이 유(2017-424)

1. 사건개요

청구인은 2017. 5. 2. ○○시 ○○읍 ○○리 1637번지(답, 4,509.8㎡, 농림지역, 농업진흥구역, 이하 ‘이 사건 신청지’라 한다) 상에 동식물관련시설(우사, 지상 1층, 2동, 건축면적 2,390㎡, 연면적 2,390㎡, 이하 ‘이 사건 건축물’이라 한다) 건립을 목적으로 건축허가신청을 하였으나, 2017. 6. 19. 피청구인으로부터 “○○들은 미나리, 양배추, 상추 등 신선농산물을 많이 재배하고 있으며, 신청지 주변 일단의 토지는 배수불량으로 영농환경이 열악하여 축사허가 가능하다고 판단되나, 이미 2건의 축사용도 건축물이 허가되어 공사 중에 있으므로 추가 축사용도 건축허가는 영농환경 악화, 신선농산물 이미지 훼손 등 공익을 해할 우려가 크므로 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제58조, 같은 법 시행령 제56조의 규정에 의거 건축허가 불가”를 사유로 건축 불허가처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 통보받고, 그 처분의 취소를 청구한 사건이다.

2. 청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 경위

청구인은 축우영농을 하기 위해 2017. 5. 2. 이 사건 신청지 토지주와 10년간 임차료 5천만원을 지불하는 조건으로 약정하여 사용권원을 확보한 뒤, 같은 날 건축설계도서 등을 갖추어 피청구인에게 건축허가신청을 하였으나, 피청구인은 2017. 6. 19. 청구인에게 이 사건 불허가처분을 통보하였다.

나. 이 사건 신청지 현황

1) 이 사건 신청지의 소유주는 김해시 주촌면에 거주하는 장○○이고, 청구인은 이 사건 신청지에 축사를 짓기 위해 토지주로부터 토지사용승낙서를 받아 건축허가신청서에 첨부하여 피청구인에게 제출하고 사업을 진행하게 되었다.

2) 한편 청구인이 2017. 6. 21. 정보공개청구를 통해 받은 제5회 ○○시 도시계획위원회 개최결과 공문상의 사진에서 보는바와 같이, 신청지에 인접한 ○○리 1627, 1628번지(7,984.7㎡) 상의 우사는 2016. 9월에 건축허가를 받았고, ○○리 1621번지(6,996.1㎡) 상의 우사는 2017. 4월에 건축허가를 받은 것이다.

3) 그리고 이 사건 신청지는 경지정리된 ○○들의 최북단 외각지에 위치한 농림지역으로서, 청구인은 위 신청지 상에 농지법에 따른 축산업용 시설인 축사를 건축하기 위해 건축허가(개발행위)를 신청한 것이고, 신청지 반경 300m 이내에는 주택이나 마을이 없을 뿐만 아니라 이미 2건의 건축허가가 난 지역이므로 이 사건 신청지에는 축사(우사) 건축허가가 가능한 지역이라고 판단된다. 그리하여 청구인도 축우영농을 하기 위해 2017. 5. 2. 토지주로부터 10년간 임차료 5,000만원을 선불로 지불하고 토지사용승낙서를 받아 건축허가신청을 하기에 이른 것이다.

다. 이 사건 처분의 부당성

1) 이 사건 신청지의 적합성 관련

가) 청구인은 농업진흥구역 내의 최외각지 자투리 농림지역에 축사를 건축하여 생업인 축우영농을 영위하기 위해 관계도서 등을 첨부하여 건축허가를 신청하였고, 피청구인은 복합민원신청에 따른 관련 부서에 실무종합검토 의견을 요청하여 각 분야별로 허가 가능함을 회신받았다.

나) 또한 피청구인 소속 건설도시국 허가과에서는 위와 같은 실무부서 의견을 취합․종합 검토하여 안건 심의설명서를 만들었고, 2017년 제5회(2017. 5. 22.) ○○시 도시계획위원회에 상정하면서 종합의견으로, “축사건립을 위한 토지형질변경으로서 용도지역상 농림지역은 축사 및 퇴비사가 가능한 지역으로 절성토 면적을 최소화하여 주변환경과 조화될 수 있도록 계획하였으며, 위해 발생 및 환경오염이 적을 것으로 사료되므로 국토계획법 제58조, 같은 법 시행령 제56조 [별표 1의2] 허가기준에 적합함”이라고 밝힘으로서 이 사건 신청에는 관계법령에 저촉되거나 문제없이 적합하여 허가가 타당하다고 명백히 하였다.

2) 비례․형평의 원칙 위반

가) 위와 같이 이 사건 신청에 대하여 피청구인 관련 실무부서에서 검토한 사항과 허가부서에서 종합검토한 의견에서는 이 사건 신청에 대한 허가가 타당하다는 검토결과를 밝히고 있다.

나) 아울러 피청구인 실무부서나 허가부서에서는 이 사건 신청에 아무런 문제가 없고, 국토계획법 등 관계법령의 허가기준에도 적합하다고 판단하여 ○○시 도시계획위원회에 안건을 상정하였고, 제5회 ○○시도시계획위원회 개최결과 공문에서 보는 바와 같이 같은 날 5건의 심의 의결하면서 이 사건 신청 건만 원안 가결 결정하였고, 나머지 3건은 조건부 가결, 1건은 재심의 결정 의결하였다.

다) 이상과 같이 피청구인 관련 실무부서와 허가부서에서는 일관되게 이 사건 신청은 아무런 문제점이 없고, 관계법령의 허가기준에도 적합하다는 의견은 물론 2017. 5. 22. 도시계획위원회에서도 원안 가결 처리하였음에도 불구하고 피청구인은 무슨 이유에서인지 위 위원회의 심의 의결사항을 무시하거나 배척하고 이 사건 불허가처분을 하였는바, 이는 행정의 신뢰보호의 원칙과 비례․평등의 원칙을 명백히 위반한 것이라 할 것이므로 이 사건 처분은 매우 부당하고 위법한 처분에 해당한다.

3) 소결

위와 같이 이 사건 신청은 관계법령에 저촉되거나 위반되는 사항이 전혀 없을 뿐만 아니라 ○○시 도시계획조례의 규정에도 저촉됨이 없음을 ○○시 관계부서의 실무종합검토의견에서 명확히 확인할 수 있고, ○○시 도시계획위원회에서도 이 사건 신청 건에 대하여는 원안 가결 결정을 하였음에도 불구하고 피청구인은 위 위원회의 이러한 결정사항을 배척하고 청구인의 건축허가신청을 불허가 처분하였다. 따라서 이 사건 처분은 이율배반적인 매우 부당한 처분이라 아니할 수 없고, 행정의 자기구속의 법리에도 위배된다 할 것이다.

라. 결어

이상과 같이 피청구인이 청구인에 대하여 한 이 사건 처분은 국토계획법 등 관계법령의 규정을 오해하거나 ○○시 도시계획위원회 결정을 배척하고 한 것이고, 피청구인이 이 사건 처분으로 달성하고자하는 공익목적의 실현보다 그로인하여 입게 될 청구인의 불이익이 너무 커서 이익교량의 원칙에 위배된다 할 것이며, ○○시 도시계획위원회의 결정을 배척하는 것은 그로써 피청구인의 재량권을 일탈․남용하거나 그 한계를 넘은 위법․부당한 처분이라 할 것이므로 청구인은 그 처분의 취소를 구하고자 이 사건 행정심판 청구를 하기에 이르렀다.

마. 보충서면(피청구인의 답변에 대해)

1) 환경오염 발생에 대해

가) 피청구인은 이 사건 신청지 인근에는 이미 축사(우사)용도로 2건이 건축허가가 되어 공사 중에 있고, 추가 축사용도 건축허가는 악취, 해충 등 환경오염으로 인하여 농민들의 생존권, 행복추구권, 환경권 등 기본권이 크게 침해될 우려가 있다고 주장하나, 이는 근거 없는 부당한 주장에 불과하다. 이 사건 신청지는 농지법 제32조 및 같은 법 시행령 제29조의 규정에 따라 농축산물 생산시설로서 축사시설의 설치가 가능하고, 청구인이 추구하려는 생존권과 행복추구권 역시도 보장되고 존중되어야 할 것이다.

나) 또한 청구인이 신축하는 우사는 콘크리트 철골조의 현대식 축사로서, 최신의 가축분뇨배출시설과 개인하수종말처리시설을 갖추어 인근 농민들에게 악취나 폐수 발생으로 농사에 지장을 주는 사례가 없도록 설계되어 있고, 모든 폐수는 정화조를 거쳐 배수관로를 통해 신청지와 5m거리에 연접하고 있는 상남천으로 곧바로 배출되기 때문에 악취나 환경오염 요인은 전혀 없거나 비교적 미미하다 할 것임에도 환경오염 등의 막연하고 추상적인 이유를 들어 이 사건 처분을 하는 것은 매우 부당하다.

2) 축사허가 반대 주민 민원에 대해

가) 건축법과 국토계획법령에 의한 개발행위허가 운영지침에는 건축물의 건축이 국토계획법상 개발행위에 해당할 경우 그에 대한 건축허가를 하는 허가권자는 건축허가에 배치․저촉되는 관계법령상 제한 사유 외에 인근 주민들의 반대를 이유로 적법․타당한 건축허가 신청에 대하여 거부하지 못하도록 규정하고 있으므로 인근 주민들의 민원을 처분 이유로 제시하는 것은 부당하다.

나) 또한 청구인도 생업인 축우영농으로 가족들의 생계를 영위하기 위하여 이 사건 신청지에 대하여 2017. 5. 2. 토지주에게 10년간 임차료 5,000만원을 선불로 지불하였고, 토목․건축설계비용으로 2,000만원을 이미 지불하는 등 도합 7,000만원의 막대한 자금을 축사(우사) 건축허가 신청을 위해 투자하는 등 구체적 행위로 나아가 일정한 법적지위나 생활관계를 형성하여 왔으므로, 이러한 청구인의 이익 또한 보호할 만한 가치가 있다 할 것이다.

3) 신뢰보호의 원칙 위배

가) 신뢰보호의 원칙이란 행정기관의 일정한 언동(명시적․묵시적)의 정당성 또는 존속성에 대한 개인의 보호가치 있는 신뢰는 보호해주어야 한다는 원칙을 말한다. 즉, 행정기관이 어떠한 명시적․묵시적 언동이 있고, 그 행위의 존속이나 정당성에 대하여 사인(개인)이 신뢰한 경우, 보호할 가치 있는 개인의 신뢰는 보호되어야 한다는 원칙을 말한다.

나) 그런데 이 사건 신청지와 인접한 ○○리 1627, 1628번지(토지면적 7,984.7㎡) 상에 우사 건축허가는 2016. 9월에 승인이 되었고, 인접한 ○○리 1621번지(토지면적 6,996.1㎡) 상의 우사 건축허가 2017. 4월에 승인이 되었다. 그래서 청구인은 같은 대상지 인근에는 당연히 축사(우사)의 건축허가는 가능하다는 피청구인의 선행한 건축허가 행위를 믿고 청구인도 축사(우사) 건축허가를 신청한 것이다. 그런데 이러한 피청구인의 행정의 선행행위에 반하는 처분을 함으로써 그 선행행위를 신뢰한 청구인의 이익이 침해되는 결과가 초래됐음은 명백하다고 할 것이다. 따라서 피청구인의 이 사건 처분은 신뢰보호의 원칙에 반하는 행위로서 위법․부당하다고 볼 것이다.

4) 결론

이상에서 살펴본바와 같이, 피청구인의 이 사건 처분은 사실관계를 오인한 것이고, 신뢰보호와 비례․평등의 원칙을 위반하였다고 할 것이다.

3. 피청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 적법성

1) 이 사건과 관련하여 피청구인 소속 허가과 환경허가담당(가축분뇨배출시설설치허가, 개인하수처리시설 설치허가)과 건축허가담당(건축허가)은 허가가 가능하다는 의견이었으나, 개발행위허가담당에서는 개발행위허가 및 도시계획위원회 심의대상이라는 의견이었고, 이에 피청구인은 도시계획위원회에 이 사건 신청과 관련한 안건을 심의 상정하였으며, 도시계획위원회 개최결과 원안가결 되었다.

2) 그러나 이 사건 신청지 주변은 경지정리된 우량농지로 미나리, 양배추, 상추 등 신선농산물을 많이 재배하고 있고, 이미 2건의 축사(우사)용도의 건축물이 건축허가를 받아 공사 중에 있어 추가 축사용도 건축허가는 악취, 해충 등 환경오염으로 인하여 농민들의 생존권, 행복추구권, 환경권 등 기본권이 크게 침해 될 우려가 있다.

3) 또한 2017. 5. 14.부터 기존 축사 허가지 인근 ○○ 주민들이 축사허가 반대 시위를 진행 중인 점 등을 종합적으로 고려할 때, 이 사건 건축물을 통해 얻게 될 개인의 사익보다 이 사건 처분을 통해 보호 받게 될 공익이 현저히 크다고 판단된다.

4) 따라서 피청구인은 국토계획법 제58조 제1항 제4호에 따라 주변지역의 토지이용 및 주변 환경과 부조화를 사유로 이 사건 처분을 한 것이며, 이를 두고 신뢰보호의 원칙과 비례․평등의 원칙을 위반하였다고 할 수는 없다.

나. 결론

이 사건 신청지가 속한 ○○들은 신선농산물을 많이 재배하고 있으며, 신청지 주변에 이미 2건의 축사용도 건축물이 허가되어 공사 중에 있으므로 추가 축사용도 건축허가는 영농환경 악화, 신선농산물 이미지 훼손 등 공익을 해할 우려가 크므로 이 사건 처분은 적법하고, 청구인의 청구는 기각되어야 한다.

다. 보충서면

1) 이 사건 처분의 적법성

이 사건 처분은 지방자치법 제9조 지방자치단체의 사무범위 안에서 피청구인이 처리한 사무이다. 지방자치단체는 그 사무를 처리할 때 주민의 편리와 복지증진을 위하여 노력하여야 한다고 지방자치법 제8조 제1항에 규정하고 있다. 이 사건 신청지 인근에는 이미 2건의 축사가 허가 난 상황이다. 피청구인은 우량농지인 이 사건 신청지와 인근 토지에 축사가 집단화되는 것을 방지하여 주민생활과 생계에 피해를 주지 않고, 주민생활환경을 적정하게 관리함으로써 모든 주민이 조용하고 쾌적한 환경에서 생활할 수 있도록 자치사무를 처리해야 하기에 한 정당한 처분이었다.

2차례 축사관련 허가처분이 되었다고 하여 뒤에 이어지는 처분이 동일하게 이루어진다면 한 번 축사가 허가 난 곳은 축사로만 가득하게 될 것이다. 청구인이 주장하는 비례형평원칙에 어긋나는 부당한 행정처분이 아닌 주변환경과의 조화가 이루어지도록 하는 행정처분으로 집단화로 야기되는 문제점을 미연에 방지하기 위한 적법한 처분이었다.

축사 집단화가 이루어짐으로 인해 만약에 일어날 수 있는 구제역 발생 시 반경 살처분하는 거리에 두는 것은 향후 청구인뿐만 아니라 행정비용도 가중화되는 원인으로 작용할 수 있다.

집단화된 축사에서는 구제역 발생율도 높아진다. 구제역은 대재앙이다. 특히나 집단화된 곳에서의 발생은 두말할 필요가 없다. 수천마리를 땅에 파묻으며, 국민과 축사운영자, 공무원이 함께 울어야 하는 재앙이다. 이런 재앙을 지방자치단체가 미연에 방지하는 정책을 세워서 집행해야 하는 것이다. 살처분에 참여한 공무원 중 많은 사람들이 트라우마를 겪고 있으며, 더 심한 경우 자살까지 강행하는 경우도 있었다.

2) 국도○○호선에서 278m 이격되어 통행차량과 사람에게 악취 피해 우려

이 사건 신청지는 우량농지이다. 국도○○호선에서 278m 이격되어 있으며, 차량 통행이 1분당 500여대 정도로 많이 통행하는 큰 도로이다. 많은 차량이 통행하는 도로와 아주 가까운 거리에 축사가 집단화되어 있으면 도로를 지나는 차량에 탑승한 사람들은 악취로 인한 고통을 겪게 된다.

○○시 무안면 마흘리에는 축사가 도로로부터 500m 이격되어 있는데, 그 도로를 지날 때 마다 창문을 닫고 다녀도 냄새가 차 안으로 들어와 악취로 인해 고통을 호소하고 있다. 청구인은 현장 확인 시 좋은 사료를 먹이기 때문에 악취가 발생하지 않는다고 하지만, 소 특유의 냄새와 스스로 몸을 씻지 못하는 동물이므로 몸에서 나는 악취가 발생하기 마련이며, 그 악취는 바람에 따라 예민한 사람의 경우 1㎞의 이격된 거리에서도 맡을 수 있다.

3) 축사로 인한 우량농지 및 인근 주민의 일상생활 파괴 우려

○○마을은 현재 95세대에 130여명이 거주하고 있다. ○○마을은 환경이 쾌적하고 교통이 편리해 귀농귀촌인구가 날로 증가하고 있다. ○○에서 출퇴근이 가능한 지역이라 ○○뿐만 아니라 인근 대도시인 ○○, ○○, ○○에서도 많은 인구가 유입되고 있다. 공기가 좋은 곳으로 찾아온 사람들에게는 청천벽력과도 같은 일이다.

축사의 집단화로 인해 많은 문제점이 야기될 것이다. 축사는 자연환경을 파괴하거나 지방자치단체의 이미지를 흐리는 시설로 보기 좋은 미관이기 보다는 삭막한 분위기를 연출하는 것이 사실이다. 이 사건 신청지는 우량농지로 딸기가 익어가는 향기와 벼가 익어 물결치는 황금빛 물결이 출렁이는 모습이 어울리는 지역이다.

마을 주민들은 남녀노소 할 것 없이 5월달부터 지금까지 축사가 들어올 지역에서 집회를 하고 있다. 밤낮없이 계속되는 집회 속에서 건강을 해치는 노인 분들도 늘어나고 있다. 이 집회로 무더위를 다 보내고 지금은 벼가 익어가는 가을 들녘을 만끽하면서 함박웃음을 지어야 하는 시점인데 눈물을 흘리고 있다.

왜 이들이 이렇게 해야 합니까? 그들은 축사로 인해 입게 될 피해를 알고 미연에 방지하기 위한 자기 수호적 차원에서 당연한 권리를 행사하고 있다.

4) 도시계획위원회 심의 완료 후 관계법령 등에 위반되면 불허가처분 가능

이 사건은 우리지역의 쟁점에서 사회적 쟁점으로 부각시키는 계기가 되기를 바라면서 행정처분을 하였다. 특정의 개인이나 집단의 이익문제보다는 우리가 삶을 영위하고 있는 공동체의 시각에서 문제를 제기하고 접근해야 하는 것이다.

이 사건 신청지가 있는 마을은 햇빛이 좋고 주변 경관이 아름다워 도시인들이 주변 토지를 매입하고 있고, 인근 대도시와의 접근성이 뛰어나 귀촌과 귀농을 계획하고 있는 사람들이 많은 곳이다.

조상 대대로 터전을 잡고 살고 있는 사람들과 좋은 환경을 찾아서 새 터전으로 온 사람들에게 불행을 안겨 주는 행정처분을 한다면 지방자치단체의 존립의미가 무색해질 것이다.

당초 도시계획위원회에서는 주민들의 마음을 읽지 못하고 가결을 했다. 만약 그 당시 이 분들의 마음을 조금이라고 읽었다면 부결처리 하였을 것이다.

국토계획법 제58조 제1항 제4호의 규정에 따라 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천‧호소‧습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이루어야 하는데, 도시계획위원회 심의 당시에는 이런 세세한 사항을 분석하고 심의를 하지 못한데서 이루어졌지만, 심의 후에 현장확인과 인근 농지에서 농사를 짓고 있는 사람들의 생활상을 살펴 본 결과 영농환경 악화, 신선농산물 이미지 훼손 등 공익을 해야 우려가 상당하다는 조사 결과에 따라 행한 행정처분이다.

기 건축허가된 축사가 공사를 시작하면서 ○○마을 주민들의 집회가 이어졌다. 하루도 빠짐없이 그들은 생업을 포기한 채로 이 사건 신청지가 있는 곳과 기 건축허가된 축사 공사가 더 이상 진행되지 못하도록 현장에서 천막을 치고 항의를 하고 있다. 쾌적한 환경에서 살고 싶다는 이유 하나이다.

그들의 요구가 하찮은 요구도 아니다. 그렇다고 하여 부당한 요구도 아니다. 당연한 요구인 것이다. 당연한 국민의 요구를 지방자치단체가 묵살한다면 도시계획위원회에서 가결된 사항이라는 이유만으로 주변환경과의 조화를 무시하고 행정처분을 한다면 지방자치단체의 존립의 이유가 사라지는 것이다.

도시계획위원회에서 가결하였지만 개발행위허가 도시계획위원회 심의를 위한 운영지침(국토해양부 도시정책과 제1364호) 1-3-7규정 및 지방도시계획위원회 운영 가이드라인 4-1-5(구속력 등)에 따라 이루어진 적법한 행정처분이다.

5) 인근주민의 집단행동 지속 강행으로 일상생활 파괴 현상 가중

기 건축허가된 축사가 나간 후 ○○마을 주민들이 변하기 시작하였다. 다른 허가신청이 있다는 소식을 접한 마을 주민들과 거주 이전 예정자 등은 일제히 반대하는 현수막을 마을 입구에 내 걸었으며, ○○시장실을 항의 방문하는 등 집단행동을 보이기도 하였다.

○○시장실, 허가부서, 법무부서 등 연일 방문과 전화로 진행 상황을 문의하고 있다. 주민 67명이 서명한 ○○마을 축사허가 반대 의견서를 제출하는 등 주민이 할 수 있는 한 모든 노력을 다하고 있다.

많은 주민들은 현재 영농에 집중해야 하는 시기임에도 당장의 급한 영농보다는 향후 일어 날 악취, 구제역발생 위험, 배수불량에 따른 우량농지 황폐화 등 다가올 미래의 불행에 대비하기 위해 영농을 포기하면서 까지 집단행동을 지속하고 있다. 위험한 국도 ○○호선과 국도 ○○호선 도로변에서의 집회도 강행하고 있다.

주민의 반대 집회 등 그동안 주민 동향은 다음과 같다.

6) 결어

가축사육허가를 제한하는 법률이 제정되어 개정되고 있다. 제‧개정 취지는 무분별한 축사건립으로부터 주민생활 불편과 주변 환경오염으로부터 주민의 삶의 질 향상을 도모하기 위함이다.

이 사건 신청지는 우량농지이고, 국도○○호선이 지나고 있으며, 95세대가 인근에 거주하고 있다. 현대식 시설의 축사라 하더라도 악취, 해충 등 인근 주민들의 생활환경과 시설채소 하우스 밀집지역의 영농환경에도 많은 피해가 우려됨은 간과할 수 없는 현실이다.

이러한 여러 가지 이유로 이 사건에 대한 행정처분은 적법하고 타당한 처분으로 청구인의 청구는 기각되어야 한다.

4. 관계법령

가. 건축법 제11조

나. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제58조

다. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제56조 [별표 1의2]

5. 인정사실

가. 이 사건 신청지의 토지이용 및 소유권 현황은 아래와 같다.

나. 청구인은 2017. 5. 2. 이 사건 신청지 상에 동식물관련시설(축사) 건립을 위하여 아래와 같이 건축허가신청서를 제출하였다.

다. 이 사건 신청과 관련한 피청구인 부서의 의견은 아래와 같다.

라. 피청구인은 2017. 5. 17. 이 사건 신청(개발행위허가)과 관련하여 해당부서에 도시계획위원회에 심의를 의뢰하였으며, 2017. 5. 23. 제5회 ○○시도시계획위원회 개최 심의결과 “원안 가결” 되었다.

마. 피청구인은 2017. 6. 19. “○○들은 미나리, 양배추, 상추 등 신선농산물을 많이 재배하고 있으며, 신청지 주변 일단의 토지는 배수불량으로 영농환경이 열악하여 축사허가 가능하다고 판단되나, 이미 2건의 축사용도 건축물이 허가되어 공사 중에 있으므로 추가 축사용도 건축허가는 영농환경 악화, 신선농산물 이미지 훼손 등 공익을 해할 우려가 크므로 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제58조, 같은 법 시행령 제56조의 규정에 의거 건축허가 불가”라는 사유로 청구인에게 이 사건 건축 불허가처분을 통보하였다.

바. 경상남도행정심판위원회는 2017. 9. 11. 현장확인을 통하여 이 사건 신청지는 ○○시 ○○읍 ○○들에 위치하고 있고, ○○마을로부터 직선거리로 약 450m 떨어져 있으며, ○○마을과 ○○들은 국도○○호선(왕복4차선)으로 분리되어 있어 마을에서는 신청지가 육안으로 보이지 않음을 확인하였다. 또한 신청지로부터 직선거리 약 80m 거리에 기 건축허가 된 건축물의 건축이 상당히 진행되어 있고, 약 220m 거리에는 기 건축허가된 건축물 부지가 있으며, 그 부지 앞 농로변에는 마을주민들이 컨테이너박스와 천막을 설치하여 축사 건축을 반대하는 집회를 하고 있고, 신청지와 건축이 진행된 건축물 사이에는 미나리를 재배하고 있다.

사. ○○읍 ○○마을 주민들(67명)은 2017. 9. 20. 피청구인을 통하여 이 사건 건축허가를 반대한다는 의견서를 제출하였다.

아. 이 사건 신청지 인근 기 건축허가 된 건축물 현황은 아래와 같다.

6. 판단

가. 이 사건 처분의 관계법령에 대하여 살펴보면,

1) 건축법 제11조 제1항은 “건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 한다”고 규정하고, 같은 조 제5항은 건축허가를 받으면 의제 처리되는 사항을 규정하고 있는데 제3호에서는 개발행위허가를 규정하고 있다.

2) 국토계획법 제56조 제1항, 제58조 제1항 및 제3항에 따르면 “시장 또는 군수는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 등을 위한 개발행위(토지의 형질 변경) 허가신청에 대하여 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변 환경이나 경관과 조화를 이룰 것 등의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가를 하여야 한다”라고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제56조 제1항 [별표 1의2] 개발행위허가기준, 1. 분야별 검토사항, 가. (1) 및 라. (2), (3)에 의하면, 개발행위허가의 기준으로 조수류․수목 등의 집단서식지가 아니고, 우량농지 등에 해당하지 아니하여 보전의 필요가 없고, 개발행위로 인하여 당해 지역 및 그 주변지역에 대기오염·수질오염·토질오염·소음·진동·분진 등에 의한 환경오염·생태계파괴·위해발생 등이 발생할 우려가 없어야 하며, 개발행위로 인하여 녹지축이 절단되지 아니하고, 개발행위로 배수가 변경되어 하천·호소·습지로의 유수를 막지 아니할 것 등을 규정하고 있다.

나. 이 사건 처분의 위법․부당에 대하여 살펴보면,

1) 건축허가권자는 건축허가신청이 건축법 등 관계 법규에서 정하는 어떠한 제한에 배치되지 않는 이상 당연히 같은 법조에서 정하는 건축허가를 하여야 하고, 중대한 공익상의 필요가 없음에도 불구하고 요건을 갖춘 자에 대한 허가를 관계 법령에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 거부할 수 없다(대법원 2006.11.9.선고 2006두1227 판결 참조).

2) 한편, 국토계획법 제56조 제1항 제1호 및 제58조 제1항 제4호, 제3항, 같은 법 시행령 제56조 등의 규정을 종합하면, 건축물의 건축을 위한 개발행위허가는 상대방에게 권리나 이익을 부여하는 효과를 수반하는 이른바 수익적 행정처분이고, 그 허가기준이 불확정개념으로 규정되어 있어 그 허가기준에 해당한는지 여부를 판단함에 있어서 행정청에게 재량권이 부여되어 있는 재량행위에 속하므로, 그 처분에 대한 사법심사는 사실오인, 비례․평등의 원칙 위반 등 재량권의 일탈․남용이 있었는지 여부만을 심사하게 된다(대법원 2005.7.14.선고 2004두6181 판결).

3) 위 관계 법령 및 판례 등에 비추어 이 사건을 본다.

살피건대, 위 인정사실 및 청구인․피청구인의 주장 등에 따르면, ① 이 사건 신청과 관련하여 피청구인이 2017. 5. 23. 개최한 제5회 ○○시도시계획위원회 심의결과 “원안 가결” 되었던 점, ② 이 사건 처분사유에서 피청구인 스스로 ‘○○들은 미나리, 양배추, 상추 등 신선농산물을 많이 재배하고 있으며, 신청지 주변 일단의 토지는 배수불량으로 영농환경이 열악하여 축사허가 가능하다’고 판단하고 있는 점, ③ 이 사건 신청지와 직선거리 약 80m 거리에 기 건축허가 된 건축물의 건축이 상당히 진행되었고, 약 220m 거리에 있는 기 건축허가 된 건축물은 2017. 5. 10. 착공신고가 되어 있으며, 위 건축물들의 건축허가 시와 이 사건 신청 사이에 특별한 사정변경이 있어 보이지 않고, 이미 2건의 축사용도 건축물이 허가되어 공사 중에 있다는 사유로 청구인의 이 사건 신청을 불허가 하는 것은 형평의 원칙에 반한다 할 것인 점, ④ 피청구인의 이 사건 처분의 주요한 이유는 인근 주민이 이 사건 신청에 대하여 집단적인 반대 민원을 제기하고 있다는 사정을 중시하여 이루어진 것으로 보이나, 이 사건 신청이 관련 법령이 정한 모든 요건을 충족하고 있는 이상 법치행정의 원리에 비추어 주민의 민원 제기가 그 자체로 적법한 처분사유가 될 수는 없는 점(대법원 2002. 7. 26. 선고 2000두9762 판결), ⑤ 객관적이고 명확한 처분근거나 중대한 공익상의 필요 없이 막연한 이유로 청구인의 재산권을 부당하게 제한할 수는 없을 것인 점 등을 종합하여 볼 때, 이 사건 처분에 의하여 달성하려는 공익보다 이로 인해 청구인이 입게 될 불이익이 훨씬 커 보이므로, 이 사건 처분은 재량권의 범위를 벗어난 위법․부당한 처분이라 할 것이다.

다. 결론

그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다.

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