| 1. 청구인 주장
청구인은 1997.11.13 oo시 oo구 oo면 oo리 47번지와 48-1번지 준농림지역에 철근
콘크리트 구조의 연면적 285.45㎡ (1층 1종 근린생활시설 192.39㎡, 2층 주택 93.06㎡) 규
모의 건축허가를 신청하여 1998.4.21 이를 건축하고, 사용 승인을 받은 건물에 대하여
그 건물 1층 1종 근린생활시설 용도의 건물에 일반음식점영업허가를 신청
하였으나, 피청구인이 1999.6.16 이를 반려하면서 준농림지역에서의 일반음식점등은
하천법에 의한 하천구역경계와 법정도로(고속도로, 국도, 지방도, 시도)경계구역으
로부터 각 직선거리 100m이상인 지역에 가능하나 청구인이 하고자 하는 일반음식
점은 인곡천에서 100m이내이고 국도 2호선과 14호선에서 100m이내에 위치한다 하여
영업허가가 불가하다며 이를 반려하였는 바,
청구인은 1997.9.11 국토이용관리법시행령 제14조제1항제4호 등이 개정되면서 준
농림지역내에서 식품접객 시설등은 설치를 금지하고 있고 예외적으로 시·군·구
조례로 이를 설치하도록 정하는 지역에는 식품접객시설 등을 설치할 수 있도록
개정되어 이러한 관계법령을 준수하여 건축된 건물로써,
이 건 건물의 용도는 건축법시행령상의 근린생활 시설로서 그 바닥면적이 500㎡
이하의 일반음식점의 영업에 적합한 용도의 건물이며 건축법 제14조제3항제1호
소정의 영업 및 판매시설군에 속하므로 청구인의 건물은 건물용도 변경허가를 받을
필요성이 없으며,
피청구인이 이 사건 일반음식점업허가 신청 반려처분의 근거로 삼고 있는 국토
이용관리법시행령 제14조제1항제4호(시설설치 제한 규정)에 관한 마산시 조례는
1999.2.6 시행되었으나, 그 조례의 부칙 제2항에 의하면 "이 조례 시행이전에 인·
허가된 사항에 대하여는 본 조례에 의하여 인·허가된 것으로 본다"라고 규정되어
있으며 그 조례 제1조 기재 내용에 의하더라도 위 조례는 분명히 국토이용관리법
제14조제1항제4호에 의하여 제정된 것임을 명백히 해두고 있으며,
피청구인의 이 건 반려처분은 국토이용관리법시행령 제14조제1항제4호 및 oo시의
관련 조례의 해석 착오 내지 법리 오인에 기한 것으로 청구인이 위 건물(근린생활시설)
을 건립하게 된 것은 위 조례 시행 이전인 것은 명백한 사실이며, 위 건물의 건립
후인 1999.2.6 시행된 oo시의 위 조례 부칙 제2항에 의하면 위 조례 시행 이전의 위
국토이용관리법 법률등의 규정에 의해 인·허가된 사항은 본 조항에 의하여 인·
허가된 것으로 본다라는 규정이 명백히 존재하고 있어, 청구인의 이 건 신청은 위
조례의 제한 규정을 적용받지 않는다 할 것임에도 불구하고 피청구인은 위 조례의
제한규정을 이유로 이 건 신청을 반려한 잘못이 있으며,
피청구인의 위와 같은 사유의 반려처분은 조례의 근거인 법률의 규정에 따라 이미
취득한 청구인의 종전의 권리를 사후 제정된 조례에 의하여 박탈 내지 제한할 수
있다는 결론에 이르므로 기존질서를 뒤흔드는 법리해석으로 이는 잘못된 처분이며,
위 조례 시행 이전에 이미 식품접객업을 하기 위한 건축행위가 이루어진 경우에는
조례로서 일반음식점영업행위 자체를 제한 할 수 없다는 것은 국토이용관리법시행령
제14조제1항제4호의 규정이나 위 조례 부칙의 경과조치를 면밀히 살펴보면 알 수 있고,
설령 위 조례에다 일반음식점영업허가의 기준까지도 정한 취지라면 그러한 규정은
위 국토이용관리법에서 위임한 사실이 없는 것을 조례로 정한 것이므로 그 부분의
조례는 상위법의 위임 취지를 벗어난 무효라고 할 것이며,
결국 피청구인이 위 조례를 이유로 위 영업허가를 제한함은 식품위생법상 일반
음식점영업허가의 성질 및 허가에 관한 법리 오해라 할 것이며 또한 사후 입법
(조례)에 의하여 종전의 기득권을 부인해 버리는 모순이 발생할 결과를 낳게 되어
피청구인의 위와 같은 조례 해석은 잘못된 것이라 할 것이며, 이와 같은 피청구인의
부당한 행위로 인하여 청구인은 막대한 재산상 정신적 손해를 입고 있는 상태이며,
위 조례의 취지나 조례의 근거인 국토이용관리법 제정의 본래 취지에 의하면 행정
청의 위와 같은 목적 달성을 위해서 건축행위 자체를 제한한다는 의미라 할 것이며,
이 신청처럼 이미 설치된 건축물인 경우에는 위 조례로서 식품위생법 일반음식점
영업허가를 제한할 수 있다는 근거는 어디를 살펴보아도 없으므로 위 조례를 들어
이 건 영업허가 신청을 반려한 처분은 취소하고 이를 허가하여야 할 것이며,
이 건물 주위의 전반적인 환경을 보더라도 인근의 건물의 용도에 비추어 이 사건
토지와 일단을 이루는 길이 1.5㎞, 폭 30m 내외의 일단을 이루는 지역은 사실상
준공업지역 내지 상업 지역화된 상태이며, 이미 상업지역내지 공장 지역화 되어
있고 추후 많은 건물이 들어설 만한 토지나 보전해야 할 만한 가치가 있는 토지조차도
없으며,
또한, 이 지역을 수질보전, 기타 환경보전 등을 이유로 보전해야 할 공익성은 매우
희박하므로 오히려 이미 청구인이 상당한 금액을 투입하여 건립한 위 건물을 최대한
활용하여 개인의 이익을 얻도록 해 줄 필요성이 있을 것이며,
건축법도 청구인과 같은 경우의 토지, 건물 소유자의 편의를 위한 방향으로 개정
되고 IMF 시대에 처하여 경제적으로 모두 어려움을 당하고 있는 점 등을 감안하여
특별한 공익이 침해당하지 않는 한 개인의 이익을 위하여 완화되고 있으므로 청
구인의 이 건 일반음식점업 영업허가 신청은 허가되어야 할 것이라 한다.
2. 피청구인 주장
청구인이 1999.6.10 oo시 oo구 oo면 oo리 47,48-1번지에 『oo식당』이란 상호로
일반음식점영업허가를 신청하였으나 이는 oo시 준농림지역내 숙박, 식품접객업설
치에관한조례에 저촉되어 이를 반려한 처분에 대하여,
피청구인이 국토이용관리법 시행령 제14조제1항제4호 및 그에 관한 oo시 조례의
해석 착오 내지 법리 오인에 기한 것이라고 주장하며 위 조례 시행이전에 건축물이
건립된 것은 위 조례 부칙 제2항에 의거 이 조례 시행이전의 국토이용관리법시행
령등의 규정에 의해 인.허가된 사항은 본 조항에 의하여 인.허가된 것으로 본다
라는 단서규정이 명백히 존재하므로 영업허가 신청을 반려한 것은 잘못이라는 주
장과 건물의 위치와 그 인근의 현황, 수질오염 등의 문제점이 없어 영업허가 신청
반려처분은 부당하다고 주장하고 있으나,
이는 청구인이 관련 법규 및 조례의 내용을 잘못 해석한 것으로 먼저 국토이용
관리법 제1조(목적)을 살펴보면 "이 법은 국토건설종합계획의 효율적인 추진과 국
토이용질서를 확립하기 위하여 국토이용계획의 입안·결정·토지거래의 규제와
토지이용의 조정등에 관하여 필요한 사항을 정함을 목적으로 한다"라고 되어 있는
것으로 이는 우후죽순처럼 늘어났던 준농림지역 내에서의 숙박업소, 식품접객업소
등으로 인하여 농어촌 지역의 정서에 맞지 않아 지역민들의 반감을 사고 자녀들
교육상의 문제와 농번기 때에도 도시민들의 무절제한 행락행위, 음식 찌꺼기등의
방류로 수질을 오염시키는 사례 등 무질서한 살림훼손, 환경오염 등을 방지하고자 한
입법취지인 것이며,
이러한 폐단이 있어 1997.9.11.국토이용관리법 시행령이 개정되었으며 동법 시행
령 제14조(준농림지역안에서의 행위제한) 제1항 제4호 규정에 의하면 수질오염 및
경관훼손의 우려가 없다고 인정하여 시·군·구(자치구를 말한다.이하같다)의 조
례가 정하는 시설은 제외한다. 라고 되어있는 바 청구인의 일반음식점 영업허가 신
청지는 준용하천인 인곡천에서 100미터 이내 위치되며 일반국도 2호선 및 일반국
도14호선에서 100미터 이내에 위치되어 위 조례 제3조에 저촉되며,
청구인이 사용승인('98.4.21)을 득한 건물은 위 조례 시행이전인 것이므로 이 조례
부칙 제2항 규정을 내세워 이를 허가하여야 한다고 주장하나 "이 조례시행 이전에
인.허가 된 사항에 대하여는 본 조례에 의하여 인.허가된 것으로 본다" 라는 것은
기존의 국토이용관리법 시행령이나 이 조례가 개정 및 공포되기 전에 영업허가를
득한 숙박업이나 식품접객 업소를 말하는 것이므로 청구인에게는 적용되지 않으며,
국토이용관리법 시행령 부칙 제3조(준도시지역 및 준농림지역 안에서의 행위제
한에 관한 경과조치)규정의 취지는 준농림지역에서 1997.9.11.이전에 식품위생업,
숙박 업 등의 용도로 토지형질변경허가등이나 건축허가(신청포함)를 받은 경우에
대해 위의 금지되는 행위의 시설설치가 가능함을 의미하는 것이고, 이 경우에는 경과
조치에 의거 국토이용관리법 개정전의 종전규정을 적용하는 것이며, 위의 금지되
는 행위가 아닌 다른용도로 건축허가를 받거나 신청한 경우에는 동 부칙 제3조의
경과조치 규정에 적용이 안되며, 더더욱 청구인의 건축물은 '97.9.11. 이후인 '97.11.13
건축허가를 받았으므 동 부칙 제3조의 경과 조치 규정에 해당이 되지 않는 것이며,
일반음식점 용도의 건물은 오수정화시설 또는 합병정화조 시설을 설치 하여야 하나
이러한 시설을 갖추지 못한 청구인의 건물에 일반음식점을 허가할 수 없는 것이
므로,
피청구인이 한 이 건 반려처분은 충분한 관련법규 검토결과에 따라 행하여진 정당한
행정행위이므로 청구인의 이 건 청구는 기각 되어야 한다고 한다.
3. 판 단
먼저 관련법규를 살펴보면, 1997.9.11 국토이용관리법시행령 제14조제1항제4호가
개정되면서 준농림지역내에서는 식품접객업과 숙박관광숙박시설의 설치를 금지하고
예외규정으로서 수질오염, 경관훼손의 우려가 없다고 인정하여 시·군·자치구의
조례로 정하는 지역에서는 설치할 수 있도로 규정하고 있고, 이를 근거로 한 1999.2.6
마산시 조례 제359-3호로 제정공포 시행된 oo시준농림지역내숙박·식품접객업설
치에관한조례 제3조에서는 준농림지역내에서 숙박업 등의 설치가 가능한 지역은
하천법 제2조제1호 및 제10조의 규정에 의한 하천구역 경계로부터 직선거리 100m
이상인 지역과 법정도로(고속도로, 국도, 지방도, 읍면지역시도)경계로부터 직선거리
100m이상인 지역으로 규정하고 있으며, 그 부칙의 경과조치에서 이 조례시행 이
전에 인·허가된 사항에 대하여는 본 조례에 의하여 인·허가 된 것으로 본다라고
규정하고 있다.
살피건대, 청구인이 일반음식점영업허가를 신청한 oo시 oo구 oo면 oo리 48-1번지는 국토
이용관리법상의 용도지역이 준농림지역이고 그 영업을 하고자 하는 건물은 국토
이용관리법시행령 개정으로 준농림지역내 식품접객 및 숙박시설의 설치를 금지하고
있던 중인 1997.11.13 2층 슬라브구조의 연면적 285.45㎡(1층 192.39㎡ 제1종 근린생활
시설용도, 2층 93.06㎡ 주택용도)규모의 건축허가를 받아 이를 건축하여 1998.4.21
사용검사를 받은 건물이며,
그 건물1층에 청구인이 1999.6.10 『oo식당』이란 상호의 일반음식점영업허가를
신청하였으나 피청구인은 신청건물이 준용하천인 oo천 경계로부터 100m이내이고
국도2호선 도로구역 경계로부터 100m이내에 위치하여 이를 불허가 하였음을 알 수
있다.
판단컨대, 청구인이 일반음식점영업을 하고자 하는 건축물이 소재하고 있는 대지
여건을 살펴보면, 그 지역의 용도지역은 국토이용관리법상 준농림지역이고 국도2
호선의 도로변에 위치하여 그 도로구역 경계로부터 직선거리 100m이내이고 준용
하천인 oo천 경계로부터 직선거리 100m이내에 위치하고 있다는 사실에 대하여는
당사자간에 다툼이 없으며,
이와 같이 준농립지역인 농어촌지역에 식품접객업과 숙박업이 난립하게 되므로
지역정서에 부적합한 행락행위와 무질서한 산림훼손으로 인한 자연경관 저해 및
수질오염 등을 방지하려는 취지에서 이를 규제하고 있고, 이를 규제하고 있는 국토이
용관리법시행령 제14조제1항제4호 및 oo시준농림지역내숙박·식품접객업설치에관한
조례 제3조의 규정내용을 종합하면 법정도로(고속도로, 국도, 지방도, 읍면지역의
시도)구역에서 직선거리 100m 이내, 하천구역 경계로부터 100m 이내에는 일반음
식점 등 식품접객시설의 설치를 규제하고 있어 청구인이 일반음식점을 하고자 하는
건물은 이에 저촉되므로 일반음식점영업허가를 받을 수 없는 지역에 입지하고 있
으며,
당사자간에 다툼이 되고 있는 oo시준농림지역내숙박ㆍ식품접객업설치에관한조례의
부칙 경과 조치에 대하여 살펴보면, 청구인이 일반음식점영업허가를 신청한 건물의
건축허가 당시 준농림지역에는 숙박·관광숙박시설 및 식품접객시설의 설치가 금
지되어 있는 시점이고 그에 따라 제1종 근린생활시설 용도로 건축허가 되었으며,
일반음식점 등은 2종 근린생활로 분류하고 있어 건축허가 당시 일반음식점 용도로
건축허가를 받은 사실이 없음은 명백하므로 그 조례 경과 조치 규정에 따라 본조
례에 의하여 일반음식점 용도로 허가된 것으로도 볼 수 없어 이러한 여건과 건축
물의 용도 등으로 볼 때 일반음식점을 허가할 수 없다 할 것이다.
그렇다면, 이 건 일반음식점 영업허가신청 반려처분의 취소를 구하는 청구인의
청구는 이유없다 할 것이므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같의 재결한다. |
