용역을 시행중에 있다는 사정으로 도시·군계획사업이 수립되었다거나 도시·군계획사업 수립시기가 특정되었다고 보기 어렵고, 향후 그러한 도시·군계획사업이 추진될 예정이라거나 수립가능성이 있다는 사정만으로 한 처분사유는 국토계획법령이 규정한 개발행위허가기준과 배치되는 사유에 해당한다고 볼 수 없음.

경남행심 제2018 - 34호

건축 불허가처분 취소 청구

A

□□군수

가. 건축법 제11조

나. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조, 제58조

다. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제56조, 별표 1의2

피청구인이 2017. 12. 19. 청구인에게 한 건축 불허가처분을 취소한다.

피청구인이 2017. 12. 19. 청구인에게 한 건축 불허가처분을 취소한다는 재결을 구함.

이 유(2018-34)

1. 사건개요

청구인은 2017. 11. 16. □□군 □□면 □□리 749-1번지 외 1필지(대․답, 584㎡, 계획관리지역․개발진흥지구․제2종지구단위계획구역, 이하 ‘이 사건 토지’라 한다) 상에 단독주택{다가구주택, 주건축물 1동(지상 2층), 부속건축물 1동(1층), 가구수 7가구, 대지면적 584㎡, 건축면적 148.8㎡, 연면적 263.68㎡} 건립을 위하여 건축허가 신청을 하였으나, 2017. 12. 19. 피청구인으로부터 아래와 같은 사유로 불허가처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 받고, 그 처분의 취소를 청구한 사건이다.

2. 청구인 주장의 요지

가. 청구인이 이 사건 토지 및 이 토지 상의 건축물을 취득하게 된 경위

1) 이 사건 토지는 청구인의 아버지인 신○○이 조상으로부터 물려받은 것으로, 이 토지 중 749-2번지 상에 1970. 6월에는 슬레이트 지붕의 조적조 단독주택 40.9㎡ 및 흙벽돌조 농업생산시설 17.6㎡를, 1982. 8월에는 슬라브지붕의 조적조 단독주택 66.4㎡를, 1997. 1월에는 슬레이트지붕의 조적조 단독주택 36.12㎡ 및 31.66㎡ 2동 합계 192.68㎡를 짓고 지금까지 생활해오고 있다.

2) 청구인의 아버지인 신○○이 젊었던 시절에는 가족들과 함께 위 건축물을 관리하는데 문제가 없었으나 자식들이 성장을 하여 모두 도시에서 생활하게되자 혼자서 위 건축물을 관리할 수밖에 없었다. 그러나 신○○이 나이가 들어감에 따라 위 건축물의 관리가 어려워져 자신을 곁에서 보살펴줄 자가 필요하게 되었고 이에 서울에서 생활하고 있는 자신의 큰 아들인 청구인에게 서울의 직장을 그만두고 시골에서 함께 살면서 자신을 보살펴 달라는 부탁을 하면서 이 사건 토지와 이 토지 상 건축물 전부를 2014. 3월 청구인에게 증여를 하였고 청구인은 이를 증여받았다.

3) 청구인이 위 부동산을 막상 증여는 받았으나 이 사건 토지 상에 있던 건축물들이 오래되어 낡았을 뿐만 아니라 제2호 건물을 제외한 나머지 건물들의 지붕은 여전히 슬레이트로 되어 있어 이를 개량하지 않고서는 거의 사용할 수가 없었다. 이에 비용을 알아본바 건축물을 새로 짓는 것과 별 차이가 없을 뿐만 아니라 서울의 직장을 그만두고 오게 되면 딱히 새로운 일거리도 찾기가 어려워 이참에 새 건축물을 지어 부모님이 하시는 민박을 하면서 농사일을 해보기로 작정하고 이 사건 건축물 신축허가신청을 피청구인에게 하게 되었으나(□□리 마을의 주민들 대부분은 처음에는 농사만을 주업으로 삼았으나 30여년 전부터 여름 한철 민박을 부업으로 하며 생활하고 있다), 피청구인은 2017. 12. 19. 이 사건 처분을 하였다.

나. 이 사건 처분의 부당성

1) 피청구인이 주장하는 ‘○○ 관광지 친자연 녹색화 사업’의 뜻에 대하여

청구인이 피청구인에게 문의한바, 피청구인은 위 사업을 “□□리 마을주민 전체를 다른 곳으로 이주시키고 마을을 폐쇄시키는 것”이 궁극적인 목적이라고 하였다.

2) 위 사업을 ○○ 인근 주민이 요구하였다는 점에 대하여

피청구인이 스스로 밝히고 있듯이 위 사업계획은 □□마을 주민들의 자발적인 의사에 의한 것이 아니라 인근지역의 주민이 요구하여 그렇게 하였다고 하고 있다. □□마을의 이주를 강력히 주장하는 자들 중의 1인은 □□리 마을 전체주민의 이주 예정지역에 다수의 토지를 소유하는 자이고, 나머지 자들은 인근지역에서 민박사업 등을 하는 자들로 모두 자신의 이익을 노리고 있는 자들이 대부분이다.

3) 피청구인이 개최한 공청회에 대하여

피청구인은 위 사업을 위해 “○○녹색화용역을 발주하였고 이를 위한 공청회를 2017. 9. 15. □□면사무소 회의실에서 개최”하였다고 주장하나, 그 때 공청회에 참석했던 사람들의 대부분은 □□리 마을과 직접적인 이해관계가 없는 자들로서 □□마을의 주민으로서 피청구인으로부터 공청회에 관하여 직접 연락을 받은 자는 몇 명되지 않는다. 따라서 공청회의 실효성을 인정할 수 없다.

4) □□군의 명승 제○○호로 지정된 ○○ 관광객 수가 연평균 45.3%로 격감하고 있다는 피청구인의 주장에 대하여

피청구인은 ○○의 관광객 수가 격감하는 것이 마치 □□마을에 그 이유가 있는 듯이 주장하고 있다. 그러나 ○○의 관광객 수가 근년에 위와 같이 급격하게 감소한 것은 위 □□마을이 존재하기 때문이 아니라 □□연극제가 파행적으로 운영된데 더 큰 원인이 있으며(지난 2017년 □□연극제도 ○○ 관광지에서 열린 것이 아니고 그 지역과는 동떨어진 ○○ 쪽에서 이루어져 외지인으로부터 외면을 당했다), 이러한 사실에 대해서는 □□연극제에 조금이라도 관심을 가지는 자라면 누구나 다 아는 사실이다.

5) 개발시기가 도시.군계획사업에 지장을 초래하여 불허가처분을 하였다는 점에 대하여

청구인의 건축신축허가 신청에 대해 피청구인은 국토계획법 제56조 및 같은 법 시행령 별표 1의2 제1호 다목에 의거 개발시기가 도.시군 계획사업에 지장을 초래하여 이를 거부하였다고 주장하고 있다. 그러나 피청구인은 이의신청에 대한 회신에서 단순히 ○○녹색화용역을 발주한 상태에 불과하며 이에 대한 구체적인 계획이 확정된 것도 아니면서 마치 확정된 것처럼 청구인의 사유재산권 행사를 제한하고 있다. 국가나 다른 지방자치단체에서도 단지 계획에 대한 용역을 발주하였다는 이유로 건축신청에 대한 불허가처분을 내리는지 그러한 사유가 있다면 그 예를 알고 싶다.

다. 결론

청구인은 주변 환경에 맞지 않은 낡은 건축물을 부수고 그 주위 환경에 맞는 새로운 건축물을 지어 이용하려고 한다. 그러한 청구인의 의도가 피청구인이 의도하는 ‘친환경개념’과 맞지 않다면 어떻게 하는 것이 친환경적인지를 청구인이 알 수 있도록 해 주어야 할 것이다.

청구인은 이러한 사실을 알기 위하여 청구인에게 공청회 등에 관한 경과 및 결과, 불허가처분의 근거가 된 법령 등에 관하여 청구인이 납득할 수 있는 자료를 제시해 줄 것을 요청하였으나 이에 대해서는 아무런 제시도 하지 않고 단지 □□마을이 녹색화사업의 대상지역으로 계획하고 있고, 이에 대하여 용역을 발주한 상태라는 이유만으로 국토계획법 제56조 및 같은 법 시행령 별표 1의2. 개발행위허가기준. 제1호 다목에 저촉된다는 이유로 청구인의 건축허가신청을 거부하였다. 청구인은 피청구인의 위와 같은 행위를 이해할 수 없으므로 본 행정심판을 제기하오니 청구인의 청구를 인용하여 주기를 바란다.

3. 피청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 경위

1) 청구인은 2017. 11. 16. 이 사건 토지 상에 단독주택(다가구) 263.68㎡ 규모의 건축물 건립을 위하여 건축법 제11조의 규정에 의한 건축허가신청서를 제출하면서, 의제 처리되는 배수설비설치신고, 개발행위허가신청서, 문화재현상변경허가신청서도 함께 제출하였다.

2) 피청구인은 제출된 건축계획 검토와 함께, 본 지역이 국토계획법상 용도지역이 계획관리지역, 개발진흥지구, 제2종지구단위계획구역 내에 위치하므로, 국토계획법 제58조 제2항에 따라 ○○ 권역을 관리하는 피청구인 소속 문화관광과에 행위가능여부를 검토 의뢰하였다.

3) 이 사건 신청과 관련된 해당기관 및 부서의 검토 결과를 취합한 후 피청구인은 2017. 12. 19. 아래와 같이 불허가처분 통보를 하였다.

나. 이 사건 처분의 적법성

1) ‘○○ 관광지 친자연 녹색화’ 사업의 뜻이 “□□리 마을 주민 전체를 다른 곳으로 이주시키고 마을을 폐쇄시키는 것”이 목적이라는 주장에 대하여

‘○○ 관광지 친자연 녹색화’ 관련 타당성 용역은 주민 공청회에서도 밝힌바와 같이 관광트렌드의 변화로 힐링, 테라피 등 건강과 친환경 아이템이 각광받고 있으나, 현재 ○○ 관광지는 이러한 시대적 트렌드에 따라가지 못하여 해마다 관광객 수가 감소하고 있어, 관광지 활성화를 위해서는 ○○ 관광지에 내포되어 있는 문제점을 파악하여 시대적 트렌드에 맞추기 위한 용역으로, ○○의 주변경관과 어울리지 않은 인공구조물 등은 철거하고, ○○ 관광지내에 입지하고 있는 ○○리 마을(18가구)은 ○○와 □□고가마을과 연접한 곳으로 이주단지를 조성하여 민박 등을 할 수 있는 전통한옥마을을 조성하고, ○○ 내의 현 ○○리 마을과 인공구조물 철거지역, 주변공간과 어울리지 못하는 부분 등은 정원과 숲 등을 조성하여 지속 가능하고 친자연 생태형 관광지 조성을 통해 ○○ 관광지를 활성화하기 위한 목적으로 2017. 10. 23. ○○녹색화용역을 발주하였는바 청구인의 주장은 사실과 다르다.

2) 위 사업계획은 □□마을 주민들의 자발적인 의사에 의한 것이 아니라 인근지역 주민의 요구라는 주장에 대하여

○○ 관광지는 1986. 8월에 지정받아 자연발생 관광지역을 체계적으로 개발하여 왔으나, 32년이 지나도록 낙후되어 오늘에 이르고 있고 2008. 12. 26. 명승 제○○호로 지정받아 명승지에 어울리는 개발 및 보존의 필요성이 □□마을 주민들뿐만 아니라 □□군민들에 의해 제기되어 2010년 ○○ 권역 관광지 종합개발계획이 수립되었으며, 그 당시에도 ○○ 기존 관광시설의 문제점으로 녹음이 부족한 삭막한 주차장으로 인한 쾌적한 관광지 이미지 저하, ○○리 마을의 노후된 가옥으로 인한 관광지의 이미지 저하, 물놀이장, 썰매장 등 비수기의 낮은 활용도, 숙박시설인 모텔은 관광지와 어울리지 않는 외형, 조경녹지의 부족으로 숲속 쉴 곳 부족, 교량의 디자인 개선, ○○연극제 개최기간 외 활용도가 낮은 야외공연장 등의 문제점이 제기되었다. 이에 피청구인은 용역결과 등을 토대로 종합적으로 판단하여 2017년 명승지에 어울리는 ○○녹색화용역 계획을 발주하게 되었는바 청구인의 주장은 사실과 다르다.

3) □□마을의 이주를 강력히 주장하는 자들 중의 1인은 □□리 마을 전체주민의 이주 예정지역에 다수의 토지를 소유하는 자이고, 나머지 자들은 인근지역에서 민박사업 등을 하는 자들로 모두 자신의 이익을 노리고 있는 자들이 대부분이라는 주장에 대하여

이주를 강력히 주장하는 자는 누구를 지칭하는지 알 수 없으나, 현재 ‘○○ 관광지 친자연 녹색화’ 사업은 용역 중에 있어 ○○리 마을 주민들의 이주지역은 확정된 사항이 없으며, 향후 용역 중간보고 시 주민들의 의견을 반영하여 확정할 계획이다.

4) 공청회의 실효성을 인정할 수 없다는 주장에 대하여

피청구인은 ○○녹색화용역 발주 전 해당지역 주민들의 의견을 반영하기 위한 공청회를 2017. 9. 15. 개최하였다. 피청구인은 2017. 9. 11. 피청구인 소속 □□면장에게 공청회 개최 협조 공문을 시달하였고, □□면장은 이를 □□리 주민들에게 홍보하였으며, 공청회 당일 군수, 의장, 면장과 □□리(□□1구, 2구) 주민 70여명이 참석(○○리 주민들이 몇 명이나 참석하였는지 알지 못함)하였다. 공청회는 군수와 참석 주민 간의 질의·답변형식으로 진행되었고, 공청회에서 군수는 □□리 주민들이 반대하면 용역을 진행하지 않겠다는 발언을 한바 있으며, 공청회에서의 쟁점은 보상 문제로, 주민들 간에 고성이 오간바 있으나, 참석 주민들이 용역진행에 찬성하여 용역을 진행하게 되었다.

따라서, 공청회에 □□리 주민들이 참석하지 않았다는 사항과 공청회에 관하여 직접 연락을 받은 자는 몇 명되지 않는다는 청구인의 주장은 사실과 다르다.

5) 피청구인은 ○○의 관광객 수가 격감한 것이 마치 □□마을에 그 이유가 있다는 듯이 주장하고 있으나, ○○의 관광객 수가 근년에 급속하게 감소한 것은 □□연극제가 파행적으로 운영한데 큰 원인이 있으며, 2017년 □□연극제도 ○○ 관광지가 아닌 ○○ 쪽에서 이루어져 외지인으로부터 외면을 당했다는 주장에 대하여

피청구인이 ○○의 관광객 수가 해마다 감소하는 사유를 분석한 결과, 광역적이고 체계적인 관광네트워크 시스템 부족, 관광트렌드의 변화, 힐링․테라피 등 건강 친환경 아이템의 부재 등 여러 가지 다양하고 종합적인 면에서 관광객이 감소하고 있는 것으로 판단하고 있으며, □□마을 때문에 관광객 수가 감소하였다고 주장한 적이 없다.

또한, 청구인은 2017년 연극제는 ○○에서는 개최되지 않고 ○○와 동떨어진 ○○ 쪽에서 이루어져 외지인으로부터 외면당했다고 주장하나, 2017년 ○○ 연극제는 2017. 7. 28 ~ 8. 13. ○○에서 개최된바 청구인의 주장은 사실과 다르다.

6) 청구인의 건축허가신청이 민박 운영을 위한 것이었다는 주장에 대하여

청구인은 민박을 운영하기 위하여 건축허가신청을 하였다고 주장하고 있다. 그러나 농어촌민박은 농어촌 및 준농어촌지역의 주민이 본인이 거주하고 있는 연면적 230.0㎡ 미만의 단독주택(건축법 시행령 별표 1에 따른 단독주택과 다가구 주택)을 이용하여 투숙객에게 숙박.취사시설 조식 등을 제공하는 것을 말하나, 청구인의 건축허가신청사항은 단독주택(다가구) 263.68㎡으로 민박의 규모를 초과하여 신청한 사실을 미루어 볼 때, 청구인이 주장한 내용은 사실과 다르다.

7) “개발시기와 도시․군 계획사업에 지장을 초래“를 이유로 한 불허가처분이 부당하다는 주장에 대하여

건축법 제11조 제5항에 따르면 건축허가를 받으면, 국토계획법 제56조에 따른 개발행위허가를 받는 것으로 의제되는바, 피청구인은 이 사건 신청에 대하여 개발행위허가규정을 검토하였다. 개발행위허가제는 개발과 보전이 조화되게 유도하고 난개발을 방지하며 국토의 계획적 관리를 도모하는 제도로서, 국토계획법 제58조 및 같은 법 시행령 제56조, 별표 1의2. 1. 다. 2) 개발시기와 가설시설의 설치 등이 도시․군계획사업에 지장을 초래하지 아니할 것이라고 규정되어 있다.

이 사건 토지는 피청구인이 ○○ 관광지 활성화를 위하여 2017. 9. 15. 공청회 개최 및 신문보도 이후 ○○리 마을 정비(안)을 포함한 ○○녹색화용역을 발주하여 진행 중이며 해당계획의 추진과정과 향후 실현가능성 등을 감안해 보면, 이 사건 토지는 개발행위허가기준에 저촉되어 개발행위허가가 불가하므로 청구인의 건축허가신청을 불허가처분한 것은 법률에 근거한 적법한 처분이라 할 것이다.

다. 결 론

따라서 청구인의 이 사건 청구는 이유가 없으므로 기각하여 주기 바란다.

4. 관계법령

가. 건축법 제11조

나. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조, 제58조

다. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제56조, 별표 1의2

5. 인정사실

가. 청구인은 2017. 11. 16. 이 사건 토지 상에 단독주택(다가구주택) 건립을 위하여 아래와 같이 건축허가신청서를 제출하였다.

나. 피청구인은 이 사건 신청과 관련하여 2017. 11. 17., 2017. 12. 8. 복합민원(건축허가)접수에 따른 관련부서 협의를 요청하였으며, 그 결과는 아래와 같다.

다. 피청구인은 2017. 12. 19. 청구인에게 아래와 같은 사유로 건축 불허가처분을 통보하였다.

라. 청구인은 2017. 12. 28. 피청구인에게 이 사건 처분에 대하여 아래와 같이 이의신청을 하였다.

마. 피청구인은 2018. 1. 8. 청구인의 이의신청에 대하여 아래와 같이 회신하였다.

바. 청구인은 2018. 1. 23. 이 사건 행정심판을 청구하였다.

6. 판단

가. 먼저 이 사건 처분의 관계법령을 살펴보면,

1) 건축법 제11조는 “건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 하고, 건축허가를 받으면 국토계획법 제56에 따른 개발행위허가를 받은 것으로 본다”고 규정하고 있다.

2) 국토계획법 제2조 제11호는 "도시·군계획사업이란 도시·군관리계획을 시행하기 위한 도시·군계획시설사업, 도시개발법에 따른 도시개발사업, 도시 및 주거환경정비법에 따른 정비사업을 말한다“고 규정하고 있고, 같은 법 제56조 제1항 및 제58조 제3항에 따르면 “시장 또는 군수는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 등을 위한 개발행위(토지의 형질 변경) 허가신청에 대하여, 도시·군계획사업의 시행에 지장이 없을 것 등의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가를 하여야 한다”고 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제56조 제1항 별표 1의2 개발행위허가기준, 1. 다. (2)에 의하면, 개발시기와 가설시설의 설치 등이 도시·군계획사업에 지장을 초래하지 아니할 것 등을 규정하고 있다.

나. 이 사건 처분의 위법·부당 여부를 살펴보면,

1) 건축허가권자는 건축허가신청이 건축법 등 관계 법령에서 정하는 어떠한 제한에 배치되지 않는 이상 같은 법령에서 정하는 건축허가를 하여야 하고, 중대한 공익상의 필요가 없음에도 불구하고 요건을 갖춘 자에 대한 허가를 관계 법령에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 거부할 수는 없으며(대법원 1992.12.11. 선고 92누3038판결, 대법원 2009.9.24. 선고 2009두8946판결 등 참조),

2) 국토계획법상 건축물의 건축에 관한 개발행위허가가 의제되는 건축허가신청이 국토계획법령이 정한 개발행위허가기준에 부합하지 아니하면 허가권자로서는 이를 거부할 수 있으나, 향후 종합발전계획의 수립 및 실현에 어려움이 예상된다는 등의 사정만으로 한 처분 사유는 국토계획법령이 규정한 개발행위허가기준과 배치되는 사유에 해당한다고 볼 수 없다(대법원 2016.8.24. 선고 2016두35762 판결 참조).

3) 피청구인은 이 사건 처분 사유로 “○○ 관광지에는 현재 피청구인이 ○○리 마을 정비(안)를 포함한 ○○녹색화용역을 시행중에 있어 이 사건 신청이 개발행위허가 기준에 위배된다”는 사유를 들고 있는바, 실제로 피청구인은 2017. 10. 30. 국가종합전자조달시스템(나라장터)에 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 등에 따라 ○○녹색화용역 계약을 위하여 소액수의(용역) 견적제출 안내공고를 하였는데, 그 과업지시서에는 “○○리 마을 정비, 전통한옥 민박촌 조성, 국지도○○호선 이설 등에 대한 ○○의 체계적 관리 계획 수립 및 구체적 방안 제시 등”이 과업내용으로 포함되어 있는 사실이 인정된다.

4) 위 인정사실, 관계법령, 판례 등에 비추어 이 사건을 살피건대, 청구인의 이 사건 신청은 국토계획법상 개발행위허가가 의제되는 건축허가 건으로, 허가권자는 국토계획법령이 정한 개발행위허가기준에 부합하는지를 확인하여 이에 부합하는 경우에는 건축허가를 거부할 수 없다고 보아야 할 것이다.

5) 피청구인이 단지 ○○녹색화용역을 시행중에 있다는 것을 두고, 국토계획법 제2조 제11호에서 규정하고 있는 도시·군계획사업이 수립되었다거나 도시·군계획사업 수립시기가 특정되었다고 보기 어렵고, 향후 그러한 도시·군계획사업이 추진될 예정이라거나 수립가능성이 있다는 사정만으로 한 처분사유는 국토계획법령이 규정한 개발행위허가기준과 배치되는 사유에 해당한다고 볼 수 없을 뿐만 아니라, 피청구인의 이 사건 처분은 청구인의 재산권을 과도하게 침해하는 처분이라 할 것이다.

6) 이러한 사정들을 종합적으로 판단하여 볼 때, 청구인의 이 사건 신청을 불허가하여야 할 중대한 공익상 필요가 있다고 보기 어렵고, 이 사건 처분으로 인하여 달성하고자 하는 공익보다 청구인이 입게 될 불이익이 훨씬 크므로 피청구인의 이 사건 처분은 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법이 있다 할 것이다.

다. 결론

그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다.

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건축 불허가처분 취소 청구