이 사건 융자금은 농협자금을 통해 사업대상자의 담보대출을 저금리로 실행하고 금리차이를 정부예산으로 지원하는 정부보조적 성격을 가지므로, 이 사건 융자금 회수결정은 행정처분에 해당되며, 이 사건 처분의 직접 상대방은 대출기관이지만, 이 사건 처분에 따라 대출기관이 행하는 융자금 회수조치는 청구인 입장에서 본인에게 당초 부여된 기득권을 상실케 하는 침익적 결과를 초래하므로, 청구인은 이 사건 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 있음.

경남행심 제2018 - 146호

귀농 농업창업 및 주택구입 지원사업 융자금 회수결정 취소 청구

A

○○군수

가. 행정심판법 제3조, 제27조

나. 귀농어·귀촌 활성화 및 지원에 관한 법률 제15조

다. 귀농어·귀촌 활성화 및 지원에 관한 법률 시행령 제12조

라. 농림축산식품분야 재정사업관리 기본규정 제61조, 제68조

마. 귀농 농업창업 및 주택구입 지원사업 시행지침

바. 경상남도 행정감사 규칙 제17조

피청구인이 2017. 12. 20. 청구 외 새○○농협에게 한 귀농 농업창업 및 주택구입 지원사업 융자금 회수결정을 취소한다.

피청구인이 2017. 12. 20. 청구 외 새○○농협에게 한 귀농 농업창업 및 주택구입 지원사업 융자금 회수결정을 취소한다는 재결을 구함.

이 유(2018-146)

1. 사건개요

청구인은 2009년 귀농 농업창업 및 주택구입 지원사업(이하 ‘귀농 지원사업’이라 한다) 대상자로 선정되어 2009. 12. 31. 새○○농협 ○○지점으로부터 융자금 82,000,000원을 지원받았고, 2017. 9. 4. ~ 2017. 9. 8.기간 동안 경상남도에서 실시한 귀농지원 보조금 집행 및 관리실태 특정감사에서 청구인이 2014. 12. 15. ~ 2015. 1. 27.(45일)기간 동안 ○○시로 전출한 사실이 확인되어 피청구인은 귀농 지원사업 시행지침 상 융자금 상환기일 이전에 사업장을 이탈 또는 도시이주 등으로 영농에 종사하지 않는 경우 융자금을 회수한다는 규정에 따라 2017. 12. 20. 청구인에게 귀농 지원사업 융자금 회수 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하자 그 처분의 취소를 청구한 사건이다.

2. 청구인 주장의 요지

가. 이 사건 발생 경위

1) 피청구인은 2017. 12. 11. 경상남도에서 실시한 귀농지원 보조금 집행 및 관리실태 감사결과에서 청구인이 귀농 지원사업 융자금 상환기일(2009. 12. 31. ~ 2024. 12. 31.) 이전인 2014. 12. 15. ~ 2015. 1. 28.(45일간) 기간 동안 ○○시로 전출한 뒤 ○○군으로 재전입한 사실이 확인되어 2017. 12. 20. 청구인에게 이 사건 처분을 하였다.

2) 청구인은 당시 융자금의 부정사용, 도시이주, 사업장 이탈 없이 성실히 영농에 종사해왔고 단지 사업상 부동산 담보대출을 위한 금융사 요청(타 거주자 확인)에 따라 부득이 위 기간 동안 ○○시에 전입신고만 하였을 뿐이다.

나. 이 사건 처분의 위법부당성

1) 피청구인은 이 사건 처분 당시 귀농 농업창업 지원사업 정책 관리 및 처리기관인 ‘농림축산식품부 농업정책국 경영인력과’에 청구인의 행위가 귀농 지원사업 지침서 상 ‘처벌, 사업취소 및 지원자금 회수대상’에 해당하는지를 문의하자 농림축산식품부에서는 “일시적 전출 및 재전입한 사실이 있다 하여도 그 기간 동안 실질적 영농에 종사한 사실이 입증 된다고 한다면 회수결정 조치를 하지 않는 방향으로 행정조치가 이루어져야 한다”는 권고를 받았고, 또한 사업지침서상 “사업취소 또는 융자금 회수 사유가 발생하였을 때는 현장 확인 실시”라고 명시가 되어 있음에도 어떠한 현장조사나 실질적인 영농종사 확인 없이 청구인에게 이 사건 처분을 하였다.

2) 청구인 또한 ‘농림축산식품부 농업정책국 경영인력과’에 청구인의 행위가 귀농 지원사업 지침서 상 ‘처벌, 사업취소 및 지원자금 회수대상’에 해당하는지를 문의하자 농림축산식품부 담당공무원은 “실질적 영농에 종사한 사실을 입증하여야 한다”고 답변하였고 이에 청구인은 전출기간 동안 영농에 종사한 사실을 증명하기 위하여 전출 기간 동안의 농산물 판매실적, 농장 전력 사용내역, 묘 구입내역 등을 첨부하여 피청구인에게 이의신청을 하였으나 경상남도에서는 재심의를 거부하였고 피청구인은 청구인이 실질적 영농에 종사한 사실을 배제하고 이 사건 처분을 하였다.

3) 피청구인이 재심의 신청 결과 통보서에 붙임한 농림축산식품부 질의회신 답변서의 내용을 보면, “질의하신 경우는 귀농 창업자금의 신청 목적과 내용에 맞게 영농활동을 지속했는지 여부, 경유지 경유의 불가피성, 경유기간의 합목적성 등을 종합적으로 검토하여 환수사유에 해당하는지에 대한 시군 담당부서의 판단과 재량에 따라 결정하여야 하는 사항”이라고 기재되어 있는데, 피청구인은 청구인의 실질적 영농활동 등에 대한 고려 없이 단지 이 사건 관리주체인 피청구인에게 판단과 재량에 있다는 이유만으로 이 사건 처분을 하였다. 아울러 위 농림축산식품부의 답변 내용은 지역 시군별로 같은 사안을 두고 다른 행정처분 결정이 내려질 수 있으므로 형평성 논란이 발생할 소지가 있으므로 이 사건 처분은 부당하다고 판단된다.

4) 피청구인은 고문변호사의 법률자문 결과 “보조금 또는 융자금 회수가 타당하다”고 하여 재심의 거절 사유라고 하였는데, 고문변호사의 답변서 참조 법령 조문 중 귀농어·귀촌 활성화 및 지원에 관한 법률은 2015. 1. 20. 제정, 농업·농촌 및 식품산업 기본법 제29조의2(귀농어업인의 육성)는 2012. 10. 22. 신설된 조항이며, 대상자 선정 및 지원에 관한 법령 조문이므로 이 사건의 내용인 처벌, 사업취소 및 지원자금 회수에 관해서는 참조법령이 될 수 없다.

5) 또한 청구인의 사업 선정일은 2009. 12. 31. 이며 ‘09년 귀농·귀촌 정착지원 사업 지침 근거법령은 농업·농촌 및 식품산업기본법 제25조(후계농업경영인의 육성), 제40조(농업인 등의 소득 및 경영안정의 지원)이므로 피청구인의 고문변호사의 답변이 이 사건 처분근거가 되어서는 아니 되며 귀농 농업창업 지원사업 지침서를 통한 해석이 최우선 되어야 할 것이다.

다. 결론

청구인은 귀농 지원사업 본래의 목적 범위를 벗어나지 않았으며 단지 청구인이 불가피한 사정으로 일시적으로 타 지역으로 전출한 사정만으로 사업장 이탈 및 도시이주로 간주하여 내린 피청구인의 이 사건 처분은 위법·부당하므로 취소해주길 바란다.

라. 보충서면 1

1) 귀농 농업창업 및 주택구입 지원사업의 성격 및 현황

농협자금을 활용하여 사업대상자의 신용 및 담보대출을 저금리로 실행하고 대출금리와 저금리와의 차이를 정부예산으로 지원하는 융자금 100% 2차 보전사업이며, 청구인은 2009. 12. 31. 새○○농협 ○○지점에서 82,000,000원의 융자(5년 거치 10년 분할상환)를 받았고 현재 3회(2015~2018년)에 걸쳐 24,600,000원을 상환하였고 57,400,000원의 융자금이 남아있는 상태이다.

2) 피청구인은 청구인에게 이 사건 처분을 함에 있어 처분사전통지(이의제기) 절차를 거치지 않았고 또한 경상남도는 감사결과에 대한 청구인의 이의제기(재심의 신청)를 거부하였으며 피청구인의 이 사건 통지와 재심의 거절 통지에서 행정심판 등의 불복절차 또한 고지하지 않았는바, 이처럼 이 사건 처분에는 위법·부당함이 존재한다.

마. 보충서면 2

1) 경상남도 감사관–15920호 공문을 보면 “처분요구나 조치사항이 위법 또는 부당하다고 판단되는 경우 경상남도 행정감사 규칙 제18조제1항에 따라 통보 받은 날부터 1개월 이내에 도지사에게 재심의 신청을 할 수 있고 처분요구의 위법·부당한 사항에 대한 객관적인 근거를 제시 하여함”이라 기재 되어있는바, 피청구인은 청구인의 실질적 영농 실태 파악 후 이를 첨부하여 경상남도 행정감사 규칙 제18조 제1항에 따라 도지사에게 재심의 신청을 했어야 함에도 이를 이행하지 않은 것은 명백한 직무유기이며 위법·부당한 행정처리 이다.

2) 피청구인이 보충서면에서 인용한 대법원 판결(대법원 1980. 5. 13. 선고 79누251 판결, 2000. 5. 26. 선고 98두5972 판결)들은 법률적 위반, 행정질서 처벌(과태료)에 대한 것들이므로 이 사건에 대한 유사한 사례로 볼 수 없다.

3) 피청구인은 청구인에게 회수통지를 직접 하지 않았고 청구인에게 처분 요구에 협조해 달라는 문서를 발송하였을 뿐이며, 행정감사 규정 제20조에 따라서 감사 결과를 통보 받은 감사 대상 지방자치단체장이 하는 것으로 청구인의 주장은 사실과 다르다고 주장하나,

가) 피청구인은 이 사건 처분 공문 발송 전 유선으로 청구인에게 사전통보를 하였고 이에 청구인은 부당함을 호소하며 이의제기 등을 문의 하였으나 피청구인은 경상남도 감사관실에서 이의제기를 거절 했다고 하여 청구인은 피청구인의 사업소에 직접 방문하여 행정절차에 대한 문의 후 이의제기 신청을 한 것이다.

나) 피청구인의 공문에서 청구인을 처분대상자로 명시하고 있고, 청구인은 이 사건 귀농 지원사업 사업대상자가 명백한데 대상자인 청구인에게는 처분 통지를 하지 아니하고 이 사건의 처분통지를 정부지원 정책자금 대출취급기관인 농협 새○○농협 ○○지점으로 하였다는 피청구인의 답변은 귀농 지원사업의 성격 또는 업무적 이해가 부족한 상태라고 할 것이다.

(1) 귀농 지원사업 업무처리 체계

(2) 상기의 귀농 지원사업 업무처리 절차를 살펴보면, 사업신청자는 지침 기준에 따라 요건과 자격을 갖추고 대출(융자)을 위한 신용도를 파악한 뒤 시·군에 사업계획서를 제출하여 시·군으로부터 확인서를 득하고 나면 농협은행에 그 확인서를 제출하고, 신용·담보 능력에 한해서 대출(융자)지원을 받는 것으로써 피청구인의 주장대로 귀농 지원사업의 대상이 새○○○○농협이 될 수는 없으며 단지 새○○농협 ○○지점은 대출 취급기관일 뿐이다.

(3) 귀농 지원사업 시행지침의 <제재·처벌대상자 및 처벌기준>을 보면, 시장·군수는 현장확인 결과 사업취소 사유에 해당 된다고 인정될 때는 지원 자금 상환 통지와 동시에 대출 취급기관에 지원 자금 회수 통지를 규정하고 있는바, 피청구인의 주장대로 청구인에 대하여 지원 자금 상환 통지를 한 것이 아니라 처분 요구에 협조해 달라는 문서(공문) 발송하였을 뿐이라고 한다면, 시행지침 상 지원 자금 상환 통지 규정을 위반하였음으로 이 또한 명백한 직무유기이며 행정절차를 무시하고 재량권을 일탈한 행정처분 해당된다.

다) 피청구인이 제출한 답변서 2항 다항목을 보면 “지방자치단체에 대한 행정감사규정 제20조에 따라서 재심의 신청은 감사결과를 통보 받은 감사대상 지방자치단체의 장이 하는 것으로”라고 서술 하였는바 따라서 피청구인은 농림축산식품부 권고를 받고 즉시 청구인에 대하여 전출·재전입 기간의 실질적 영농 종사에 대하여 현장조사나 실태 조사를 하여 경상남도 행정감사 규칙 제18조 1항에 따라 통보 받은 날부터 1개월 이내에 도지사에게 재심의 신청을 하여야 함에도 불구하고 이를 이행하지 않았으므로, 이것은 명백한 직무유기이며 위법·부당한 행정절차라 할 것이다.

4) 피청구인은 본 답변서 제1항 가.나 항목에 서술된 내용과 같이 행정절차를 이행하여야 하나 이를 시행하지 아니하였고, 청구인이 이의제기를 접수하자 처분행위의 정당성을 갖추기 위하여 농림축산식품부 질의서와 같이 청구인의 행위에 대하여만 질의 하지 않고 감사부의 의견을 첨부하여 질의 답변을 유도하였으며, “귀농창업자금의 신청 목적과 내용에 맞게 영농활동의 지속적 여부, 불가피성, 경유기간의 합목적성 등을 종합적으로 검토하여 시·군의 판단과 재량에 따라 결정”이라는 회신을 받았음에도 청구인의 영농활동의 지속 여부, 불가피성, 경유기간의 합목적성 등의 사항들은 고려하지 않고 이 사건 처분을 하였으므로 이는 재량권을 일탈·남용한 것이라 할 것이다.

가) 청구인은 귀농창업자금의 신청 목적과 내용에 맞게 지속적으로 영농에 종사하고 있으며, 귀농 이후 연도별로 시·군의 지자체 보조사업 등 신청 교부를 받아 왔으므로 피청구인 또한 청구인의 귀농 지원사업 신청목적과 내용에 맞게 지속적 영농 사실에 대하여 부정 할 수 없을 것이다.

나) 피청구인은 법의 일반원칙이나 조리 등의 한계를 넘어서지 않고 판단을 하기 위해 고문 변호사에게 자문하였다고 주장하나 귀농 지원사업 시행지침이 존재하는 이상 이 사건에 대해서는 법의 일반원칙이 아닌 시행지침에 근거해야 하므로 이 같은 피청구인의 주장은 이 사건 처분의 정당성을 갖추기 위한 자문에 불과하다.

4) 피청구인은 2017. 12. 20.자 공문은 대출금 회수를 위한 중간단계에 불과하며 행정심판의 대상이 되는 처분에 해당되지 않는다고 주장하나, 시행지침에서 “시장.군수는 사업 융자금 회수 사유가 발생 될 시 즉시 현장을 확인하여 확인 결과 사업 취소 사유에 해당 된다고 인정될 때는 지원자금 상환 통지와 동시에 대출취급기관에 지원자금 회수 통지를 하여야 한다“ 라고 명시를 하고 있는바, 피청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다.

5) 비록 청구인이 전출 후 재전입한 사실은 있으나, 이와 같은 사실이 귀농 지원사업 시행지침에서 제재·처벌대상에 해당된다고 구체적으로 명시는 하지 않았음에도 피청구인은 충분한 검토·논의 없이 일방적인 지침 해석으로 이 사건 처분을 하였으므로 이는 위법·부당하다.

3. 피청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 경위

1) 청구인은 2009년 귀농 농업창업 및 주택구입 지원사업의 대상자로 선정되어 2009. 12. 31.에 융자금을 지원받고, 2017. 9. 4. ~ 9. 8. 기간 동안 경상남도에서 실시한 귀농지원 보조금 및 관리실태 특정감사 결과 청구인이 2014. 12. 15.부터 2015. 1. 27. 까지 45일간 ○○시로 주민등록을 이전한 사실이 확인되었다.

2) 2017. 12. 11. ○○군 기획감사실장(이하 ‘감사부서’라고 한다.)은 경상남도로부터 귀농 지원 보조금 집행 및 관리실태 특정감사 결과 ‘승인 없이 타지역으로 무단 전출한 자에게 지원된 융자금을 「귀농 농어업 창업 및 주택구입 지원사업 시행지침」에 따라 전부 또는 일부를 회수하라’고 적시된 문서를 접수하였고 2017. 12. 18. ○○군 농업정책과장(이하 ‘해당부서’라고 한다)에게 통보하였다.

3) 2017. 12. 20. 해당부서에서는 청구인 등에게 귀농 농업창업 및 주택구입 지원사업 융자금 회수 통지 및 조치결과 회신 협조 공문을 발송하였다.

4) 2018. 1. 10. 청구인은 귀농창업 지원금 회수 결정에 대하여 전출사실은 인정하지만 사업자금 대출을 위한 일시적인 전출이었고 전출기간 중 성실히 영농에 종사했다고 하며 영농종사 증빙자료를 첨부한 의견서를 제출하였다.

5) 이에 해당부서는 2018. 1. 23. 감사부서로 귀농지원 보조금 집행 및 관리실태 특정감사 결과 재심의를 신청하였다.

6) 감사부서는 2018. 1. 11. 농림축산식품부에 귀농 농업창업 및 주택구입지원사업 관련 질의를 하여 2018. 1. 23. “피청구인이 재량권을 갖고 종합적으로 검토 판단하여 주시기 바랍니다”라고 기재된 공문을 받았고 다시 2018. 2. 14. ○○군 법률고문에게 법률자문을 요청하여 “융자금 또는 보조금을 회수해야 할 것으로 사료된다”는 의견을 회신 받았고, 청구인의 재심의 신청에 대하여 2018. 2. 27. 해당부서에 경상남도 행정감사 규칙 제18조 제3항에 따라 당초 처분 요구사항대로 이행해라는 공문을 발송하였다.

7) 이에 해당부서는 2018. 3. 7. 청구인에게 귀농지원 보조금 집행 및 관리실태 특정감사 결과 의견제출에 따른 재심의 결과를 통보하였다.

나. 이 사건 처분의 적법성

1) 본안 전 항변

가) 이 사건은 행정심판 제소기간이 도과한 청구이다.

(1) 경상남도에서 실시한 귀농지원 보조금 집행 및 관리실태 특정감사 결과에 따라 피청구인은 2017. 12. 20. 청구인에게 귀농 농업창업 및 주택구입 지원사업 융자금 회수 통지 처분을 하였으며 청구인은 2017. 12. 26. 해당 공문을 본인이 직접 수령하였다.

(2) 행정심판은 그 처분이 있음을 알게 된 날로부터 90일 이내에 청구하여야 하나, 청구인은 회수 통지 처분을 받은 후 2018. 3. 28. 행정심판을 제기한 것으로 그 기간을 도과하여 제소한 것이다.

(3) 비록 청구인이 회수 통지에 대하여 2018. 1. 10. 의견제출을 하였다 하더라도 의견제출과 관계없이 별도로 그 대상이 된 처분에 대하여 행정심판이나 행정소송을 제기하여야 하는 것이므로 소송을 제기할 수 있도록 보장된 국민의 권익의 보호가 소홀하게 된다고 할 수 없을 것이다.

나) 이 사건은 행정심판의 대상이 된다고 볼 수 없다.

(1) 민원 이의신청은 행정청의 위법 또는 부당한 처분이나 부작위로 침해된 국민의 권리 또는 이익을 구제함을 목적으로 하여 행정청과 별도의 행정심판기관에 대하여 불복할 수 있도록 한 절차인 행정심판과는 달리 민원사무처리법에 의하여 민원인의 신청사항을 다시 심사하여 잘못이 있는 경우 스스로 시정하도록 하는 절차이다.

(2) 이에 따라 민원 이의신청을 받아들이는 경우에는 바로 최초의 신청을 받아들이는 새로운 처분을 하여야 하는 반면에 이의신청을 받아들이지 아니하는 경우에는 다시 처분으로 보지 않고 그 결과를 통지함에 그칠 뿐이다. 따라서 이의신청을 받아들이지 아니하는 취지의 통지는 종전의 처분을 유지함을 전제로 한 것에 불과하고 민원 이의신청인의 권리·의무에 새로운 변동을 초래하는 공권력의 행사나 이에 준하는 행정작용이라고 할 수 없어 심판의 대상이 될 수 없다고 할 것이다.

(3) 대법원에서는 항고소송의 대상이 되는 행정처분이라 함은 행정청의 공법상의 행위로서 특정사항에 대하여 법규에 의한 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하거나 기타 법률상 효과를 발생하게 하는 등 국민의 구체적인 권리의무에 직접적인 변동을 초래하는 행위를 말하는 것이고, 특별한 사정이 없는 한 행정청 내부에서의 행위나 알선, 권유, 사실상의 통지 등과 같이 상대방 또는 기타 관계자들의 법률상 지위에 직접적인 법률적 변동을 일으키지 아니하는 행위 등은 항고소송의 대상이 될 수 없다고 판시(대법원 1999. 6. 25. 선고98두15863 판결)하고 있다.

(4) 따라서 2018. 3. 7. 해당부서에서 청구인의 의견 제출에 따른 재심의 결과 통보는 의견제출을 수용할 수 없다는 취지의 결정을 통지한 것이고, 종전의 처분을 그대로 유지하겠다는 의사를 표시한 것으로 청구인의 권리·의무에 새로운 변동을 초래하는 것이 아니므로 취소심판의 대상이 된다고 볼 수 없다.

다. 결론

청구인의 이 사건 심판청구는 제소기간이 경과된 후에 제기된 것으로 부적법하며, 청구인의 의견제출을 수용할 수 없다는 취지로 피청구인의 2018. 3. 7. 자 결정 통지는 종전의 처분인 회수 처분을 그대로 유지하겠다는 의사를 표시하는 것으로서 청구인의 권리·의무에 새로운 변동을 초래하는 공권력의 행사나 이에 준하는 행정작용이라고 할 수 없어 행정심판의 대상이 될 수 없다고 할 것이므로 이 사건 처분을 각하하여 주기 바란다.

라. 보충서면

1) 보충서면 및 청구취지 변경에 따른 답변

가) 청구인은 피청구인이 귀농 지원사업 시행지침서상 “사업취소 또는 융자금 회수 사유가 발생하였을 때는 현장확인 실시”라고 명시되어 있음에도 어떠한 현장조사를 하지 않았고 농림축산식품부로부터 “일시적 전출 및 재전입한 사실이 있다하여도 그 기간 동안 실질적 영농에 종사한 사실이 입증된다고 한다면 회수 결정 조치를 하지 않은 방향으로 행정조치가 이루어져야 한다”는 권고를 받았음에도 영농종사 사실 확인 없이 일방적으로 행정조치를 하였다고 주장하고 있다.

(1) 피청구인은 2014. 12. 15. ○○시 ○○동으로 전출, 2015. 1. 28. ○○군 ○○면으로 재전입하여 2017. 9. 감사 당시 이미 주민등록이 ○○군에 등재되어 있어 행정전산망 확인만으로도 주민등록 이전상황을 충분히 알 수 있었으므로 청구인이 주장하는 현장 확인은 불필요하다.

(2) 그리고 청구인이 제출한 의견제출서에도 사업자금 대출목적으로 일시적으로 전입을 하였다고 기재되어 있고 비록 청구인이 도시이주 목적이 아닌 일시적인 전입이 행정처분의 사유로 해석이 된다는 것을 인지하지 못하였다고 하더라도 주민등록상 주소를 이전한 사실은 분명한 것이다.

(3) 대법원은 이와 유사한 사례에서 행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로 위반자의 의무해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 등의 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없다 하더라도 부과될 수 있다 라고 판시(대법원 1980. 5. 13. 선고 79누251 판결, 2000. 5. 26. 선고 98두5972 판결 등 참조)하고 있다.

나) 청구인은 행정처분에 대하여 이의제기를 할 수 있는 절차가 있음에도 청구인에게 통보하지 않았고 경상남도 감사관실에서는 청구인의 이의제기를 거부하였다고 주장하고 있다.

(1) 피청구인 해당부서에서는 2017. 12. 20. 청구인에게 회수통지를 직접적으로 한 것이 아니라 창업자금을 융자받은 새○○농협 ○○지점에 대하여 회수통지를 하였고, 청구인에게는 처분요구에 협조해 달라는 문서를 발송하였을 뿐이다.

(2) 이에 청구인은 2018. 1. 10. 의견을 제출하였고 해당부서는 2018. 1. 23. 감사부서에 재심의 신청을 하였으나 당초 처분 요구사항대로 이행하여야 한다는 결과를 통지했다.

(3) 지방자치단체에 대한 행정감사규정 제20조에 따른 재심의 신청은 감사결과를 통보받은 감사대상 지방자치단체의 장이 하는 것이므로 청구인이 주장하는 이의제기를 거부하였다는 주장은 사실과 다르다.

다) 청구인은 농림축산식품부의 질의 답변사항을 근거로 시·군 담당부서의 판단과 재량에 따라 결정하는 것은 형평성 논란이 발생할 수 있으며 고문변호사 자문결과는 처분근거가 될 수 없다고 주장하고 있다.

(1) 농림축산식품부에서는 담당부서의 판단과 재량에 따라 결정할 사항이라는 답변을 하였고, 피청구인이 부여받은 재량권은 재량권을 행사함에 있어 일탈·남용되지 않고 적법한 재량을 행사해야 하는바, 감사부서는 법의 일반원칙이나 조리 등의 한계를 넘어서지 않고 판단을 하기 위해 고문변호사에게 자문을 요청하였던 것이다.

(2) 또한 청구인의 주장처럼 청구인이 귀농인으로서 새○○농협 ○○지점으로부터 농업창업지원금을 시중금리보다 저리로 융자받았고, 귀농 지원사업은 금융기관이 자금을 운용함에 있어 발생하는 이자손실을 보전하기 위해 농식품사업자금으로 이자를 보전해주는 이차보전사업으로 청구인도 관련 법령에 따라 선량한 주의의무를 수행하여야 하는바 본인의 목적에 의해 주소를 마음대로 옮기거나 해당부서의 사전 승인이나 동의를 구하지 않고 주소를 이전한 것은 귀농인의 정착을 위해 융자를 하는 사업과도 맞지 않을 뿐만 아니라 오랫동안 귀농창업 및 주택구입지원사업을 위해 준비했던 정당한 귀농인이 자금지원을 받지 못하는 결과를 초래하고 다른 귀농인과의 형평에도 맞지 않다 할 것이다.

(3) 한편, 농림축산식품부 2009년 귀농·귀촌 정착지원 사업지침의 이행점검단계 사후관리에서 시장·군수는 귀농자금을 지원받은 자에 대하여 융자금 지원연도부터 융자금 상환일까지 사후관리를 실시하고, 사업장 이탈 등이 없도록 사후관리를 실시하며 융자금 회수가 필요하다고 판단될 경우 융자취급기관에 융자금을 회수할 것을 통보하도록 적시되어 있으므로, 이 사건 융자금 회수 결정은 경상남도 감사처분결과, 청구인의 의견제출과 재심의 신청에 대해 농림축산식품부 질의답변, 피청구인의 고문변호사 2명으로부터 보조금 또는 융자금 회수가 타당하다는 자문결과 등을 종합적으로 검토한 후 내린 것으로 고문변호사 자문결과를 토대로 처분하였다는 청구인의 주장은 터무니 없다 할 것이며 피청구인이 재량권을 일탈 남용하였다고 할 수 없다.

라) 청구인은 이 사건에 대하여 이의사항이 있을 시 행정심판 등을 청구할 수 있다는 고지를 하여야 함에도 어떠한 청구인의 권리에 대하여 통지를 하지 아니하였다고 주장하고 있다.

(1) 행정심판법 제3조 제1항에 따르면, 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 이외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다고 되어 있고, 같은 법 제27조 제1항에 따르면 행정심판은 처분이 있음을 알게 된 날부터 90일 이내에 청구하여야 한다고 되어 있으나, 같은 조 제3항에 따르면 행정심판은 처분이 있었던 날부터 180일이 지나면 청구하지 못하되 정당한 사유가 있는 경우에는 그러하지 아니하다고 되어 있고, 같은 조 제6항에 따르면 행정청이 심판청구 기간을 알리지 아니한 경우에는 제3항에 규정된 기간에 심판청구를 할 수 있다고 되어있다.

(2) 청구인의 주장처럼 피청구인이 행정심판 등을 제기할 수 있음을 고지하지 아니한 것은 행정절차법에 미숙한 담당자가 공문으로 고지를 하지 못하였을 뿐이며 이로 인해 행정심판의 제기기간이 90일이 아닌 180일이 되는 것이다.

마) 이 사건 융자금 회수통지는 행정심판의 제기대상이 아니다.

(1) 행정심판은 구체적인 권리의무에 관한 분쟁을 전제로 하여 제기하는 것으로 행정심판의 대상이 되는 행정처분은 행정청의 공법상의 행위로서 특정사항에 대하여 법규에 의하여 권리를 설정하거나 의무를 명하며 기타 법률상의 효과를 발생하게 하는 등 국민의 권리의무에 직접 관계가 있는 행위를 말한다 할 것이고, 청구인은 피청구인으로부터 2009년도 귀농 농업창업 지원사업 지원대상자로 선정되어 82,000,000원의 융자금을 지원 받았는데, 승인 없이 증여 또는 타 지역으로 무단 전출한 자에게 지원된 융자금을 회수하라는 경상남도의 귀농지원 보조금 집행 및 관리실태 특정감사 결과 통보에 따라 청구 외 새○○농협○○지점에 융자금 회수하는 조치를 하였다.

(2) 피청구인은 농림축산식품분야 재정사업관리 기본규정 제61조 제2항 제4호에 사업주관기관으로부터 대출금을 회수하라는 통지가 있을 때 대출취급기관은 대출금을 회수하여야 하고 제61조 제5항에 사업주관기관은 대출취급기관으로 하여금 대출금을 회수할 것을 명한다고 규정하고 있으므로 피청구인이 경상남도의 특정감사 결과 처분요구에 따라 대출취급기관인 청구 외 새○○농협○○지점에 통보한 것은 대출금 회수를 위한 중간단계의 행위에 불과한 것이며 그 자체만으로 청구인에게 법률상의 지위와 의무에 직접적인 변동을 초래하는 것이 아니라 할 것이다.

(3) 당초 청구인이 피청구인에게 2009년 귀농 농업창업 사업신청서를 제출하여 귀농인 농업창업 지원사업 대상자로 선정되어 자금이 융자될 수 있도록 새○○농협 ○○지점에 통보하였고, 청구인이 귀농인으로서 사업계획에 따라 사업을 추진하고 대출을 신청한 것으로 이 건 융자금 회수 통지 및 조치결과 회신 협조는 행정청인 피청구인이 청구인에게 공권력을 가진 우월한 지위에서의 행정행위가 아니라 할 것이다.

(4) 그렇다면 이 사건에서 피청구인의 청구인에 대한 융자금 지원과 그 회수에 관한 사항은 피청구인이 공권력의 주체로서 상대방 의사여하에 불구하고 일방적으로 행하는 ‘처분’이라 할 수는 없다 할 것이다.

2) 결론

청구인의 청구는 심판제기요건을 결한 부적법한 심판청구라 할 것이므로 각하하기를 바라며, 가사 적법한 청구라 하더라도 피청구인은 경상남도의 귀농지원 특정감사 시 지적된 사항을 즉시 조치하라는 처분서에 따른 적법한 처분을 했으므로 이 사건 청구를 기각하기를 바란다.

4. 관계법령

가. 행정심판법 제3조, 제27조

나. 귀농어·귀촌 활성화 및 지원에 관한 법률 제15조

다. 귀농어·귀촌 활성화 및 지원에 관한 법률 시행령 제12조

라. 농림축산식품분야 재정사업관리 기본규정 제61조, 제68조

마. 귀농 농업창업 및 주택구입 지원사업 시행지침

바. 경상남도 행정감사 규칙 제17조

5. 인정사실

가. 청구인은 호접란 모종 63,000본 구입을 사업목적으로 하여 2009년 ○○군 귀농 지원사업에 신청을 하여 2009. 9. 29. 사업 대상자로 선정되었으며, 이후 피청구인에게 사업 추진실적 확인을 받고 2009. 12. 31. 새○○농협 ○○지점으로부터 융자금 82,000,000원을 지원받았다.

나. 경상남도의 귀농지원 보조금 및 관리실태에 대한 특정감사에서 청구인이 주민등록상 2014. 12. 15. ~ 2015. 1. 27. 기간(45일)동안 ○○시로 전출한 뒤 2015. 1. 28.자로 ○○군으로 재전입한 사실이 확인되었다.

다. 피청구인은 경상남도의 특정감사 결과에 따라 2017. 12. 20. 청구인 등에게 아래와 같이 이 사건 처분 통지를 하였다.

라. 청구인은 감사결과 재심의 신청을 위해 2018. 1. 10. 피청구인에게 아래와 같이 의견제출서를 제출하였다.

마. 농림축산식품부는 2018. 1. 23. 피청구인(감사부서, 해당부서)의 질의에 대하여 아래와 같이 회신하였다.

바. 해당부서는 2018. 1. 23. 감사부서에 청구인 건을 비롯한 특정감사 결과 재심의를 신청 하였고 감사부서는 2018. 2. 27. 아래와 같이 회신하였다.

사. 해당부서는 2018. 3. 7. 청구인에게 당초처분을 유지한다는 취지로 아래와 같이 재심의 결과를 통보하였다.

아. 청구인의 주민등록상 전출기간(2014. 12. 15. ~ 2015. 1. 27.)을 전후해서 청구인 농장 전기사용량과 출하실적은 아래와 같다.

□ 전기 사용량

□ 출하실적

자. 2014. 12. 23., 2015. 1. 5. 2회 청구인 농장의 전기설비 점검이 있었고 점검기록표에는 청구인의 서명이 기재되어 있다.

6. 판단

가. 이 사건 처분의 관계법령을 살펴보면,

1) 귀농어·귀촌 활성화 및 지원에 관한 법률 제15조 제1항에는 “국가와 지방자치단체는 귀농어업인 및 귀촌인의 생활안정, 농어업 경영기반 조성을 위하여 다음 각 호의 사항을 지원할 수 있다”라고 규정하고, 같은 조 제2호에 “귀농어업인의 창업에 필요한 자금·기술·경영컨설팅 지원”을 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제12조 제1항에는 “법 제15조제1항 및 제2항에 따른 지원 사업은 농림축산식품부장관, 해양수산부장관 또는 지방자치단체의 장이 전입신고일자를 기준으로 6년의 범위에서 각 사업별로 정한 이주기간을 충족한 사람을 그 지원대상으로 한다”라고 규정하고 있다.

2) 농림축산식품분야 재정사업관리 기본규정 제61조 제5항에 따르면 사업주관기관은 지원대상자의 대출금의 사용실태를 수시로 확인하여야 하며, 부당사용사유 등을 확인한 때에는 대출취급기관으로 하여금 부당사용 사유 등에 해당하는 경우 대출금을 회수할 것을 명하고, 이차보전사업의 경우 이차보전금의 신청 대상에서 제외할 것을 명하여야 한다고 규정하고 있다.

나. 이 사건 처분의 위법·부당 여부를 살펴보면,

1) 먼저 이 사건 심판청구가 행정심판 제기요건을 충족했는지를 살펴보면,

가) 행정심판법 제3조 제1항에는 “행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다”라고 규정하고 있으며, 대법원에서는 “행정청의 어떤 행위를 행정처분으로 볼 것이냐의 문제는 추상적·일반적으로 결정할 수 없고, 행정처분은 행정청이 공권력의 주체로서 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로써 국민의 권리의무에 직접 영향을 미치는 행위라는 점을 고려하고 행정처분이 그 주체, 내용, 절차, 형식에 있어서 어느 정도 성립 내지 효력요건을 충족하느냐에 따라 개별적으로 결정하여야 하며, 행정청의 어떤 행위가 법적 근거도 없이 객관적으로 국민에게 불이익을 주는 행정처분과 같은 외형을 갖추고 있고, 그 행위의 상대방이 이를 행정처분으로 인식할 정도라면 그로 인하여 파생되는 국민의 불이익 내지 불안감을 제거시켜 주기 위한 구제수단이 필요한 점에 비추어 볼 때 행정청의 행위로 인하여 그 상대방이 입는 불이익 내지 불안이 있는지 여부도 그 당시에 있어서의 법치행정의 정도와 국민의 권리의식 수준 등은 물론 행위에 관련한 당해 행정청의 태도 등도 고려하여 판단하여야 한다”라고 판시(대법원 1993.12.10. 선고 93누12619 판결)하고 있으며,

또한 “행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라 하더라도 당해 행정처분으로 인하여 법률상 보호되는 이익을 침해당한 경우에는 취소소송을 제기하여 그 당부의 판단을 받을 자격이 있다”라고 판시(대법원 2002. 10. 25. 선고 2001두4450 판결)하고 있다.

나) 위 법령과 대법원 판례의 취지에 비추어 이 사건 융자금 회수결정이 행정심판의 대상이 되는 처분인지 여부를 살펴보면, 먼저 귀농 지원사업은 농림축산식품부에서 귀농어·귀촌법 제15조 및 농업·농촌 및 식품산업 기본법 제29조의2 등을 근거로 하여 귀농인들이 안정적으로 농촌에 정착할 수 있도록 농업창업 지원 등을 목적으로 하여 농협자금을 통해 사업대상자의 신용 및 담보대출을 저금리로 실행하고 대출금리와 저금리와의 차이를 정부예산으로 지원하는 이차보전사업이다. 따라서 이 사건 융자금은 대출기관의 일반융자와는 달리 정부보조적 성격을 가지므로, 행정청이 귀농 지원사업 대상자에게 지급한 융자금을 다시 회수한다는 결정은 행정심판의 대상이 되는 행정처분이라 할 것이다.

다) 또한 절차적으로 대출기관을 통해서 회수해야하는 융자금의 특성상 이 사건 처분의 직접 상대방은 새○○농협 ○○지점(대출기관)이 될 것이나 이 사건 처분의 목적이 청구 외 새○○농협 ○○지점으로 하여금 청구인에게 지급한 융자금을 회수하도록 하는 것인바, 실질적으로 귀농 지원사업을 통해 청구인이 부여받은 기득권을 상실케 하는 침익적 결과를 초래하므로 청구인은 이 사건 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 있는 자라고 할 것이다.

2) 다음은 처분사전통지를 하지 않아 이 사건 처분은 위법하다는 청구인의 주장에 대해서 살펴보면, 행정절차법 제21조 제1항·제3항·제4항, 제22조에 의하면 행정청이 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 당사자 등에게 통지를 하여야 하고, 의견제출에 필요한 상당한 기간을 부여해야 하며, 다만 해당 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우 등에 한하여 처분의 사전통지나 의견청취를 생략할 수 있다고 규정하고 있다. 이와 관련하여 대법원에서는 “행정청이 침해적 행정처분을 하면서 당사자에게 사전통지를 하지 않거나 의견제출의 기회를 주지 아니하였다면, 사전통지나 의견제출의 예외적인 경우에 해당하지 아니하는 한 그 처분은 위법하여 취소를 면할 수 없다”라고 판시(대법원 2016. 10. 27 선고 2016두41811 판결)하고 있는바,

위 인정사실에 따르면 피청구인이 2017. 12. 20. 청구인 등에게 이 사건 처분을 하면서 어떠한 처분사전통지 또는 의견청취 절차를 거치지 아니하였으며, 이 사건 처분이 사전통지나 의견청취의 예외사유에 해당된다고도 볼 수 없으므로, 청구인은 이 사건 처분에 대하여 행정절차법에서 보호하고 있는 정당한 의견진술, 항변의 기회를 부여받지 못하였다 할 것인바, 이 사건 처분은 절차상 위법이 존재한다 할 것이다.

3) 끝으로 피청구인의 이 사건 처분이 재량권을 일탈·남용하였는지 여부를 살펴본다.

가) 먼저, 청구인 사안에 대한 농림축산식품부의 질의 회신 공문에 따르면, 융자금 상환 기일 이전에 사업장을 이탈하고 재전입한 사실이 있을 경우 융자금 회수여부에 대한 판단은 ‘영농활동 지속여부’, ‘경유지 경유의 불가피성’, ‘경유기간의 합목적성’ 등을 종합적으로 검토하여 지자체의 재량에 따라 결정해야 한다고 답변하고 있으며, 시행지침에는 사업대상자의 사업장 이탈여부에 대한 판단을 주민등록상 주소지로 본다는 규정은 없고 단지 사업대상자에게 융자금 회수사유가 발생하였을 경우에는 현장확인을 실시해야 한다고 규정하고 있는 점에서 볼 때, 결국 청구인의 사업장 이탈과 그에 따른 융자금 회수에 대한 판단은 피청구인이 재량범위 내에서 청구인의 실질적인 영농종사 여부를 종합적으로 검토하여 결정하여야 할 것이다.

나) 살피건대 비록 청구인은 주민등록표 기록상 융자금 상환기일 이전에 ○○시로 전출한 것으로 기재되어 있으나, ① 전출기간 중 청구인 농장의 전기사용량은 오히려 전출 전보다 증가하였고 전년대비 사용량과도 큰 차이가 없다는 점, ② 전출기간 중 청구인 농장에서 생산된 호접란이 꾸준히 출하된 실적이 있다는 점, ③ 전출기간 중 청구인 농장 전기설비 점검기록표에 청구인 서명이 기재되어 있는 점, ④ 청구인의 전출이 영농포기 또는 도시이주 목적이 아니라 사업자금 담보대출 요건 충족을 위한 일시적인 것으로 전출의 불가피성과 그 기간이 45일에 불과한 점 등을 고려할 때 청구인은 전출기간 중에도 꾸준히 영농활동에 종사해왔음을 알 수 있는 반면에, ⑤ 피청구인은 청구인의 영농종사 여부 실태조사 등 현장확인 조차 없이 단지 주민등록표상 전출기록만을 이유로 내린 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용하였다 할 것이다.

다. 결론

그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다.

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귀농 농업창업 및 주택구입 지원사업 융자금 회수결정 취소 청구