이 유(2017-641)

1. 사건개요

청구인은 2008. 9. 26.부터 ○○시 ○○면 ○○로 1457에서 ○○○○○라는 상호로 폐합성수지류(폐그물, 폐섬유, 폐용기류, 폐스티로폼류)를 원료로 플라스틱 칩을 생산하는 폐기물종합재활용업 사업자로서, 2017. 10. 25. 청구인 소유 공장의 복합악취농도 분석시료 채취 결과 공장 배출구에서 악취방지법 상 악취 허용기준인 500배를 초과한 669배의 악취를 배출하여, 피청구인으로부터 2017. 11. 27. 폐기물처리업자의 준수사항 위반(환경오염 발생)으로 영업정지 1개월(2017. 12. 15. ~ 2018. 1. 14.) 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 받고, 그 처분의 취소나 과징금으로 변경을 청구한 사건이다.

2. 청구인 주장의 요지

가. 청구인의 신분관계 및 본건 경위

청구인은 ○○시 ○○면 ○○리 147-3번지에서 2008. 9. 26. ○○○○○라는 상호로 공장을 시작하여 10년 동안 토지 면적 4,948㎡, 건물 면적 1,967㎡, 기계 6종으로까지 사세를 넓혀왔다. 또한 환경법령에서 정하고 있는 폐기물종합재활용허가 및 대기배출시설 신고를 하여 악취 환경개선을 위해 노력하고 있는 과정에서 마침 청구인 소유 공장 공해집진시설의 일부 교체를 위해 인버터를 일시 중지하고 있는 중에 2017. 10. 25. 피청구인과 환경부 직원들이 청구인의 공장을 불시에 방문하여 악취검사를 실시하여 측정지점 기준치 500배보다 169배 초과한 669배가 검측되어 2017. 11. 30. 악취 배출허용기준을 초과하여 폐기물관리법 제80조 및 같은 법 시행규칙 제93조에 따라 영업정지 1개월 처분을 받게 되었다.

나. 청구인의 이 사건 처분의 위법·부당성

1) 이 사건 처분의 위법성

가) 영업정지 1개월 처분의 적법성 판단에 있어서 고려되어야 할 사정으로는 청구인이 10년 동안 가업을 운영하고 사세를 확장해오면서 많은 노력을 하였고, 마침 청구인 공장 공해집진시설을 일시 중지하고 보다 효율을 높이기 위해 모터 부품을 보다 큰 것으로 교체하는 시점과 피청구인 단속일과 맞물려 마치 평소에 많은 공해가 배출되는 것처럼 보여졌고, 단 1차례의 시험결과로 169배의 초과 분석치가 배출됨에 따라 1개월의 영업정지를 하게 되었다. 기업을 운영하는 입장에서 대출이자, 직원 급여 등 막대한 경비 지출로 인하여 큰 손실이 너무나 크다는 점을 고려하여 주시기 바란다.

나) 피청구인은 처음에는 제도개선명령, 보완시설 개선권고 등 지도개선, 계몽 위주로 행정을 하여야 하고, 이에 따르지 않을 경우 행정처분을 하여야 한다. 결국 이 사건 처분은 청구인에게 엄청난 경제적 피해를 주므로 과징금 등으로 전환하여 기업이 회생할 수 있도록 선처해 주어야 한다.

2) 이 사건 처분의 부당성

가) 청구인은 고의적으로 악취를 배출한 것이 아니고 피청구인의 단속 점검하는 날 모터부품 교체시기와 맞물려 공해집진시설을 일시 중단한 것이 원인이 되었으므로 이 사건 처분은 너무나 가혹하다.

나) 청구인은 폐그물을 수거하여 하루 25톤 이상 재활용하여 제품(PP 등)을 만들어 중국 등에 수출하고 있다. 만약 이 사건 처분이 집행된다면 거래처가 사라질 것이고 처리하지 못한 폐그물이 환경오염을 일으키며, 25억 원의 대출이자, 급여, 전력비 등 경제적 손실이 크므로 과징금 등으로 변경하여 주시길 바란다.

다) 청구인은 고용과 생산증대 등을 통해 국가고용 정책에 동참하고자 하고, 환경개선에 최대한 투자를 하여 피청구인이 요구하는 환경법을 준수할 수 있도록 최선을 다하겠다.

다. 결론

이 사건에 이르게 된 기업인의 애로와 사정을 살펴주시어 청구인이 공장을 지속적으로 운영할 수 있도록 영업정지 1개월 대신 과징금 등으로 전환할 수 있도록 선처하여 주시기 바란다.

3. 피청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 경위

1) 청구인은 폐그물, 폐섬유, 폐용기류 등 폐합성수지류를 용융하여 처리하는 폐기물종합재활용업을 하는 자이며, 이 사건 사업장은 폐합성수지의 용융과정에서 발생하는 악취로 인하여 인근 주민들이 지속적으로 민원을 제기하던 곳이다.

2) 피청구인은 2017. 10. 24.부터 다음날까지 이 사건 사업장에서 심한 악취가 발생한다는 4건의 민원이 접수되어 2017. 10. 25. 피청구인 소속 환경과에서 이 사건 사업장을 방문하여 시료를 채취한 후 경상남도보건환경연구원에 시료 분석을 의뢰 하였는데, 복합악취농도가 배출허용기준치 500배를 초과한 669배(희석배수)가 검출되어, 2017. 10. 26. 피청구인은 청구인에게 개선을 권고하고 2017. 11. 30. 처분사전통지서를 발송하였다.

3) 이에 청구인은 2017. 11. 13. 피청구인에게 의견제출서를 제출하여 관련법령 위반사실을 인정하면서 행정처분일자를 비수기인 2017. 12. 15.부터 2018. 1. 15.까지로 요청함에 따라 피청구인은 폐기물관리법 제60조 및 같은 법 시행규칙 제83조에 따라 동 기간 동안 영업정지 1개월 처분을 하였다.

나. 청구인 주장에 대한 답변

1) 청구인은 이 사건 사업장 공장의 대기방지시설(집진시설)을 일시 중지하고 모터부리를 교체하는 시점과 피청구인의 단속시점이 맞물려 검사결과가 높게 나왔다고 주장을 하나,

가) 피청구인은 2017. 10. 24.부터 207. 10. 25.까지 4건의 민원이 접수됨에 따라 이 사건 사업장을 방문하여 대기배출시설(용융시설) 및 방지시설이 가동되고 있음을 확인한 후, 악취방지법 시행규칙 제8조 제1항 별표3 비고 3호 ‘복합악취 시료는 사업장 내 지면으로부터 5m 이상의 일정한 악취배출구와 다른 악취 발생원이 섞여 있는 경우에는 부지경계선 및 배출구에서 각각 채취하여야 한다’는 규정에 따라 청구인 입회하에 부지경계선 및 배출구에서 각각의 악취시료 및 먼지시료를 2개씩 채취하였고 그 결과, 배출구 악취 배출허용기준 500배를 초과한 669배가 검출되었다.

나) 시료채취 당시 청구인이 수리를 위해 일시 중지했다고 한 모터는 배출시설에서 발생하는 오염물질을 흡입하여 방지시설로 이송시키는 송풍기의 모터로써, 송풍기가 작동하지 않으면 오염물질의 포집자체가 불가능하므로 시료채취를 하더라도 악취 배출허용기준을 초과하는 결과가 결코 나올 수 없으며, 또한 청구인은 피청구인에게 점검 당일 모터 교체를 위해 인버터를 중지하였다고 알린 적도 없고 피청구인도 현장 확인 시 배출시설 및 방지시설의 특이사항을 발견하지 못하였다. 따라서 모터부리를 수리하고 있었다는 청구인의 주장은 이유 없다.

다) 설령, 청구인의 주장대로 방지시설 고장으로 대기방지시설(집진시설)을 정상 가동할 수 없었다면 대기환경보전법 제31조 제1항 제1호 및 제5호에 따라 배출허용기준을 초과한 오염물질이 배출되지 않도록 당연히 대기배출시설(용융시설)의 가동을 중지하였어야 하며, 이를 위반한 청구인은 대기환경보전법 제89조 규정에 따라 7년 이하의 징역 또는 1억 원 이하의 벌금에 처함이 타당하다.

2) 청구인은 공해집진시설 일시 중지로 인해 검사결과가 높게 나왔으나 평소에는 악취가 만연하지 않으며 고의성이 없다는 주장을 하나,

가) 청구인의 이 사건 사업장은 2013. 7. 2. 폐기물종합재활용업 허가를 받은 지 얼마 지나지 않은 2014. 2. 7. 악취로 인한 고통을 호소하는 민원이 최초 제기되어 현재까지 31차례의 민원이 발생하였으며, 특히 청구인이 이 사건 사업장 대기방지시설(집진시설)의 모터 부품 교체하기 위해 인버터를 일시 중지한 2017. 10월 이후에도 악취 민원은 계속 발생하고 있는바, 악취발생은 일시적이며 평소에는 만연하지 않는다는 청구인의 주장은 사실과 다르다.

나) 또한, 악취 민원이 주로 피청구인이 즉시 대응하기 어려운 야간이나 주말에 발생하는 점, 방지시설 고장 시 대기환경보전법 제31조에 따라 배출시설의 가동을 중단하여야 함을 누구보다 잘 알고 있는 청구인이 아무런 주의 없이 대기방지시설(집진시설)을 중지한 점에 비추어 보건데, 고의적인 의도가 없었다는 청구인의 주장은 설득력이 없다.

3) 청구인은 지도개선, 계몽활동을 선행하고 이에 부합하지 않을 경우 행정처분 하여야 함에도 단 한차례의 허용기준치 초과를 근거로 내린 이 사건 처분은 부당하다는 주장을 하나

가) 피청구인은 이 사건 처분의 원인과 같은 악취로 인한 고통을 호소하는 민원이 지속적으로 제기됨에 따라 이 사건 사업장을 수시로 방문하여 청구인에게 인근 주민들의 악취로 인한 피해 상황을 알리고 악취저감 대책을 마련하도록 수차례 지도 하였으며, 이 사건 처분 전 2017. 10. 9.에도 ‘근본적인 악취 저감대책을 강구하도록 지도하고 향후 악취시료 채취 계획이 있음’을 안내하였는바, 지도개선 활동을 선행하지 않았다는 청구인의 주장은 이유 없다.

나) 또한, 2017. 4. 5. 청구인의 신청에 따라 배출시설 및 방지시설 가동개시 신고가 수리되어 이전과 달리 이 사건 사업장 공장 배출구를 직접 측정할 수 있는 근거가 마련됨에 따라 ‘방지시설을 정상 가동하여 오염물질이 배출허용기준에 적합하도록 시설운영에 철저를 기할 것’을 통지하였음에도 이를 소홀히 한 청구인의 잘못이 크다 할 것이므로 강행규정인 환경관련 법령을 준수하지 않은 청구인에 대한 이 사건 처분은 정당하다.

4) 청구인은 이 사건 처분으로 달성하고자 하는 목적에 비해 청구인의 공익과 기업운영을 지나치게 제약하여 비례의 원칙, 과잉금지의 원칙에 위반된 것으로 재량권을 일탈 남용한 위법이 있으므로 처분의 완화를 주장하고 있으나,

가) 그간 이 사건 사업장은 폐기물 처리 관리 등을 위반하여 모두 5차례의 행정처분을 받았으며, 2017년 이 사건 처분이 있기 전에도 2차례 환경 관련 법령을 위반하여 행정처분을 받은 사실이 있고, 특히 사업장에서 발생하는 악취에 관련해서는 지속적으로 인근 주민들의 민원이 제기되어서 사업자로서는 더욱 철저하게 관리를 했어야 함에도 불구하고 복합악취농도 기준치인 500배를 넘는 669배의 악취를 배출했다는 것은 충분히 행정처분의 대상이 될 만한 위반행위라 할 것이며, 이 사건 처분인 1개월 영업정지로 인해 청구인이 감수해야 하는 손해가 달성하고자 하는 공익에 비해 중대하다고 볼 여지도 없다. 따라서 이 사건 처분은 관련 법령이 정하는 바에 따라 비례의 원칙을 준수하고 재량권을 일탈 남용하지 않은 적법하고 타당한 처분이다.

나) 청구인은 경제적 사유 등을 들어 이 사건 처분의 완화를 주장하나, 폐기물관리법 제28조 제1항은 영업정지를 갈음하여 과징금으로 처분할 수 있는 경우를 규정하고 있는데, 이 사건 사업장의 전년도 폐기물처리실적을 살펴보면, 처리한 폐기물 위탁량의 대부분을 차지하는 것은 수입품이고, 수입품을 제외한 월평균 위탁량은 충분히 다른 업체에서 처리할 수 있을 만큼 미미한 수준이고 대부분의 이용자가 복수 거래처를 두고 있으므로 이 사건 사업장에 1개월의 영업정지처분이 내려져도 이용자의 사업활동에 막대한 지장을 줄 정도는 아니며, 또한 행정처분 일자를 청구인의 요청대로 비수기에 맞춰 처분함으로써 청구인이 보관 중인 폐기물을 충분히 처분할 수 있을 것이므로 과징금으로 변경할 사유가 되지 못한다.

다) 아울러, 대기오염으로 인한 국민건강이나 환경에 관한 위해를 예방하고 대기환경을 적정하고 지속가능하게 관리․보전하여 모든 국민이 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 수 있도록 한 악취방지법 및 폐기물관리법의 제정 취지와 이 사건 사업장은 적발일 이후 54여일이 지난 2017. 12. 19.까지 악취로 인한 고통을 호소하는 민원이 제기되고 있는데도 청구인은 이에 대해 여전히 소극적으로 대처하고 있다는 사실을 고려할 때, 청구인의 권익보다는 보호해야 하는 공익이 크다 할 것이므로 보다 실효성 있는 제재처분을 통해 대기오염을 방지하고 인근 주민들의 불편을 해소하고자 한 이 사건 처분은 정당하다

다. 결론

이상에서 살펴본 바와 같이, 청구인이 악취방지법에서 정한 허용배출기준을 초과하여 법 위반이 명백한 점, 과징금으로 갈음할 수 있는 요건에 해당하지 않는 점, 청구인의 적극적인 대응이나 조치 부실로 악취로 인한 민원이 지속되고 있는 점 등에 비추어 볼 때 이 사건 처분은 적법·타당하고 청구인의 주장은 이유 없으므로 청구인의 청구를 기각하여 주시기 바란다.

4. 관계법령

가. 폐기물관리법 제13조, 제25조, 제27조, 제28조, 제60조

나. 폐기물관리법 시행규칙 제32조, 제83조, 별표8, 별표21

다. 악취방지법 제7조, 제14조

라. 악취방지법 시행규칙 제8조, 별표3

마. 대기환경보전법 제31조, 제89조

5. 인정사실

가. 청구인은 2008. 3. 20. ○○세무서에 사업자등록을 하였고, 2013. 7. 2. 피청구인에게 폐기물종합재활용업 허가를 받아 ‘○○○○○’라는 상호로 폐그물 등을 용융하여 플라스틱 제품을 생산·판매하는 사업을 하고 있다.

나. 피청구인은 2017. 10. 24.부터 2017. 10. 25.까지 청구인의 사업장에서 악취가 발생한다는 민원이 접수되자, 2017. 10. 25. 청구인 사업장을 방문하여 악취검사 시료를 채취한 후 경상남도보건환경연구원에 분석을 의뢰하였다.

다. 피청구인 소속 환경과는 경상남도보건환경연구원의 시료 분석결과를 회신 받아 2017. 10. 26. 청구인에게 해당 사업장에서 악취배출허용기준이 초과된 사실이 있음과 함께 시설개선명령을 하였다.

라. 피청구인은 2017. 10. 30. 청구인에게 영업정지 1개월 처분에 대한 사전통지를 하였다.

마. 청구인은 2017. 11. 13. 피청구인에게 ‘공해시설을 개선 보완하고 민원을 해소하겠으니 영업정지에 대한 선처를 바란다’는 취지의 의견을 제출하였다.

바. 피청구인은 2017. 11. 27. 청구인에게 이 사건 처분을 하였다.

사. 청구인은 2017. 12. 13. 이 사건 행정심판을 청구하였다.

아. 경상남도행정심판위원회는 2017. 12. 15.부터 2017. 12. 19.까지, 2017. 12. 21., 2017. 12. 22., 2017. 12. 28., 2017. 12. 29., 2018. 1. 2. 등 10일에 걸쳐 청구인의 공장 주변 마을주민들로부터 청구인의 공장에서 악취가 발생한다는 민원을 접수하였다.

자. 피청구인은 2018. 1. 3. 청구인의 사업장에 대한 악취검사 시료를 채취한 후 경상남도보건환경연구원에 2차 분석을 의뢰하여 악취방지법 위반사실을 회신 받아 우리 위원회에 제출하였다.

 ​

6. 판단

가. 먼저 이 사건 처분의 관계법령을 살펴보면,

1) 폐기물관리법 제25조 제9항 제4호는 “폐기물처리업자는 그 밖에 폐기물 처리 계약 시 계약서 작성·보관 등 환경부령으로 정하는 준수사항을 지킬 것”이라고 규정하고 있고, 같은 법 제27조 제2항은 ”폐기물처리업자가 제25조 제9항을 위반하여 폐기물을 보관하거나 준수사항을 위반한 경우 환경부장관이나 시·도지사는 그 허가를 취소하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 영업의 전부 또는 일부의 정지를 명령할 수 있다“고 규정하고 있다. 또한 같은 법 시행규칙 제32조는 ”환경부령으로 정하는 준수사항은 별표8과 같은데 공통기준 1. 다.에는 폐기물처리업자는 위탁받은 폐기물을 처리하는 경우 환경오염이 발생하지 아니하도록 하여야 한다“고 규정하고 있으며, 같은 법 시행규칙 제83조 별표21. “법 제25조 제9항 제4호에 따른 폐기물처리업자의 준수사항을 위반한 경우 1차 적발시 영업정지 1개월, 2차 적발시 영업정지 3개월, 3차 적발시 영업정지 6개월, 4차 적발시 허가취소”를 하도록 규정하고 있다.

악취방지법 제7조 제1항, 같은 법 시행규칙 제8조 제1항, 별표3에 따르면 복합악취의 경우 배출구에는 500배 이하, 부지경계선으로부터는 15배 이하의 배출허용기준을 준수하도록 정하고 있다.

2) 또한 폐기물관리법 제28조는 “해당 영업의 정지로 인하여 그 영업의 이용자가 폐기물을 위탁처리하지 못하여 폐기물이 사업장 안에 적체(積滯)됨으로써 이용자의 사업활동에 막대한 지장을 줄 우려가 있는 경우, 해당 폐기물처리업자가 보관 중인 폐기물이나 그 영업의 이용자가 보관 중인 폐기물의 적체에 따른 환경오염으로 인하여 인근지역 주민의 건강에 위해가 발생되거나 발생될 우려가 있는 경우, 천재지변이나 그 밖의 부득이한 사유로 해당 영업을 계속하도록 할 필요가 있다고 인정되는 경우에는 영업정지에 갈음하여 과징금을 부과할 수 있다”고 규정하고 있다.

나. 이 사건 처분의 위법·부당을 살펴보면,

1) 피청구인이 2017. 10. 25. 청구인 사업장인 공장 배출구에서 채취한 악취시료 검사결과를 살펴보면, 청구인은 폐기물종합재활용사업을 하면서 폐그물 등을 용융하여 플라스틱 제품으로 만드는 폐기물재활용 처리과정에서 악취방지법 제7조, 같은 법 시행규칙 제8조, 관련 별표3에 따라 ‘배출구’의 복합악취 배출기준은 500배 이하임에도 불구하고 이를 초과한 669배의 악취를 배출하였으므로 이는 동 법을 위반한 것이 명백하고, 이에 따라서 피청구인은 폐기물관리법 제25조 제9항 제4호 및 같은 법 시행규칙 제32조와 관련 별표8에 따라 청구인이 폐기물처리업자가 지켜야 할 법령 준수사항을 위반한 것에 대하여, 같은 규칙 제83조와 관련 별표21의 행정처분기준 2. 다. 12) 다) (2)에 따라 1차 위반 시의 기준을 적용하여 영업정지 1개월을 처분하였으므로 이를 위법하다고 할 수 없다.

2) 청구인은 공장 송풍기의 모터부품을 교체하는 과정에서 생긴 1회성 악취발생이라고 주장하고 있으나, 피청구인이 제출한 증거자료에 의하면 2014. 2. 7.부터 주민들의 악취발생 민원이 31차례(2014년 6회, 2015년 1회, 2016년 4회, 2017년 20회) 제기되었으며, 우리 위원회에도 악취발생 사실을 알리는 주민들의 전화가 2017. 12. 18.부터 10일에 걸쳐 온 사실, 청구인이 2018. 1. 3. 또다시 악취배출기준을 초과한 사실이 통보된 점 등을 종합적으로 고려해 볼 때, 악취발생이 단순 1회성이며 고의가 없었다는 청구인의 주장은 받아들일 수 없다.

3) 청구인은 금융대출 부채 등 경제적인 이유로 과징금으로의 변경 등을 주장하고 있으나, 먼저 폐기물관리법 제28조에 따른 과징금 변경요건을 차례로 살펴보면 ① 청구인의 폐기물 위탁량이 대부분 해외 수입품이므로 그 영업의 정지로 인하여 그 영업의 이용자가 폐기물을 위탁처리하지 못하여 폐기물이 사업장 안에 적체(積滯)됨으로써 이용자의 사업활동에 막대한 지장을 줄 우려가 있는 경우라 볼 수 없고, ② 청구인 사업장이 모두 5동의 공장으로 이루어져 충분히 잔량 폐기물 보관이 가능하여 해당 폐기물처리업자가 보관 중인 폐기물이나 그 영업의 이용자가 보관 중인 폐기물의 적체에 따른 환경오염으로 인하여 인근지역 주민의 건강에 위해가 발생되거나 발생될 우려가 있는 경우로 볼 수 없고, ③ 현재 천재지변이나 그 밖의 부득이한 사유로 해당 영업을 계속하도록 할 필요가 있다고 인정되는 경우에도 해당되지 않아 과징금 변경요건에 해당사항이 없다.

아울러 모든 국민이 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 수 있도록 한 악취방지법 및 폐기물관리법의 제정 취지, 그간 주민들이 청구인 사업장에서 발생한 악취로 인해 입었을 생활피해를 고려해 본다면 이 사건 처분이 이익형량에 위배되지도 않는다.

다. 결론

그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.