 → 이의신청 및 확정’의 순서로 시행된다. 그리고 지적재조사법 제14조 제1항 본문은 “지적소관청은 다음 각 호의 순위로 지적재조사를 위한 경계를 설정하여야 한다“라고 규정되어 있다. 따라서 지상경계에 관한 다툼의 존부 판단은 경계설정시를 기준으로 해야 한다.

그런데 이에 관하여 청구인은, 피청구인이 설정된 경계를 알리기 전에는 이를 알 수 없어 다툼이 있을 수 없고, 지적확정예정조서에 대하여 이의의견을 제출하였으므로 지상경계에 관한 다툼이 있는 것이라고 주장한다. 그러나 ‘경계설정’은 지적재조사법 제14조 및 제15조의 문언과 지적재조사법의 체계에 비추어 지적재조사측량과 그에 따른 지적확정예정조서 통보의 전 단계에서 이루어지는 최초의 경계설정이라고 보는 것이 타당하고, 청구인은 피청구인에게 이의를 제기하였을 뿐 인접토지소유자 등과 이 사건 토지의 경계에 관해서 다툰 것은 아니므로 청구인의 주장은 수긍할 수 없다.

더군다나 청구인의 주장은 이 사건 토지가 지적불부합지라는 점을 자인하는 것에 불과하다고 할 것이다.

다) 피청구인이 이 사건 토지의 경계를 설정한 당시까지 소유권자인 김○○나 지상권자인 청구인이 박○○이나 기타 어느 누구와도 이 사건 토지의 지상경계에 관하여 다툰 바 있었다고 볼 만한 자료는 제출된 바 없다. 따라서 이 사건 토지는 지적재조사법 제14조 제1항 제1호에 따라 ’토지소유자가 점유하는 토지의 현실경계‘를 기준으로 경계가 설정되어야 하고, 박○○ 소유 토지 및 ○○리 220번지 토지와의 경계 부분 모두 담장 등을 통해 토지가 점유되고 있는 현실경계를 기준으로 설정한 점과, 청구인의 의견제출에 따라 현실경계가 명확하지 않은 부분에 대하여 지적도상 경계를 적용하여 설정한 점이 인정된다.

라) 그렇다면, 공간정보관리법 제65조가 규정한 바에 따라 적법하게 이 사건 토지의 지상경계가 결정된 점, 피청구인이 청구인의 의견을 일부 받아들인 점, 이 사건 토지 대부분은 이미 약 40년 동안 마을안길로 이용되어 왔고 포장되어 도로로 이용된 지도 30년이 지난 것으로 추정되는 점, 따라서 이 사건 토지에 대한 지상권은 이미 행사 가능성이 거의 없는 상태였던 점, 반면에 박○○이 적법하게 이 사건 토지 일부를 점유하였다고 인정되는 점, 소유권자인 김○○도 경계결정에 대하여는 이의가 없는 점 등을 종합하여 볼 때, 이 사건 처분은 위법 또는 부당하다 할 수 없다.

다. 결론

그렇다면 청구인의 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.

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지적재조사 경계결정 이의신청 기각결정처분 취소 청구