객관적이고 명확한 처분근거나 중대한 공익상의 필요 없이 막연한 이유로 청구인의 재산권을 부당하게 제한할 수 없고, 이 사건 처분에 의하여 달성하려는 공익보다 이로 인해 청구인이 입게 될 불이익이 훨씬 커 보이므로, 이 사건 처분은 재량권의 범위를 벗어난 위법․부당한 처분이라 할 것임.  

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경남행심 제2018 - 133호

건축신고 불수리처분 취소 청구

A

○○군수

가. 건축법 제11조, 제14조

나. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조, 제58조

다. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제56조, 별표 1의2, 별표 18

라. ○○군 계획조례 별표 17 

피청구인은 2018. 2. 28. 청구인에게 한 건축신고 불수리처분을 취소한다. 

피청구인은 2018. 2. 28. 청구인에게 한 건축신고 불수리처분을 취소한다는 재결을 구함.

이 유(2018-133)

1. 사건개요

청구인은 2018. 2. 5. ○○군 ○○면 ○○리 1237번지(답, 971㎡, 보전관리지역, 접도구역, 이하 ‘이 사건 신청지’라 한다) 상에 동․식물관련시설{축사(우사, 퇴비저장시설), 연면적 378㎡} 건립을 위한 건축신고를 하였으나, 2018. 2. 28. 피청구인으로부터 아래와 같은 사유로 건축신고 불수리처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 통보받고, 그 처분의 취소를 청구한 사건이다.

2. 청구인 주장의 요지

가. 당사자의 지위

1) 청구인은 아들(54세), 손자 2명과 함께 어렵게 농사를 지으며 생활하고 있으며, 청구인 본인의 병원비와 상급학교로 진학하는 손자의 학비 등 생활비 부족과 농산물(포도) 가격 하락으로 축산업(한우) 종사를 위하여 이 사건 신청지 상에 축사를 건축하여 축산업에 종사하고자 피청구인에게 건축신고(개발행위허가, 가축분뇨 배출시설 설치신고 등의 건축복합민원 신청)를 신청한 자이다.

2) 피청구인은 이 사건 신청지의 건축복합민원 신청허가에 관한 처분권한을 가진 행정청으로, 청구인의 이 사건 신청에 대하여 2018. 2. 28. 불수리처분을 한 기관이다.

나. 이 사건 심판청구에 이르게 된 경위

1) 청구인은 오래전 남편을 지병으로 먼저 세상을 떠나보내고 아들과 함께 조상으로부터 물려받은 농지에 포도농사를 지으며 아들(54세)의 늦은 결혼이었지만 다문화가정을 이루어 행복하게 생활하였으나, 경제적 어려움 등으로 아들이 몇년 전 며느리와 이혼하고 어렵게 어린 손자(8세, 10세)들을 돌보는 아들과 한부모 가정으로 생활하고 있다.

2) 자손에게 가난을 되물림하지 않기 위하여 조상으로부터 물려받은 농지에 축사건립을 위하여 설계사무소를 방문하여 건축가능 여부 확인결과 건축법, ○○군 계획조례상 건축이 가능하며 특히 근접한 인근토지에 축사가 있으므로 가능할 것 같다는 확인 후 현황측량 등 건축설계사무소와 계약도 체결하였다.

3) 이와 같은 경위로 청구인은 이 사건 신청지에 동․식물관련시설(우사)의 건립을 위한 신청을 하였으나, 피청구인은 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제58조 및 같은 법 시행령 제56조 별표 1의2. 개발행위허가기준(1.주변지역과의 관계, 2.기반시설)에 부적합을 이유로 2018. 2. 28. 불수리처분 하였다.

4) 그러나 아래에서 구체적으로 설명하는 바와 같이 이 사건 처분은 재량의 남용에 해당하므로 청구인은 이 사건 처분의 취소를 구하기 위하여 귀 위원회에 행정심판을 청구하게 되었다.

다. 이 사건 처분에 대하여

1) 이 사건 신청지는 보전관리지역으로, 축사는 국토계획법 시행령 별표 18 및 ○○군 계획조례 별표 17에 따라 보전관리지역 안에서 건축할 수 있는 건축물이다.

2) 이 사건 신청지는 지방도 1089호선과 인접하였으며, 인근에는 이 사건 신청지보다 더 높은 고도에 축사가 신축되어 한우를 사육하고 있다.

3) 이 사건 신청지는 상수도 보호구역과 거리가 멀리(10㎞이상) 떨어져 있으며, 취수원 상류 주변으로 축사들이 많이 있다. 취수원 주변 축사신고 불수리는 상수도 보호지역 지정과 가축분뇨배출시설 설치신고의 의미가 없다고 볼수 있다.

4) 사업계획상 오염물질이 배출되지 않게 설계가 되어 있고 현장 주변은 농로로 하천과 분리되어 있으며 축사가 주변보다 낮게 계획되어 오염물질이 전혀 배출되지 않는다.

5) 이 사건 신청지 진출입 농로는 주변농경지 경작을 위하여 정부에서 설치한 도로로 주변 농경지 경작자와 기존축사 운영인도 이 도로를 이용하고 있으며, 시거 방해로 인한 교통불편을 느끼는 곳은 아니다.

6) 이 사건 신청지 인접토지에는 건축허가를 받아 축사를 운영 중이다.

라. 결론

이상과 같은 이유로 피청구인의 2018. 2. 28.자 건축신고 불수리처분은 과다한 개인 사유재산권 침해와 형평성에 어긋나 위법․부당하다 할 것이므로 이를 취소하여 주기 바란다.

3. 피청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 경위

1) 청구인은 2018. 2. 5. 이 사건 토지상에 동․식물관련시설(우사) 용도의 건축연면적 378제곱미터 규모의 건축물을 건축하기 위해 건축법 제14조의 규정에 의한 건축신고서등을 제출하였다.

2) 이에 피청구인은 관련법 검토 및 국토계획법 제59조의 규정에 따라 2018. 2. 22. ○○군계획위원회의 심의를 거쳐 2018. 2. 28. 청구인의 건축신고신청에 대한 불수리처분을 하였고, 이에 대한 구제 제도를 통보하였다.

나. 이 사건 처분의 적법성

1) 국토계획법 시행령 별표 18과 ○○군 계획조례 별표 17에 따라 보전관리지역안에서 건축할 수 있는 건축물이라는 주장에 대하여

청구인의 주장대로 이 사건 신청지는 국토계획법에 의한 용도지역이 보전관리 지역이며, 보전관리지역내에서는 동물관련시설 중 우사건축이 가능한 것은 맞지만, 건축신고를 위해서는 건축신고시 의제처리되는 개발행위의 허가조건에도 부합해야 한다.

건축신고시 의제처리되는 개발행위 허가를 위해서는 같은 법 제59조에 의거 도시계획위원회 심의를 거쳐야하며 피청구인이 ○○군계획위원회에 상정하여 심의한 결과, 개발행위 허가 기준 중 별표 1의2, 라.항 주변지역과의 관계부분 (2)에 의거 개발행위로 인하여 당해 지역 및 그 주변지역에 대기오염·수질오염·토질오염·소음·진동·분진 등에 의한 환경오염·생태계파괴·위해발생 등이 발생할 우려가 없어야 하며, 마.항 기반시설부분, (1)에 의거 주변의 교통소통에 지장을 초래하지 아니할 경우에 한정하여 개발행위 허가가 가능하도록 명시되어 있는바, 이 사건 대상지는 취수원 하천 인근으로서 우사가 들어서면 수질오염이 충분히 예상되며, 또한 1089번 지방도로 굴곡부와 농로의 교차로에 해당하여 우사가 건립될 경우 시야방해로 인한 교통사고 유발요인이 충분함에 따라 개발행위 허가 기준에 부적합하여 ‘부결’처리 된 사항으로 이 사건 처분은 해당 법령에 근거한 적법한 처분이라 할 것이다.

2) 오염물질이 전혀 배출되지 않는다는 청구인의 주장에 대하여

상수원은 상수가 흘러나오는 곳으로 수돗물의 원료가 되는 근원지를 말하며, 취수원은 상수 원수를 취수하여 정수장으로 보내는 곳으로, 비나 눈이 오면 가축분뇨는 비나 눈과 함께 토양으로 스며들고 스며든 가축분뇨의 완벽 차단은 갑작스런 폭우, 태풍의 예측만큼이나 불가능에 가까움에 따라, 오염물질이 전혀 배출되지 않는다고 단정지을 수 없으며, 단 한번의 부주의나 사고로 축산폐수 또는 가축분뇨가 하천으로 유입되면 하천주변 상수원이 오염되어 ○○군민의 건강에 심각한 부작용을 초래할 수 있음을 간과할 수 없다.

3) 이 사건 신청지가 시거방해로 인한 교통불편을 느끼는 곳이 아니라는 주장에 대하여

이 사건 신청지는 진출입 농로와 1089번 지방도가 접하는 위치로써 도로의 높이차와 방향, 도로보다 높은 건축물로 인해 시야 사각이 발생되며 이로 인해 교통사고 위험이 존재하는 등 주변 교통방해의 발생 우려가 크므로, 시거 방해로 인한 교통불편을 느끼는 곳이 아니라는 주장은 설득력이 부족한 개인적인 견해에 불과하다.

4) 이 사건 신청지에 축사건립이 가능할 것 같다는 설계사무소의 의견을 듣고 진행하였는데 건축신고 불수리처분을 한 행위는 부당하다는 주장에 대하여

우사 신축시 국토계획법, 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률(이하 ‘가축분뇨법’이라 한다) 등 건축신고와 관련되는 법령의 조건을 모두 충족하여야 건축신고필증 교부가 가능하고 건축설계사무소의 답변내용은 피청구인의 의견과는 무관하며, 건축신고 수리여부에 아무런 영향을 미칠 수 없는 사항이다.

5) 개인 사유재산권 침해와 형평성에 어긋나 위법·부당하다는 주장에 대하여

하천변에 접해있는 해당 지역 수십여개 필지는 모두 우사 신축이 가능한 지역이고, ○○군민의 취수원 상류지역의 수십여개 필지에 집단화된 우사가 형성되면 수질오염과 대기오염 등 환경오염으로 인한 공공의 막대한 피해가 충분히 예상되며, 이를 담보하여 개인의 사유 재산권과 형평성을 다툴 여지는 없을 것이다.

다. 결론

피청구인의 이 사건 처분은 해당법령에 근거하여 적법하게 이루어진 것으로, 청구인의 청구는 이유가 없으므로 기각하여 주기 바란다.

4. 관계법령

가. 건축법 제11조, 제14조

나. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조, 제58조

다. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제56조, 별표 1의2, 별표 18

라. ○○군 계획조례 별표 17

5. 인정사실

가. 이 사건 신청지의 토지이용 및 소유권 현황은 아래와 같다.

나. 청구인은 2018. 2. 5. 이 사건 신청지 상에 동물 및 식물관련시설(축사)의 건립을 위하여 아래와 같이 건축신고서를 제출하였다.

다. 피청구인은 이 사건 신청과 관련하여 관련부서와 기관에 협의요청을 하였으며, 그 결과는 아래와 같다.

라. ○○면장은 2018. 2. 19. 피청구인에게 아래 내용의 민원서류를 접수하여 진달하였다.

마. 피청구인은 2018. 2. 22. 이 사건 신청과 관련하여 제3회 ○○군계획위원회를 개최하였으며, 그 결과 “○○상수원 취수원 하천 인근으로 취수원 오염 및 지방도로 굴곡부로 시거 방해로 교통사고 위험 우려”를 사유로 “부결”되었다.

바. 피청구인은 2018. 2. 28. 청구인에게 아래와 같은 사유로 이 사건 건축신고 불수리처분을 통보하였다.

사. 청구인은 2018. 3. 20. 이 사건 행정심판을 청구하였다.

아. 경상남도행정심판위원회는 2018. 4. 3. 현장확인을 통하여 이 사건 신청지는 1089번 지방도 굴곡부와 농로가 교차하는 지점에 위치하고 있고, 이 신청지는 원지형이 도로면보다 4m 정도 낮게 형성되어 있어 축사가 건립되는 경우에는 도로면에서 1m 정도 높게 조망되게 되며, 이 사건 신청지 주변에 ○강이 흐르고 있으나 이는 농로로 단절되어 있고, 이 신청지로부터 100m 거리에 신축된 축사가 있음을 확인하였다.

6. 판단

가. 먼저 이 사건 처분의 관계법령을 살펴보면,

1) 건축법 제14조 및 같은 법 시행령 제11조는 “농업을 경영하기 위하여 읍ㆍ면지역에서 건축하는 연면적 400제곱미터 이하의 축사를 건축하려는 자는 시장·군수에게 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 신고를 하면 건축허가를 받은 것으로 보며, 건축신고에 관하여는 제11조 제5항 및 제6항을 준용한다”고 규정하고 있고, 같은 법 제11조 제5항은 “건축허가를 받으면 국토계획법 제56에 따른 개발행위허가를 받은 것으로 본다”고 규정하고 있다.

2) 국토계획법 제56조 제1항에는 “건축물의 건축이나 토지의 형질을 변경 하려는 자는 시장 또는 군수의 개발행위허가를 받아야 한다”고 규정하고 있고, 같은 법 제58조 제1항 제4호에서 “시장․군수는 개발행위허가의 신청 내용이 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것 등 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다”고 규정하고 있다. 아울러 같은 법 시행령 제56조 관련 별표 1의2. 개발행위허가기준. 1. 라. 주변지역과의 관계 (2)에서 “개발행위로 인하여 당해 지역 및 그 주변지역에 대기오염·수질오염·토질오염·소음·진동·분진 등에 의한 환경오염·생태계파괴·위해발생 등이 발생할 우려가 없을 것”을, 마. 기반시설 (1)에서는 “주변의 교통소통에 지장을 초래하지 아니할 것”을 개발행위허가의 기준으로 규정하고 있다.

3) 한편, ○○군 계획조례 제31조 제17호 관련 별표 17에는 보전관리지역 안에서 건축할 수 있는 건축물을 “건축법 시행령 별표 1. 제21호의 동물 및 식물관련시설 중 같은 호 가목 및 마목부터 아목까지의 규정에 해당하는 것”으로 규정하고 있고, 용도별 건축물의 종류를 정하고 있는 건축법 시행령 별표 1. 제21호 가목은 ‘축사(양잠·양봉·양어시설 및 부화장 등을 포함한다)’를 규정하고 있다.

나. 이 사건 처분의 위법·부당 여부를 살펴보면,

1) 건축허가권자는 건축허가 신청이 건축법 등 관계 법규에서 정하는 어떠한 제한에 배치되지 않는 이상 당연히 같은 법조에서 정하는 건축허가를 하여야 하고, 중대한 공익상의 필요가 없음에도 불구하고 요건을 갖춘 자에 대한 허가를 관계 법령에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 거부할 수 없으며(대법원 2006.11.9.선고 2006두1227 판결 참조), 국토계획법 제56조 제1항 제1호 및 제58조 제1항 제4호, 제3항, 같은 법 시행령 제56조 등의 규정을 종합하면, 건축물의 건축을 위한 개발행위허가는 상대방에게 권리나 이익을 부여하는 효과를 수반하는 이른바 수익적 행정처분이고, 그 허가기준이 불확정개념으로 규정되어 있어 그 허가기준에 해당하는지 여부를 판단함에 있어서 행정청에게 재량권이 부여되어 있는 재량행위에 속하므로, 그 처분에 대한 사법심사는 사실오인, 비례․평등의 원칙 위반 등 재량권의 일탈․남용이 있었는지 여부만을 심사하게 된다(대법원 2005.7.14.선고 2004두6181 판결 참조).

2) 피청구인은 이 사건 신청지가 보전관리지역으로써, 국토계획법 제58조 및 같은 법 시행령 제56조 별표 1의2. 개발행위허가기준(1. 주변지역과의 관계: 환경오염-○○상수원 취수원 하천 인근으로 취수원 오염, 2. 기반시설: 주변의 교통소통에 지장-지방도로 굴곡부로 시거 방해로 인한 교통사고 위험우려)에 부적합하다는 사유로 건축신고 불수리처분을 하였는바,

3) 위 관계법령 및 판례 등에 비추어 이 사건을 살피건대, ① 건축법, 국토계획법 및 같은 법 시행령, ○○군 계획조례에서 보전관리지역에 동․식물관련시설(축사)을 건축할 수 있는 건축물로 규정하고 있는 점, ② 이 사건 신청지는 하천과 인접하여 위치하고는 있으나 농로로 인하여 단절되어 있고, 피청구인 소속 환경과장이 2018. 2. 12. 이 사건 신청과 관련하여 가축분뇨배출시설 설치신고를 수리한 점, ③ 청구인이 신고수리 받은 동․식물관련시설(축사)의 배출시설 및 처리시설 관리가 미흡하다면 행정지도를 통하여 보완이 가능하고 가축분뇨법을 위반할 시 행정제재가 가능한 점, ④ 이 사건 신청지는 상수원보호구역에 해당하지 아니하고, 이 사건 신청지로부터 취수원(○○읍 ○○리 1239-46 일대)은 직선거리 6㎞ 이상 떨어져 있는 점, ⑤ 이 사건 축사 건립시에는 도로면보다 1m 정도 높게 조망되게 되나, 이 사건 신청지와 지방도 1089호선 사이에는 너비 6m 이상의 ○○리 116-2번지(도로, 경상남도 소유) 토지(법면)가 위치하고 있고, 이 사건 신청지는 토지이용계획상 접도구역으로 도로경계선으로부터 5m 이격하여 건립을 계획하고 있어, 결론적으로 이 사건 축사는 지방도 1089호선으로부터 11m 이상 이격하여 건립되므로 시거방해 등으로 주변의 교통소통에 지장을 초래할 것으로 판단되지 아니한 점, ⑥ 이 사건 신청지와 100m 거리의 토지에 피청구인으로부터 2016. 8. 23. 동․식물관련시설 건립을 허가받아 2017. 4. 18. 사용승인된 축사(우사)가 위치하고 있고, 이 토지는 이 사건 신청지와 토지이용계획, 주변지역의 토지이용실태 등이 크게 다르지 아니한 점, ⑦ 피청구인의 이 사건 처분은 인근 주민이 반대 민원을 제기하고 있다는 사정을 중시하여 이루어진 것으로 보이고, 이 사건 건축신고 신청이 관련 법령이 정한 모든 요건을 충족하고 있는 이상 법치행정의 원리에 비추어 주민의 민원 제기가 그 자체로 적법한 처분사유가 될 수는 없는 점(대법원 2002. 7. 26. 선고 2000두9762 판결 참조), ⑧ 객관적이고 명확한 처분근거나 중대한 공익상의 필요 없이 막연한 이유로 청구인의 재산권을 부당하게 제한할 수 없는 점 등을 종합하여 볼 때, 이 사건 처분에 의하여 달성하려는 공익보다 이로 인해 청구인이 입게 될 불이익이 훨씬 커 보이므로, 이 사건 처분은 재량권의 범위를 벗어난 위법․부당한 처분이라 할 것이다.

다. 결론

그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다.

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건축신고 불수리처분 취소 청구