피청구인이 지역․지구등의 지형도면 작성에 관한 지침에 따라 국토이용정보체계에 지형도면을 등재하여 필지별 가축사육제한구역 지정현황을 일반인들이 열람할 수 있도록 한 것은 토지이용규제법에 따라 가축사육제한구역 지형도면을 작성․고시하였음이 분명하다 할 것이고, 이로써 가축사육제한구역 지정 효력이 청구인의 건축허가 신청전에 이미 발생하였으므로 피청구인의 반려처분에 위법.부당함은 없음.

경남행심 제2018 - 61호

○○군수 

가. 건축법 제11조

나. 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률 제8조

다. 토지이용규제 기본법 제8조, 별표

라. 토지이용규제 기본법 시행령 제7조

마. 지역․지구등의 지형도면 작성에 관한 지침

바. ○○군 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 조례 제3조, 제3조의2, 별표 1 

청구인의 청구를 기각한다. 

피청구인이 2017. 11. 9. 청구인에게 한 건축허가신청 반려처분을 취소한다는 재결을 구함 

이 유(2018-61)

1. 사건개요

청구인은 2017. 11. 6. ○○군 ○○면 ○○리 162-1번지{목장용지, 1,379㎡, 계획관리지역, 가축사육제한구역(일부제한지역250m,700m), 이하 ‘이 사건 신청지’라 한다} 상 건축허가를 신청{1동, 대지면적 1,379㎡, 건축면적 493.5㎡, 동․식물관련시설(축사)}하면서 복합민원으로 가축분뇨배출시설설치 신고를 하였으나, 2017. 11. 9. 피청구인으로부터 아래와 같은 사유로 반려(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)를 통보받고, 그 처분의 취소를 청구한 사건이다.

2. 청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 경위

1) 청구인은 2017. 11. 6. 피청구인에게 이 사건 신청지 목장용지 1,379㎡ 상에 축사(건축면적 493.5㎡)를 신축하기 위한 건축허가 신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)을 하였다.

2) 그러나, 피청구인은 청구인이 이 사건 신청을 한 지 불과 3일만인 2017. 11. 9. 이 사건 처분을 하였다.

3) 즉, 피청구인은 별 다른 검토도 없이 이 사건 신청지는 가축사육 일부제한구역이라는 이유만으로 이 사건 처분을 한 것이다.

나. 이 사건 처분의 위법⋅부당함에 대하여(이 사건 신청지가 가축사육 일부제한구역 내에 위치하는지 여부)

1) 구 가축분뇨법(시행 2017. 3. 28.) 제8조 제1항은 “시장·군수·구청장은 지역주민의 생활환경보전 또는 상수원의 수질보전을 위하여 ‘주거 밀집지역으로 생활환경의 보호가 필요한 지역’(제1호), ‘수도법 제7조에 따른 상수원보호구역, 환경정책기본법 제38조에 따른 특별대책지역, 그 밖에 이에 준하는 수질환경보전이 필요한 지역’(제2호), ‘한강수계 상수원수질개선 및 주민지원 등에 관한 법률 제4조 제1항, 낙동강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률 제4조 제1항, 금강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률 제4조 제1항, 영산강ㆍ섬진강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률 제4조 제1항에 따라 지정ㆍ고시된 수변구역’(제3호), ‘환경정책기본법 제12조에 따른 환경기준을 초과한 지역’(제4호), ‘제2항에 따라 환경부장관 또는 시ㆍ도지사가 가축의 사육을 제한할 수 있는 구역으로 지정ㆍ고시하도록 요청한 지역’(제5호) 중에서 가축사육의 제한이 필요하다고 인정되는 지역에 대하여는 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 일정한 구역을 지정·고시하여 가축의 사육을 제한할 수 있다”고 규정하고 있다.

○○군 가축분뇨조례는 위 가축분뇨법 제8조 제1항의 위임에 따라 제3조 제2항 별표 1에서 주거밀집지역 및 다중이용시설 대지경계선으로부터 소의 경우 직선거리 250미터 이내 지역을 가축사육 일부제한구역으로 정하고 있고, ‘주거밀집지역’의 가구는 건축법에 따른 단독주택과 공동주택의 가구로 한다고 규정하고 있다.

2) 한편, 토지이용규제 기본법(이하 ‘토지이용규제법’이라 한다) 제2조 제1호는 "지역·지구등"이란 지역·지구·구역·권역·단지·도시·군계획시설 등 명칭에 관계없이 개발행위를 제한하거나 토지이용과 관련된 인가·허가 등을 받도록 하는 등 토지의 이용 및 보전에 관한 제한을 하는 일단의 토지로서 제5조 각 호에 규정된 것을 말한다고 규정하고 있고, 제5조 제1호 관련 별표는 가축분뇨법 제8조에 따른 가축사육제한구역을 규정하고 있으므로, 가축분뇨법의 위임에 따라 ○○군 가축분뇨조례에서 규정하고 있는 가축사육제한구역은 토지이용규제법에서 규정하고 있는 "지역·지구등"에 해당한다.

3) 토지이용규제법 제8조 제2항은 지방자치단체의 장이 지역·지구등을 지정하는 경우에는 지형도면을 작성하여 그 지방자치단체의 공보에 고시하여야 하고, 제3항은 제2항에 따라 지형도면 또는 지적도 등에 지역·지구등을 명시한 도면을 고시하여야 하는 지역·지구등의 지정의 효력은 지형도면등의 고시를 함으로써 발생한다고 규정하고 있다.

4) 다만, 토지이용규제법 제8조 제2항 단서는 대통령령으로 정하는 경우에는 지형도면을 작성·고시하지 아니하거나 지적도 등에 지역·지구등을 명시한 도면을 작성하여 고시할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제7조 제3항은 법 제8조 제2항 단서에 따라 지형도면을 작성·고시하지 아니하는 경우로 지역·지구등의 경계가 행정구역 경계와 일치하는 경우(제1호 가목), 별도의 지정절차 없이 법령 또는 자치법규에 따라 지역·지구등의 범위가 직접 지정되는 경우(제1호 나목), 관계 법령에 따라 지역·지구등의 지정이 의제되는 경우(제1호 다목)를 규정하고 있다.

5) 토지이용규제법은 토지이용규제의 투명성을 확보하여 국민의 토지이용상의 불편을 줄이고 국민경제의 발전에 이바지함을 목적으로 하고(제1조), ‘지역·지구 등’의 지정과 운영 등에 관하여는 다른 법률의 규정이 있더라도 토지이용규제법 제8조에 따르도록 하면서(제3조), ‘지역·지구 등’은 그 법 제5조 각호에 규정된 것 외에는 신설할 수 없도록 하고 있는데(제5조), 이러한 토지이용규제법의 목적과 입법 취지 및 관련 규정의 내용 등에 비추어 보면, 토지이용규제법이 ‘지역·지구 등’을 지정할 때 원칙적으로 지형도면을 작성·고시하도록 한 것은 국민의 토지이용 제한 등 규제의 대상이 되는 토지는 그 내용을 명확히 공시하여 토지이용의 편의를 도모하고 행정의 예측가능성과 투명성을 확보하려는 데 있고, 따라서 그 지형도면의 작성·고시 절차를 거치지 않아도 되는 예외사유는 엄격하게 해석하여 그 해당 여부를 판단하여야 한다(대법원 2017. 4. 7. 선고 2014두37122 판결 참조).

6) 그런데, ○○군 가축분뇨조례 제3조 제2항 별표 1은 가축사육 일부제한구역으로 ‘주거밀집지역 및 다중이용시설 대지경계선으로부터 소의 경우 직선거리 250미터 이내 지역’이라고만 규정하고 있어, 지형도면 없이 이러한 규정만으로 본인의 신청지가 가축사육 일부제한구역에 해당하는지 여부를 알아보기 위해서는 주거밀집지역으로부터 직선거리 250미터 이내인지를 직접 지적도 등을 통하여 산정할 수밖에 없는데, 이러한 방법으로는 그 규제지역의 범위가 분명하게 특정되기 어려울 것임이 명백하므로, 이를 두고 별도의 지정절차 없이 법령 또는 자치법규에 따라 지역·지구 등의 범위가 직접 지정된 경우에 해당된다고 보기는 어렵다.

위 대법원 2017. 4. 7. 선고 2014두37122 판결 역시 ○○군 가축분뇨조례 규정과 유사하게 규정된 순창군 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 조례 제3조 제2항에 대하여 ‘주거 밀집지역’ 부분은 ‘그로부터 직선거리 2,000m’라는 규정만으로 그 규제지역의 범위가 분명하게 특정되기 어려울 것임이 명백하므로, 지형도면을 작성·고시하지 않아도 되는 경우에 해당할 수 없다고 판시하고 있다.

따라서, 이 사건 신청지는 가축사육제한구역에 관한 지형도면을 작성·고시하여야 가축사육제한구역 지정의 효력이 발생하는 경우에 해당한다.

참고로, 위 대법원 판례가 나오기 전인 2012. 2. 24. 법제처 역시 ‘주거밀집지역’ 등 현장조사를 해야만 지역·지구 등의 범위를 알 수 있도록 조례에서 규정한 경우에는 토지이용규제법에 따라 별도의 지형도면이 작성·고시되어야 가축사육제한구역의 효력이 발생하는 것으로 보아야 하고, ‘별도의 지정절차 없이 법령 또는 자치법규에 따라 지역·지구 등의 범위가 직접 지정’된 경우에 해당된다고 보기 어렵다고 하였다.

7) 또한, 위 대법원 판결에 따라 최근 환경부 역시 지형도면 작성·고시일을 기준으로 가축사육제한구역 해당 여부를 판단해야 된다는 내용의 유권해석을 내리고 각 지방자치단체에 전달하였다.

8) 그러나, 피청구인은 2016. 5월경 ○○군 고시 제2016-74호로 ○○군 가축사육제한구역 및 지형도면 고시(이하 ‘이 사건 고시’라 한다)를 하면서, 지형도면은 한국토지정보시스템(KLIS)에서 열람 가능하다고 기재하였으나 이와 같은 내용으로 기재만 하였을 뿐 실제 지형도면을 작성하지는 않았고{지형도면 등의 작성·고시방법은 토지이용규제법 시행령 제7조 제1항 및 제10조, 지역·지구 등의 지형도면 작성에 관한 지침(국토교통부 고시)에 자세히 규정되어 있으므로, 피청구인은 위 시행령 및 지침에 따라 지형도면을 작성하여야 한다}, 이 사건 처분 당시에도 토지이용규제법 시행령 및 지역·지구 등의 지형도면 작성에 관한 지침에 따른 지형도면을 실제 작성하여 고시하지는 않았으므로, 이 사건 신청지는 가축사육제한구역 지정의 효력이 아직 발생하지 않은 지역이다.

9) 따라서, 이 사건 신청지가 가축사육제한구역에 해당함을 이유로 한 이 사건 처분은 위법함이 명백하다.

다. 결론

이 사건 신청지의 지목은 ‘목장용지’로, 공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률 제67조 제1항 및 제2항, 같은 법 시행령 제58조 제4호 나목에 의하면, 목장용지는 축산법 제2조 제1호에 따른 가축을 사육하는 축사 등의 부지를 의미하므로, 이 사건 신청지는 기본적으로 ‘축사’를 그 주된 용도로 예정하고 있는 곳이다.

이에 따라 청구인은 이 사건 신청지에 축사를 건립하고자(건축 규모 역시 493.5㎡로 소규모에 불과하다), 피청구인이 지형도면을 작성·고시하지 아니하여 이 사건 신청 당시 이 사건 신청지는 가축사육제한구역 지정의 효력이 발생하지 아니한 것을 확인하고 이 사건 신청을 하였는데, 그럼에도 불구하고 피청구인은 이 사건 신청지가 가축사육제한구역에 해당한다는 이유로 신청한 지 3일 만에 반려 처분을 하였다.

따라서, 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분은 위법함이 명백하므로, 이 사건 처분은 취소되어야 한다.

라. 보충서면

1) 지형도면 고시가 있었는지 여부

가) 피청구인은 2016. 5. 18. 이 사건 고시를 할 당시 이미 지형도면을 작성하여 ○○군청 환경위생과 비치하였다는 취지로 주장하고 있는 것으로 보인다.

나) 그러나, 청구인은 지형도면 고시도를 이 사건 행정심판에 이르러 처음 확인하였고, 청구인의 처(妻)가 제기한 행정소송(창원지방법원 2017구합○○○○○호 건축허가신청반려처분취소 사건)에서도 피청구인은 지형도면 고시도를 제출한 사실이 없으며, 위 행정사건의 판결 역시 “피고가 2016. 6. 20. ○○군 고시 제2016-74호로 이 사건 토지를 가축사육제한구역으로 지정한 사실을 인정할 수 있으나, 위와 같은 고시 당시 지형도면 자체를 고시한 증거는 없다”고 판시하였다.

다) 따라서, 지형도면 고시도는 피청구인이 지형도면을 실제 작성하여 고시하였는지가 위 행정사건에서 문제되자 위 행정사건 제1심 판결(2017. 11. 28. 판결 선고) 이후에 피청구인이 작성한 다음 마치 이 사건 고시를 할 당시부터 ○○군 환경위생과에 비치하고 있었던 것처럼 이 사건 행정심판에서 증거로 제출하며 주장하고 있는 것으로 추측된다.

만약, 피청구인은 위 행정사건에서도 제출하지 못했던 위 지형도면 고시도를 위 고시 당시 이미 작성하였던 것이라면, 그 작성일자에 강한 의심이 드는 만큼 이를 객관적인 자료로 입증하여야 할 것이다(피청구인 담당공무원은 민원인이 가축사육제한구역에 해당하는지 여부를 알기 위하여 환경위생과에 방문하여 지형도면 등을 보여 달라고 하면, 다음 지도나 네이버 지도에서 축사 건축 예정지에서 가장 가까운 주택과의 직선 거리를 측정하여 보라는 말을 하거나, 직접 지형도면 등을 가져와 확인시켜 주지는 않고, 인터넷을 통하여 열람하여 보라는 식으로 회피하였다).

라) 또한, 토지이용규제법 제8조 제2항은 지역·지구 등을 지정하는 경우 지적이 표시된 지형도에 지역·지구 등을 명시한 도면을 ‘지형도면’이라고 규정하고 있고, 제3항은 이러한 지형도면 또는 지적도 등에 지역 등을 고시하여야 하는 지역·지구 등의 지정의 효력은 지형도면등의 고시를 함으로써 발생한다고 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제7조 제1항은 지형도면을 작성할 때에는 축척 500분의 1 이상 1천500분의 1 이하로 작성하여야 한다고 규정하고 있는데, 위에서 언급한 바와 같이 피청구인이 이 사건 고시를 할 당시 이 사건 신청지가 가축사육제한구역에 해당함을 확인할 수 있는 지형도면을 함께 고시하지 않은 것이고, 그 이후 지형도면을 작성한 것이라면, 지형도면 작성 이후 새롭게 고시를 하였어야 함에도 피청구인은 이러한 고시 절차를 밟지 않았다(기존 고시는 지형도면 작성 없이 고시만 하였으므로, 기존 고시 이후 새롭게 작성한 지형도면은 토지이용규제법에 따라 다시 고시 절차를 밟아야 그 효력이 발생하는 것이다).

마) 따라서, 이 사건 처분 당시 피청구인은 이 사건 신청지가 가축사육제한구역에 해당한다는 점을 명시한 지형도면을 작성하지도, 고시하지도 않았으므로, 이 사건 신청지가 가축사육제한구역에 해당한다는 피청구인의 주장은 이유 없다.

2) 지형도면을 작성·고시하지 아니하여도 되는 예외적인 경우에 해당하는지 여부

가) 피청구인은 지형도면 고시가 없었다고 하더라도 ○○군 가축분뇨조례 별표 1에서 직접 가축사육제한구역의 범위를 지정하고 있으므로, 지형도면을 작성·고시하지 아니하여도 되는 예외적인 경우에 해당한다는 취지로 주장하고 있다.

나) 그러나 대법원의 명시적인 판례의 취지는, 가축분뇨법에 따라 가축의 사육을 제한하기 위해서는 원칙적으로 시장 등이 조례가 정하는 바에 따라 일정한 구역을 가축사육제한구역으로 지정하여 토지이용규제법에서 정한 바에 따라 지형도면을 작성·고시하여야 하고, 이러한 지형도면 작성·고시 전에는 가축사육제한구역 지정의 효력이 발생하지 아니한다는 것이므로, 피청구인의 이와 같은 주장은 관련 대법원 판례에 정면으로 반하는 것이다.

다) 즉, ○○군 가축분뇨조례 제2조 제3호는, ‘주거밀집지역이란 건물외벽 또는 대지경계선을 기준으로 가구 간 직선거리가 50미터 이내인 가구가 5가구 이상 모여 있는 지역을 말한다’고 규정하고 있는데, 이러한 규정만으로는 일반 주민들은 어디가 주거밀집지역인지, 그 대지경계선은 어디를 말하는 것인지를 알 수가 없고, 주거밀집지역 대지경계선으로부터 250m 안은 어디인지도 명확하게 알 수 없으므로, 이 사건의 경우 지형도면을 작성·고시하지 아니하여도 되는 예외적인 경우에 해당한다고 보기는 어렵다.

3) 따라서, 청구인이 ‘목장용지’인 이 사건 신청지를 그 주된 용도로 사용하기 위하여 이 사건 신청을 하였고, 피청구인이 이 사건 처분 당시 지형도면을 작성·고시하였음을 인정한 아무런 객관적인 자료가 없는 이상, 이 사건 신청지는 가축사육제한구역 지정의 효력이 발생하지 않았으므로, 이를 이유로 이 사건 처분을 한 것은 위법하다.

3. 피청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 경위

1) 청구인은 2017. 11. 6. 이 사건 신청지 상 건축허가 신청서를 제출하면서 복합민원으로 가축분뇨배출시설설치 신고(우사, 배출시설 면적 539㎡ 1동)를 신청하였다.

2) 피청구인은 2017. 11. 7. 건축민원 실무심의 및 복합민원 신청서를 담당부서인 문화체육과, 건설과, 상하수도사업소에 송부하여 담당부서별 의제 및 협의사항에 대하여 검토하도록 하였다.

3) 피청구인은 관련법을 검토한 결과, 이 사건 신청지가 ○○군 가축분뇨조례 제3조 제2항 별표 1 규정에 의한 가축사육 일부 제한구역에 해당하여 이와 같은 법적 불가 사유에 따라 건축허가를 반려한다는 통보를 청구인에게 하였다.

나. 이 사건 처분의 이유

청구인이 이 사건 신청지에 동물 및 식물관련시설(우사) 용도의 건축허가를 신청하여 검토한 결과, 동 지번에 대한 토지이용계획 확인서 발급시 상기 지번이 ‘가축사육제한구역(일부제한지역250m, 700m)’으로 표기되어 있고, ○○군 가축분뇨조례 제3조 제2항 별표 1에서 ‘소의 경우 가축사육일부제한구역은 주거밀집지역 및 다중이용시설 대지경계선으로부터 직선거리 250m이내 지역’으로 규정하고 같은 조례 제3조의2 제1항에 ‘제3조에서 지정․고시한 가축사육제한 구역에서는 가축사육을 할 수 없음’으로 규정하고 있으므로, 청구인이 건축허가를 신청한 이 사건 신청지는 인근 주택과의 거리가 110미터로 가축사육제한구역에 해당하여 피청구인은 이 사건 처분을 하였다.

다. 청구인 주장에 대한 반박

1) 청구인은 피청구인이 2016. 5월경 이 사건 고시를 하면서 실제 지형도면을 작성하지 않아 이 사건 신청지는 가축사육제한구역 지정의 효력이 아직 발생하지 않은 지역이라 주장하고 있다.

2) 그러나, 피청구인은 ○○군 가축사육제한구역 지정 및 지형도면 공람공고를 2016. 4. 8.부터 2016. 4. 22.까지 하면서 가축사육제한구역 지형도면 관계도서 열람장소를 ○○군 환경위생과와 해당 읍·면사무소로 지정하여 열람토록 하였으며, 이 사건 고시를 하면서 ‘가축분뇨법 제8조 및 ○○군 가축분뇨조례 제3조에 따른 ○○군 가축사육제한구역에 대해 토지이용규제법 제8조에 따라 지형도면 등을 다음과 같이 고시합니다’라고 명백히 기재하고, 지형도면 고시 관계도서 열람 장소를 ○○군 환경위생과로 명시하였으며, 토지이용규제기본법 제8조 및 같은 법 시행령 제7조에 따른 지형도면은 한국토지정보시스템(KLIS)에서도 열람 가능하다고 명시하였다.

또한, 2016. 5. 23. 피청구인은 고시내용을 관련부서에 공문을 발송하여 ○○군 공보게재 및 민원인의 편의를 위하여 KLIS(한국토지정보시스템)에 ○○군 가축사육제한구역으로 등재하도록 하였다. 따라서 KLIS(한국토지정보시스템)에 접속하여 해당지번을 검색하면 ‘가축사육제한구역(일부제한지역250m, 700m)〈가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률>’ 이라는 지정고시 내용을 확인할 수 있다.

3) 청구인이 예를 들고 있는 2017. 4. 7. 선고 2014두37122 판결을 살펴보면 순창군이 ‘순창군 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 조례 제3조 제2항에서 가축 사육의 제한지역은 주거밀집지역, 농공단지 등 및 그로부터 돼지의 경우 직선거리 2,000미터 이내로 한다는 등 가축의 종류별로 일정 거리 이내로 그 범위를 직접 지정하고 있으므로 토지이용규제법 시행령 제7조 제3항 제1호에 따른 지형도면을 작성·고시하지 않아도 되는 예외 사유에 해당한다고 주장하는 것’에 대한 판단으로, 피청구인의 경우 지형도면을 작성·고시 하였는바, 피청구인의 사례와 순창군의 사례는 다른 경우이다.

가축사육제한구역 지정의 효력이 발생하기 위해서는 지형도면의 고시가 있어야 하는데 순창군의 경우 고시 자체가 없으므로 가축사육제한지역 지정의 효력이 발생하지 않은 것이고, 피청구인은 2016. 5. 18. 이 사건 고시로 ○○군 가축사육제한구역 및 지형도면 고시를 명백히 하였고, 제한되는 거리 또한 차이가 있으므로 청구인이 근거로 제시하는 판례를 이 사건에 그대로 적용할 수 없다.

4) 청구인이 청구서에서 고시·공고의 효력을 인정하고 있는 예로 들고 있는 경상남도 고성군과 경상북도 경산시의 고시를 보더라도 고성군은 지형도면 고시 관계도서 열람장소가 고성군청 환경과라고 명시되어있고, 경산시의 경우 가축사육 제한구역 지형도면은 게재생략으로 명시하고 경산시 환경과 비치 및 부동산종합공부시스템(KRAS) 등재라고 명시하고 있는 점은 피청구인의 고시와 다르지 않다. 고성군과 경산시는 총괄도를 등재하였으나 총괄도 만으로는 세부지역의 가축사육제한 여부를 확인할 수 없으므로 토지정보시스템에 접속하여 열람하여야만 된다.

지형도면 고시는 지방자치단체의 공보에 고시하도록 되어있으나 공보의 특성상 방대한 양의 도면을 한꺼번에 올릴 수 없는 한계가 있어, 피청구인은 고시문에 지형도면 고시 관계도서 열람장소를 ○○군 환경위생과로 명시하고, 한국토지정보시스템(KLIS)에서 열람 가능함을 안내하였다. 따라서 피청구인이 총괄도를 고성군과 경산시의 고시문과 같이 게시하지 않았다고 하여 가축사육제한구역 지정의 효력이 아직 발생하지 않은 지역이라는 청구인의 주장은 억지주장으로 판단된다.

5) 백번 양보하여, 청구인의 주장에 따라 가축사육제한구역 총괄도를 게시하지 않은 것이 지형도면의 고시가 없는 경우에 해당한다고 보더라도 이 사건 청구인의 배우자 오○복이 피청구인을 상대로 제기한 창원지방법원 2017구합○○○○○ 건축허가신청반려처분취소 소송에서도 ○○군 가축분뇨조례 별표 1에서 직접 가축사육제한구역의 범위를 지정하고 있으므로, 지형도면을 작성·고시하지 아니하여도 되는 예외적인 경우에 해당한다고 판시한바 있으므로, 토지이용규제법 제8조 제2항, 같은 법 시행령 제7조 제3항 제1호 나목에 따라 이 사건 가축사육제한구역 지정은 효력이 있다.

청구인이 건축허가를 신청한 이 사건 신청지는 주거밀집지역의 대지경계선으로부터의 거리(가장 가까운 인근 주택과의 거리)가 110m로 ○○군 가축분뇨조례 제3조 별표 1에서 규정한 가축사육일부제한구역 250m 안에 해당하고, 지형도 없이 육안으로만 확인하더라도 이 사건 신청지가 가축사육제한구역 내에 위치하다는 점은 명백히 알 수 있다.

라. 결론

이상과 같은 이유로 피청구인의 이 사건 처분은 적법한 처분이므로 청구인의 주장은 기각되어야 한다.

마. 보충서면

1) 청구인은 보충서면에서 열람부서를 방문하여 지형도 열람을 요구하였으나 네이버 지도 등으로 측정하여 보라는 말을 하거나 인터넷을 통하여 열람하여 보라는 식으로 회피하면서 지형도를 확인시켜 주지 않았다는 주장을 하고 있으나, 청구인이 2016. 5. 23. 피청구인의 이 사건 고시 이후 해당부서에 방문하여 지형도면에 관하여 상담·열람 신청한 적이 있고, 이에 담당직원이 도면을 가져와 열람하려고 하자 인터넷 열람을 문의하여, 토지이용계획확인서를 발급받으면 열람가능하다고 안내하고 청구인은 그냥 돌아갔으므로 인터넷을 통하여 열람할 것으로 알고 있었으며 이때 청구인은 본인의 의사로 지형도면을 열람하지는 않고 지형도면의 외형은 확인하였다.

2) 청구인은 2015. 11. 25. ○○군 가축사육제한지역 지형도면 제작 용역을 입찰공고하여 낙찰자를 선정하였고 2016. 5. 4.에 지형도면을 납품받았으며 2016. 5. 18. 이 사건 고시를 하였다. 그리고 2016. 5. 26. ○○군 도시건축과에서 국토지정보시스템(KLIS)에 업데이트 작업을 하였다.

3) 이 사건 고시 당시 피청구인이 지형도면을 작성하지도 않았다는 주장과 관련하여, 지형도가 제작되지도 않은 상태에서 이 사건 고시를 하면서 “지형도면 고시 관계도서 열람장소 : ○○군청 환경위생과”라고 고시하는 것은 주민을 기망하는 행위이며 있을 수 없는 일이다. 그러므로 청구인이 고시할 때 지형도를 작성하지 아니하고 최근에 작성한 것으로 주장하는 것은 근거없는 주장으로 청구인의 막연한 추측일 뿐이다.

4) 또한 청구인은 청구인의 처가 제기한 행정소송(창원지방법원 2017구합○○○○○호 건축허가신청반려처분취소 사건)에서 지형도를 제출하지 않았으므로 지형도면을 제작하지 않았을 것이라고 추측할 수 있다는 주장에 대하여

이 소송의 경우 국토계획법 제56조에 따라 사전 개발행위허가를 득하지 아니한 위반사항(건축물의 건축 및 토지의 형질변경)에 대하여 사후 개발행위 불허가에 따른 건축허가신청을 반려 처분한 것으로, 개발행위허가 대상 여부와 관련하여 육안으로도 충분히 가축사육제한구역에 해당됨을 원고가 인지할 수 있었음과 가축사육제한구역 고시 여부에 따른 지형도 미고시에 대하여는 국토지정보시스템(KLIS) 확인으로 개발행위허가 대상여부를 확인할 수 있음으로 충분히 증명할 수 있었고 이 소송의 원고 또한 지형도면을 요구한 적이 없기 때문에 제출하지 않은 것뿐이다.

5) 상기와 같은 이유로 피청구인의 가축제한구역 및 지형도를 고시한 사실은 명백하며, 이 사건 고시는 적법한 절차에 따라 유효하므로 청구인에게 한 건축허가 반려 처분은 적법한 처분으로 청구인의 주장은 이유 없다.

4. 관계법령

가. 건축법 제11조

나. 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률 제8조

다. 토지이용규제 기본법 제8조, 별표

라. 토지이용규제 기본법 시행령 제7조

마. 지역․지구등의 지형도면 작성에 관한 지침

바. ○○군 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 조례 제3조, 제3조의2, 별표 1

5. 인정사실

가. 청구인은 2017. 11. 6. 이 사건 신청지 상에 동물 및 식물관련시설(축사) 건립을 위하여 아래와 같이 건축허가신청서를 제출하면서 복합민원으로 가축분뇨배출시설설치 신고를 하였다.

나. 피청구인은 2017. 11. 7. 이 사건 신청과 관련하여 관련부서 협의를 요청하였으며, 그 결과는 아래와 같다.

다. 피청구인은 2017. 11. 9. 청구인에게 아래와 같은 사유로 건축허가신청 반려처분을 통보하였다.

라. 피청구인이 가축사육제한구역 지정과 관련하여 고시․공고 등을 한 사항은 아래와 같다.

6. 판단

가. 먼저 이 사건 처분의 관계법령을 살펴보면,

1) 가축분뇨법 제8조 제1항은 “시장ㆍ군수ㆍ구청장은 지역주민의 생활환경보전 또는 상수원의 수질보전을 위하여 주거 밀집지역으로 생활환경의 보호가 필요한 지역 등 가축사육의 제한이 필요하다고 인정되는 지역에 대하여는 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 일정한 구역을 지정ㆍ고시하여 가축의 사육을 제한할 수 있다”고 규정하고 있고, ○○군 가축분뇨조례 제3조 제1항 및 제2항은 “군수는 법 제8조에 따라 가축사육의 제한이 필요하다고 인정되는 지역에 대하여 가축사육제한구역으로 지정·고시할 수 있고, 제1항에 따른 가축사육제한구역은 전부제한구역과 일부제한구역으로 나누어 지정할 수 있으며 별표 1과 같다”고 규정하고 있으며, 별표 1은 “주거밀집지역 및 다중이용시설 대지경계선으로부터 소․젖소․말․사슴․양은 직선거리 250미터 이내 지역을 가축사육 일부제한구역”으로 지정하고 있다.

2) 토지이용규제법 제8조 제2항은 “중앙행정기관의 장이 지역ㆍ지구등을 지정하는 경우에는 지적(지적)이 표시된 지형도에 지역ㆍ지구등을 명시한 도면(이하 "지형도면"이라 한다)을 작성하여 관보에 고시하고, 지방자치단체의 장이 지역ㆍ지구등을 지정하는 경우에는 지형도면을 작성하여 그 지방자치단체의 공보에 고시하여야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경우에는 지형도면을 작성ㆍ고시하지 아니하거나 지적도 등에 지역ㆍ지구등을 명시한 도면을 작성하여 고시할 수 있다”고 규정하고, 같은 조 제3항은 “제2항에 따라 지형도면 또는 지적도 등에 지역ㆍ지구등을 명시한 도면(이하 "지형도면등"이라 한다)을 고시하여야 하는 지역ㆍ지구등의 지정의 효력은 지형도면등의 고시를 함으로써 발생한다. 다만, 지역ㆍ지구등을 지정할 때에 지형도면등의 고시가 곤란한 경우로서 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다”고 규정하고 있다.