피청구인의 이 사건 납기지체일수 조정 불가통보는 피청구인이 공권력 행사의 주체로서가 아니고 계약의 일방 당사자로서 상대방과 동일한 사경제주체의 지위에서 행한 것이므로 행정청이 행하는 구체적인 법집행으로서의 공권력의 행사인 처분이 아니라고 할 것임.

경남행심 제2018 - 163호

납기지체일수 조정 불가통보 취소 청구

A

○○군수 

가. 행정심판법 제2조, 제3조

나. 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 제6조, 제30조

청구인의 청구를 각하한다. 

피청구인이 2018. 3. 14. 청구인에게 한 납기지체일수 조정 불가통보를 취소한다는 재결을 구함.

이 유(2018-163)

1. 사건개요

청구인은 ○○시 ○○구 ○○5길97(○○동)에 소재한 ‘○○’이라는 업체의 대표자로서, 피청구인과 2017. 12. 6. ○○군 장난감은행 장난감 구매 계약(장난감 : 수량 1,000점, 계약금액 : 74,020,900원, 납품기한 : 2017. 12. 15.)을 체결한 계약물품을 납품기한인 2017. 12. 15.까지 모두 납품하지 못하고 2018. 1. 26. 최종납품을 하였음에도 피청구인에게 품절 및 대체품 목록을 제출한 2018. 1. 3.을 최종 납기일로 조정할 것을 요구하였으나, 피청구인으로부터 납기지체일수 조정 불가통보를 받고, 그 취소를 청구한 사건이다.

2. 청구인 주장의 요지

가. 이 사건 발생 경위

1) 이 사건은 공고번호 20171129454호 ○○군 장난감은행 장난감 구매 관련이며 ○○은 2017. 12. 6. 피청구인과 계약 체결 완료 후 납품을 해오면서 납품하는 물품 30% 이상이 품절 또는 단종이 되는 바람에 피청구인 측 복지정책과 감독관이 애로사항을 토로하면서 대체목록을 달라고 요구하였다.

2) 청구인은 오랫동안 알아본 후 피청구인에게 대체목록을 작성하여 제출하였으나, 피청구인은 갑자기 돌변하여 대체목록을 받지 않겠다고 일방적으로 통보해왔다. 이로 인해 청구인에게는 납품에 집중해야 할 인부, 시간, 납기일 등 엄청난 손해가 발생하였다.

3) 청구인이 2018. 12. 22. 피청구인에게 대체 및 품절리스트를 공문으로도 보냈음에도 불구하고 피청구인은 검토기간 운운하면서 최종적인 대체 및 품절 리스트 목록 제출기일이 2018. 1. 26. 이라며 억지 주장을 하고 있다.

나. 이 사건 처분의 위법부당성

1) 청구인은 2017. 12. 22. 피청구인에게 대체 및 품절리스트를 보낸 것이며 공문(H-1750013)으로도 제출하였다. 업체의 잘못이 아닌 피청구인 측 내부 절차로 인해 생긴 10일간의 기간을 업체에 전가시키는 것은 부당하다.

2) 청구인은 대체목록을 만들기까지 납품일이 늦어져서 피해를 보고 있으며 피청구인 측 복지정책과에서는 일을 시켜놓고 일방적으로 필요없다는 행정을 하고 있다. 그 뿐 아니라 2017. 12. 6. 계약하여 2018. 1. 3. 납품완료 하였으나 금일까지도 돈 한푼도 못 받고 있으며 다른 일조차 하기 힘들어서 대출을 내어 겨우 운영하고 있는 실정이다.

다. 결론

소상공인이 수천만 원 묶여버리면 너무 어려우니 정확하게 판단하여 빠른 업무처리를 부탁드리는 바이다.

라. 보충서면

1) 피청구인은 2017. 12. 22. 청구인이 제출한 품절 및 대체품 리스트를 받았으나 청구인에게 보완을 요청하였다고 주장하고 있다. 전체물품 1,027점 중 약 170점이 품절 또는 외국 수입제품이었다. 청구인은 계약 후에 즉시 주문 하였으나 재고파악이 어려운 상황이었고 품절 또는 생산이 중단된 제품이 있다고 국내공장과 외국회사에서 늦게 연락이 오고 있는 상황이었다.

2) 이러한 긴박한 상황을 피청구인에게 알리고 2017. 12. 22. 품절 및 대체품 리스트를 제출하였다. 또한 청구인은 피청구인에게 “이번 일은 납기가 너무 짧아서 상황에 맞게 대체할 수 있는 제품을 선정해 달라”며 빠른 일처리를 부탁하였으나 피청구인은 전부 한꺼번에 모아서 정리해야 된다며 일처리를 해주지 않았다.

3) 청구인은 기다리고 기다리다가 2017. 12. 28. 피청구인에게 대체품 확정 업무 협조의 건이라는 공문을 보냈다.

4) 피청구인은 2018. 1. 3. 청구인에게 품절리스트를 받지 않겠다는 공문을 보내었다. 이에 청구인은 참으로 황당했고 그동안 납품에 몰두하여 일도 제대로 못해가면서 수일에 걸쳐 겨우겨우 서류를 제출하였는데 피청구인은 갑자기 대체품 납품을 받지 않겠다고 일방적으로 통보한 것이다.

5) 피청구인의 납기지체일수 조정 불가통보는 일방적인 것이며 피청구인은 청구인에게 대체품을 요구하지도 않아야 하며 사전에 대체품을 납품받지 않겠다고 의사를 전했어야 한다고 본다.

6) 청구인은 소상공인으로서 차후에 적격심사를 받을 때 납기지체일이 30일 이상이 경과되면 납품성실도 점수에서 감점이 되어, 아주 불리하게 적용되어 큰 규모의 일은 하기 힘들어진다.

7) 이제껏 사업을 해오면서 자부심을 갖고 열심히 해왔는데 이런 일은 처음이다. 그리고 5개월 째 수천만 원의 자금이 묶여 있어서 너무도 힘든 시간을 보내고 있사오니 신속하고 정확한 업무처리를 부탁한다.

3. 피청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 경위

1) 청구인과 피청구인은 ‘계약금액 : 74,020,900원, 납품기한 : 2017. 12. 15. 등’을 내용으로 하는 ○○군 장난감은행 장난감 구매 계약을 2017. 12. 6.자로 체결하였다.

2) 그러나 청구인은 납품기한인 2017. 12. 15.까지 계약물품을 모두 납품하지 못하였고, 이에 피청구인은 청구인에게 납품가능 여부를 확인하였으나 청구인은 문제없이 진행되고 있다고 답변하며 납품연장 요청 등의 절차를 취하지 않았다.

3) 청구인은 2017. 12. 28. 피청구인에게 대체품확정 업무협조 공문을 제출하였으나 품절품과 대체품 목록은 첨부하지 않아 피청구인이 청구인에게 요청하여 같은 날 변동 가능이 있는 목록을 제출받았으며 확정된 목록 제출을 독려하여 2018. 1. 3. 최종 품절품과 대체품 목록을 제출받았고 같은 날 피청구인은 청구인에게 품절 장난감에 대한 대체품 확정 통보 및 미납 물품의 납품독촉 공문을 발송하였다.

4) 청구인 측 실장이 2018. 1. 4. ○○군을 방문하여 피청구인에게 지체상금 미부과를 요청하였으나 불가함을 안내하였고 품절된 장난감 외 물품을 2018. 1. 12.까지 납품하기로 협의하였으나 최종 물품은 2018. 1. 26.에 납품 완료되었다.

5) 청구인 측 실장과 이사가 2018. 1. 29. ○○군을 방문하여 장난감 내역서, 납품서, 품절목록을 제출하였고, 품절품 외 계약물품에 대한 물품계약 변경 합의서를 작성하였다.

6) 피청구인은 물품검수과정에서 물품계약 시 첨부된 내역서와 납품서, 품절품 목록의 장난감 단가가 상이함을 확인하고 2018. 2. 6. 청구인에게 통보하여 2018. 2. 9. 수정 내역서, 납품서, 품절품 목록을 제출받았으며, 장난감 금액 수정으로 인해 기 작성한 물품계약 변경 합의서 금액이 변동되어 2018. 2. 9. 계약변경 합의서 작성 공문 및 2018. 2. 23. 계약변경 합의서 작성 촉구 공문을 발송하였다.

7) 청구인은 2018. 3. 9. 지체일수 조정요구 공문을 제출하였고, 피청구인은 2018. 3. 14. 공문으로 2018. 1. 26. ‘최종 납품한 장난감 비닐봉투도 계약품목이며 납품기한 조정이 불가함‘을 통보하였다.

나. 이 사건 처분의 적법성

1) 본안 전 항변

가) 행정심판 또는 행정소송의 대상이 되는 행정처분이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정처분을 말한다(행정심판법 제2조, 제3조, 행정소송법 제2조, 제19조). 즉, 이는 행정청의 공법상 행위로서 특정사항에 대하여 법규에 의한 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하거나, 기타 법률상 효과를 발생케 하는 등 국민의 구체적 권리의무에 직접적 변동을 초래하는 행위여야 한다.

나) 그러나 청구인이 처분이라 주장하는 피청구인의 2018. 3. 14.자 공문은 청구인의 2018. 3. 9.자 검토의뢰사항에 대한 피청구인의 답변사항에 불과하고, 이 사건 물품계약은 공법상 계약으로서 이는 행정청이 우월적인 지위에서 특정사항에 대하여 권리를 설정하거나 의무를 부담하게 하는 등 국민의 권리·의무에 직접적인 변동을 초래하는 행위에 해당하지 않는다.

다) 결국 청구인의 이 사건 심판청구는 피청구인이 행한 처분으로 볼 만한 행위가 존재하지 않으므로 행정심판의 요건을 결한 부적합한 심판청구라 할 것이다.

2) 청구인 주장에 대한 답변

가) 우선 청구인은 피청구인이 대체목록을 요청하여 납품을 해야 할 인력과 시간을 대체목록 작성에 투입하여 납품이 지연되었다고 하나, ○○군 장난감은행 장난감구입 입찰 시 첨부된 과업지시서에 품절, 절판 시 대체목록과 품절확인서를 제출하도록 명시되어 있고, 피청구인이 불필요하게 추가로 요구한 사항은 아니기에 해당 사유가 납품지연에 대한 정당한 사유가 될 수는 없다.

나) 청구인은 품절품 및 대체품 목록을 2017. 12. 22. 공문으로 제출하였다고 주장하나 피청구인은 2017. 12. 22. 6차 납품 시 제출한 품절품과 대체품 목록은 확정이 아닌 추가 품절품이 발생할 수 있다고 통지받았으며 품절품에 대한 대체품 확인이 불가하여 보완을 요청하였고 2017. 12. 28. 제출 독려하여 품절품 170점에 대한 대체품 목록을 제출받았으나 이 또한 확정 품목이 아니라고 통지받아 대체품 납품 여부 결정을 위한 확정 목록을 재촉구하여 2018. 1. 3. 최종 품절품과 대체품 목록을 제출 받았다.

다) 청구인이 제출한 품절품 166점은 계약물품의 16%로 대체품에 대한 제조사 브랜드, A/S 가능여부, 청구인이 제출한 장난감 단가와 시중가 등을 검토한 결과 당초 발주한 장난감과는 차이가 있었고, 그 간 청구인의 납품실적을 고려할 때 지체된 납품기한의 추가 지연이 우려되어 품절품에 대한 대체품을 받지 않기로 통보한 것이다.

라) 청구인은 피청구인이 일방적으로 대체목록을 요구하고 납품거절을 하였다고 주장하나 품절품 및 대체품 목록은 과업지시서상에 명시된 사항으로 청구인의 주장처럼 피청구인이 일방적으로 요구한 것은 아니다.

마) 또한 청구인은 납기지체일수에서 피청구인의 대체품 검토기간을 제외해달라고 주장하고 있으나, 마지막 물품의 납품일은 2018. 1. 26.임은 명백한 사실이며, 마지막으로 납품된 물품은 품절품에 대한 대체품이 아닌 기존에 납품하기로 되어있는 물품이므로 청구인의 주장은 이유가 없다.

바) 피청구인은 납품 지연으로 인한 지체상금 등 청구인의 피해를 최소화하기 위해 납품과 동시에 검수를 시행하였으며 검수과정에서 일부 장난감이 계약서에 첨부된 내역서의 장난감 가격과 납품서의 장난감 가격, 품절품 목록의 장난감 가격이 상이한 것을 확인하고 청구인에게 통지하여 청구인의 요구대로 수정된 가격을 받아 들였으며 품절목록 외 납품 건에 대한 변경계약 후 대금청구를 하도록 여러 번 독려 하였으나, 대금 청구 절차를 이행하지 않아 대금을 지급받지 못하고 있는 상황인바, 이를 피청구인이 대금을 지급하지 않는 것으로 주장하는 것은 타당하지 않다 할 것이다.

다. 결론

그러므로 청구인의 청구는 행정심판의 요건을 갖추지 못하였으므로 각하 또는 이유가 없으므로 기각하여 주기 바란다.

라. 보충서면

1) 행정심판 대상여부에 대하여,

청구인은 피청구인이 납기지체일수 조정 불가통보 처분을 하였다고 주장하나, 피청구인은 청구인에게 어떠한 처분도 한 사실이 없다. 대법원은 진정사항에 대한 행정청의 답변은 원고들의 권리, 의무에 직접 영향을 미치는 행정처분이라고 볼 수 없어 행정소송의 대상이 될 수 없다고 판시하고 있는바, 청구인이 처분이라 주장하는 피청구인의 2018. 3. 14.자 공문은 청구인의 2018. 3. 9.자 검토의뢰사항에 대한 피청구인의 답변사항에 불과하기에 행정심판의 대상이 되는 처분이라 볼 수 없다.(대법원 1991. 8. 9. 선고 91누4195 판결 참조)

2) 청구인의 주장에 대하여,

가) 청구인은 납품기한인 2017. 12. 15.까지 계약물품의 55%를 납품하지 못하였으며 품절 및 대체품 리스트를 제출하였다고 주장하는 2017. 12. 22.까지 74%를 납품하였다. 청구인의 주장처럼 계약 후 물품을 주문하였으나 재고 파악이 어렵고 품절 또는 생산 중단된 제품이 있어 납품에 어려움이 있음을 인지하였다면 당시 청구인은 그 사유로 납품연장 요청 등의 절차를 취하여야 했음에도 불구하고 청구인은 납품 경험이 많고 이미 주문이 완료된 상태로 문제없이 진행되고 있다고 하며 어떠한 절차도 취하지 않았다.

나) 청구인은 품절품 및 대체품 목록을 2017. 12. 22. 제출하였다고 주장하나 피청구인은 2017. 12. 22. 6차 납품 시 제출한 품절품과 대체품 목록은 확정이 아닌 추가 품절품이 발생할 수 있다고 통지 받았으며, 품절품에 대한 대체품 확인이 불가하여 보완을 요청하였고, 2018. 12. 28. 제출 독려하여 품절품 170점에 대한 대체품 목록을 제출받았으나, 이 또한 확정 품목이 아니라고 통지받아 대체품 납품 여부 결정을 위한 확정 목록을 재촉구하여 2018. 1. 3. 최종 품절품과 대체품 목록을 제출 받았으며, 당일 품절 장난감에 대한 대체품 확정통보 및 미 납품 물품의 납품독촉 공문을 발송하였다.

다) 청구인은 피청구인이 대체품 목록을 요구하지 않았어야 하며 대체품을 납품 받지 않겠다고 미리 의사를 전했어야 한다고 주장하고 있으나, ○○군 장난감은행 장난감구입 입찰 시 첨부된 과업지시서에 품절 및 절판 시 대체목록과 품절확인서를 제출하도록 명시되어 있는 사항으로 피청구인이 불필요하게 추가로 요구한 사항이 아니며, 청구인의 주장처럼 피청구인이 일방적으로 요구한 것도 아니기에 해당 사유가 납품지연에 정당한 사유가 될 수는 없다.

라) 또한 피청구인은 대체품 목록에 대한 검토없이 사전에 대체품 납품여부에 대해 결정 할 수 없으며, 청구인이 제출한 품절품에 대한 대체품 검토 결과 제조사 브랜드, A/S 가능여부, 청구인이 제출한 장난감 단가와 시중가 등이 당초 발주한 장난감과는 차이가 있었고, 그간 청구인의 납품 실적을 고려할 때 지체된 물품 납품의 추가 지연이 우려되어 품절품에 대한 대체품을 받지 않기로 통보한 것이다.

3) 결국 납품 가능한 제품 중 마지막으로 제품을 납품한 일자가 2018. 1. 26.임은 명확한 사실이며, 대체품 작성은 과업지시서에 명기되어 있는 사항으로 해당 사항을 이유로 납품이 지연되었으니 지체일수를 조정해야 한다는 청구인의 주장은 이유가 없다 할 것이다.

4. 관계법령

가. 행정심판법 제2조, 제3조

나. 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 제6조, 제30조

5. 인정사실

가. 청구인은 2017. 12. 6. 피청구인과 ‘○○군 장난감은행 장난감 구매’건으로 계약(계약금액 : 74,020,900원, 계약기간 : 2017. 12. 15., 납품기한 : 2017. 12. 15.)을 체결하였다.

나. 청구인은 2017. 12. 28. 피청구인에게 ‘대체품확정 업무협조의 건’으로 아래와 같은 공문을 제출하였다.

   ​

다. 피청구인은 2018. 1. 3. 청구인에게 ‘장난감은행 품절 장난감 대체품 확정 통보’의 공문을 아래와 같이 회신하였다.

   ​

라. 청구인은 2018. 3. 9. 피청구인에게 ‘납기지체일수 검토의 건’이라는 제목의 공문을 아래와 같이 발송하였다.

마. 피청구인은 2018. 3. 14. 청구인에게 ‘납기지체일수 조정 요구에 대한 검토결과’를 아래와 같이 회신하였다.

6. 판단

가. 우선 본안 판단에 앞서 이 사건 행정심판청구가 심판제기요건을 갖춘 적법한 청구인지에 대하여 살펴보면,

1) 행정심판법 제3조 제1항의 규정에 의하면 ‘행정심판은 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 제기할 수 있다’고 되어 있고, 같은 법 제2조 제1항의 규정에 의하면 ‘처분이라 함은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법 집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다’고 되어 있는바,

행정심판의 대상이 되는 행정처분은 행정청의 공법상 행위로 특정사항에 대하여 법규에 의한 권리의 설정 또는 의무부담을 명하며, 기타 법률상의 효과를 발생시키는 것을 말하는 것이고, 사경제적 지위에서의 행위 또는 사인과의 대등한 지위에서의 사법상의 행위 등은 행정심판의 대상이 될 수 없다고 할 것이다.

2) 이 사건 통보는 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률에 따라 청구인이 ○○군 장난감 은행에 2017. 12. 15.까지 장난감을 공급하기로 피청구인과 계약을 체결하였으나 납품을 진행하는 과정에서 물품의 일부가 품절 또는 단종되는 바람에 2018. 1. 26. 납품완료를 하였음에도, 대체목록을 만들고 계약이외의 제품비닐포장지를 납품하느라 납품기일이 늦어진 것이라고 주장하면서 피청구인에게 납기일을 2018. 1. 3.로 조정해 줄 것을 요청하였고, 이에 불가통보를 받은 것이다.

3) 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률의 규정에 따라 체결되는 계약은 지방자치단체가 사경제 주체로서 상대방과 대등한 위치에서 행하는 사법상의 계약이고, 같은 법 제6조에서 계약은 상호 대등한 입장에서 당사자의 합의에 따라 체결되어야 하고, 당사자는 계약의 내용을 신의성실의 원칙에 따라 이행하여야 한다고 규정하고 있다.

4) 따라서 피청구인의 이 사건 납기지체일수 조정 불가통보는 피청구인이 공권력 행사의 주체로서가 아니고 계약의 일방 당사자로서 상대방과 동일한 사경제 주체의 지위에서 행한 것이므로 행정청이 행하는 구체적인 법집행으로서의 공권력의 행사인 처분이 아니라고 할 것이므로 이 사건 청구는 행정심판의 대상이 아닌 사항에 대하여 제기된 부적법한 청구라 할 것이다.

나. 결론

그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 심판제기요건을 갖추지 못한 부적법한 심판청구라 할 것이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.

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납기지체일수 조정 불가통보 취소 청구