경남행심 제2018 - 200호

공사중지명령처분 취소 청구

A 

○○군수 

가. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조, 제57조, 제133조

나. 행정절차법 제21조

피청구인이 2018. 4. 30. 청구인에게 한 공사중지명령처분을 취소한다.

피청구인이 2018. 4. 30. 청구인에게 한 공사중지명령처분을 취소한다는 재결을 구함.

이 유(2018-200)

1. 사건개요

청구인은 태양광 발전소업 등을 목적으로 설립된 법인으로, 2017. 12. 27. ○○군 ○○면 ○○리 산136 외 1필지(임·전, 34,254㎡, 농림지역·생산관리지역, 이하 ‘이 사건 사업부지’라 한다) 상에 태양광발전시설 설치를 위한 개발행위허가(허가면적 13,398㎡, 이하 ‘이 사건 허가’라 한다)를 받고, 2018. 4. 24. 전기사업 공사계획 수리 통보를 받은 후 공사를 진행하려 하였으나, 2018. 4. 30. 피청구인으로부터 아래와 같은 사유로 공사중지명령처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 통보받고, 그 처분의 취소를 청구한 사건이다.

2. 청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 경위

1) 청구인은 태양광발전사업에 많은 관심이 있으며, 지구온난화를 대비한 기후변화협약에 능동적 대처와 화석연료 고갈에 따른 신재생에너지 개발과 이의 이용 및 보급정책에 적극 부응하기 위해 이 사건 사업부지에 소재한 도림·도향·죽림·해성·일성·서해·파란·고금·고성(여기까지 ○○군 허가)·미성·행복(여기까지 경상남도 허가) 태양광발전소라는 상호의 전기사업을 양수하였다.

2) 2016. 10월 경 양수된 전기사업명을 각각 ○○에너지 1호 태양광발전소부터 ○○에너지 11호 태양광발전소로 변경하였으며, 2017. 4. 17. 사업의 원활성을 위해 아래와 같이 지번을 추가하여 피청구인으로부터 변경허가를 득하였다.

3) 청구인은 발전사업을 실행하려 2017. 9. 20. 피청구인에게 ○○면 ○○리 산136(임), 795(전)에 대한 개발행위허가신청을 하였으며, 피청구인은 ○○면 ○○리 795번지에 대한 농지전용협의와 동 지역 산136번지에 대한 산지전용협의를 마친 뒤 2017. 12. 28. 개발행위허가를 청구인에게 통보하였다. 이때 피청구인이 청구인에게 통보한 개발행위 허가조건 제3호에는 “개발행위로 인하여 당해지역 및 주변지역에 발생되는 각종 오염·생활피해를 최소화하여 민원이 유발되지 않도록 피해방지시설을 설치하기 바라며, 본 개발행위로 인해 발생되는 민원을 먼저 처리 후 사업시행하시기 바란다”라고 표기되어 있었다.

4) 개발행위허가를 득한 청구인은 2018. 3. 7. 사업부지에 개발행위를 진행하기 위해 중장비와 인력을 투입하였다. 그런데 이 과정에서 해당마을 대표 외 수십명이 공사의 진행을 방해하기 위해 농사용 트랙터를 이용하여 무단으로 도로를 차단하고 공사를 방해하였다. 이후 마을 주민들이 피청구인에게 사업부지에 대한 개발행위허가를 취소하라는 민원을 제기하자 피청구인이 이 사건 처분을 한 것이다.

나. 이 사건 처분의 위법·부당성

1) 절차준수 및 고지의무 이행 여부

피청구인은 이 사건 처분을 함에 있어 사전통지 및 의견제출의 기회는 제공하지 아니하고 처분서에 불복절차와 방법, 그 기한을 명시하였다.

2) 개발행위 허가조건(부관)의 적용한계

가) 민원발생에 따른 분쟁이 생기지 않도록 조치하는 것이 이 사건 허가의 조건인지여부에 대하여 살펴보면, 이 사건 허가는 청구인으로 하여금 사업부지에서 태양광발전시설을 설치하고 사업수익을 얻을 수 있도록 권리를 부여하는 수익적 행정행위로서 조건을 부가라는 것이 가능하지만, 그 부관의 내용은 적법하여야 하고 이행가능하여야 하며, 비례의 원칙 및 평등의 원칙에 적합하고, 행정처분의 본질적 효력을 해하지 않는 한도의 것이어야 한다(대법원 1997. 3. 14. 선고 96누16698 판결 등 참조).

나) 피청구인은 청구인에 대하여 한 개발행위허가 조건사항에서 ‘본 개발행위로 인해 민원을 먼저 처리 후 사업을 시행’ 이라는 내용을 이행하지 않았다는 이유로 이 사건 처분을 하였는바, 문구의 전체적인 내용을 살펴보면, 개발행위 허가조건 제3항에는 ‘개발행위로 인하여 당해 지역 및 주변지역에 발생되는 각종 오염·생활피해를 최소화하여 민원이 유발되지 않도록 피해방지시설을 시행하기 바랍니다’라고 명시하여 본 개발행위로 발생하는 각종 오염·생활피해에 대한 민원을 전제로 하고 있으므로 개발행위가 시작되지 아니한 시점에서 발생한 민원의 주된 내용이 ‘자연경관 훼손 및 재산권 침해 등’으로 그 내용이 구체적이지 않고 추상적이며, 극히 개인적인 민원이기에 청구인이 해결할 수 없다는 점을 알면서도 민원이 발생하였다는 이유를 근거로 이 사건 처분을 하는 것은 피청구인이 재량권을 일탈하거나 남용한 것으로 위법하다.

3) 법률에 근거하지 아니한 공사중지명령

가) 법치주의를 헌정질서의 기본원칙으로 삼고 사유재산권을 보장하고 있는 우리나라에서 행정기관으로부터 허가를 득한 후 시행하는 사업에 대해, 법령에 위반되거나 타인의 권리를 침해하지 않는 이상, 행정행위로부터는 물론이고 사인으로부터도 보호되어야 할 것인바, 청구인의 법령위반이나 타인의 권리침해가 없음에도 주민들이 법에 의존하지 아니하고, 집단민원을 일으켜 청구인의 재산권 행사 등을 막는 것은 그 자체가 위법한 행위이며, 청구인으로부터 재산상 불이익을 당하게 하고 있는 것으로써 허용되어서는 아니 될 것이다.

나) 또 이 사건 처분은 건축법 제79조 제1항에 따라 건축법령 등을 위반한 건축주 등에게 명할 수 있도록 규정하고 있는 바, 태양광사업에 대하여 주민들이 집단으로 민원을 제기하였을 경우 공사중지를 명할 수 있는 법적근거를 찾아볼 수 없음에도 불구하고 단지 자연경관 훼손 및 재산권을 침해당한다는 추상적인 지역주민들의 민원을 해결하지 아니하였다는 사유로 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분은 청구인의 권리를 침해한 처분일 것이다.

다) 행정기관이 관계법령에 따라 적법하고 정당한 처분을 하면서도 이에 따라 제기될 수 있는 민원을 우려해 민원해결을 허가조건으로 부기하고 민원이 발생한 경우 그 해결 책임을 전적으로 청구인에게 떠넘긴 후 이를 이유로 이 사건 처분을 하여 손쉽게 해결하려는 것으로, 매우 부당하고, 이러한 민원을 해결하지 못했다고 하여 법령에 근거 없이 공사중지명령처분을 한 점은 법률유보의 원칙에 어긋난 위법한 처분이다.

4) 행정절차법 위반

가) 행정절차법 제21조 제1항, 제4항, 제22조 제1항 내지 제4항에 의하면, 행정청이 당사자에게 의무를 과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 처분하고자 하는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거, 이에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법 등의 사항을 당사자 등에게 통지하여야 하고, 다른 법령 등에서 필요적으로 청문을 실시하거나 공청회를 개최하도록 규정하고 있지 아니한 경우에도 당사자 등에게 의견제출의 기회를 주여야 하되, “당해 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우” 등에는 처분의 사전통지나 의견청취를 하지 아니할 수 있도록 규정하고 있으므로, 행정청이 침해적 행정처분을 함에 있어서 당사자에게 위와 같은 사전통지를 하거나 의견제출의 기회를 주지 아니하였다면 사전통지를 하지 않거나 의견제출의 기회를 주지 아니하여도 되는 예외적인 경우에 해당하지 아니하는 한 그 처분은 위법하여 취소를 면할 수 없다고 할 것이다(대법원 2000. 11. 14. 선고 99두5870 판결 참조).

나) 사건을 살펴보면, 피청구인의 이 사건 처분은 청구인이 피청구인으로부터 국토계획법에 따라 이미 개발행위에 대한 허가를 받았으나 허가받은 사항에 따라 권리행사를 하려는 청구인에 대한 침해적 행정처분으로서, 공사 준비에 소요된 비용 상당을 손해 입게 될 뿐만 아니라 본 공사에 대한 기대이익도 상실하게 되므로 이러한 상활에 대비하기 위하여 이 사건 처분에 대한 사전통지를 받을 필요가 있음은 물론, 이에 대하여 의견제출의 기회를 가질 필요가 적지 아니하고, 민원인들에 대해서는 민사적으로 해결할 수 있는 별도의 방법이 마련되어 있기에 즉시 이 사건 처분을 하지 아니하면 안 될 급박한 사정이 있다고 볼 수 없으므로 청구인에게 처분에 대한 사전통지를 하고 의견제출의 기회를 주지 않은 것은 행정절차법을 위반한 처분일 것이다.

다. 결론

위와 같은 이유로 이 사건 행정심판을 청구하니 청구취지와 같은 재결을 내려주기 바란다.

라. 보충서면(피청구인의 답변서에 대해)

피청구인은 국토계획법 제133조 제1항 제5호에서 ‘제56조에 따른 개발행위허가 또는 변경허가를 받지 아니하고 개발행위를 한자’에 대해서 공사의 중지 등 그밖에 필요한 처분을 하거나 조치를 명할 수 있다는 규정에 따라 청구인에게 이 사건 처분을 하였다고 주장하나,

위 법률은 ‘법률 등의 위반자’에 대하 처분이지 실행불가능한 행정청의 일방적인 부관 및 불법적인 민원의 미해결에 대한 처분을 규정한 것이 아니며, 대법원 1990. 6. 12. 선고 90누2468 판결에 따르면, 행정청은 신고나 허가 등의 처분을 한 이상 법률에서 정한 위법행위를 하지 아니한 이상 공사중지명령을 할 수 없을 뿐만 아니라, 피청구인이 수익적 행정처분 시 부관을 부과함에 있어서 법률에서 정한 한계를 준수하여야 하고, 당해 법률 규정의 입법 목적과 규정내용, 규정의 체계, 다른 규정과의 관계 등을 종합적으로 살펴야 하며, 법률에서 그 내용을 정확하게 알 수 있는 용어를 사용하고 있음에도 그 문언적 의미의 한계를 벗어났다든지, 법에서 정한 내용의 의미를 넘어 그 법위를 확정하거나 축소함으로써 그 내용을 구체화하는 단계를 벗어났다면 이는 재량권의 한계를 일탈한 것으로서 허용되지 않을 것이므로(대법원 2012. 12. 20. 선고 2011두30878 전원합의체 판결 등 참조) 단순히 집단민원이 발생하였다고 하여 공사중지명령을 한 피청구인의 이 사건 처분은 위법하다 할 것이다.

3. 피청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 경과

○ 2017. 9. 20. : 개발행위허가 신청 접수

- 사 업 자 : ○○에너지(주) 박○○

- 위 치 : ○○군 ○○면 ○○리 산136번지 일원

- 사업면적 : 14,153㎡

○ 2017. 11. 27. : ○○군계획(제1분과)위원회 개최(조건부 가결)

○ 2017. 12. 27. : 개발행위허가

나. 이 사건 처분의 적법·타당성

1) 절차준수 및 고지의무 이행 여부에 대하여

이 사건의 경우 청구인과 피청구인은 지역주민의 민원해소를 위해 상호 노력하였으나, 그 결과를 도출하지 못하였고, 이에 피청구인은 청구인에게 ‘개발행위허가 조건’에 명시된 대로 공사중지명령을 내릴 예정임을 2~3회에 걸쳐 구두로 설명하였으며, 청구인 또한 법적 절차에 따라 조치할 계획임을 의견 제시 하는 등 이 사건 처분 전에 청구인은 피청구인이 조치할 사항을 사전에 충분히 인지하고 있었다. 그리고 청구인의 공사시행 행위로 인한 지역주민의 현장 점거 및 6개 마을 ‘집회농성’ 등으로 행정절차법 제21조 제4항 제1호에 따라 공공의 안전성 확보가 필요하여 긴급하게 처분을 한 것이다.

2) 개발행위 허가조건(부관)의 적용한계에 대하여

국토계획법 제57조 제4항의 규정에 의거 피청구인은 개발행위허가를 하는 경우에는 ‘위해 방지, 환경오염 방지, 경관, 조경 등에 관한 조치를 할 것을 조건으로 개발행위허가를 할 수 있다’라는 규정에 의거 청구인에게 ‘개발행위로 인하여 당해지역 및 주변지역에 발생되는 각종 오염·생활피해를 최소화하여 민원이 유발되지 않도록 피해방지시설을 설치하시기 바라며, 본 개발행위로 인해 발생되는 민원을 먼저 처리 후 사업 시행하시기 바랍니다’라는 조건을 부하였다.

이 사건 사업부지 주변 6개 마을 주민들이 주장하는 ‘쾌적한 삶의 공간 확보를 위한 자연경관 보존과 태양광발전시설 주변 토지의 거래 감소 우려 등’에 대해 청구인은 ‘구체적이지 않고 추상적이며, 극히 개인적인 민원’이라고 주장하나, 산림 훼손에 따른 각종 자연재해와 자연경관 훼손에 따른 정주여건 악화 우려는 물론, 개인의 재산권 확보 등을 통해 궁극적으로 추구하고자 하는 것은 개인의 행복을 넘어 지역, 국가의 행복지수를 높이고자 하는 것으로 청구인이 주장하는 내용에 반한다 할 수 있다.

아울러, 이러한 집단민원으로 인하여 공사중지처분을 하는 것은 피청구인이 재량권을 일탈하거나 남용한 것이라고 주장하나, 피청구인은 법을 수호하면서 국민이 행복한 나라를 만들어 가는데 앞장서야 하는 책무를 가진 자로서 청구인의 이익추구를 위해 다수의 지역주민들이 피해를 주장하는 바, 청구인과 지역주민 모두가 상생하는 방안을 강구하고자 상기 허가조건 하단부의 규정에 의거 공사중지명령을 처분한 것으로, 이는 ‘행정의 합목적성과 공익 추구’를 목적으로 하고 있어 재량권을 일탈하거나 남용한 것이 아니다.

3) 법률에 근거하지 아니한 공사중지명령이라는 주장에 대하여

국토계획법 제133조 제1항 제5호에서는 ‘제56조에 따른 개발행위허가 또는 변경허가를 받지 아니하고 개발행위를 한 자’에 대해서는 공사의 중지 등 그 밖에 필요한 처분을 하거나 조치를 명할 수 있다고 규정하고 있다.

이 사건 허가 시 국토계획법 제56조 및 제57조 제4항의 규정에 의거 ‘개발행위 허가 조건’을 첨부하여 허가증을 교부하였으며, 상기 ‘개발행위 허가 조건’ 제3항 하단부에 ‘본 개발행위로 인해 발생되는 민원을 먼저 처리 후 사업 시행하시기 바랍니다’라고 명백히 명시하였고, ‘개발행위 허가 조건’은 청구인이 개발행위를 함에 있어 반드시 준수해야 할 의무이다.

2018. 1. 18. ○○마을 외 5개 마을 주민 162명의 서명을 받은 탄원서가 접수되었고, 집단민원이 해소되지 않은 상황에서 공사계획 신고서를 제출하고 공사를 시행하려고 하여, 주민들이 2018. 3. 30. 군청 정문 앞에서 집회하고, 2018. 4. 17. ○○마을 외 5개 마을 주민 168명의 서명을 받은 탄원서를 제출하는 등 집단민원이 계속 발생하여 국토계획법 제56조, 제57조에 의거 ‘개발행위 허가 조건’을 부여한 사항이 이행되지 않아 같은 법 제133조에 의거 공사중지를 명한 처분은 타당한 것으로 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다.

4) 행정절차법 위반에 대하여

행정절차법 제21조 제4항 제1호에 의하면, 공공의 안전 또는 복리를 위하여 긴급히 처분을 할 필요가 있는 경우 사전통지를 하지 아니할 수 있다고 명시하고 있다. 청구인의 공사시행 행위로 인한 지역주민의 현장 점거 및 6개 마을 ‘집회 농성’ 등으로 주민의 안전과 복리를 해결해야 하는 사항으로 긴급하게 처분을 한 것이다.

이 사건의 경우 청구인과 피청구인은 지역주민의 민원해소를 위해 상호 노력하였으나, 그 결과를 도출하지 못하였고, 이에 피청구인은 청구인에게 ‘개발행위허가 조건’에 명시된 대로 공사중지명령을 내릴 예정임을 구두로 2~3회에 걸쳐 설명하였으며, 청구인 또한 법적 절차에 따라 조치할 계획임을 의견 제시 하는 등 이 사건 처분 전에 청구인이 조치할 사항을 충분히 인지하고 있었다.

따라서 행정절차법 위반이라고 하는 청구인의 주장은 이유 없다고 할 것이다.

다. 결론

따라서 청구인에게 한 이 사건 처분은 국토계획법에 의거 개발행위허가 시 ‘허가 조건’에 명시된 사항을 적법하게 처분한 것으로 청구인의 청구는 기각되어야 할 것이다

4. 관계법령

가. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조, 제57조, 제133조

나. 행정절차법 제21조

5. 인정사실

​

가. 이 사건 사업부지의 토지이용 및 소유권현황은 아래와 같다.

나. 청구인은 2016. 10. 13., 2016. 11. 4. ○○군 ○○면 ○○리 산136번지 일대에 허가된 태양광발전소 11개소(각 99㎾)에 대한 전기사업을 양수한 후 2017. 4. 17. 위 사업부지와 연접해 있는 같은 리 795번지를 사업에 추가하였다.

다. 피청구인은 2017. 12. 28. 청구인에게 개발행위허가를 하면서, “개발행위로 인하여 당해지역 및 주변지역에 발생되는 각종 오염·생활피해를 최소화하여 민원이 유발되지 않도록 피해방지시설을 설치하시기 바라며, 본 개발행위로 인해 발생되는 민원을 먼저 처리 후 사업시행하시기 바란다”는 허가조건을 붙였다.

라. 청구 외 ○○면 ○○리 주민일동은 2018. 1. 18., 2018. 4. 17. 이 사건 허가의 철회를 요구하는 내용의 탄원서를 피청구인에게 제출하였으며, 2018. 3. 30.에는 ○○군청 정문에서 태양광발전시설 설치 반대 집회를 한 바 있다.

마. 청구인은 이 사건 사업부지 상의 태양광발전소 8개소에 대해 공사계획신고서를 제출하였고, 피청구인은 2018. 4. 24. 청구인에게 전기사업 공사계획 수리를 통보받았으나, 현재 이 사건 사업부지에는 공사가 진행되지 않은 상태이다.

바. 피청구인은 2018. 4. 30. 청구인에게 ‘개발행위허가 조건 미 이행에 따른 공사중지명령’ 통보를 하였다.

사. 청구인은 2018. 5. 10. 이 사건 심판 청구를 하였다.

6. 판단

가. 이 사건 처분의 관계법령을 살펴보면,

국토계획법 제57조 제4항에 “시장 또는 군수는 개발행위허가를 하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 개발행위에 따른 기반시설의 설치 또는 그에 필요한 용지의 확보, 위해 방지, 환경오염 방지, 경관, 조경 등에 관한 조치를 할 것을 조건으로 개발행위허가를 할 수 있다“고 규정하고 있고, 제133조 제1항에는 ”시장·군수 또는 구청장은 ‘제56조에 따른 개발행위허가 또는 변경허가를 받지 아니하고 개발행위를 한 자’, ‘사정이 변경되어 개발행위 또는 도시·군계획시설사업을 계속적으로 시행하면 현저히 공익을 해칠 우려가 있다고 인정되는 경우의 그 개발행위허가를 받은 자 또는 도시·군계획시설사업의 시행자’ 등에 해당하는 자에게 이 법에 따른 허가·인가 등의 취소, 공사의 중지, 공작물 등의 개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 처분을 하거나 조치를 명할 수 있다“고 규정하고 있다.

나. 이 사건 처분의 위법·부당 여부를 살펴보면,

1) 피청구인은 다수의 지역주민들이 자연환경 훼손 및 재산권 침해 등 피해를 주장하는 민원이 발생하였으므로 개발행위허가 시 허가조건 미이행에 해당된다는 이유로 이 사건 처분을 하였다.

2) 우선, 이 사건 공사의 국토계획법 저촉여부를 본다.

국토계획법 제57조 제4항에 따르면, 시장·군수는 개발행위 용지의 확보, 위해 방지, 환경오염 방지, 경관, 조경 등에 관한 조치를 할 것을 조건으로 개발행위허가를 할 수 있고, 피청구인은 이 사건 허가를 하면서 “개발행위로 인하여 당해지역 및 주변지역에 발생되는 각종 오염·생활피해를 최소화하여 민원이 유발되지 않도록 피해방지시설을 설치하시기 바라며, 본 개발행위로 인해 발생되는 민원을 먼저 처리 후 사업시행하시기 바란다”는 사항을 허가조건으로 하였는바, 동 공사와 관련한 국토계획법 제57조 제4항에 규정하지 않은 민원은 그 조건을 그 조건으로 하였으나, 이는 오염·생활피해와 관련한 내용으로 보인다.

그런데 위 인정사실에 따르면, 청구인은 2018. 4. 24. 이 사건 공사계획을 피청구인으로부터 수리처분 받았고, 그로부터 불과 6일 뒤인 2018. 4. 30. 이 사건 처분을 통보받았다. 그리고 현재 이 사건 사업부지 상에는 아직 공사가 진행되지는 않았음이 확인되므로 아직 공사와 관련된 민원이 발생하였다고 볼 수 없어 청구인이 허가조건을 기반으로 이 사건 처분을 할 수는 없다.

그 밖에 청구인이 국토계획법 제57조 제4항을 위반하였다는 객관적이고 구체적인 입증자료 없이 이루어진 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용하여 위법하다고 할 것이다.

3) 다음으로 청구인이 행정절차법 위반을 주장하므로 이에 대해 본다.

가) 행정절차법 제21조 제1항, 제4항, 제22조 제1항 내지 제4항에 의하면, 행정청이 당사자에게 의무를 과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 처분하고자 하는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거, 이에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법 등의 사항을 당사자 등에게 통지하여야 하고, 다른 법령 등에서 필요적으로 청문을 실시하거나 공청회를 개최하도록 규정하고 있지 아니한 경우에도 당사자 등에게 의견제출의 기회를 주어야 하되, 당해 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우 등에는 처분의 사전통지나 의견청취를 하지 아니할 수 있도록 규정하고 있으므로, 행정청이 침해적 행정처분을 함에 있어서 당사자에게 위와 같은 사전통지를 하거나 의견제출의 기회를 주지 아니하였다면 사전통지를 하지 않거나 의견제출의 기회를 주지 아니하여도 되는 예외적인 경우에 해당하지 아니하는 한 그 처분은 위법하여 취소를 면할 수 없다 할 것이다(대법원 2000. 11. 14. 선고 99두5870 판결 등 참조).

나) 살피건대, 허가받은 공사를 중지하는 내용인 이 사건 처분은 피청구인이 청구인에게 권익을 제한하는 침해적 행정처분이고, 피청구인이 공사중지명령을 하기 이전에 공사중지명령을 내릴 예정임을 구두로 2~3회에 걸쳐 청구인에게 설명하였다는 사정만으로 사전에 청구인에게 행정절차법 제21조 제1항에 규정된 사항을 통지하였다거나 이에 대하여 의견을 진술할 수 있는 기회를 주었다고 할 수는 없고, 이 사건 처분을 한 것이 행정절차법 제21조 제4항에 규정된 바와 같이 이러한 통지를 하거나 의견제출의 기회를 주지 아니하여도 되는 예외적인 경우에 해당하지 아니하는 한 이 사건 처분은 위법하다고 볼 수밖에 없다.

이에 대하여 피청구인은 지역주민의 현장 점거 및 집회농성 등으로 공공의 안전성 확보가 긴급하였다고 주장하나, 개발행위허가를 받아 공사를 준비해 온 청구인으로서는 이 사건 처분으로 공사 준비에 소요된 비용 상당의 손해를 입게 될 뿐만 아니라 그 공사에 대한 기대이익도 상실하게 되므로 이러한 상황에 대비하기 위하여 사전통지를 받아 의견제출의 기회를 가질 필요가 적지 아니하여 보이고, 주민 집회가 있다는 사정만으로 이 사건 처분이 “당해 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우”에 해당하여 사전통지를 거치지 않아도 되는 경우에 해당한다고 볼 수도 없으므로, 이 사건 처분은 사전통지를 거치지 않은 위법이 있다고 할 것이다.

다. 결론

그렇다면, 청구인의 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다.

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공사중지명령처분 취소 청구