피청구인이 이 사건 사업과 관련하여 거주자 실태조사 등을 실시한 사실이 확인되지 않을 뿐만 아니라 청구인의 이주대책대상자 신청 및 이의신청이 있었을 당시에도 그 사실관계 확인이나 조사를 거치지 아니하고, 단지 이 사건 전출기간 동안 청구인이 주민등록 주소지를 이 사건 주택에 두지 않았다는 이유만으로 이 사건 주택에 거주하지 않은 것으로 판단하여 청구인을 이주대책대상자에서 제외한 것은 토지보상법에 따른 이주대책제도의 취지에도 현저하게 반하는 점 등을 종합하여 보면, 청구인이 이 사건 이주대책기준에서 규정한 계속 거주 요건을 갖추었다고 봄이 상당함.

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경남행심 제2017 - 652호

도시개발사업 이주대책대상자 부적격 결정 취소 청구

A

○○시장

가. 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제78조

나. 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행령 제40조 

피청구인이 2017. 11. 21. 청구인에게 한 도시개발사업 이주대책대상자 부적격 결정은 이를 취소한다.

피청구인이 2017. 11. 21. 청구인에게 한 도시개발사업 이주대책대상자 부적격 결정은 이를 취소한다는 재결을 구함.

​

이 유(2017-652)

1. 사건개요

청구인은 ○○시 ○○동 423번지 상의 단독주택(지상 1층, 2동, 대지면적 360㎡, 건축면적 119.25㎡, 연면적 115.65㎡, 이하 ‘이 사건 주택’이라 한다) 소유자인 청구 외 김○○(2016. 8. 2. 사망)의 배우자로, 이 사건 주택이 피청구인의 신○○○○○ 도시개발사업(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)에 포함되었음에도 이주대책대상자에서 제외되자 이의신청을 하였으나, 2017. 11. 21. 피청구인으로부터 “상속자 기준일전 미거주”를 사유로 도시개발사업 이주대책대상자 부적격 결정(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다) 통보를 받고, 그 처분의 취소를 청구한 사건이다.

2. 청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 경위

1) 청구인은 피청구인이 시행하는 이 사건 사업지구 내인 ○○시 ○○동 423번지 상의 단독주택을 1979. 5. 18.부터 소유하고 계속 거주하다 2016. 8. 2. 불의의 사고로 사망한 김○○의 처이며, 남편과 함께 시부모를 모시고 단 한번도 이곳을 떠나지 않고 줄곧 농업에 종사하며 3남매를 키워 분가시켰고, 남편 사망 후에도 홀로 계속 거주하다가 이 사건 사업으로 피청구인의 안내에 따라 순순히 현주소지로 이주한 자이다.

2) 청구인은 피청구인이 안내한 이주대책대상자 요건을 모두 충족하였으므로 피청구인에게 그 대상자로 선정하여 줄 것을 신청하였으나, 2017. 8. 7. 피청구인은 청구인이 ‘상속자 기준일전 미거주’라는 이유로 이주대책대상에 해당되지 않는다고 통보하였다.

3) 이에 청구인은 2017. 9. 17. 이는 위법․부당하므로 이주대책대상자로 선정하여 줄 것을 이의신청하였으나, 2017. 11. 21. 여전히 똑같은 이유로 이 사건 처분을 하였다.

나. 이 사건 처분의 위법․부당성

1) 청구인이 기준일인 2009. 3. 26. 이전부터 거주하지 아니하였다는 사유에 대해

가) 피청구인이 정한 이주대책대상자(단독주택건설용지) 요건은 ‘기준일 이전부터 보상협의 완료일까지 당해 사업지구 안에 건축법 제22조에 의한 사용승인을 받은 건축물(1989. 1. 24. 이전 무허가 건축물 포함)을 소유하고 기준일 전부터 최초 보상개시일까지 당해 사업지구에 계속하여 거주한 자로서 당해 사업에 따라 그 건축물이 철거되는 자’로 안내하였다.

나) 청구인의 이주대책대상자 여부에 관하여 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 ‘토지보상법’이라 한다) 제78조 및 같은 법 시행령 제40조, 피청구인의 내부규정 등이 정하고 있는 요건을 통틀어, 청구인과 피청구인이 이견을 보이고 있는 것은 단 한가지인데, 피청구인은 청구인이 2008. 11. 10. ~ 2013. 1. 13. 기간(이하 ‘이 사건 전출기간’이라 한다)동안 주민등록상 주소지가 이 사건 주택으로 되어 있지 아니하므로 이 사건 주택에서 실제 미거주하였다고 획일적으로 판단하는 것이다.

다) 이주대책대상자 선정을 위한 거주사실의 확인은 행정편의상 1차적으로 공부(주민등록표)로 하여야 하겠지만, 토지보상법령 이주대책 관련 조항의 문언 및 입법취지를 고려할 때, 실제 거주여부가 더 중요한 판단소요이며, 한국토지주택공사(LH) 등 대부분의 공익사업 시행자들은 실제거주가 확인되는 경우 이를 당연히 우선하여 인정하고 있다.

라) 이에 대해 법원도 ‘거주라 함은 실제로 그곳에 거주하는 것을 말하는 것이지, 그 곳에 주민등록이 되어 있는 것을 말하는 것이 아니므로 주민등록상 등재 여부 및 다른 여러 가지 사정에 비추어 실제 거주여부를 판단하여야 한다’라고 판시(부산지법 2008. 8. 22. 선거 2008나2279 판결)한 바 있으며, 중앙행정심판위원회도 ‘청구인이 이 사건 주택에 실제 계속 거주하였다고 보이는 점에 비추어 볼 때, 청구인이 주민등록상 이 사건 주택에 전입되어 있지 않았다는 이유로 피청구인이 한 이 사건 처분은 위법․부당하다’고 재결(국민권익위원회 2015-13944, 2015. 11. 17. 재결)한바 있다.

2) 청구인의 이 사건 주택 거주 사실

가) 청구인은 이 사건 처분이 있기 직전까지도 주소가 이곳에 되어 있는 것으로 알고 일상생활을 해왔을 뿐, 주소가 청구인의 차남 김○○의 집(○○시 ○○동 ○○○○○주공아파트 1○7-1○○3, 이하 ‘이 사건 차남의 주소지’라 한다)에 전입된 사실을 모르고 보험가입 등 모든 법률행위를 이 사건 주택 주소지로 하여왔다.

나) 자초지종을 파악해 보니, 2008년 당시 정부에서 한 영유아 어린이집 보육료 보조 혜택이 가구원수(주민등록을 기준으로 생계를 같이하는 직계존속 포함)가 많을수록 지원 금액이 달라져 그 혜택을 조금이라도 늘리기 위해 차남 김○○이 임의로 청구인과 청구인 시모를 위장전입신고 한 사실을 뒤늦게 알게 되었다.

다) 이는 청구인의 차남이 결혼초기 변변치 못한 살림을 일으키기 위해 아등바등하는 과정에서 범법행위임을 알면서도 한 잘못된 일이지만 많은 것을 주지 못한 부모입장에서 뭐라 질타할 수도 없는 형편이고, 이에 대해 아들은 현재 잘못을 크게 뉘우치고 청구인을 이주대책대상자로 선정해 줄 것을 간곡히 호소하고 있다.

라) 청구인이 실제로 이 사건 주택에 거주한 가장 객관적인 사실은 상하수도 사용량과 전기사용량을 비교해보면 분명히 알 수 있을 터인데, 상하수도와 전기사용량 모두 평상시 월별 평균 사용량이 이 사건 전출기간의 사용량과 거의 편차 없이 동일하다는 사실이 실제거주를 방증해주고 있다.

마) 청구인은 1973년 남편 김○○(2016. 8. 2. 사망)과 결혼하고 이곳에 정착하여 남편과 함께 시부모를 모시고 단 한번도 이곳을 떠나지 않고 줄곧 농업에 종사하며 3남매를 키워 분가시켰고, 남편 사망 후에도 홀로 계속 거주하였다. 만약 이 사건 사업이 아니었으면 청구인은 이 사건 주택에서 여생을 보냈을 너무도 소중한 삶의 터전이며, 이런 사실을 청구인과 생사고락을 같이했던 토착민 나○○ 외 44인과 통장을 역임한 이○○, 김○○, 우편물을 수시로 배달했던 우체국 집배원 등이 생생히 증언해 주고 있다.

바) 특히 이 사건 전출기간 중 ○○동 1통장으로 재직(재직기간 2011. 1. 1. ~ 2014. 12. 31.)하였던 이○○은 당시 청구인이 2반장으로서 함께 마을의 궂은일을 도맡아 수행했음을 민․형사상 책임을 감수하면서까지 거짓 없이 증언해주고 있다. 반장일은 실제 거주하지 않고는 수행이 불가능하므로 청구인이 이 사건 주택에 거주했음을 여실히 보여주는 것이다.

사) 또한 청구인이 일상생활을 영위하며 밥먹듯이 드나들었던 ○○남부농협 ○○지점의 고객정보 변동이력을 보더라도 주소지가 2004. 11. 16. 이래 현주소지로 변동된 2016. 8. 5.까지 줄곧 이 사건 주택의 주소지로 등재되어 있으며, 남편 김○○ 명의로 거의 대부분 농협거래가 이루어졌기 때문에 청구인 명의 거래는 많지 않으나, 꾸준히 ○○남부농협 ○○지점을 직접 방문하여 거래한 사실이 있고, 특히 피청구인이 주장하는 미거주기간 내인 2011. 5. 12.에 저축성예금을 신규 가입한 사실을 보면 의심의 여지없이 청구인의 거주사실을 알 수 있다.

아) 현실적으로 보더라도 청구인 부부는 평생 농사일을 천직으로 여기고 저축하여 마련한 전 3,899㎡, 답 1,514㎡, 과수원 3,734㎡, 도합 8,147㎡의 농지를 타인에게 임대하지 아니하고 오로지 부부만의 일손으로 한치의 땅이라도 놀리지 않고 부지런히 경작해왔다. 과수농사의 특성상 인근에 거주해야 가능하며, 이 정도 면적의 농지를 청구인 없이 남편 혼자서는 도저히 불가능하다는 것은 상식적으로 판단할 수 있는 일이다.

자) 이들 외에도 청구인이 이 사건 주택에서 실제 거주한 사실을 확인할 수 있는 객관적 자료는 차고 넘치는데, 가장 결정적인 입증자료가 될 수 있는 것은 매년 열리는 ○○초등학교 총동창회에서 개최하는 기별 친선체육대회 안내 자료를 보면 각종 우편물이 배달되어야 하는 회원명부 주소지가 줄곧 이 사건 주택으로 되어 있었으며, 이는 누구도 부인할 수 없는 청구인의 거주사실을 여실히 보여주는 것이다.

3) 재량권의 일탈․남용

가) 거주요건의 판단 원칙 무시

피청구인은 청구인의 거주요건을 판단함에 있어 판례와 재결례로 확립된 ‘실제 거주여부’로 하여야 하는 일반적 거주요건의 판단 원칙을 무시하고 단순히 공부상 주민등록 여부로만 획일적으로 판단하고 있다.

비록 청구인이 이 사건 전출기간 동안 자신도 모르는 사이 주민등록이 이 사건 주택에서 전출된 것은 사실이지만, 위에서 소상히 적시하여 소명하고 있는 바와 같이 실제 거주한 것은 분명한 사실임에도 피청구인은 이를 고려하지 않고 단지 이 사건 주택에 주민등록 전입이 되어있지 않았다는 단 한가지 사실만 가지고 청구인이 거주하지 아니하였다고 판단하고 있다. 이는 재량의 한계를 넘어선 것으로 명백히 위법․부당하다.

나) 내부규정 위배 및 신뢰보호원칙 위반

피청구인이 2017. 3월 작성․배포한 이 사건 이주대책 등 안내문에 의하면, 그 3페이지에 ‘당해 사업지구에 계속하여 거주한 자에는 본인이 거주하지 아니하고 그 배우자 또는 직계 존․비속이 거주한 경우를 포함합니다’라고 공적인 견해를 표명하였고, 이는 피청구인의 내부규정은 물론 스스로 수립한 이주대책에 포함된 내용일 것이다.

이 규정에 의하면 청구인의 경우, 백보양보하여 피청구인이 주장하는 대로 청구인이 이 사건 주택에 거주하지 아니하였다 하더라도 이 기간 청구인의 배우자 김○○이 분명히 거주하였으므로 거주요건은 흠결이 없이 충족하는 것이다.

그렇다면 피청구인은 청구인에게 이 사건 처분을 하면서 스스로 세운 내부규정 조차도 지키지 않고 재량의 한계를 초과하여 위법하게 공권력을 행사한 것이다.

덧붙여 청구인의 경우는 실제 거주하였으므로 응당 이주대책대상자에 해당하지만 주민등록상 미비가 있다하더라도 피청구인의 안내문에 의한 공적 견해표명을 전적으로 신뢰하여 이주대책대상자로 선정될 것을 확신하고 모든 경제적․법적인 의사결정과 행위를 하여 왔으나, 피청구인은 청구인의 이런 보호가치 있는 신뢰를 저버리고 부적격의 침해적 처분을 한 것으로 이는 신뢰보호원칙을 명문화하여 규정하고 있는 행정절차법 제4조 제2항을 위배한 것이며, 행정청의 공적견해표명을 신뢰한 자에 대한 침해적 처분을 위법한 것으로 일관되게 판시하고 있는 대법원의 입장과도 정면으로 배치되는 것이다.

신뢰보호의 원칙 요건을 충족할 때에는 행정청의 처분은 신뢰보호의 원칙에 반하는 행위로서 위법하게 된다고 할 것이고, 또한 위 요건의 하나인 행정청의 공적 견해표명이 있었는지의 여부를 판단하는 데 있어 반드시 행정조직상의 형식적인 권한분장에 구애될 것은 아니고 담당자의 조직상의 지위와 임무, 당해 언동을 하게 된 구체적인 경위 및 그에 대한 상대방의 신뢰가능성에 비추어 실질에 의하여 판단하여야 한다(대법원 1997.9.12., 선고 96누18380, 판결).

다) 평등의 원칙 위배

이주대책제도는 공익사업 시행으로 생활근거를 상실하게 되는 자에게 종전의 생활상태를 원상으로 회복시키면서 동시에 인간다운 생활을 보장하여 주기 위한 이른바 생활보상의 일환으로 국가의 적극적이고 정책적인 배려에 의하여 마련된 제도이다(대법원 2011.6.10. 선고 2010두26216 판결).

이런 이주대책제도의 취지에 견주어볼 때, 피청구인이 수립․실시하는 이주대책 또한 행정관행으로 굳어진 여타 공익사업 시행자의 그것과 형평에 맞지 않는다면 헌법에서 도출되는 평등의 원칙에 정면으로 배치되므로 위법하다 할 것이다.

재량권행사의 준칙인 행정규칙이 그 정한 바에 따라 되풀이 시행되어 행정관행이 이루어지게 되면 평등의 원칙이나 신뢰보호의 원칙에 따라 행정기관은 그 상대방에 대한 관계에서 그 규칙에 따라야 할 자기구속을 받게 되므로, 이러한 경우에는 특별한 사정이 없는 한 그를 위반하는 처분은 평등의 원칙이나 신뢰보호의 원칙에 위배되어 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법한 처분이 된다(대법원 2009. 12. 24. 선고 2009두7967 판결)

이 사건 거주요건과 관련하여 전국단위 대규모 공익사업을 시행하는 한 한국토지주택공사(LH)의 경우에는 이주대책제도의 취지와 필요성을 성실히 반영하여 내부규정에 ‘이주대책 수립대상자가 될 수 있었던 자가 보상금을 수령하고 자진이주 완료 후 1년이 경과한 때까지 이주대책 수립대상자 확정통지를 받지 못한 채 사망한 경우로서 함께 거주한 배우자 또는 직계존비속이 없는 경우에는 동거여부와 관계없이 배우자 또는 직계존비속 중 1인을 이주대책대상자로 인정하고 있다.

백보양보하여 피청구인이 주장하는 대로 이 사건 전출기간 동안 청구인이 주민등록상 전출되었더라도 한국토지주택공사(LH)의 경우에 비추어보면 청구인 남편 김○○이 이 사건 보상금을 수령(2016. 3. 31.)하고 청구인이 자진이주 완료(2016. 9. 29.)한 후 1년이 훨씬 경과한 현재까지 이주대책 수립대상자 확정통지를 받지 아니하였으므로 청구인은 거주하지 아니하였더라도 이주대책대상자로 인정받을 수 있다.

그렇다면 이주대책제도의 본질적 취지와 행정관행으로 굳어진 다른 공익사업시행자의 경우를 종합하여 볼 때 피청구인의 이 사건 처분은 명백히 행정법의 대원칙인 평등의 원칙에 위배되어 위법한 것이다.

다. 결론

이상과 같이 청구인은 이주대책대상자 요건, 특히 거주요건에 전혀 흠결 없이 충족하였음에도 단지 주민등록이 되어 있지 아니하다는 이유만으로 그 대상자에서 배제하는 것은 재량권의 범위를 벗어난 것으로 위법․부당하다 할 것이다. 따라서 피청구인의 위법․부당한 이 사건 처분을 취소하고 청구인을 이주대책대상자로 적법하게 선정되도록 재결하여 주기 바란다. 특히 이 사건과 거의 흡사한 사건에서 청구인의 실제 거주사실을 인정하여 이주대책대상자로 인용한 바 있는 중앙행정심판위원회의 재결을 기억하여 참작해 주기 바란다.

라. 보충서면

1) 추가 입증자료

가) 지극히 현실적인 이유

(1) 이 사건 차남의 주소지는 아주 작은 23평 아파트(전용면적 18평, 59.27㎡)에 불과하다.

(2) 당시 위 아파트에는 차남 김○○ 부부와 어린 자녀 2명(당시 각각 5세, 2세) 등이 거주하고 있었으며, 일반적인 서민 살림살이로 4인 가족이 겨우 일상생활을 할 수 있는 주거공간이다.

(3) 반면 2008년 당시 청구인은 환갑을 갓 지난 나이(만60세)로 과수원 농사에 여념이 없었던 남편을 이 사건 건축물에 홀로 남겨두고 90세에 가까운 시모(2010년 사망, 당시 87세)를 모시고 비좁은 소형 아파트에서 어렵게 살아가는 아들집에 가서 거주할 이유는 전혀 없다.

(4) 특히 청구인의 시모는 청구인 부부와 이 사건 건축물에서 줄곧 함께 사시다가 문제가 되는 기간 내인 2010년 노환으로 별세하셔서 당연히 이 사건 건축물에서 장례를 치렀으며, 이런 사실은 이 곳 사람이면 누구나 다 아는 사실이고 청구인이 부모의 사망을 두고 거짓을 말한 것이 아니다.

(5) 그렇다면 청구인은 이미 청구이유에서 밝힌 객관적인 이 사건 건축물에서의 거주사실 외에, 이런 의심의 여지가 없는 현실적인 거주사실을 보더라도 피청구인의 공부상 거주사실 판단은 잘못된 것이라 말하지 않을 수 없다.

나) 차남 주소지에서 거주 필요성 전무(全無)

(1) 청구이유에서 밝힌 주민등록 이전 사유 이외에, 가령 아들 부부가 맞벌이를 하였다면 아이들의 육아 문제와 같이 청구인이 아들 집에 거주해야 할 필요성을 의심할 수도 있다는 우려가 있어 노파심에서 소명하고자 한다.

(2) 당시 청구인의 며느리는 어린 자녀 둘을 돌보며 전업주부로서 직장에 근무하지 않았으며, 아이들을 한나절씩 어린이집에 보낸 것은 단지 또래집단과 잘 적응하도록 사회성을 키어주기 위한 것이었다.

(3) 이는 당시 며느리가 일터에 나갔다면 별도로 건강보험에 가입되었을 터인데, 청구인의 며느리(김○○의 처)의 건강보험자격득실확인서를 보면 청구인의 위장전입기간 내내 차남 김○○의 직장피부양자로 등재되어 있는 사실을 확인할 수 있으며, 이를 보더라도 며느리가 직장에 다니지 않은 사실은 한 치의 의심도 할 여지가 없다.

(4) 가령 청구인이 손자·손녀들 육아문제로 아들집에 거주하였다면 혼자만 갔었을 터이지 굳이 비좁은 소형 아파트에 87세 시모를 모시고 가 있을 이유가 없다.

2) 피청구인의 주장 및 그에 대한 답변

가) 피청구인은 청구인의 이 사건 처분이 ‘평등의 원칙’에 위배하였다는 주장에 대하여 공권력행사의 주체가 동일한 경우에만 이 원칙은 적용할 수 있다고 전제한 뒤, 한국토지주택공사의 예규는 사무처리준칙에 불과하여(대법원 96누14067) 적용여지가 없으며, 하급심(울산지법 2012구합2188) 판례를 인용하며 그 설시내용의 단편만 바라보고 청구인이 이주대책대상자가 될 수 없다고 억지 주장을 하고 있다.

(1) 피청구인의 ‘평등의 원칙’에 대한 오인(誤認)

(가) ‘평등의 원칙’은 특별히 합리적 사유가 없는 한 행정작용에 있어 국민을 공평하게 대우하여야 한다는 원칙으로 헌법 제11조에서 도출되는 행정법의 대원칙이며, 이에 위배한 행정처분은 위법한 것으로 보는 것이 통설적 견해이고 법원 또한 같은 입장이다.

(나) 그런데 피청구인은 마치 행정행위의 주체가 동일한 경우에만 이 원칙이 적용될 수 있는 것으로 중대하게 오인하고 있으며, 그 표현 내용을 보면 행정관행이 성립된 경우 같은 사안에 대해 같은 결정을 하여야 한다는 ‘평등의 원칙’에서 파생된 ‘자기구속의 원칙’과 착각하고 있는 것으로 보이는데 이 원칙 또한 동일 행정청의 행위일 것을 요건으로 하지는 않는다.

(다) 피청구인은 이 사건 처분이 ‘평등의 원칙’에 반하지 않는다고 주장하려면, 피청구인보다 훨씬 전국단위로 대규모 공익사업을 시행한 경험과 노하우를 바탕으로 실질적인 이주대책규정을 제도적으로 정비하여 실시하고 있는 한국토지주택공사의 그것과 특별히 차별 취급하여야 할 합리적이고 설득력 있는 이유를 제시하면 될 터인데 전혀 그렇지 못하고 강변만 늘어놓고 있다.

(2) 시행자의 사무처리준칙 적용 가능성에 대한 의견

(가) 청구인도 한국토지주택공사의 내부규정이 대국민 구속력이 있어서 이 사건에 적용해야 한다고 주장하는 것은 절대 아니다. 특히 대법원이 설시하고 있듯이 한국토지주택공사 내부의 사무처리준칙에 불과하다는 점 또한 정확히 인식하고 있다.

(나) 다만, 한국토지주택공사의 내부규정이 사무처리준칙에 불과하다 하더라도 대법원은 ‘공익사업법 제78조 제1항 및 같은 법 시행령 제40조 제2항 단서와 주택공급에 관한 규칙 제19조 제1항 제3호에서 정한 이주대책대상자 중에서 구체적인 이주대책을 수립·실시해야 할 자를 선정함에 있어서는 그에 관한 사업시행자의 재량권 행사가 특히 불합리하다고 볼 만한 사정이 없는 한 존중되어야 할 것’(대법원 2009.11.12, 선고, 2009두10291, 판결)이라고 판시한 바도 있다.

(다) 한국토지주택공사의 이주대책규정은 수많은 시행착오를 거쳐 대체적으로 잘 정비된 것이며, 이주대책제도의 본질이 충실히 반영된 것으로 인정하여 여타 대부분의 공익사업 시행자들이 벤치마킹하고 있으며 실제 행정관행으로 받아들이는 것이 현실이다.

(라) 그렇다면 공익사업 시행 경험이 부족한 피청구인의 경우에 자체 내부규정에 이 사건 쟁점에 대한 사안을 구체적으로 정비하지 못하고 있다면, 현실에서 행정관행으로 굳어진 한국토지주택공사의 그것과 달리 특별하게 차별 취급하려는 그 이유를 정확하게 제시하여야 할 것이다.

(3) [울산지법 2012구합2188 판결]에 대한 의견

(가) 피청구인이 이 사건 처분과 관련하여 위 판결례를 인용하여 주장하는 취지가 무엇인지 청구인은 잘 이해하지 못하겠다.

(나) 위 판결요지는 ‘이주대책대상자 요건을 갖춘 자가 확정 전에 사망한 경우 그 상속인이 이주대책 요건을 갖추지 못하였다면 이주대책제도 취지를 고려할 때 이주대책대상자가 될 수 없다’는 내용이고 이는 너무도 당연한 판결이라 사료된다.

(다) 언뜻 보기에는 이 사건과 유사한 사례로 혼동할 수 있으나, 사실관계를 보면 확연히 다른 사안이다. 판결례의 경우 쟁점은 이주대책대상자 지위의 상속에 관한 것으로 이주대책대상자 확정 전 사망한 경우 그 상속인이 이주대책 요건을 갖추지 못하였다면 수분양권이 상속될 수 없다는 내용이다.

(라) 그런데 이 사건은 청구인의 남편이 이주대책대상자 요건을 완전히 갖춘 상태에서 단지 피청구인이 남편을 그 대상자로 확정하기 전에 사망한 경우로 쟁점은 그 배우자인 청구인이 함께 거주하였는지에 관한 거주요건 충족의 문제이고 피청구인도 이 부분은 대체로 수긍하고 있는 것으로 보이며, 청구인은 실제 거주가 객관적으로 입증되므로 당연히 이주대책대상자가 되어야 한다.

나) 피청구인은 자신이 작성·배포한 이주대책 등 안내문 유의사항 제2항에서 말하는 ‘본인’은 건축물의 소유자만을 의미는 것이며, 청구인은 소유자가 아니므로 여기에 적용될 여지가 없다고 주장하고 있다.

(1) 이 조항 또한 한국토지주택공사의 내부규정을 벤치마킹한 것으로 보이며, 한국토지주택공사의 경우 이주대책대상자 선정 시 이 조항 취지에 알맞게 거주요건을 완화하여 실질적인 이주대책이 이루어질 수 있도록 그 본래 목적 구현을 위해 이주대책대상자를 선정하고 있다.

(2) 이주대책제도의 본질은 공익사업 시행으로 생활근거를 상실하게 되는 자에게 종전의 생활 상태를 원상으로 회복시키면서 동시에 인간다운 생활을 보장하고자 하는 것이며, 이 조항은 이런 취지를 실현하기 위하여 본인이 직접 거주하지 않은 경우에도 배우자나 그 직계 존·비속이 거주한 경우 거주요건을 충족한 것으로 완화하여 인정하기 위한 것이다.

(3) 그 어떤 법령이나 규정도 모든 사안을 망라하여 규정할 수는 없기 때문에 추상규범성을 부인할 수 없는 것이 현실이고, 구체적인 사건에서는 그 취지에 부합하는 해석의 여지를 둘 수밖에 없을 것이다.

(4) 그렇다면 청구인의 경우 피청구인이 실제와 다르지만 주민등록상으로 거주요건을 판단하여 미거주로 보더라도, 남편이 완벽하게 거주요건을 충족하고 있으므로 위 조항에서 완화하여 인정하는 거주요건보다도 더 한층 확실히 충족하는 것으로 보아야 마땅하다는 것이며, 이런 피청구인의 공적 견해표명을 신뢰한 청구인의 ‘보호가치 있는 신뢰’는 보호되어야 적법하다는 주장이다.

다) 피청구인은 청구인의 거주사실 입증에 대하여 각 사안별로 의견을 개진하고 있는바, 이를 보충하여 피청구인의 주장이 위법·부당하다는 사실을 각각 살펴보겠다.

(1) 피청구인은 실제거주는 주민등록 여부로 확인하여야 하고 그렇지 않으면 유리한 증빙자료만을 제출하여 무리한 요구가 가능하므로 혼란이 가중되고 예산 낭비로 이어질 수 있다고 주장하고 있다.

(가) 피청구인은 예산 낭비를 운운하는 것을 볼 때, 이주대책제도를 공익사업에 특별 희생된 이주민을 위한 국가의 정책적 배려에 의한 제도라기보다는 권위주의 시대에나 있을 법한 공권력행사주체의 시혜적(施惠的) 조치쯤으로 파악하고 있는 것으로 보여 씁쓸할 따름이다.

(나) 이주대책 거주요건 판단원칙에 대해서는 청구이유에서도 구체적으로 적시한바 있거니와, 공부상 주민등록 여부가 아닌 실제거주 여부로 판단하여야 한다는 것이 법원과 행정심판위원회의 확고한 태도이고, 국토교통부 또한 일관되게 그렇게 유권해석하고 있다.

(2) 피청구인은 청구인의 상수도 사용량이 2009∼2012 기간 그 전과 비교하여 줄어들었다고 주장하고 있다.

(가) 이해 편의를 위해 연도별로 요약하면 아래와 같다.

(나) 위 도표를 보면 2008년 이전 상수도 사용량이 다소 많은 것을 발견할 수 있는데, 이는 상수도관의 노후로 인한 누수에 기인한 것이며, 청구인은 2008년 전후 누수복구 작업을 실시한바 있다.

(다) 따라서 정상적인 사용량 비교는 위장접입 시기인 2009년∼2012년의 사용량과 다시 정상 전입신고 된 2013년∼2015년의 사용량을 비교하는 것이 타당할 것이며, 전자가 후자보다 다소 많다는 것을 위 도표에서 한 눈에 확인할 수 있는바, 이는 위장전입 된 시기에 청구인이 이 사건 건축물에 거주하였음을 여실히 보여주는 것이다.

(3) 피청구인은 청구인의 전기 사용량도 2009∼2012 기간 그 전과 비교하여 줄어들었다고 주장하고 있다.

(가) 이해 편의를 위해 연도별로 요약하면 아래와 같다.

(나) 위 도표에서와 같이 9년간 연도별 편차는 역시 다소 존재하지만, 대체적으로 2,500∼2,700 범위 내에서 일정하게 전기가 사용되었음을 한 눈에 볼 수 있다.

(다) 다만 위장전입 기간 내인 2010년과 2011년 두 해에 전기사용량이 다소 줄어든 양상을 띠고 있는데, 이는 청구인의 시모께서 2010년 2월 돌아가신 사실과 관련이 있다. 당시 이 사건 건축물에 방이 총 3개 있었는데, 안방은 청구인 시모께서, 작은방은 청구인 부부가, 또 다른 방 1칸은 다용도실로 각각 사용하며 일상생활을 한바 있다. 그런데 평상시의 경우 청구인 부부는 농사일이 바쁜 관계로 들에 있는 시간이 많았으나, 청구인 시모는 고령에다 거동이 불편하셔서 혼자 안방에서 주로 TV 시청으로 소일 하셨고 특히 겨울철에는 전기장판을 켜고 계신 경우가 많았으므로 돌아가신 이후 시모께서 사용하시던 전기량이 더 이상 소비되지 않게 되면서 전기사용량이 줄었던 것이다. 이후 몇 년의 시간이 흐른 2012년부터는 안방을 비워둘 수 없었고 방을 넓게 사용하기 위해 남편은 안방에서, 청구인은 작은방에서 취침하게 되었으므로 시모께서 돌아가시기 이전과 같이 방 2개가 사용되면서 전기사용량은 이전 수준과 비슷한 수준으로 회복된 것이다. 위와 같은 사실을 보더라도 청구인은 이 사건 건축물에서 줄곧 주거하였고 특히 청구인 시모도 청구인 차남의 아파트가 아닌 이곳에서 사시다 돌아가셨다는 명백한 방증이다.

(라) 한편 보다 정확히 상수도와 전기사용량으로 거주여부를 보려면, 위장 전입신고 된 시기 가정용인 차남의 주소지 상수도와 전기사용량 추이를 보면 더욱 정확히 파악할 수 있을 것이다.

① 이를 요약하면 아래 표와 같다.

② 위 도표에서 볼 수 있는바와 같이 위장 전입신고 된 시기의 차남 주소지의 상수도와 전기사용량 추이를 보면, 피청구인이 주장하는 대로라면 2009∼2012년 가족수가 2명 증가하였으므로 그 사용량이 늘었어야 할 터인데, 일정한 수준을 꾸준히 유지했으며 오히려 미미하지만 양자 모두 다소 감소하였고, 2013년 이후 주민등록상 가족수가 감소하였음에도 소폭 증가하였음을 손쉽게 관찰할 수 있으며, 이는 청구인이 아들집에 실제 거주하지 아니하였음을 방증(傍證)하는 것이다.

(4) 집배원과 통장, 마을주민의 거주사실 확인은 주관적이며, 문제가 되는 청구인의 주민등록상 주소지는 이 사건 건축물의 인근에 위치하므로 본업인 농업과 반장 업무 수행이 가능하다고 주장하고 있다.

(가) 거주사실 확인에 대하여

물론 피청구인 입장에서는 주관적이라고 폄하할 수도 있겠지만, 1∼2명도 아니고 오랜 세월 생사고락을 같이 했던 다양한 연령층(40∼80세)의 시골마을 주민 45명이 하나 같이 청구인의 실제 거주확인을 어찌 거짓이라고 무시할 수 있으며, 또한 어떻게 국가의 녹(祿)을 받는 통장 2명이 사사로운 인연으로 거짓 사실을 확인하고 반장으로 재직했음을 증언할 것이며, 특히 국가공무원인 우체국 집배원이 책임을 감수하고 공무원증을 내어주며 까지 허위사실 확인을 자처할 수 있겠는가.

(나) 인근에 위치하여 농사와 반장일 수행이 가능하다는 주장에 대하여

① 차남 주소지가 지리적으로 가까운 것은 사실이나, 그 거리가 청구인의 걸음걸이로 족히 25∼30분이 소요되는 거리이다.

② 재삼 맹세하건데 청구인이 차남 주소지에 거주할 이유는 전무하거니와, 넓은 내 집을 제쳐두고 굳이 아무 필요성도 없이 거리가 떨어져 있고 비좁은 아들집에 거주하며 바쁜 농사일과 반장일을 수행할 이유가 어디에 있는지 피청구인에게 되묻고 싶다.

(5) 피청구인은 은행 고객정보나 동창회 회원명부 주소지는 청구인이 변경신청하지 않으면 그대로 유지된다고 주장하고 있다.

(가) 은행고객정보에 대하여

① 피청구인은 은행 고객정보는 고객이 주민등록을 옮기더라도 변경신청을 하지 않으면 그대로 유지되는 것이라고 말하고 있으나, 이는 사실과 다른 주장이다.

② 통상의 입출금거래는 그럴 수도 있겠지만, 대출 및 예금 신규가입 등 업무의 경우 신분증을 징구하여 본인확인을 하고 주소는 각종 기일통지서 등을 본인이 직접 수령하여야하기 때문에 우편물 수령지인 실제 거소(居所)를 기재하도록 하는 것이 상례(常例)이다.

③ 청구인이 이미 제출한 ‘저축성예금 조회표’를 보면, 2011. 5. 12. 저축성예금상품인 ‘복리식정기예탁금’을 청구인 명의로 가입한 사실이 있으며, 이때 농협 창구직원이 청구인의 실제 주소 변동여부를 확인하였을 터인데, 당시 신분증을 요구하여 본인 확인하였고 실제 주소 변동여부를 물어 변동이 없다고 답하였기 때문에 고객정보 변동이력에 나타나지 않는 것이며 이는 농협 담당자에게 청구인이 재차 확인한 사항이다.

(나) 동창회 회원명부 주소에 대하여

① 통상 그렇겠지만 청구인의 모교 ○○초등학교 총동창회는 총동창회 및 체육대회 책자를 만들 때 각 기수 회장이 기수별 회원들의 바뀐 주소와 전화번호를 일일이 확인하여 총동창회에 제출하고 이를 토대로 책자를 제작하여 실제 그 주소로 발송하여 오류 발송을 방지하고 있다.

② 피청구인은 청구인이 실제로 차남 주소지로 전입하여 주소가 바뀌었지만 청구인의 변경신청이 없으면 기존 주소지로 우편물이 배달된다고 하며, 동창회 주소지 변동내용이 없다는 것은 청구인의 소극적 행위의 결과라고 억측하고 있는데, 그런 논리라면 반대로 위장전입의 경우에도 청구인이 실제 거주 장소가 변동되지 않았더라도 차남이 청구인의 의사와 무관하게 관할 동사무소에 가서 전입신고만 하면 얼마든지 주소변경이 가능한 일이다.

라) 그 밖에 피청구인 주장

피청구인이 그 밖에 청구인이 이 사건 건축물에 거주하지 아니하고 위장 전입된 차남 주소지에 거주하였다는 사실을 증명하기 위하여 제출한 입증자료를 보면, 양은 방대한 것으로 보이나, 검토서류는 이미 청구인이 위원회에 제출한 입증자료의 일부에 지나지 않으며, 나머지 것들은 어떤 사실을 거증(擧證)하기 위한 것인지가 불분명하고 단지 이 사건 처분 경위 등 기초 사실관계 보여주는 것에 불과하다. 따라서 청구인은 일일이 보충 의견을 제출할 필요성은 없다고 판단하며, 그 일부에 대하여 간단히 의견을 개진하는 것으로 대신하겠다.

(1) 이의신청에 따른 확정 검토 보고에 대하여

(가) 청구인이 주장하는 것은 이 사건 처분에 이르게 된 재검토 과정의 하자나 부당성에 관한 것이 아니며, 이 사건의 유일한 쟁점 사항인 실제 거주여부에 대한 피청구인 판단의 위법·부당성이다.

(나) 피청구인이 제출한 자료를 보면 이 사건 처분의 절차적 정당성을 주장하기 위한 것으로 보이나, 자세히 살펴보면 검토과정의 사진 두어 장과 형식논리에 빠져 보여주기 위해 짤막하게 표현된 객관적인 증빙자료가 없다는 재심사 의견만 존재할 뿐, 어디에도 실체적 진실을 밝히려는 흔적을 찾아보기 어려우며 청구인이 제출한 자료들이 어디가 객관적이지 못하다는 것인지 모르겠고 그 이유 또한 적시하고 있지 아니하다.

(2) 국토교통부 질의·회신에 대하여

(가) 피청구인에게는 대단히 미안한 말이지만, 피청구인이 과연 이 사건의 쟁점이 무엇인지 제대로 알고 있는지가 궁금하다.

(나) 피청구인 스스로도 인정하다시피 청구인은 모든 요건은 충족하나 유일하게 이견을 보이는 쟁점은 청구인의 이 사건 건축물 실제 거주여부이다. 그런데 피청구인이 위원회에 제출한 6점의 국토교통부 질의·회신은 쟁점사항과 별반 관련이 없는 내용들이다.

(다) 다만, 그 중 이 사건과 관련하여 눈여겨보아야 하는 유권해석은 [2009. 12.14. 토지정책과-6038]이다.

① 질의 : 이주대책대상자 선정 전 건물주가 사망한 경우 그 상속인을 이주대책대상자로 선정 가능 여부

② 회신 : 공익사업에 주거용 건축물을 제공하고 고시 등이 있는 날부터 계약체결일 또는 수용재결일까지 계속하여 거주하는 자가 당해 건축물을 상속으로 소유하는 경우에는 소유지분에 해당하는 이주대책을 수립하여야 할 것으로 보며, 개별적인 사례는 사업시행자가 관계법령 및 사실관계 등을 검토하여 판단하시기 바란다.

③ 청구인 의견 : 피청구인이 청구인의 실제 거주를 인정하지 않고 있는 점만 다를 뿐, 이 사건과 동일한 사례이다. 따라서 실제 거주가 입증되는 청구인은 의심의 여지가 없이 이주대책대상자로 선정되어야 한다.

3) 결론

가) 토지보상법 시행령 제40조의 이주대책대상자 제외의 기준은 정당보상을 초과하는 과다한 보상과 보상투기를 막기 위해 설정된 것이지 실제 생활의 근거를 상실한 이주민을 사소한 사유로 배제하기 위한 기준이 아니므로 피청구인의 획일적이고 재량의 한계를 넘은 주장은 제도취지와 관련법령의 입법취지에도 전혀 부합되지 않는다.

나) 이상에서 본 바와 같이 피청구인의 이 사건 청구이유에 대한 답변은 위법·부당하므로 청구인을 이주대책(이주자택지) 대상자로 선정되도록 재결하여 주시기 바란다.

다) 특히 청구인은 보상을 노린 투기의도가 전혀 없었다는 점과 청구인의 남편이 불의에 사고로 사망하지 아니하였다면 당연히 이주대책대상자로 선정되었을 것이라는 점, 결혼 후 평생을 남편과 함께 시부모를 모시고 단 한 번도 이곳을 떠나지 않고 줄곧 농업에 종사하며 3남매를 키워 분가시켰고, 남편 사망 후에도 홀로 계속 거주하다가 이 사건 사업으로 정든 집을 잃고 부득이 희생된 연로한 이주자라는 점을 고려하여 줄 것을 간곡히 요청한다.

3. 피청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 경위

1) 청구인은 주민등록등본상 1979. 8. 2.부터 이 사건 주택에서 보상협의인(김○○, 2016. 8. 2. 사망)과 살면서 2017. 3. 6. 신○○○○○ 도시개발사업 이주대책 시행 공고에 따라 2017. 5. 8. 이주대책신청서를 제출하였다.

2) 청구인은 주민등록상 이 사건 주택 최초 전입일 1979. 8. 2.부터 실제 거주하였다고 주장하나, 피청구인은 토지보상법 제78조 및 같은 법 시행령 제40조의 규정에 근거하여 국토교통부 질의회신집, 판례 및 유관기관(LH 및 경남개발공사)의 자문 등을 통해 검토 및 심사한 결과, 2017. 3. 6. 이주대책 시행 공고에 따라 2017. 5. 8. 제출한 이주대책신청서상 첨부 서류인 주민등록상 이 사건 전출기간 동안 이 사건 사업지구 외의 주소지에 전입된 사실을 확인하여 토지보상법 시행령 제40조 제3항 제2호 “해당 건축물에 공익사업을 위한 관계 법령에 따른 고시 등이 있은 날부터 계약체결일 또는 수용재결일까지 계속하여 거주하고 있지 아니한 건축물의 소유자”에 해당된다고 판단되어 “부적격”으로 통보하였다.

나. 이 사건 처분의 적법․타당성

1) 청구인은 보상 기준일인 2009. 3. 26. 이전부터 이 사건 주택에서 거주하여 왔고 이 사건 전출기간 동안 주민등록상 주소지가 청구인의 차남 주소지로 옮겨진 것은 차남이 영유아보육 수당을 받기 위해서 몰래 전입신고를 해서 그런 것일 뿐이며, 주민등록상 주소지가 옮겨진 시기를 전후하여 상하수도와 전기사용량을 보면 사용량에 거의 차이가 없는 점, 집배원과 통장 및 마을주민들이 청구인의 거주사실을 확인하여 주고 있는 점, 해당 기간에 2반의 반장 임무를 수행하였던 점, 은행 고객정보에 주소가 변동이 없었던 점, 청구인이 거주하지 않고는 청구인의 남편 혼자 농사가 불가능했다는 점, 청구인 소속 초등학교 총동창회 안내 우편물이 해당 주소지로 배달되었다는 점을 이유로 실제 거주하였다는 주장에 대하여

가) 피청구인은 2017. 3월경 이주대책 수립 당시 이주대책 선정의 필수 조건인 실제거주에 대해서 주민등록상 전·출입 여부로 확인하였다. 만일, 주민등록 여부로 거주여부를 확인하지 않는다면 실제로 거주하지 않은 사람들도 자신들에게 유리한 증빙자료만을 토대로 이주자택지 대상자 선정을 요구할 수 있으며, 이는 이주대책대상자 선정에 막대한 혼란을 줄 수 있을 것이고 실제거주하지 않은 사람들이 이주대책대상자로 선정되어 예산이 낭비될 것이다.

나) 청구인은 차남이 몰래 주민등록을 이전하였다고 주장하나, 이는 확인할 수 없으며, 이 사건 사업지구 밖으로 주민등록을 이전한 이 사건 전출기간 동안의 상수도사용량을 살펴보면, 2007년 361, 2008년 368, 2009년 329, 2010년 309, 2011년 241, 2012년 250, 2013년 221, 2014년 189, 2015년 211로 청구인의 주민등록이 존재하지 않았던 2009년부터 2012년까지의 사용량은 그 전과 비교하면 줄어든 것을 알 수 있어 사용량에 변동이 거의 없다는 사실은 맞지가 않다.

다) 그리고 전기사용량을 살펴보면, 2007년 2,697, 2008년 2,636, 2009년 2,516, 2010년 2,369, 2011년 2,296, 2012년 2,522, 2013년 2,707, 2014년 2,766, 2015년 2,756으로 청구인의 주장과는 반대로 2009년부터 2012년까지는 전기사용량이 감소한 것을 알 수 있다.

라) 집배원과 마을주민 및 통장의 주거사실확인은 주관적인 것이며, 청구인이 해당 기간 동안 주거는 하지 않지만 본업인 농사일을 위해 주간에는 논밭이 있는 이 사건 주택 인근에서 활동하였으므로 야간에도 이 사건 주택에서 거주한 것으로 주장할 수 있는 사항이다. 또한 반장 업무와 농사일은 이 사건 주택과 같은 행정동에 위치한 차남의 주소지에서도 충분히 왕래하면서 수행할 수 있는 것이며, 은행 고객정보는 고객이 주민등록을 옮기더라도 고객이 변경하지 않으면 그대로 유지가 되는 것이다. 그리고 동창회 우편물 등도 마찬가지로 청구인이 변경신청을 하지 않으면 기존의 주소지로 배달되는 것뿐이다. 따라서 이러한 이유로 실제 거주하였다는 청구인의 주장은 이유 없다.

2) 피청구인은 2017. 3월 작성․배포한 이 사건 이주대책 등 안내문 유의사항에서 당해 사업지구에 계속하여 거주한 자에는 본인이 거주하지 아니하고 그 배우자 또는 직계 존비속이 거주한 경우를 포함한다고 명시하면서 이를 어겨 스스로 세운 내부규정조차 지키지 않았고 이는 신뢰의 보호 원칙에 위배된다는 주장에 대해

피청구인이 배포한 이주대책 등 안내문 유의사항 제2항에서 말하는 ‘본인’은 이주대책대상자인 건축주를 말하는바, 건축주가 거주하지 아니하는 경우에도 그 배우자 등이 거주한 경우에는 건축주 본인이 거주한 것으로 보아 이주대책대상자에 해당한다는 내용으로서 이 사건에서 청구인은 건축주인 본인이 아니고 배우자일 뿐이므로 이 규정이 적용될 수 있는 사항이 아니다. 따라서 신뢰의 보호 원칙은 적용할 사항이 아니다.

3) 한국토지주택공사(LH)의 경우에는 이주대책제도의 취지와 필요성을 성실히 반영하여, 내부규정에 ‘이주대책 수립대상자가 될 수 있었던 자가 보상금을 수령하고 자진이주 완료 후 1년이 경과한 때까지 이주대책 수립대상자 확정통지를 받지 못한 채 사망한 경우로서 함께 거주한 배우자 또는 직계존․비속이 없는 경우에는 동거여부와 관계없이 배우자 또는 직계존․비속 중 1인을 이주대책대상자로 인정’하고 있는데, 이를 인정하지 않는 피청구인의 이 사건 처분은 명백히 행정법의 대원칙인 ‘평등의 원칙’에 위배되어 위법한 것이라는 주장에 대하여

가) 청구인이 주장하는 평등의 원칙은 동일한 행정기관이 기존의 행정관행과 다르게 행동하는 경우에 적용할 수 있는 원칙으로서 이 사건처럼 동일하지 않은 행정기관 사이에 적용할 수는 없다.

나) 또한, 대법원 1997. 2. 11. 선고 96누14067 판결에 따르면, ‘이주대책의 수립·시행에 따른 사항을 정한 한국토지공사의 이주자택지의 공급에 관한 예규는 이주대책에 관한 한국토지공사 내부의 사무처리 준칙을 정한 것에 불과하다라고 규정하고 있으며, 더군다나, 울산지방법원 2013. 4. 18. 선고 2012구합2188 판결【이주대책등제외처분취소】에서 ‘이주대책 및 생활대책의 제도적 취지를 고려해 보면, 이주대책 및 생활대책은 기본적으로 공익사업의 시행으로 인하여 생활의 근거를 상실하게 되는 자에 대하여 종전의 생활상태를 유지·회복시켜 주는 것을 목적으로 하는바, d가 사망함으로써 이주대책 및 생활대책으로 d의 생활을 보장해주어야 할 필요성은 상실되었고, d가 사망 전에 향후 이주대책 및 생활대책 대상자로 결정될 것이 예상되었다고 하더라도 원고들이 독자적으로 이주대책 및 생활대책의 대상자로서 요건을 갖추지 않은 이상, 원고들까지 정책적인 배려에 의한 보상을 받아야 한다고 보기는 어렵다’라고 판단하고 있는 바, 비록 보상협의인(남편 김○○, 2016. 8. 2. 사망)이 이주대책 수립 전 이주자택지 대상자에 포함된다고 하나, 위의 판결에서와 같이 이주대책 수립 전 해당자가 사망했을 경우 보상협의인의 상속자에게 이주대책 기준 요건이 해당될 경우에만 대상자 확정이 되므로 보상기준일 이전에 주민등록이 되어 있지 않아 거주사실을 확인할 수 없는 청구인을 이주대책대상자 부적격 처분한 것은 적법하다고 판단된다.

다. 결론

2017. 8. 7. 피청구인이 한 ‘신○○○○○ 도시개발사업 이주대책 부적격 통보’ 처분은 적법·타당하므로 청구인의 신청은 기각되어야 한다.

4. 관계법령

가. 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제78조

나. 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행령 제40조

5. 인정사실

가. 경상남도는 2009. 3. 26. 신○○○○○ 도시개발사업구역의 지정 및 개발계획 수립․고시(경상남도 고시 제2009-○○○호)를 하였으며, 이 사건 주택은 위 구역에 포함되어 있다.

나. 피청구인은 2017. 3. 6. 신○○○○○ 도시개발사업 이주대책 시행 공고(○○시 공고 제2017-○○○○호)를 하였으며, 안내문 내용 중 유의사항에 “당해 사업지구에 계속하여 거주한 자에는 본인이 거주하지 아니하고 그 배우자 또는 직계 존·비속이 거주한 경우를 포함합니다”라고 하였다. 위 고시 내용 일부는 아래와 같다.

다. 청구인은 2017. 4. 26. 피청구인에게 이주대책신청서를 제출하였으나, 2017. 8. 7. 피청구인으로부터 “상속자 기준일 전 미거주”를 사유로 부적격 결정 통보를 받았다.

라. 청구인은 2017. 9. 14. 다.항의 결정에 대해 “실제 계속하여 거주한 사실을 증명하고자 한다”는 내용으로 이○○(전 통장), 김○○(전 통장), 안○○(집배원) 및 마을주민 등 43명(중복제외)이 서명한 거주사실확인서, 상하수도 및 전기사용량 내역 등을 첨부하여 이의신청을 하였다.

마. 피청구인은 2017. 11. 20. 이주자택지 부적격 대상자 적격 재심사를 개최하였으며, 그 결과 청구인의 건에 대해 ‘소명자료를 제출하였으나, 신청자가 실제 거주했다는 객관적인 증빙자료가 없다’는 사유로 “부적격”으로 결정하였다.

바. 피청구인은 2017. 11. 21. 청구인의 이주대책 이의신청에 대해 “상속자 기준일 전 미거주”를 사유로 부적격 결정 통보를 하였다.

사. 청구인은 2017. 12. 21. 이 사건 심판 청구를 하였다.

아. 이 사건 주택 및 청구인의 차남 주소지의 상수도 및 전기사용량은 아래와 같다.

□ 이 사건 주택

□ 청구인의 차남 주소지

6. 판단

가. 이 사건 처분의 관계법령을 살펴보면,

토지보상법 제78조 제1항에 “사업시행자는 공익사업의 시행으로 인하여 주거용 건축물을 제공함에 따라 생활의 근거를 상실하게 되는 자를 위하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 이주대책을 수립·실시하거나 이주정착금을 지급하여야 한다”고 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제40조 제3항 제2호에 “해당 건축물에 공익사업을 위한 관계 법령에 따른 고시 등이 있은 날부터 계약체결일 또는 수용재결일까지 계속하여 거주하고 있지 아니한 건축물의 소유자”는 이주대책대상자에서 제외한다“고 규정하고 있다.

나. 이 사건 처분의 위법․부당 여부를 살펴보면,

1) 토지보상법 제78조 제1항에서 정한 이주대책의 입법 취지는 국민의 생활보장이라는 측면에서 공익사업의 시행에 필요한 토지 등을 제공함으로 인하여 생활의 근거를 상실하게 되는 이주자들을 위하여 적어도 종전 주거환경에 상응하는 주거생활을 누릴 수 있도록 사업시행자에게 이주대책 등을 실시할 의무를 부과함에 있다. 이러한 입법취지에 비추어 볼 때, 토지보상법 시행령 제40조 제3항 제2호 및 이 사건 이주대책 대상자 기준에서 당해 건물에 계속하여 거주하지 않은 자를 이주대책대상자에서 제외하는 이유는 당해 건물의 제공으로 말미암아 생활근거를 상실하게 된 자가 아니어서 이주대책을 마련하여 줄 필요성이 없다는 데에 있다 할 것이다.

2) 이 사건을 보면, 청구인은 이주대책 기준일(2009. 3. 26.) 이전부터 이 사건 주택에서 청구인의 남편(2016. 8. 2. 사망)과 함께 시모(2010년 사망)를 모시고 계속하여 거주하였으므로 이 사건 이주대책대상자라고 주장하고, 피청구인은 청구인이 이주대책 기준일(2009. 3. 26.)을 전후하여 이 사건 전출기간 동안 주민등록상 주소지가 청구인의 차남 주소지로 되어 있어 이 사건 주택에서 계속 거주한 것으로 볼 수 없다고 주장한다. 따라서 이 사건의 쟁점은 이 사건 이주대책 기준 중 거주 요건과 관련하여 주민등록표의 기재에도 불구하고, 청구인이 이 사건 전출기간 동안 이 사건 주택에서 계속 거주한 것으로 볼 수 있는지 여부라 할 것이다.

3) 살피건대, ① 청구인의 남편 김○○은 청구인과 함께 1979. 8. 2. 이 사건 주택에 전입하여 사망 시(2016. 8. 2.)까지 계속하여 주민등록을 두고 거주하여 왔고, 청구인 또한 이 사건 전출기간을 제외하면 계속하여 이 사건 주택에 주민등록을 두고 있었던 점, ② 피청구인은 이 사건 주택의 상하수도 및 전기사용량이 이 사건 전출기간 동안 줄어들었으므로 청구인이 이 사건 주택에 거주하지 않았다고 주장하나, 이 사건 주택의 상하수도 및 전기사용량에 큰 변동이 있었다고 보기 어렵고, 2010년 청구인의 시모가 사망한 사실을 감안하면 오히려 그 사용량이 약간 줄어든 것은 정상적인 것으로 보일 뿐만 아니라, 청구인과 청구인의 시모가 이 사건 전출기간 동안 주민등록을 두고 있었던 청구인의 차남 주소지 상하수도 및 전기사용량 또한 큰 변동이 없으며, 오히려 청구인이 주민등록상 차남 주소지에 전입하기 전보다 전입 후 그 사용량이 줄었다가 청구인이 전출한 후에는 사용량이 늘어난 점, ③ 이 사건 주택이 소재하는 ○○시 ○○동 1통2반(○○마을)은 2015. 12월말 기준으로 총 21세대, 49명의 주민이 주민등록을 두고 거주하던 작은 마을로서, 그 마을을 담당하는 집배원뿐만 아니라 마을주민 대부분이 일관되게 청구인이 이 사건 주택에서 계속하여 거주하여 왔다고 주장하고 있고, 그 내용을 확인서로 작성해준 사실이 인정되는 점, ④ 반면, 피청구인이 이 사건 사업과 관련하여 거주자 실태조사 등을 실시한 사실이 확인되지 않을 뿐만 아니라 청구인의 이주대책대상자 신청 및 이의신청이 있었을 당시에도 그 사실관계 확인이나 조사를 거치지 아니하고, 단지 이 사건 전출기간 동안 청구인이 주민등록 주소지를 이 사건 주택에 두지 않았다는 이유만으로 이 사건 주택에 거주하지 않은 것으로 판단하여 청구인을 이주대책대상자에서 제외한 것은 앞서 본 토지보상법에 따른 이주대책제도의 취지에도 현저하게 반하는 점 등을 종합하여 보면, 청구인이 이 사건 이주대책기준에서 규정한 계속 거주 요건을 갖추었다고 봄이 상당하다.

4) 다만, 청구인이 영유아보육수당을 수급할 목적으로 주민등록법을 위반한 사실을 인정하고 있어, 그 행위에 대한 행정조치 여부는 별론으로 한다.

다. 결론

그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다.

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도시개발사업 이주대책대상자 부적격 결정 취소 청구