국유재산법이 변상금의 징수에 관하여 규정하고 있는 이유는, 국유재산에 대한 점유나 사용·수익 그 자체가 법률상 아무런 권원 없이 이루어진 경우에는 정상적인 대부료나 사용료를 징수할 수 없기 때문에 그 대부료나 사용료 대신에 변상금을 징수토록 한 것이고, 여기에 더하여 무단점유에 대한 징벌적 의미로서 대부료 상당액 이외에 2할을 가산하여 징수하게 한 것이며, 그 규정형식을 볼 때 국유재산 변상금 부과처분은 행정청의 재량이 허용되지 않는 기속행위임임.

경남행심 제2018 - 190호

국유재산 변상금 부과처분 취소 청구

A 

○○시장 

가. 국유재산법 제7조, 제28조, 제32조, 제72조, 제73조의3

나. 국유재산법 시행령 제20조, 제29조, 제71조

다. 행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정 제41조

라. 국토교통부 국유재산관리규정 제2조, 제5조

마. 경상남도 사무위임 규칙 제2조 별표 1 

① 피청구인이 2017. 4. 13. 청구인에게 한 변상금 5,989,100원 부과처분 중 2012. 11. 3.부터 2013. 4. 12까지의 기간에 대한 부분을 취소한다.

② 피청구인은 변상금을 재산정하여 부과하라. 

피청구인이 2018. 4. 13. 청구인에게 한 국유재산 변상금 5,989,100원 부과처분을 취소한다는 재결을 구함. 

이 유(2018-190)

1. 사건개요

청구인은 ○○시 ○○동 371-5번지 토지(대, 근린상업지역, 면적 174㎡, 이하 ‘이 사건 토지’라 한다)와 그 지상 건축물(1동 1층, 면적 97.68㎡, 경량철골조, 제2종근린생활시설, 일반음식점 및 놀이형시설, 이하 ‘이 사건 건축물’이라 한다)을 소유하였던 자로, 이 사건 건축물이 국유지인 ○○동 375-2번지 외 2필지(도로, 근린상업지역, 소로1류 및 중로3류, 합계면적 314㎡, 이하 ‘이 사건 국유지’라 한다) 일부를 무단 점유하였다는 사유로 2018. 4. 13. 피청구인으로부터 변상금 5,989,100원을 부과(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)받자, 이 사건 건축물은 적법하게 준공승인을 받은 것으로 알고 1994년에 매입하였던 것인데 뒤늦게 변상금을 부과한 것은 부당하다며 이 사건 처분의 취소를 청구하였다.

2. 청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 경위

1) 이 사건 건축물은 1991. 2. 4. 피청구인으로부터 준공승인을 받은 적법한 건축물로서, 청구인이 이 사건 토지와 함께 1994. 9. 22.에 매입하였다. 매입 당시 이 사건 건축물이 이 사건 국유지를 침범하였다거나 기타 위법한 사항이 있다는 것은 전혀 알지 못하였다.

2) 피청구인은 도시계획도로인 ○○중로 3-4호선 개설을 위하여 청구인으로부터 이 사건 토지를 협의취득하였고, 이에 이 사건 건축물의 소유권도 함께 2017. 11. 3. ○○시로 이전되었다. 그런데 피청구인은 현재 이 사건 토지와 건축물의 소유자도 아닌 청구인에게 뒤늦게 국유지를 무단 점유하였다며 이 사건 처분을 하였다.

나. 이 사건 처분의 위법·부당성

1) 위법한 건축물을 준공승인한 점에 대한 책임

일반 시민은 건축물대장과 등기부를 믿고 건축물을 매매하는데, 피청구인이 이 사건 건축물을 적법하다며 준공승인을 해 주었기에 청구인은 이를 믿고 이 사건 건축물을 매입하였던 것이다. 그런데 위법한 건축물을 적법하다며 준공승인을 한 피청구인 자신의 잘못 때문에 청구인이 결과적으로 이 사건 국유지를 무단으로 점유한 것인데 그에 대한 책임을 지기는커녕 피해자인 청구인에게 변상금을 부과한다는 것은 무책임한 행정을 하는 것이다.

2) 변상금을 부과하지 않겠다고 하였음에도 부과한 점

가) 피청구인이 이 사건 처분을 하기 전 청구인은 ○○시 도로과를 방문하여 협의를 하였는데, 그동안 피청구인의 이 사건 건축물의 협의취득 과정의 부당함과 그로 인한 피해, 변상금 부과의 부당함 등에 대해 상호 수긍하는 분위기로 충분히 협의가 되었고 변상금은 부과하지 않는 것으로 답변을 들었다.

나) 그런데 느닷없이 약 20일이 지난 후 국유재산 변상금 부과 사전통지서를 받게 되어 청구인은 깜짝 놀라 뒤통수를 얻어맞은 기분이었다. 담당 공무원의 말을 신뢰할 수 없다면 시민들은 앞으로 어떻게 피청구인의 행정을 신뢰할 수가 있겠는가. 그리고 청구인은 더 이상 이 사건 건축물의 소유자가 아님에도 변상금을 부과하는 것은 위법하다.

다. 결론

그러므로 이 사건 처분은 위법하고 부당하므로 취소되어야 한다.

3. 피청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 경위

1) 피청구인은 2017. 12. 22. 이 사건 건축물이 이 사건 국유지를 무단으로 점유하여 주민생활에 불편을 야기하고 부당하게 건물 임대료 상당의 수익을 얻고 있다는 민원을 접수하였다. 민원내용에 대한 진위를 확인하고자 이 사건 건축물 및 이 사건 국유지에 대해 한국국토정보공사에 측량을 의뢰한 결과, 이 사건 건축물이 이 사건 국유지 중 39㎡를 침범하였음을 확인하였다.

2) 피청구인은 이 사건 건축물이 비록 1990. 8. 23. 건축허가, 1991. 2. 4. 사용승인을 받아 적법하게 건축되어 오랫동안 평온·공연하게 사용되었으나, 허가 및 사용승인 당시 국유재산법상 사용허가를 얻은 적이 없기에 국유재산법 제72조에 따른 변상금 부과대상이라 판단하였다. 이에 피청구인은 청구인에게 2018. 3. 23.까지 의견제출 기한을 두어 5,989,100원의 국유재산 변상금 부과처분에 대한 사전통지를 하였다. 그리고 피청구인은 의견제출 기한을 경과하여 제출된 청구인의 의견서 내용을 처분과정에서 고려하기도 하였다.

3) 피청구인은 청구인의 의견을 면밀히 검토하였으나, ① 건축법상 건축허가와 국유재산법상 사용허가는 별개의 처분인 점, ② 국유재산법 제2조 제9호에 따르면 ‘변상금이란 사용허가나 대부계약 없이 국유재산을 사용·수익하거나 점유한 자에게 부과하는 금액’으로 무단점유라는 객관적 사실만을 부과요건으로 삼고 있을 뿐, 그 점유에 고의·과실이 있을 것을 요하지 않는다는 점, ③ 청구인의 주장이 국유재산법 제72조 제1항 단서에서 정하는 면제사유에 해당하지 않는다는 점, ④ 대법원 판례(97누4098)에 따르면 변상금 부과행위는 행정청이 재량을 행사할 여지가 없는 기속행위이므로 국유재산법상 근거 없는 변상금의 감경 또는 면제는 불가능하다는 점 등을 고려하여 사전통지 시의 부과금액을 그대로 유지하여 2018. 4. 13. 이 사건 처분을 하게 되었다.

나. 청구인 주장에 대한 답변

1) 위법한 건축물을 준공승인한 책임이 있다는 주장에 대하여

가) 이 사건 건축물은 1990. 8. 23. 건축허가를 받아 1991. 2. 4. 준공검사(사용승인)필증을 교부받았다. 건축법상 준공검사(사용승인) 신청 시 경계측량성과도 및 현황측량성과도 등을 제출하도록 규정하고 있지 않아 건축(준공) 당시의 현황을 확인할 방법이 없어, 이 사건 건축물 일부가 신축할 당시부터 국유지의 일부를 무단으로 점유하고 있었는지 준공 이후 해당 건축물을 개축하며 국유지를 침범하게 된 것인지는 확인할 수 없었다. 다만 사용승인 당시의 면적과 2018. 4. 10. 실측한 면적이 다소 차이는 있으나(8.68 ㎡ 증가), 이는 이 사건 토지 중 이 사건 국유지와 인접하지 않은 반대편에 증축된 별채(화장실 등)로 인한 것인바, 이 사건 건축물은 신축 당시부터 이 사건 국유지를 침범하였을 가능성이 높은 것으로 보인다.

나) 이러한 사정과 별개로, 건축물의 준공(사용승인) 처분은 해당 건축물이 건축허가사항대로 지어졌는지 여부를 확인하고 준공검사(사용승인)필증을 교부하여 건축허가를 받은 자로 하여금 건축물을 사용·수익할 수 있도록 하는 행정행위에 불과하다. 따라서 건축법상 적법한 건축물이라 하더라도 다른 법령을 위반한 경우에는 해당 법령에 따른 처분을 받아야 하는 것이고, 건축허가 및 사용승인은 국유재산의 사용허가와는 엄연히 별개의 처분이다.

다) 또한 국유재산법상 변상금이란 사용허가나 대부계약 없이 국유재산을 사용·수익하거나 점유한 자에게 부과하는 것으로, 무단점유라는 객관적 사실만을 부과요건으로 삼고 있을 뿐 그 점유에 고의·과실이 있을 것을 요하지 않는다. 따라서 이 사건 건축물은 변상금 부과대상에 해당하며 피청구인의 재량으로 변상금을 감액 또는 면제할 수는 없다.

2) 변상금을 부과하지 않겠다고 하였음에도 부과하였다는 주장에 대하여

가) 피청구인의 소속 공무원은 청구인이 시청에 방문하여 문의하였을 때 충분히 검토한 후 처리하겠다는 의사를 표시했을 뿐, 변상금을 부과하지 않겠다는 어떠한 견해도 표명한 적이 없다. 무엇보다 국유재산법에 따른 변상금부과는 기속행위이기 때문에 행정청이 재량을 행사할 여지가 없으므로 설령 피청구인이 변상금을 부과하지 않겠다는 견해를 표명한 적이 있다 하더라도 청구인이 신뢰보호를 주장하여 이 사건 처분의 취소를 구할 수는 없다.

나) 그리고 변상금은 과거에 허가 등을 받지 아니하고 점유 또는 사용한 데 대하여 그 행위자에게 징수하는 것이므로 국유재산법 제72조 및 국가재정법 제96조에 따라 과거 5년간 발생한 변상금을 청구인에게 부과한 것이다. 이 사건 건축물은 2017. 11. 3. 수용되어 현재는 ○○시의 소유라고 하나, 국유재산 무단점유로 인한 변상금은 과거 점유사실에 대해서도 부과할 수 있는 것이다.

다. 결론

이상과 같이 이 사건 처분은 적법·타당한 처분이다.

4. 관계법령

가. 국유재산법 제7조, 제28조, 제32조, 제72조, 제73조의3

나. 국유재산법 시행령 제20조, 제29조, 제71조

다. 행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정 제41조

라. 국토교통부 국유재산관리규정 제2조, 제5조

마. 경상남도 사무위임 규칙 제2조 별표 1

5. 인정사실

가. 이 사건 토지의 지목은 대, 용도지역은 근린상업지역, 면적은 174㎡, 소유자는 청구인이다. 이 사건 건축물은 1층 1동, 면적 97.68㎡, 경량철골조, 제2종근린생활시설 중 일반음식점 및 놀이형시설이었고, 1994. 9. 22. 청구인에게 소유권이 이전되었으며, 2017. 11. 3. ○○시로 소유권이 이전 된 후 2018. 4. 13. 철거되었다.

나. 이 사건 국유지는 지목이 도로인 공공용재산으로 행정재산이고, 그 현황은 아래와 같다.

다. 이 사건 건축물은 1990. 8. 23. 건축허가를 받아 1991. 2. 4. 준공검사필증이 교부되었다. 피청구인이 청구인의 요청에 따라 2018. 4. 10. 이 사건 건축물의 크기를 실측한 결과는 사용승인 도면과 일치하는데, 구 건축법 시행규칙(시행 1988. 12. 2. 건설부령 제443호) 별표 1에 따르면 건축허가신청서에 첨부하는 배치도에는 대지면적, 건축선, 대지경계선 및 대지가 접하는 도로의 위치 및 폭, 건축선 및 대지경계선으로부터 건축물까지의 거리 등을 표시하도록 규정하였다. 위 내용을 종합하여 보면 이 사건 건축물은 건축허가를 받은 후 건축되는 과정에서 이 사건 국유지를 침범하게 된 것으로 추정된다.

라. 피청구인은 2017. 12. 22. 국민신문고를 통해 제기된 아래와 같은 내용의 민원을 접수하였다.

마. 위 민원에 대하여 피청구인은 2018. 1. 2. 국유재산법에 따라 변상금을 징수하고 원상회복 명령을 하는 등의 조치를 하겠다는 요지의 답변을 하였다.

바. 한국국토정보공사 ○○지사에서는 피청구인의 의뢰에 따라 2018. 1. 31. 이 사건 토지 및 건축물의 경계복원측량과 지적현황측량을 실시하였고, 그 결과 이 사건 건축물이 이 사건 국유지 중 ○○동 371-2번지는 1㎡, 371-3번지는 2㎡, 375-2번지는 36㎡를 점유하고 있음이 확인되었다.

사. 위 확인된 사실에 대하여 ○○시 도로과장은 2018. 2. 1. ○○시 건축과장에게 “국유재산 무단점유에 따른 건축과 의견 회신 요청”이라는 제목의 공문을 통해 건축법상 위법사유에 대한 회신을 요청하였다. 이에 대하여 ○○시 건축과장은 2018. 3. 7. 이 사건 건축물은 준공검사 당시 설계도서와 같이 적합하게 시공되었다는 조사결과가 제출되어 준공검사필증을 교부하였고, 이 사건 건축물의 배치가 준공도면과 차이가 나는 것은 건축 당시와 현재의 측량기술 차이에 다른 오류(오차)에 의한 것으로 판단되며, 준공검사 조사 당시 명백한 하자 등이 있다고 판단하기 어렵고, 약 27년간 건축물을 무사평온하게 사용하고 있었던 점 등을 종합해 볼 때 건축법에 따른 조치를 할 수 있는 대상으로 보기 어렵다고 회신하였다.

아. 피청구인은 2018. 3. 8. 국토교통부에 아래와 같은 요지의 질의를 하여 2018. 3. 9. 변상금의 징수가 가능하다는 요지의 답변을 회신 받았다.

자. 피청구인은 2018. 3. 13. 청구인에게 아래와 같이 국유재산 변상금 부과 사전통지를 하였다.

차. 청구인은 2018. 4. 2. 피청구인에게 아래와 같은 요지로 이 사건 심판청구의 이유와 동일한 내용의 이의신청서를 제출하였다.

카. 피청구인은 청구인이 제출한 의견에 대하여 검토를 거쳐 2018. 4. 13. 청구인에게 사전통지한 바와 같이 2017. 11. 3. 이전 5년간에 대한 국유재산 변상금을 부과하는 이 사건 처분을 하였고, 청구인은 2018. 5. 3. 이 사건 심판을 청구하였다.

6. 판단

가. 이 사건 처분의 관계법령을 살펴보면,

1) 국유재산법 제7조 제1항은 “누구든지 이 법 또는 다른 법률에서 정하는 절차와 방법에 따르지 아니하고는 국유재산을 사용하거나 수익하지 못한다”고 규정하고 있고, 같은 법 제30조 제1항 제1호에 따르면 공용·공공용·기업용 재산에 대하여 국유재산관리청은 그 용도나 목적에 장애가 되지 아니하는 범위에서만 행정재산의 사용허가를 할 수 있다. 국유재산법 제32조 제1항은 행정재산을 사용허가한 때에는 대통령령으로 정하는 요율과 산출방법에 따라 매년 사용료를 징수하도록 규정하였고, 이에 대하여 같은 법 시행령 제29조 제1항 본문은 연간 사용료는 해당 재산가액에 1천분의 50 이상의 요율을 곱한 금액으로 하되 월할 또는 일할 계산할 수 있다고 규정하였으며, 같은 조 제2항 제1호에 따르면 토지의 재산가액은 당시의 개별공시지가를 적용한다.

2) 국유재산법 제72조 제1항은 “중앙관서의 장 등은 무단점유자에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 재산에 대한 사용료나 대부료의 100분의 120에 상당하는 변상금을 징수한다”고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제71조 제1항은 “법 제72조에 따른 변상금은 제29조 제1항부터 제3항까지의 규정에 따라 산출한 연간 사용료 또는 연간 대부료의 100분의 120에 상당하는 금액으로 한다. 이 경우 점유한 기간이 1회계연도를 초과할 때에는 각 회계연도별로 산출한 변상금을 합산한 금액으로 한다”고 규정하고 있다. 그리고 국유재산법 제73조의3 제1항은 “이 법에 따라 금전의 급부를 목적으로 하는 국가의 권리는 5년간 행사하지 아니하면 시효의 완성으로 소멸한다”고 규정하고 있다.

3) 국유재산법 제28조 제4항 및 제5항과 같은 법 시행령 제20조 제3항, 행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정 제41조 제2항 제1호 가목 및 제2호 버목, 국토교통부 국유재산관리규정 제2조 제2항 제1호와 같은 규정 제5조 제2항, 경상남도 사무위임 규칙 제2조 별표 1에 의하면, 도로 목적의 재산으로서 지목이 도로인 국유재산의 변상금 징수 권한은 시장·군수에게 위임되어 있다.

나. 이 사건 처분의 위법·부당 여부를 살펴보면,

1) 국유재산 변상금 부과처분의 성질

국유재산법이 변상금의 징수에 관하여 규정하고 있는 이유는, 국유재산에 대한 점유나 사용·수익 그 자체가 법률상 아무런 권원 없이 이루어진 경우에는 정상적인 대부료나 사용료를 징수할 수 없기 때문에 그 대부료나 사용료 대신에 변상금을 징수토록 한 것이고, 여기에 더하여 무단점유에 대한 징벌적 의미로서 대부료 상당액 이외에 2할을 가산하여 징수하게 한 것이다(대법원 2007. 11. 29. 선고 2005두8375 판결 등 참조). 그리고 그 규정형식을 볼 때 국유재산 변상금 부과처분은 행정청의 재량이 허용되지 않는 기속행위임이 분명하다.

2) 변상금 부과의 위법·부당 여부

가) 청구인은 적법하게 건축허가 및 준공승인을 받은 이 사건 건축물을 아무런 의심 없이 매입하여 사용한 것이라 주장하나, 건축물의 사용검사처분은 건축허가를 받아 건축된 건물이 건축허가를 받은 대로 건축행정 목적에 적합한지 여부를 확인하고 사용검사필증을 교부하여 줌으로써 허가받은 자로 하여금 건축한 건물을 사용·수익할 수 있게 하는 법률효과를 발생시키는 것이다. 그렇지만 사용검사처분은 건축물을 사용·수익할 수 있게 하는 데에 그치므로 건축물에 대하여 사용검사처분이 이루어졌다고 하더라도 그 사정만으로는 건축물에 있는 하자나 건축법 등 관계 법령에 위반되는 사실이 정당화되지는 아니하며, 또한 그 건축물에 대한 사용검사처분이 취소된다고 하더라도 사용검사 이전의 상태로 돌아가 그 건축물을 사용할 수 없게 되는 것에 그칠 뿐 곧바로 건축물의 하자 상태 등이 제거되거나 보완되는 것도 아니다(대법원 2014. 7. 24 선고 2011두30465 판결 참조). 따라서 적법한 준공검사를 받았다 하더라도 이는 행정재산을 사용할 수 있는 법률상 권원이 되지 못한다.

나) 그리고 이 사건 건축물은 건축되는 과정에서 국유지를 침범한 것으로 보이는 점, 인접하여 있는 다른 건축물들과 비교하여 볼 때 국유지인 도로 쪽으로 상당히 치우쳐 위치하였던 점, 이 사건 처분이 민원의 제기에 의한 것인바 일반인 관점에서도 국유지 침범 여부를 충분히 의심할 수 있었을 정도였다는 점 등을 감안하면 청구인의 주장은 수긍하기 어렵다.

다) 이 사건 건축물이 이 사건 국유지 일부를 무단점유하여 왔음은 객관적인 사실이고, 국유재산법 제72조 제1항 단서규정에 해당하는 사항도 없다. 그렇다면 이 사건 건축물에 대하여는 국유재산법에 따라 변상금이 부과될 수밖에 없고, 설령 청구인의 주장대로 피청구인이 변상금을 부과하지 않겠다고 했더라도 그것은 강행법규를 위반하겠다는 것이므로 효력이 없어 그에 대한 신뢰보호를 주장할 수도 없다.

라) 덧붙여, 앞서 변상금이 대부료 상당 금액과 징벌적 의미의 가산금액으로 이루어져 있다고 살핀 바에 비추어 보더라도, 청구인은 국유지를 점유한 이 사건 건축물을 통하여 이익을 얻었으므로 그 사용료에 해당하는 금액을 납부하는 것은 부당하지 않고, 행정법규 위반에 대한 제재로서의 행정처분은 위반행위의 경위와 동기 등과는 무관하게 오로지 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 것이므로 청구인이 가산금액에 해당하는 부분을 납부하는 것 또한 위법·부당하지 않다.

3) 변상금 산정의 적법 여부

가) 이 사건 건축물이 ○○시로 소유권이 이전된 것은 2017. 11. 3.이고 이 사건 처분일은 2018. 4. 13.이다. 국유재산법에 따른 변상금의 소멸시효는 5년이므로 피청구인은 처분일로부터 5년 전인 2013. 4. 13.부터 소유권이 이전되기 전인 2017. 11. 2.까지의 기간에 대하여 변상금을 부과할 수 있다. 따라서 피청구인이 이 사건 처분 시 포함한 2012. 11. 3.부터 2013. 4. 12.까지의 기간에 대한 변상금 부과처분은 위법하다.

나) 그 외 2014년부터 2017년까지 부분의 변상금 산정이 적법한지 살펴본다. 이 사건 국유지에 대한 변상금은 그 재산가액에 1천분의 50을 곱한 사용료 금액에 다시 100분의 120을 곱하여 산정된다. 토지의 재산가액은 개별공시지가를 적용하는데 이 사건 국유지의 개별공시지가는 모두 각 연도의 1월 1일을 기준으로 2014년부터 2017년까지 연도 순으로 495,000원, 561,000원, 577,500원, 594,000원이다. 이 사건 건축물의 이 사건 국유지 각 필지별 점유면적에 각 연도별 개별공시지가를 곱하고, 여기에 1천분의 50 및 100분의 120, 그리고 점유기간을 일할하여 곱한 다음 십원단위 미만을 절사하여 합하면, 2014년은 1,158,300원, 2015년은 1,312,740원, 2016년은 1,351,350원, 2017년은 1,165,260원이 되고, 이는 피청구인이 산정·부과한 금액과 일치한다.

다. 결론

그렇다면 청구인의 심판청구는 일부 이유 있다고 인정되므로 피청구인에게 처분의 변경을 명하기로 하여 주문과 같이 재결한다.

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국유재산 변상금 부과처분 취소 청구