이 유(2017-159)

1. 사건개요

청구인은 2016. 12. 9. ○○시 ○○면 ○○리 727-2 전 662㎡(이하 ‘이 사건 토지’라 한다) 등에 관하여 한국자산관리공사 경남지역본부 2012-11043-001 체납재산 공매절차에 참가하여 최고가 낙찰되었다. 이에 청구인은 소유권 이전 등기를 완료하고자 피청구인에게 2016. 12. 12. 농지취득자격증명의 발급을 신청하였으나(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다), 피청구인으로부터 2016. 12. 14. 신청대상 농지는 취득시 농지취득자격증명을 발급받아야 하는 농지이나 교회 건축물로 형질이 변경되어 있어 그 부분에 대한 원상복구가 필요하다는 사유로 농지취득자격증명 발급신청 반려처분을 받고(이하 '이 사건 처분'이라 한다), 그 취소를 청구한 사건이다.

2. 청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 위법‧부당성

1) 농지를 취득하려고 하는 자는 농지법 제8조 제1항의 규정에 따라 농지소재지를 관할하는 읍·면장에게 농지취득자격증명을 발급받아야 하고, 농지취득자격증명발급 심사요령 제8조 제1항 제8호는 신청대상농지에 불법으로 형질을 변경한 부분이 있는 경우, 농업경영계획서에 실현가능한 사후 원상복구계획을 포함하거나 별도로 제출할 경우 농지취득자격증명을 발급하도록 규정하고 있다.

2) 청구인은 “불법건축물의 점유자와 원만한 협의를 거쳐 농지로 원상복구를 하고 점유자와 협의 불성립시 사법절차를 통한 건물철거의 소를 제기하여 농지로 원상복구 하겠다”는 사후 원상복구확약서를 피청구인에게 제출하였다.

3) 그럼에도 불구하고, 피청구인은 위 토지 지상에 있는 건축물을 사전철거하지 않을 경우 농지취득자격증명을 발급할 수 없다며 청구인의 농지취득자격증명 신청을 반려하였는 바, 청구인은 아직까지 소유권을 취득하지 못하였고, 건축물에 대한 권원이 없음에도, 건축물을 철거하고 농지로 원상복구하기 전까지 농지취득자격증명을 발급하지 않겠다는 것은 피청구인이 법률상 불가능한 것을 요구하는 점, 또한 행정청이 취할 수 있는 농지로의 원상회복명령, 농지로 원상복구 하지 않을 시 이행강제금 부과, 행정대집행 등 피청구인이 실행할 수 있는 어떠한 행위도 하지 않으면서 청구인에게만 원상복구를 요구하는 것은 재량권의 범위를 넘는 부당한 처분이라 할 것이다.

4) 농림수산식품부 농지과에서 발행한 농지민원사례집에는 불법건축물이 있는 농지의 경매 등 취득시 ‘불법 전용된 농지를 경매로 취득하기 전에 신청인이 사실상 원상회복이 곤란하고, 불법 전용된 농지가 취득대상 농지의 일부로서 원상회복하기 전이라도 농작물 경작 등 농업경영에 큰 지장이 없다고 판단하는 경우’ 농업경영계획서의 내용이 실현가능하다고 인정하는 경우에는 미리 농지로 원상복구를 하지 아니 하더라도 농업경영 목적으로 농지취득자격증명을 발급받을 수 있다고 기술되어 있다.

5) 또한 동일한 농지민원사례집에 “경매로 취득하는 경우에는 시일 등을 감안하여 농지취득 하려는 자가 사후 복구계획서를 제출한 경우에는 사후 복구계획서를 검토한 후 타당성 등이 인정될 경우에는 자격증명을 발급하여 주되, 사후 복구계획서를 이행하지 않을 경우 농지처분통지가 부과됨을 안내하여야 한다”고 기술되어 있다.

6) 피청구인은 농지의 불법형질변경 부분에 대한 원상복구가 이루어지기 전에는 농지취득자격증명을 발급할 수 없으니 사전 원상복구를 한 뒤 농지취득자격증명을 신청하라며 청구인의 신청서를 반려한 피청구인의 처분은 취소되어야 한다.

나. 결론

그렇다면 청구인의 권리를 침해하는 피청구인의 자의적 행정행위, 법률상 불가능한 것을 요구하는 재량권의 범위를 넘어선 부당한 처분인 농지취득자격증명 반려처분은 취소하고 청구인의 청구를 인용함이 마땅하다.

다. 보충서면

1) 청구인이 제출한, 불법으로 형질 변경된 토지의 농지로의 원상회복을 위한 원상복구확약서의 이행을 전제로 한 농지취득자격증명의 발급은 농지로 원상회복을 추구함과 동시에 농지법의 법익과도 일치하는 데 반하여 피청구인의 농지취득자격증명 발급신청을 반려한 것은 피청구인 스스로 불법적으로 농지를 훼손, 전용한 불법행위자, 사용·수익하는 자를 보호하는 결과가 발생하며, 피청구인인 행정청이 농지법의 법익을 침해하는 괴리가 발생한다.

2) 피청구인은 답변서에서 2016. 12. 13. 이후 해당 농지에 불법건축물이 있음을 인지하였다고 밝혔는데, 그렇다면 피청구인이 불법을 안 날로부터 법익보호를 위해 행한 행정행위는 무엇인지 밝혀야 할 것이며 만약 농지법 상 법익보호를 위해 아무런 행위를 하지 않았다면 불법행위자, 불법건축물 사용, 수익하는 자를 보호하는 결과가 발생한다.

3) 사후 복구계획서의 타당성

청구인은 사후 복구계획서가 아닌 구속력이 더 강한 원상복구확약서를 피청구인에게 제출하였다. 청구인이 농지취득자격증명 신청 시 제출한 사후 복구계획서의 타당성 등이 인정될 경우에만 발급이 가능하다며 반려처분을 하였는 바, 청구인은 타당성이 부족하면 원상복구확약서의 내용 및 타당성이 인정될 수 있도록 수정, 보완하겠다고 하였으나 피청구인이 거부하였다. 따라서 피청구인은 타당성 여부를 판단하기 전 원상복구확약서의 내용수정, 보완을 요구해서 자격증명을 발급하여 주고, 청구인이 사후 복구확약서의 내용대로 이행하지 않을 경우 청구인을 상대로 농지처분통지를 하는 것이 마땅하다.

4) 피청구인은 건축물 소유자의 철거 동의서 등이 미첨부된 상태에서 농지원상복구확약서 만으로는 실현 가능한 복구계획이 수립되어 있다고 할 수 없다고 주장하나, 청구인이 농지취득자격증명 신청시 피청구인에게 제시한 부산고등법원 판례에서 보듯 낙찰자에게 토지를 낙찰받아 소유권을 취득하기 전에는 원상회복 등의 조치를 할 아무런 권원이 없으므로 법률상 불가능한 것을 요구한다고 명시하고 있다. 따라서 적법한 권원을 가진 건축물 소유자의 철거동의서는 근원적으로 첨부가 불가능하고 판례에서 보듯 법률상 불가능한 것을 요구한 것이므로 청구인의 농지원상복구확약서 만으로 실현가능성을 충족하였다.

3. 피청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 경위

청구인은 ○○시 ○○면 727-2번지 전 662㎡에 대하여 체납재산 공매절차에서 낙찰 받아 2016. 12. 12. 농지취득자격증명 신청을 하였으나 2016. 12. 14. 신청대상 농지는 현재 상태 교회건축물로 형질이 변경되어 있어 그 부분에 대한 원상복구가 필요하며 현 상태에서는 농지취득자격증명을 발급할 수 없음이라는 사유로 농지법 시행규칙 제7조 제3항 제5호 및 농지취득자격증명발급심사요령 제9조 제3항 제4호에 따라 반려처분을 하였다.

나. 이 사건 처분의 적법성

1) 농지법 제8조 제1항에서는 “농지를 취득하려는 자는 농지소재지를 관할하는 시장, 구청장, 읍장 또는 면장에게서 농지취득자격증명을 발급받아야 한다.”라고 규정하고, 같은 조 제3항에서는 “제1항 본문과 제2항에 따른 신청 및 발급 절차 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다”고 규정하고 있으며 농지법 시행령 제7조 제2항 제3호는 “농지법 제8조 제2호 각 호 외의 부분 본문에 따라 농업경영계획서를 제출하여야 하는 경우에는 그 계획서에 같은 항 각 호의 사항이 포함되어 있어야 하고, 그 내용이 청구인의 농업경영능력 등을 참작할 때 실현가능하다고 인정될 것”이라고 명시하고 있고, 같은 법 시행령 제3항에서는 “제2항 제3호에 따른 농지취득자격의 확인기준 등에 관한 세부사항은 농림축산식품부령으로 정한다”고 규정하고 있다.

2) 이에 따라 농지법 시행규칙 제7조 제3항에서 농지취득자격을 확인할 때에는 1. 취득대상 농지의 면적, 2. 취득대상 농지를 농업경영에 이용하기 위한 노동력 및 농업기계·장비 등의 확보여부 또는 확보방안, 3. 소유농지의 이용실태(농지를 소유하고 있는 자의 경우에 한정한다), 4. 경작하려는 농작물 또는 재배하고자 다년생식물의 종류, 5. 농작물의 경작지 또는 다년생식물의 재배지 등으로 이용되고 있지 아니하는 농지의 경우에는 농지의 복구가능성 등 취득대상 토지의 상태, 6. 신청자의 연령·직업 또는 거주지 등 영농여건, 7. 신청자의 영농의지 등을 종합적으로 고려하여야 한다고 규정하고 있다.

3) 불법으로 형질변경된 농지나 불법건축물이 있는 농지는 원칙적으로 농지로 원상복구 후 농지취득이 가능하다. 경매농지라고 해서 특별히 농지취득자격증명 발급 절차가 달라지는 것은 아니고 전용허가 및 적법 여부 등을 판단하여 복구 여부를 결정하고 이에 따라 농지취득자격증명 발급 여부를 판단하는 것은 일반농지를 매매하는 경우와 동일한 사항이다.

4) 다만, 경매로 취득하는 경우에는 시일 등을 감안하여 농지를 취득하려는 자가 사후 복구계획서를 제출한 경우에는 사후 복구계획서를 검토한 후 타당성 등이 인정될 경우에만 농지취득자격증명의 발급이 가능할 뿐이다.

5) 2017년 농림축산식품부에서 발행한 농지업무편람에 따르면 농지취득자격증명 발급 요건 중 취득하고자 하는 농지가 형질변경, 불법건축물 등으로 통상적으로 경작 또는 재배가 곤란한 경우에는 농지로의 복구계획서를 작성·제출하게 하고 그 계획이 실현 가능한 경우에만 발급하도록 규정하고 있다.

6) 이 사건 토지에는 오래전부터 종교시설로 사용되는 불법건축물이 있다. 또한 건축물 소유자가 별도로 존재하고 있어 건축물 소유자의 철거 동의서 등이 미첨부된 상태에서 농지원상복구확약서 만으로는 실현 가능한 복구계획이 수립되어 있다고 할 수 없다.

다. 결론

살펴본 바와 같이 이 사건 처분은 적법·타당하므로 청구인의 청구를 기각하여 주시기 바란다.

4. 관계법령

가. 농지법 제6조, 제7조, 제8조, 제10조

나. 농지법 시행령 제7조

다. 농지법 시행규칙 제7조

라. 농지취득자격증명발급심사요령 제9조 제3항 제4호

5. 인정사실

가. 청구인은 2016. 12. 9. ○○시 ○○면 727-2번지 전 662㎡에 관하여 한국자산관리공사 경남지역본부 2012-11043-001 체납재산 공매절차에 참가하여 입찰서를 최고가로 제안하여 낙찰자가 되었다.

다. 청구인은 이 사건 토지에 대하여 소유권 이전 등기를 완료하기 위하여 2016. 12. 12. 피청구인에게 사후 원상복구확약서를 첨부하여 농지취득자격증명의 발급을 신청하였다.

라. 청구인이 농지취득자격증명의 발급을 신청한 이 사건 토지 지상에는 불법건축물인 교회가 존재하고 있다.

마. 피청구인은 2016. 12. 14. 청구인에 대하여 이 사건 토지 지상 불법건축물인 교회를 철거한 후 농지의 불법형질변경 부분에 대한 사전 원상복구를 하여 농지취득자격증명을 신청하여야 한다는 이유로 농지취득자격증명 발급신청 반려처분을 하였다.

6. 판단

가. 이 사건 처분의 관계법령에 대하여 살펴보면,

1) 농지법 제8조 제1항은 농지를 취득하고자 하는 자는 농지의 소재지를 관할하는 시장·구청장·읍장 또는 면장으로부터 농지취득자격증명을 발급받도록 규정하고, 제2항은 농지취득자격증명의 발급 신청시 취득 대상 농지의 면적(제1호), 취득 대상 농지에서 농업경영을 하는 데에 필요한 노동력 및 농업 기계·장비·시설의 확보 방안(제2호), 소유농지의 이용실태(제3호) 등을 포함한 농업경영계획서를 작성하여 제출하도록 규정하고 있다.

2) 또한 농지법 시행령 제7조 제2항 제3호는 농지취득자격요건 중 하나로서 농업경영계획서의 내용이 신청인의 농업경영능력 등을 참작할 때 실현가능하다고 인정될 것을 규정하고, 같은 조 제3항은 위 제2항 제3호에 따른 농지취득자격의 확인기준 등에 관한 세부사항은 농림수산식품부령으로 정하도록 위임하고 있으며, 그 위임에 따라 농지법 시행규칙 제7조 제3항은 농지취득자격을 확인할 때에는 취득대상 농지의 면적(제1호), 취득대상 농지를 농업경영에 이용하기 위한 노동력 및 농업기계·장비 등의 확보여부 또는 확보방안(제2호), 소유농지의 이용실태(제3호), 경작하려는 농작물 또는 재배하고자 하는 다년생 식물의 종류(제4호), 농작물의 경작지 또는 다년생식물의 재배지 등으로 이용되고 있지 아니하는 농지의 경우에는 농지의 복구가능성 등 취득대상 토지의 상태(제5호), 신청자의 연령·직업 또는 거주지 등 영농여건(제6호), 신청자의 영농의지(제7호) 등을 종합적으로 고려하도록 규정하고 있다.

나. 이 사건 처분의 위법·부당성에 대하여 살펴보면,

1) 피청구인은 이 사건 토지에 교회 건물이 존재하여 원상복구가 필요하며 현재 상태에서는 농치취득자격증명을 발급할 수 없다고 하고 있으므로 이러한 처분사유에 대하여 살펴본다.

가) 어떠한 토지가 농지법에서 말하는 농지인지 여부는 공부상 지목 여하에 불구하고 당해 토지의 사실상의 현상에 따라 가려져야 할 것이고, 공부상 지목이 전인 토지가 그 농지로서의 현상이 변경되었다 하더라도 그 변경상태가 일시적인 것에 불과하고 농지로서의 원상회복이 이루어질 수 있다면 그 토지는 여전히 농지법에서 말하는 농지에 해당하므로, 그 취득에는 소재지 행정청의 농지취득자격증명이 필요한 것이다.

나) 위 인정사실에서 살펴보았듯이 이 사건 토지의 지목은 전이고 면적이 662㎡인데, 그 중 일부 면적인 137.8㎡(전체 면적비율의 20.8%)에 불법건축물인 교회와 부속시설이 존재하고 있으며, 1986. 3. 29. 건축된 사실을 살펴볼 때 노후화되어 그 철거나 이전이 불가능하지 아니한 것으로 보인다. 따라서 이 사건 토지가 본래의 지목상태로의 원상회복이 불가능하지 않은 이상 농지법 제2조 제1항 가호에서 규정하고 있는 지목이 전·답 또는 과수원으로 되어 있는 토지 즉 농지에 해당한다고 판단된다.

다) 한편 청구인은 한국자산관리공사 경남지역본부장으로부터 2016. 12. 12. 최고가 낙찰자로 매각결정 통지를 받았지만 피청구인으로부터 농지취득자격증명을 발급받지 못하게 되면 농지법 제6조의 ‘농지는 자기의 농업경영에 이용하거나 이용할 자가 아니면 소유하지 못한다’라는 규정과 같은 법 제8조 ‘농지를 취득하려는 자는 농지 소재지를 관할하는 행정청에게서 농지취득자격증명을 발급받아야 한다’는 규정에 따라 종국적으로는 이 사건 토지의 소유권을 취득하지 못하게 된다.

라) 그런데 피청구인이 내세우고 있는 처분사유와 같이 단지 불법건축물이 있다는 사유만으로 이 사건 처분을 하였다면 이는 다음의 이유에서 매우 부당한 것으로 보인다.

(1) 첫째, 피청구인이 농지취득자격증명의 발급을 거부한다면 청구인과 같은 공매 경락자의 지위에 있는 사람들은 토지 소유권이 없으므로 원상회복 등의 조치를 할 권원이 없으므로 이는 법률상 불가능한 점을 요구하는 것이고,

(2) 둘째, 원 소유자에 의한 원상복구를 고집하는 것보다는 오히려 공매절차를 통하여 매수를 원하는 사람에게 농지취득자격증명을 발급하여 소유권을 취득하게 한 후 스스로 원상회복을 하게 하거나 그렇지 아니한 때에는 원상회복을 위한 시정명령·이행강제금 부과 등의 행정조치를 취하는 것이 오히려 농지의 효율적인 이용ㆍ관리에 더 효과적이며,

(3) 셋째, 농지의 소유자가 농지를 금융기관에 담보로 제공한 후 농지를 불법으로 형질변경하거나 지상에 무허가 건물을 짓는 경우에는 스스로 원상복구하지 않는 한 제3자가 이를 경락받지 못하므로 담보물권자는 농지를 환가할 수 없게 되는 법적인 미비점이 존재하여 사실상 불법을 묵인하는 결과가 될 수 있어,

이러한 점을 모두 감안하면 단지 피청구인이 불법건축물이 원상복구 되지 않았다는 이유로 공매절차의 최고가 매수신고인인 청구인에게 농지취득자격증명의 발급을 거부한 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 것이라 판단된다.

2) 한편 피청구인은 이 사건 토지에 오래전부터 불법건축물인 교회가 있고, 동 건물의 소유자가 별도로 존재하고 있는 상황에서 소유자의 동의서가 미첨부된 청구인의 원상복구계획은 실현가능성이 없는 것이라고 주장하고 있으므로 이 부분을 살펴본다.

가) 이 사건 토지가 불법으로 형질변경 되어 오래전부터 교회 부지로 이용되고 있는 사실은 인정되나, 청구인이 이 사건 토지의 소유권을 취득하게 되면 토지소유권에 기하여 건물철거 및 토지인도 등의 사법절차를 진행할 수 있음은 위에서 살펴본 바와 같다.

나) 또한 불법건축물 소유자가 이 사건 토지를 수십년 간 무단으로 점유해오고 있고 자진철거 의사가 없는 상황에서 이 사건 토지의 공매 최고가낙찰자가 청구인이라 할지라도 여전히 소유권이 전 소유자 안○○에게 있으므로 청구인이 불법건축물의 소유자와 협의하여 건물철거 동의서를 받는 것이 사실상 불가능하다. 또한 수십년 간 무단으로 점유해온 불법건축물이 방치되어 있다는 사실을 묵인한 채 불법적으로 농지를 훼손, 사용·수익하는 자를 보호하는 결과가 된다.

2) 사정이 위와 같다면, 피청구인이 청구인에 대하여 이 사건 토지의 불법 형질변경 및 불법건축물 설치를 사유로 농지취득자격증명 발급신청을 반려한 것은 적법하다고 할 수 없다. 따라서 피청구인의 이 사건 처분은 위법하므로 취소되어야 한다.

다. 결론

그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다.

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