이 유(2017-260)

1. 사건개요

청구인은 ○○구 ○동 84-6번지{대, 235㎡, 도시지역, 자연녹지지역, 제2종일반주거지역, 완충녹지(저촉), 이하 ‘이 사건 단독주택’이라 한다}에 거주하는 자로, 2013. 8.경 당시 이 사건 단독주택의 소유자였던 청구인의 동생 청구 외 배○○이 ○○시의 지원을 받아 이 사건 단독주택 마당에 태양광설비(고정식, 3kW, 모듈 300wp*10매, 이하 ‘이 사건 시설물’이라 한다)를 설치하여 현재까지 사용하여 왔으나, 2017. 4. 4. 피청구인으로부터 ‘도시공원 및 녹지 등에 관한 법률에 따른 녹지점용허가를 득하지 않았다’는 사유로 무허가시설물 원상회복명령처분을 받고, 그 처분의 취소를 청구한 사건이다.

2. 청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분 경위

2017. 4. 4. 피청구인은 청구인이 ○○구 ○동 84-6번지에 설치한 태양광설비에 대하여 무허가시설물 원상회복을 명하였다. 즉 피청구인은 위 시설물이 녹지점용허가를 받지 않은 무허가시설물이라는 이유로 원상회복(자진철거)이라는 행정처분을 한 것이며, 이 사건에 대한 청구인의 의견에 대해서도 허가를 득하지 않은 정당한 사유로 볼 수 없다고 하며 이 사건 처분서 송달일로부터 1개월 이내 무허가시설을 원상회복 조치할 것을 명하였다.

나. 이 사건의 처분의 위법·부당성

1) 이 사건의 원인이 된 태양광시설물은 설치 당시, 청구인은 피청구인이 요구하는 관계서류 일체(건물등기부등본, 주민등록등본, 업체계약서, 본인서명사실확인서)를 피청구인(에너지담당부서)에게 제출하였으며, 이에 대해 피청구인이 허가사항을 충족했다고 인정하였다. 또한 시설완공 후 시설의 적정성 등을 현지확인 후 지원하는 지원금까지 받은 바 있다.

2) 다른 법령에 따른 결격사항이 있었다면 피청구인이 관계서류 접수 시 허가조건을 충족할 수 있도록 청구인에게 고지하거나 담당부서 간 협조를 통해 보완토록 요구했어야 하고, 이는 피청구인의 의무라 할 것이다. 그러나 그러하지 못한 것은 피청구인이 업무처리과정에서 이를 간과한 것이다. 공무원법에 따르면 ‘공무원은 국민전체의 봉사자로서 민주적이고 능률적으로 행정을 운영토록 하는 것을 목적으로 한다’고 규정하고 있고, 또한 법령을 준수하고 업무를 성실히 수행할 의무가 있음에도 이를 결함으로서 그 직무를 성실히 수행했다고 볼 수 없으므로 그 책임은 피청구인에게 있다 할 것이다.

3) 태양광설비 설치 허가조건이 까다롭거나 청구인에게 허가를 득하지 못할 사유가 있다면 청구인이 고의로 기피했다고 볼 수 있을 것이나, 허가를 받는데 아무런 문제가 될 사안이 없었음을 볼 때 고의가 전혀 없는 무지의 소치에서 비롯된 것일 뿐이다.

4) 국가 및 지방자치단체에서는 전기생산 시설물을 설치토록 장려하기 위하여 많은 예산을 지원하고 있으며, 이러한 지원으로 설치되는 시설물에 대해서는 제반 허가조건을 면밀히 파악하여 사전 허가조건을 충족토록 하여야 할 것이다. 이 사건 시설물과 관련하여 피청구인이 요구했던 관계서류를 제출한 후 청구인에게 별도의 보완요구가 없었으므로 청구인은 허가조건을 충족했다고 밖에는 볼 수 없었음에도 피청구인은 피청구인의 과실로 허가조건을 살피지 못한 책임을 청구인에게 전가하고 있으며, 이를 이유로 이 사건 시설물을 원상회복하라고 하였으므로 그에 따른 비용손실은 피청구인이 부담해야 마땅할 것이다.

5) 이 사건 시설물에 하자가 있는 것이 아닌, 절차에 문제가 있다는 이유로 허가조건을 충족치 못한 것이라면 사후 보완토록 하여 허가를 득하게 하면 될 것인데, 막대한 자금이 투입된 시설물을 철거 및 원상회복 후 재허가를 득하라고 하는 것은 사회규범상 합당하다고 볼 수 없고, 사회규범에 위배된 행정행위는 마땅히 취소되어야 할 것이다.

6) 이 사건과 관련한 규제의 목적은 정상적인 철도 운행에 있어 열차운행방해행위 또는 도시미관을 저해할 우려가 있다면 이를 방지하기 위해 허가를 득하도록 하는 것인 바, 이 사건 시설물은 위 규제의 목적에 저촉되지 않는 시설물로서, 이 사건 시설물이 설치되어 있는 구간(○○역~○○간)에 대해 ‘차량운행에 지장이 없는 시설물은 관여치 않는다’는 철도시설관리공단의 의견이 있었음을 감안할 때, 피청구인의 행정행위는 규제에 관한 법리해석을 과잉 확대한 것으로 이는 마땅히 취소되어야 할 것이다.

3. 피청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 경위

청구인은 완충녹지 내 기존 건축물(○○시 ○○구 ○동 84-6번지) 안에 ○○시 보조금 사업으로 태양광설비를 설치하였는데, 도시공원 및 녹지 등에 관한 법률(이하 ‘공원녹지법’이라 한다) 제38조에 의한 완충녹지 점용허가를 득하지 않았다. 이에 피청구인은 2017. 1. 3. 무허가시설물 원상회복 사전처분통지를 하고, 2017. 4. 3. 무허가시설물 원상회복명령을 통보하였다. 그러나 청구인은 이에 불복하여 2017. 5. 10. 무허가시설물 원상회복명령 취소심판을 제기하였다.

나. 이 사건 처분의 적법성

1) 태양광설치는 2020년까지 신재생에너지주택(Green Home) 100만호 보급을 목표로 태양광, 태양열, 지열 등의 신재생에너지 설비를 주택에 설치할 경우 설치비의 일부를 정부가 보조지원하는 사업이고, 신청자는 기존 또는 신축 주택의 소유자 또는 소유예정자가 한국에너지공단 신재생에너지센터 그린홈 사업에 인터넷으로 가입하여 신청을 하게 되며, 신청자가 한국에너지공단 전문기업으로 등록된 업체를 직접 선정한다. 신청자는 관계서류와 계약검토 요청서 제출, 전문기업은 계약검토 후 표준설치계약 체결, 사업신청서 작성 후 한국에너지공단에 제출, 공단은 설치조건 등 적합여부를 판단하여 사업승인 절차를 진행하게 되며, 사업비는 국비 및 시비, 자부담으로 공사를 진행한다. 최종적으로 설치완료 시 한국에너지공단에서 발행하는 신재생에너지 설비 설치확인서를 ○○시에 제출하면 예산의 범위 내에서 시비보조금을 지급받게 된다.

2) 이 사건 처분은 공원녹지법 제38조 제1항 제1호에 의거 “녹지에서 공작물 설치 시 녹지점용허가를 받아야 함”에도 점용허가를 받지 아니하고 태양광설비를 설치한 행위에 대하여 같은 법 제25조 제2항 제2호에 의거 원상회복을 명한 것이다. 또한 이 사건 시설물은 신재생에너지주택(Green Home) 사업으로 보조를 받은 시설로서, 시설물에 대한 적합성 여부는 한국에너지공단에서 판단하는 것으로 이 사건 처분과는 관계가 없다.

3) 따라서 피청구인은 상기 법령에 따라 2017. 1. 3. “무허가시설물 원상회복명령” 처분사전통지서 등을 청구인에게 발송하였고, 2017. 4. 4. 무허가시설물 원상회복명령처분을 한 것으로 관계법령에 따른 적법한 처분이다.

다. 결론

공원녹지법에 “녹지점용허가”의 소급 규정을 따로 두지 아니하고 있고, “녹지점용허가신청”은 원인 제공자, 즉 태양광설비를 설치한 청구인이 하여야 하는 바, ○○시 및 피청구인이 “녹지점용허가신청” 안내를 하지 않았다고 하여 “녹지점용허가신청” 절차가 생략되거나 받지 아니하여도 되는 것은 아니므로 피청구인의 “무허가시설물 원상회복명령처분”은 정당하다. 그러므로 청구인의 청구를 기각하여 주기 바란다.

4. 관계법령

가. 도시공원 및 녹지 등에 관한 법률 제25조, 제35조, 제38조

5. 인정사실

가. 2013. 3. 7. ○○시는 ‘2013년 ○○시 신재생에너지 주택지원(그린홈)사업 지원 공고’(○○시 공고 제2013-578호)를 하였다.

나. 이 사건 단독주택(토지포함) 소유권 현황 등은 아래와 같다.

다. 2013. 6. 11. 청구인의 동생 청구 외 배○○은 신․재생에너지센터 홈페이지에 신재생에너지 주택지원사업을 신청하여 ‘사업승인’을 받았으며, 이후 ○○시에 ‘설치 전 사진, 약도, 주민등록등본, 건축물대장 등’을 첨부하여 ‘2013년 ○○시 주택지원(그린홈)사업 신청서’를 제출하였다. 그 내용은 아래와 같다.

라. 2013. 8.경 청구인의 동생 청구 외 배○○은 태양광설비 설치(설치기간 2013. 6. 24. ~ 2013. 8. 23.)를 완료한 후 ○○시에 ‘2013년 ○○시 주택지원(그린홈)사업 보조금 지급 신청서’를 제출하였으며, ○○시는 2013. 10. 14. 청구인의 동생 청구 외 배○○에게 신재생에너지 그린홈(태양광 등)사업 보조금 1,500천원(도비 270천원, 시비 1,230천원)을 교부결정 및 지급하였다.

마. 2017. 1. 3. 피청구인은 청구인에게 “○○시 ○○구 ○동 84-6번지 내 태양광설비(마당 내 4m*4m)를 설치하였으나, 위 설비는 도시공원 및 녹지 등에 관한 법률에 따른 허가를 득하지 않은 사실이 확인되었다”는 사유로 무허가시설물 원상회복명령에 대한 처분사전통지를 하였다.

바. 이에 청구인은 2017. 1. 17. “철로부지 10미터 이내 구간을 완충지역으로 설정하여 각종 규제로 50여년 동안 개인의 재산상의 이익을 침해해 왔으며, 태양광시설물을 설치할 당시 ○○시에 토지등기부등본 등 관계서류를 제출하여 허가사항을 충족하였고, 지원금까지 받았다. 당시 허가사항이 충족되지 않았음을 고지하거나 부서간 협조로 해결 가능한 것임에도 이를 간과한 것은 공무원의 책임이다. 만약 원상회복을 한다면 비용손실에 대한 책임은 ○○시에서 져야한다”는 등의 내용으로 의견서를 제출하였다.

사. 피청구인은 2017. 4. 4. “귀하께서 제출하신 의견제출서는 도시공원 및 녹지 등에 관한 법률 제38조, 같은 법 시행령 제41조에 의거 녹지점용허가를 득하지 않은 정당한 사유로 볼 수 없으므로 같은 법 제25조(원상회복)의 규정에 의거 본 처분서 송달일로부터 30일 내 무허가시설(태양광설비)을 원상회복하여 주시기 바란다”는 내용으로 청구인에게 ‘무허가시설물 원상회복명령처분’을 하였다.

아. 2017. 6. 8. 경상남도행정심판위원회에서는 현장확인을 통해 이 사건 주택은 철로(○○역~○○)변에 인접하여 약 2m정도 낮은 지대에 위치해 있고, 해당지역은 완충녹지에 포함되며, 주택과 철로녹지 사이에 나있는 폭 1m정도의 골목으로 주택 출입을 하고 있음을 확인하였다. 또한 단독주택에는 2세대가 거주하고 있으며, 단독주택 마당에 이 사건 시설물인 태양광설비가 설치되어 있다.

6. 판단

가. 이 사건 처분의 관계법령에 대하여 살펴보면,

1) 공원녹지법 제35조에 녹지 중 완충녹지는 대기오염, 소음, 진동, 악취, 그 밖에 이에 준하는 공해와 각종 사고나 자연재해, 그 밖에 이에 준하는 재해 등의 방지를 위하여 설치하는 녹지라고 규정하고 있으며, 같은 법 제38조에 녹지의 조성에 필요한 시설 외의 시설ㆍ건축물 또는 공작물을 설치하는 행위 등을 하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 녹지를 관리하는 시장 또는 군수의 점용허가를 받아야 한다고 규정하고 있다. 그리고 같은 법 제25조 제2항에 시장 또는 군수는 점용허가를 받지 아니하고 공원시설 외의 시설·건축물 또는 공작물을 설치하는 행위 등을 한 자에게는 지체 없이 원상회복을 명할 수 있다고 규정하고 있다.

2) 또한 공원녹지법 시행규칙 제18조 제1항 제2호에 주로 철도·고속도로 그 밖에 이와 유사한 교통시설 등에서 발생하는 매연·소음·진동 등의 공해를 차단 또는 완화하고 사고발생시의 피난지대로서 기능을 하는 완충녹지는 해당지역의 지형·지물의 여건을 감안하여 녹지의 기능을 충분히 발휘할 수 있는 규모로 하여야 한다고 규정하며, 완충녹지의 폭은 원인시설에 접한 부분부터 최소 10미터 이상이 되도록 할 것이라고 규정하고 있다.

나. 이 사건 처분의 위법․부당에 대하여 살펴보면,

1) 피청구인은 청구인이 설치한 이 사건 시설물은 공원녹지법에 따른 녹지점용허가를 득하지 않은 무허가시설물로서, 원상회복되어야 한다고 주장하고, 청구인은 이 사건 시설물은 2013년에 ○○시의 지원을 받아 설치한 것으로, ○○시에서 요구한 일체의 서류를 갖추어 제출하였으며, 허가조건을 충족하였다고 주장한다.

2) 위 인정사실 및 관계 법령에 따라 살피건대, ① 청구인의 동생 청구 외 배○○이 2013. 6.경 태양광설비 설치 지원을 받기 위해 ‘설치 전 사진, 약도, 주민등록등본, 건축물대장 등’을 첨부하여 ○○시에 ‘2013년 ○○시 주택지원(그린홈)사업 신청서’를 제출하였으며, 그 중 ‘약도’만 보더라도 이 사건 단독주택이 철로변에 위치하고 있다는 것을 쉽게 알 수 있고, 따라서 피청구인이 조금의 주의만 기울였더라면 이 사건 단독주택이 ‘완충녹지’에 해당한다는 사실을 충분히 인지할 수 있었을 것인 점, ② 청구인 동생 청구 외 배○○이 이 사건 시설물을 설치하는 과정에서 피청구인으로부터 공원녹지법에 따른 녹지점용허가와 관련한 어떠한 보완요청 등을 받은 사실이 없으며, 일반적으로 청구인을 포함한 민원인들이 이러한 사정을 스스로 확인하여 관계서류를 제출하기란 상당히 어려울 것으로 보이는 점, ③ 오히려 ○○시에서 이 사건 시설물 설치사업 신청서를 접수할 당시 이 사건 시설물 설치와 관련하여 피청구인 등 관련부서의 의견을 확인하지 않고 이 사건 시설물 설치를 지원까지 한 점, ④ 이 사건 시설물 설치는 2013. 8. 완료되어 약 4년이라는 짧지 않은 기간 동안 아무런 문제없이 청구인이 사용하여 왔던 점, ⑤ 공원녹지법에서 완충녹지를 지정하는 목적이나 취지는 철로의 소음·진동 등의 공해를 차단 또는 완화하고자 하는 데 있다 할 것인데, 이 사건 시설물은 이 사건 단독주택 마당 내에 설치되어 있는 등 이러한 법의 취지에 위배된다고 보이지는 않는 점, ⑥ 비록 청구인이 ○○시의 시비 등의 지원을 받아 설치한 시설물이기는 하나, 일정금액의 자부담을 포함하여 시설물을 설치하였을 뿐만 아니라 이 사건 시설물을 원상회복하는 데에도 상당한 비용이 지출될 것인 점, ⑦ 그에 더해 이 사건 단독주택이 노후되어 이 사건 시설물을 철거하는 과정에서 청구인의 주택이 훼손될 우려가 많아 보이는 점 등을 종합적으로 고려해 볼 때, 이 사건 처분에 의하여 달성하려는 공익보다 이로 인해 청구인이 입게 될 불이익이 훨씬 커 보이므로, 이 사건 처분은 이익교량의 원칙에 위배되어 재량권의 범위를 벗어난 위법한 처분이라 할 것이다.

다. 결론

그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다.

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