이 유(2017-124)

1. 사건개요

청구인은 2010. 7. 20.부터 ○○군 ○○읍 ○○로 94번지에 본점 주소를 두고 산림골재 채취 및 운송을 영위하고 있는 법인으로, ○○군 ○○면 ○○리 산47번지(임야, 124,760㎡, 보전관리지역), 같은 리 산48번지(임야, 694㎡, 농림지역) 합계면적 88,205㎡(이하 ‘이 사건 신청지‘라 한다)에 대하여 피청구인에게 토석채취허가(수량: 1,727,000㎥, 반출기간: 2011. 12. 28. ~ 2016. 12. 31.)를 받고 사업을 진행하다, 허가기간 만료 전 2016. 12. 28. 토석채취 기간연장 허가신청서를 제출하였으나, 피청구인으로부터 2017. 1. 18. “산지관리법 시행규칙 제26조 제4항에 의거 토석채취에 따른 자연환경훼손이 예상되며, 아울러 지난 5년간 토석채취와 관련하여 비산먼지, 오탁수 하천유입, 소음, 대형차량 통행시 다수의 민원이 지속적으로 발생”의 사유로 토석채취 기간연장 불허가처분 및 산지복구명령처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 받고, 그 취소를 청구한 사건이다.

2. 청구인 주장의 요지

가. 처분의 경위

1) 토석채취허가

청구인은 산림골재채취업 등을 영위하는 회사로서 2011. 12. 28. 피청구인으로부터 ○○군 ○○면 ○○리 산47번지, 같은 리 산48번지 일원에 대하여 토석채취허가를 받아 토석을 채취하여 왔는데, 토석채취허가의 주요 내용은 아래와 같다.

- 채취채취장 면적 : 77,816㎡

- 종류 및 수량 : 편마암, 토사 1,980,293㎥

- 반출기간 : 2011. 12. 28.부터 2016. 12. 31.

- 채취방법 : 장비 및 인력

- 용도 : 토목용, 쇄골재용

2) 기간 만료에 따른 토석채취기간 연장신청

청구인은 2016. 12. 31. 토석채취허가 기간의 만료가 다가왔으나, 지난 5년의 허가기간 동안 경기침체 등의 사유로 총 채취허가량 1,980,293㎥ 중 331,422㎥ 정도만 채취하여 이 사건 토석채취장에는 채취허가는 받았으나 아직 채취하지 못한 잔여 토석이 많이 남아 있는 상태였다. 이에 청구인은 2016. 12. 28. 피청구인에게 잔여 토석의 채취를 연장사유로 하고, 그에 따른 사업계획서를 첨부하여 위 토석채취허가의 허가기간을 2026. 12. 31.까지 10년 연장하는 내용으로 토석채취 기간연장 허가신청을 하였다.

한편, 피청구인은 2016. 12. 30. 청구인의 이 사건 연장허가신청에 대하여 사업계획서 중 연차별 생산수량을 실현가능한 채취수량으로 기재하고, 연차별 채석계획을 재작성하여 제출하라는 내용의 보완 요청을 하였고 이에 청구인은 위 보완 요청사항에 대한 보완서류를 제출하였다.

3) 피청구인의 불허가처분 및 산지복구설계서 제출명령

위와 같이 청구인이 이 사건 연장허가신청에 관한 피청구인의 보완요구에 따라 성실히 보완서류를 제출하였음에도 불구하고, 피청구인은 2017. 1. 18. 인근 주민들의 반대 민원이 있다는 이유 등으로 청구인에게 이 사건 연장허가신청의 불허가를 통보하고, 기 토석채취허가지의 복구를 위한 산지복구설계서를 2017. 2. 28.까지 제출할 것을 명령하였다.

나. 이 사건 처분의 위법·부당성

1) 자연환경 훼손이 예상된다는 처분사유의 부당성

가) 구체적이고 명확한 사실적시가 없어 위법하다.

피청구인은 이 사건 불허가처분의 사유로서, 구체적인 내용 없이 단순히 토석채취에 따른 자연환경훼손이 예상된다는 점을 들고 있다. 먼저, 행정절차법 제23조 제1항이 행정청이 처분을 할 때 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하도록 규정한 것은, 당사자에게 그 처분을 받게 된 경위와 이유를 알림으로써 그에 대한 방어의 준비 및 불복의 기회를 보장함과 아울러 처분권자의 자의를 배제하여 처분의 적법성을 보장하기 위한 데 있는 것이므로, 그 처분사유의 내용에는 구체적이고 명확한 사실적시가 있어야 한다.

그런데 위 처분사유는, 토석채취로 인하여 주변의 어떠한 자연환경이 어떻게 훼손된다는 것인지, 그렇게 판단한 근거는 무엇인지에 대하여 구체적이고 명확한 사실적시 없이 단순히 자연환경훼손이 예상된다고만 밝히고 있을 뿐이다(사실 이 사건 불허가처분의 실질적인 사유는 일부 주민들의 반대 민원이며, 자연환경훼손이 예상된다는 처분사유는 법령상의 처분요건을 갖추기 위해 형식적으로 만든 처분사유에 불과하다). 즉 위 처분사유는 이 사건 토석채취 허가기간 연장신청의 불허가를 통지하기 위한 구체적이고 합리적인 이유를 제시한 것으로 볼 수 없고 막연한 추측에 불과하므로, 이 부분 처분사유는 적법한 처분사유가 되지 않아 위법하다 할 것이다.

나) 이 사건 토석채취 허가기간이 연장될 경우 종전보다 더 많은 자연환경훼손이 발생할 것으로 볼 수 있는 아무런 근거가 없다.

이 사건 연장허가 신청사유는 이미 허가받은 토석채취량 중 상당 부분을 허가기간 내에 채취하지 못한 관계로 그 잔여 토석의 채취를 위하여 그 허가기간의 연장만 구하는 것으로, 허가기간의 연장 외에 토석채취면적, 채취방법 등은 기존에 허가받은 내용과 동일하다. 즉 이 사건 토석채취 허가기간이 연장되더라도 토석채취면적이 늘어나거나 채취방법이 달라지는 것은 아니므로, 종전보다 환경훼손이 더 심해질 것으로 예상할 수 있는 아무런 근거가 없다.

다) 청구인은 그동안 환경영향평가 협의내용에 따른 환경영향 저감방안을 성실히 이행하여 왔으며, 사후환경영향조사결과에서도 우려할만한 환경훼손은 나타나지 않았다.

청구인은 이 사건 토석채취와 관련하여 2011. 1월경 ○○○도와 환경영향평가 협의를 하고 이에 근거하여 2011. 12. 28. 피청구인으로부터 토석채취허가를 얻은 뒤, 위 환경영향평가 협의내용에 따른 환경영향 저감방안을 성실히 이행하여 왔다. 그리고 위 환경영향평가 협의내용에 따라 매년 분기별로 환경영향평가업체를 통하여 사후환경영향조사를 실시하고 그 결과를 보고하여 왔다. 그 동안 환경영향조사업체인 청구 외 주식회사 덕성이 이 사건 토석채취사업 관련 대기환경, 수질환경, 토지환경, 자연생태환경, 생활환경에 관하여 실시한 사후영향조사결과에 의하면, 이 사건 토석채취로 인하여 환경피해가 발생하거나 피해가 발생할 우려는 없는 것으로 나타났다.

라) 청구인은 그동안 피청구인의 환경피해예방 관련 조치사항을 성실히 이행하여 왔다.

피청구인은 2015. 12. 21. 청구인에게 하천오염 관련 민원이 제기되어 토사 유출 방지 등의 조치사항을 이행하도록 통보하는 것을 비롯하여 수시로 현장점검을 하고, 그에 따른 조치사항 이행을 지시하여 왔고, 청구인은 그 조치사항을 성실히 이행하여 왔다

즉 이 사건 토석채취로 인하여 자연환경훼손이 예상되는 부분은 그 사안에 따라 예방조치계획을 세우고 그에 따른 조치를 취하면 충분히 예방이 가능하거나 그 피해를 최소화할 수 있는 부분이므로, 자연환경훼손이 예상된다는 막연한 추측은 토석채취기간의 연장을 불허가하기 위한 정당한 사유로 보기 어렵다

마) 따라서 자연환경훼손이 예상된다는 위 처분사유는 구체적이고 합리적인 이유를 제시한 것이라 볼 수 없어 그 자체로 위법할 뿐 아니라, 피청구인이 환경훼손이 예상된다고 볼 수 있는 아무런 근거를 제시하지 않고 있는 점, 이 사건 연장허가신청은 토석채취면적, 채취방법 등은 기존에 허가받은 내용과 동일하고 다만 그 허가기간만 연장하는 것이어서 이로 인하여 환경훼손이 종전보다 더 심해질 것으로 볼 수 없는 점, 오히려 그동안 청구인은 환경영향평가 협의내용에 따른 환경영향 저감방안을 성실히 이행하여 왔고, 환경영향조사업체가 실시한 사후영향조사결과에서도 이 사건 토석채취로 인하여 환경피해가 발생하거나 피해발생 우려가 없는 것으로 나타난 점, 자연환경훼손부분은 그 사안에 따라 피청구인의 예방조치명령 등을 통해 충분히 예방이 가능하거나 피해를 최소화할 수 있는 부분인 점 등에 비추어 보면, 이 부분 처분사유는 아무런 근거가 없거나 막연한 추측에 불과하여 위법하다

2) 비산먼지, 오·탁수 하천유입, 소음, 대형차량 통행시 다수의 민원이 발생하였다는 처분사유의 부당성

가) 인근 주민들 민원은 행정청이 토석채취기간의 연장여부를 심사함에 있어서 검토사항이 아니며, 연장허가신청을 거부할 이유도 되지 않는다.

산지관리법 시행규칙 제24조 제1항, 제4항에 의하면, 군수는 토석채취기간의 연장허가신청을 받은 경우에는 토석 또는 토사 채취기간의 연장사유, 계단식 채취 등 토석채취방법 준수 여부 및 토석 또는 토사 채취로 인하여 재해발생·경관훼손이 예상되는지 여부 등을 검토하여 타당하다고 인정되는 때에 토석채취기간의 연장허가를 하도록 규정하고 있다. 즉 주민들 민원은 토석채취기간 연장여부를 심사함에 있어서 검토사항이 아니므로, 이 사건 연장허가신청을 거부할 처분사유가 되지 않는다.

나) 토석채취기간 연장허가를 반대하는 주민들은 소수의 일부 주민들이며, 대부분의 주민들은 연장허가를 찬성하고 있다.

이 사건 토석채취장 주변에는 채취장으로부터 북쪽 방면으로 약 600m 정도 떨어진 ○○○ 계곡 부근에 ○가구, 서남쪽으로 약 800m 떨어진 곳에 ○○마을 ○○가구, 약 2km 떨어진 곳에 ○○마을 ○○가구가 거주하고 있다. 위 인근 주민들 중 이 사건 토석채취기간 연장을 반대하고 있는 주민들은 ○○○ 계곡 부근 ○가구이고, 나머지 마을주민들은 대부분 찬성하고 있다. 한편, 청구인은 위 ○○○ 계곡 부근 ○가구와 협의를 진행하였으나, 위 주민들이 청구인에게 자신들의 토지와 건물을 11억 4,800만 원에 매수할 것을 요구하는 등 지나치게 큰 보상금을 요구하여 도저히 협의가 되지 않았다.

다) 민원인들의 반대 의견이 합리적이거나 타당하다고 볼 수도 없다.

피청구인은 비산먼지, 오탁수 하천유입, 소음, 대형차량 통행시의 민원 발생을 처분사유로 삼고 있으나, 아래에서 보는 바와 같이 위 민원인들의 반대 의견은 합리적이거나 타당하지 않다.

(1) 비산먼지, 대형차량 통행 관련

환경영향조사업체인 청구 외 주식회사 ○○이 실시한 2016년도 사후환경영향조사 결과에 의하면, 대기질의 경우 1/4분기 및 2/4분기, 3/4분기 조사결과 환경영향평가시(토석채취허가가 있기 전인 2011. 1월경)와 전반적으로 유사한 수치를 보이고 있는 것으로 나타났으며, 24시간 대기환경기준 및 유지목표기준을 만족하는 것으로 조사되었다. 그리고 사업장 진․출입부에 세륜, 세차시설을 1개소 설치하여 세륜, 세차가 동시에 이루어지도록 하고, 살수 인력을 배치하여 후면살수도 이행하고 있으며, 사업지구내 차량 진출입로에 살수차량을 이용하여 주기적인 살수(1일 3회 이상)를 실시하여 작업장 부지의 함수율 100% 이상을 유지하여 도로 및 작업장 내 비산먼지 발생을 최소화하고 있는 것이 확인되었다.

(2) 오탁수 하천유입 관련

수질에 관한 위 사후환경영향조사결과에 의하면, 지표수질 조사결과 3/4분기 조사시에 BOD는 하천수질 lb(좋음)등급으로 나타났으며, SS는 하천수질 la(매우 좋음)등급 및 유지목표기준을 만족하는 것으로 조사되었고, 사업지역 내 가배수로 및 침사지를 설치하여 강우시 토사유출로 인해 주변 하천에 미치는 영향을 최소화하고 있으며, 침사지에 쌓인 토사를 수시로 준설하고 있고, 침사지의 방류수 수질을 주기적으로 조사하여 부유물질 유지목표기준을 넘지 않도록 관리하고 있는 것으로 조사된 바 있다.

(3) 소음 관련

소음에 관한 사후환경영향조사결과에 의하면, 3/4분기 조사시 주간평균 43 ~ 49dB, 야간평균 34 ~ 43dB로 환경영향평가시(토석채취사업 전) 주간평균 44.0 ~ 49.5dB, 야간평균 41.0dB와 비교시 전반적으로 유사하게 나타났으며, 전 지점에서는 생활소음규제기준(공사장 65dB, 아침, 저녁 60dB)을 만족하는 것으로 조사된 바 있다. 즉 사후환경영향조사결과 이 사건 토석채취사업과 관련하여 비산먼지, 오탁수 하천유입, 소음 등의 환경영향들은 전부 환경규제기준을 충족하고 있고, 피해가 발생한 것이 없는 것으로 조사되었는바, 환경피해를 이유로 이 사건 토석채취기간의 연장을 반대하는 민원인들의 의견이 합리적이거나 타당하다고 볼 수 없다.

라) 따라서 비산먼지 등으로 인하여 민원이 발생하였다는 처분사유는, 이 사건 토석채취기간 연장허가 여부시의 검토사항이 아니고, 이를 불허가하기 위한 사유가 되지 않을뿐더러, 민원을 제기하고 있는 주민들이 채취장 주변 주민들 중 소수에 불과하고 거액의 보상을 요구하고 있어 협의가 되지 않고 있는 점, 사후환경영향조사결과 비산먼지, 오탁수 하천유입, 소음 등 민원인들이 제기하고 있는 환경피해는 환경규제기준을 충족하고 있는 것으로 나타나 민원인들의 반대 의견이 합리적이거나 타당하다고 보기 어려운 점 등에 비추어 보면, 이 부분 처분사유는 법령상의 처분요건이 되지 않거나 처분사유에 대한 아무런 근거가 없어 위법하다.

3) 재량권의 남용

가) 청구인은 이 사건 토석채취사업을 위하여 수백 억 원의 자금을 투입하여 사업장 확보, 환경영향평가 실시, 설계, 민원 해결(2011년부터 매년 ○○마을, ○○마을에 발전기금 각 1,000만 원을 지급하여 왔다), 각종 행정절차를 거쳐 어렵사리 토석채취허가를 받은 뒤, 많은 장비와 인원을 투입하여 토석채취를 하여 왔고, 그 채취한 토석의 판매수입으로 투자자금을 조금씩 회수하여 왔다. 그런데 이 사건 불허가처분으로 인하여 허가받은 채취량 중 약 85%의 잔여 토석이 있는 상태에서 이 사건 토석채취사업을 그만두게 된다면, 청구인으로서는 수십 억 원의 손실을 보게 되는 것이 불가피하며, 청구인 회사에서 근무하는 14명의 종업원도 모두 일자리를 잃게 되는 실정이다.

나) 이 사건 채취장에서 채취된 토석은 ○○ 인근에 소재한 10여개의 레미콘 회사와 아스콘 회사에게 판매되고 있는데, 더 이상 토석채취가 되지 않는다면 위 업체들이 비싼 운송비용을 감수하면서까지 타 지역에서 골재를 구입하여야 하며, 청구인에게 장비 등을 지원하고 있는 10여개의 협력업체와 매일 30여대 운행되는 골재운반차량 등도 거래처를 잃게 되는 등 지역 경제에도 상당한 타격이 예상된다.

다) 위와 같이 이 사건 토석채취기간 연장이 불허가된다면 청구인 및 수많은 거래업체들과 그 종업원 등이 심각한 타격을 입게 되는 반면, 일부 소수의 주민들이 제기하는 환경피해는 그 발생가능성이 불분명한데다 추후라도 충분히 예방조치가 가능한 부분이다. 즉 민원 발생을 이유로 한 이 사건 불허가처분 및 그에 따른 설계복구서 제출명령은 그로 인하여 달성하고자 하는 공익에 비하여 청구인에게 지나치게 가혹한 결과를 초래하는 것이어서 결국 이 사건 각 처분은 피청구인이 재량권을 남용한 것이다.

다. 상기와 같이 자연환경훼손이 예상되고, 민원 발생이 있다는 처분사유들은 이 사건 허가연장신청을 불허할 수 있는 사유에 해당하지 않거나, 아무런 근거 없는 막연한 추측에 불과하므로, 이 사건 불허가 처분 및 그에 따른 산지복구설계서 제출명령은 근거 없이 이루어지거나 재량권을 일탈·남용한 것이어서 위법하므로 취소되어야 한다.

라. 보충서면

1) 반대 진정에 대하여

주민 반대 민원 서류를 살펴보면 이 사건 토석채취와 관계없는 2㎞ 북쪽에 위치한 ○○마을의 주민들 ○○명이 포함되어 있고, 반대 서명인 중에도 ○○명이나 다시 찬성 서류를 제출하였으며 실제 반대하는 주민들은 ○○○ 마을 ○가구와 ○○마을, ○○마을의 일부 주민들이다.

2) 반대 진정을 하는 이유

○○○ 마을 주민들 일부는 청구인에게 더 높은 값으로 마을 주민 소유 토지를 매도하기 위해 민원을 제기하고 있으며 실제 매수 협의가 진행되었으나 무리한 요구로 인해 무산되었다.

3) 연장허가신청에 대한 심사방법에 관하여

청구인이 제출한 증거자료에서 보듯이 대기, 수질, 토지 등 사후영향조사를 실시한 결과 사업실시 전 사전환경영향평가시와 전반적으로 유사한 수치를 나타내고 있다. 당시의 환경상황과 비교하여 현저하게 달라졌다고 볼 수 없으며 피청구인도 입증자료를 제출하지 못하고 있다.

3. 피청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 경위

1) 청구인은 2016. 12. 28.(민원접수번호-51490호) 피청구인에게 토석채취기간연장허가를 신청하였다. 이 사건 신청지는 ○○호의 위쪽에 위치해 있고 마을과 비교적 근거리에 있으며 토석채취로 인하여 지속적인 주민 민원 사항이 발생하고 있고, 피청구인은 최초 청구인에 대한 토석채취허가시 5년간 허가를 하고 주변에 미치는 영향을 검토하여 피해가 없을 경우 토석채취 기간연장 허가를 한다고 하였다.

2) 산지관리법 시행규칙 제26조 제4항에 의하면 군수는 토석채취기간의 연장 허가 신청시 “토석 또는 토사 채취로 인하여 재해발생·경관훼손이 예상되는지 여부 등을 검토 하여야”한다고 명확하게 규정하고 있는데, 피청구인 검토결과 신청지내 지속적인 토석채취가 이루어질 경우 경관훼손이 예상되고 아울러 지난 5년간 토석채취로 인한 비산먼지발생, 우기시 오탁수 하천유입, 대형차량 통행에 따른 주민불편이 발생되어 토석채취 기간연장 허가신청을 불허가 하였다.

나. 이 사건 처분의 적법성

1) 청구인은 2016. 12. 28. 피청구인 민원실에 토석채취 기간연장 허가신청서를 접수하였고, 피청구인은 2017. 1. 18. 토석채취 기간연장 불허가처분을 하였다.

2) 청구인은 자연환경 훼손부분에 대해 2011. 12. 5. 피청구인 최초 허가시 이미 다 검토를 한 상황이라 주장하고 있으나, 사업내용이 신청지 임야 전체 나무를 개벌하는 관계로 이미 민둥산이 되어 보기에도 흉하고 또한 차량운행시 마주하는 경관은 심각한 수준이어서 토석채취가 연장될 경우 현재보다 더 자연환경의 훼손이 우려된다는 것은 누구나 알 수 있는 사실이며 훼손 후 원상복구가 불가능한 상황이다.

또한 지난 5년간 이 사건 신청지의 토석채취로 인해 인근 주민들은 비산먼지로 농작물 피해를 입어 판매가 불가능하다고 하고 있으며, 빨래를 실외에서 말리지 못하는 경우가 자주 발생하고 있다. 특히 겨울철 바람이 ○○호에서 신청지 인근인 ○○○ 마을 방향으로 불어 비산먼지로 인해 주민들의 피해가 많은 실정이다.

그리고 이 사건 신청지는 타 채석장 보다 경사가 급하여(27.8도) 장마철 및 우기시 흙탕물이 하천으로 유입되는 속도가 빨라서 주민들의 민원이 지속적으로 제기된 바 있으며, 피청구인이 2014년 2회, 2016년 2회에 걸쳐 청구인에게 보완 지도하였으나, 근본적인 대책은 수립하지 않고 있으며 특히 사업장내 횡배수로 미설치 및 토사 덮개가 설치되지 않은 관계로 평상시에는 토사가 하천으로 유입되지 않고 있지만 장마철과 우기시는 토사의 유입이 지속되고 있다.

또한 ○○군 ○○면 ○○, ○○, ○○○ 마을은 청구인이 토석채취업을 하기 전에는 대형(25톤)차량 1일, 1대도 통행하지 않은 관계로 조용하고 한적한 마을이었지만 토석채취 이후 대형 차량의 지속적인 통행으로 교통사고 위험 및 소음발생 등 주민들에게 많은 불편을 주고 있는 실정이다.

3) 피청구인은 2011. 12. 5 최초 허가시 허가조건 및 산림보호상 지도 등 명령으로 사업장 비산먼지·소음·진동·인근마을의 주민 생활에 불편과 피해를 주지 않아야 한다고 하였고, 또한 토사유출로 인한 인근 하천 오염예방과 차량속도 감속운행, 반출 차량 도로교통 소음 등 교통 저감대책을 이행하라고 하였으나 청구인은 허가조건을 위배한 사실이 있다.

다. 결론

그러므로 청구인의 청구는 이유 없으므로 기각하여 주시기 바란다.

4. 관계법령

가. 산지관리법 제25조, 제28조, 제39조

나. 산지관리법 시행령 제32조

다. 산지관리법 시행규칙 제26조

5. 인정사실

가. 청구인은 2011. 12. 5. 피청구인으로부터 ○○군 ○○면 ○○리 산47번지, 같은 리 산48번지 일원에서 토석채취허가를 받아 토석을 채취하여 왔다.

나. 피청구인은 2014. 8. 4. 주민으로부터 흙탕물 유출 신고 민원이 접수되어 청구인 사업장 출장방문하고 “흙탕물 유출 민원발생에 따른 관련법 및 유의사항 안내” 공문을 통보하였다.

다. 피청구인은 2016. 9. 2. 청구인의 사업장을 출장방문하고 2016. 9. 5. ‘토석채취장 우수기 오탁수 관리 철저’라는 공문을 청구인에게 발송하였다.

라. 청구 외 ○○군 ○○면 ○○마을과 ○○마을 주민들 ○○명은 연명으로 2016. 11월말경 청구인의 토석채취 기간연장 허가 반대서류를 제출하였다.

마. 청구인은 2016. 12. 28. 피청구인에게 잔여 토석의 채취를 연장사유로 토석채취 기간연장 신청을 하였다.

바. 피청구인은 2016. 12. 30. 청구인의 토석채취 기간연장허가 신청에 대하여 보완을 요구하였다.

사. 청구인은 2017. 1. 18. 피청구인에게 토석채취 기간연장 불허가처분 및 산지복구명령 처분을 하였다.

아. 청구인은 2017. 2. 20. 이 사건 행정심판을 청구하였다.

자. 경상남도행정심판위원회의 2017. 3. 10. 현장확인시 이 사건 신청지는 ○○군과 ○○군의 경계지점에 위치한 산지로 교통량과 인적이 매우 드문 곳이었으며 현재 토석채취가 중단되어 있었고, 신청지 경계부 직선거리 아래쪽으로 800m 지점에 ○○마을, 2㎞ 지점에 ○○마을, 위쪽 600m 지점에 ○○○마을이 있었고 인근 40m내에 ○○천이 위치하고 있었다.

6. 판단

가. 이 사건 처분의 관계법령에 대하여 살펴보면,

산지관리법 제25조 제1항에 따르면 산림의 산지에서 토석을 채취하려는 자는 토석채취면적이 10만㎡ 이상인 경우에는 시․도지사의 허가를 받아야 하고, 10만㎡ 미만인 경우에는 시장․군수․구청장의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있으며, 제4항에서는 토석채취허가를 받은 자가 채취기간 이내에 허가받은 토석이나 신고한 토사를 모두 채취하지 못하여 그 기간연장이 필요한 경우에는 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 시·도지사 또는 시장·군수·구청장으로부터 토석채취기간의 연장허가를 받거나 시장·군수·구청장에게 토사채취기간의 변경신고를 하여야 한다고 규정하고 있다.

그리고 같은 법 시행규칙 제26조 제1항에서 법 제25조 제4항에 따라 토석채취기간의 연장허가를 받거나 토사채취기간의 변경신고를 하려는 자는 그 채취기간이 만료되기 10일 전까지 신청 또는 신고하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제4항에서 제1항 또는 제2항에 따른 신청이나 신고를 받은 경우에는 토석 또는 토사 채취기간의 연장사유, 계단식 채취 등 토석채취방법 준수 여부 및 토석 또는 토사 채취로 인하여 재해발생·경관훼손이 예상되는지 여부 등을 검토하여 타당하다고 인정되는 때에는 법 제38조 제1항 본문에 따른 복구비를 미리 예치하게 한 후 토석채취기간의 연장허가를 하고 별지 제18호 서식의 토석채취허가증을 발급하거나 토사채취기간의 변경신고를 수리하여야 한다고 규정하고 있다.

한편 산지관리법 제39조 제1항과 같은 항 제2호에서 법 제25조 제1항에 따른 토석채취허가를 받았거나 제30조 제1항에 따른 채석단지에서의 채석신고(토석매각을 포함한다)를 한 자가 토석의 채취를 완료하였거나 토석채취기간 등이 만료된 경우에는 산지를 복구하여야 한다고 규정하고 있다.

나. 이 사건 처분의 위법․부당에 대하여 살펴보면,

1) 산림 내에서의 토석채취는 국토 및 자연의 유지와 환경의 보전에 직접적으로 영향을 미치는 행위이므로 법령이 규정하는 토석채취의 제한지역에 해당하는 경우는 물론이거니와 그러한 제한지역에 해당하지 않더라도 허가관청은 토석채취허가신청 대상 토지의 현상과 위치 및 그 주위의 상황 등을 고려하여 국토 및 자연의 유지와 환경보전 등 중대한 공익상 필요가 있다고 인정될 때에는 그 허가를 거부할 수 있다고 할 것인데(대법원 1994. 8. 12. 선고 94누5489 판결 , 대법원 2005. 4. 28. 선고 2004두13547 판결 등 참조), 중대한 공익상 필요가 있는지 여부는 토석채취로 예상되는 산림과 자연경관의 훼손 정도, 주변의 문화재나 관광자원을 보호할 필요성, 토석채취 후 쉽사리 원상복구가 가능한지 여부, 토석채취로 인하여 농업용수·식수로 사용되는 하천 등이 오염될 가능성이 있는지 여부, 토석채취 과정에서 발생하는 비석, 분진, 소음, 진동 등으로 인근주민들이 겪을 생활상의 고통의 정도 및 이를 예방하기 위한 구체적인 조치의 내용 등을 종합하여 판단하여야 한다.

2) 피청구인은 토석채취에 따른 자연환경훼손이 예상되며 아울러 지난 5년간 토석채취와 관련하여 비산먼지, 오·탁수 하천유입, 소음, 대형차량 통행시 다수의 민원이 지속적으로 발생함을 이유로 이 사건 처분을 하였으므로 이에 대하여 살펴본다.

가) 위 인정사실에서 살펴본 바와 같이 청구인은 2011. 12. 5.부터 ○○군 ○○면 ○○리 산47번지(임야, 124,760㎡, 보전관리지역), 같은 리 산48번지(임야, 694㎡, 농림지역) 합계면적 88,205㎡에 대하여 피청구인에게 토석채취허가(수량: 1,727,000㎥, 반출기간: 2011. 12. 28. ~ 2016. 12. 31.)를 받고 사업을 진행하다, 허가기간 만료 전 2016. 12. 28. 토석채취 기간연장 허가신청서를 제출하였으나 피청구인으로부터 2017. 1. 18. 토석채취 기간연장 불허가처분을 받았다.

나) 행정절차법 제23조 제1항에서 행정청은 처분을 하는 때에는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하여야 한다고 규정하고 있는바, 일반적으로 당사자가 근거규정 등을 명시하여 신청하는 허가 등을 거부하는 처분을 함에 있어 당사자가 그 근거를 알 수 있을 정도로 상당한 이유를 제시할 것을 요구하고 있다. 그런데 피청구인의 이 사건 처분사유는 기존 허가지에 대한 단순한 자연환경훼손이어서 구체적이고 명확한 사실의 적시가 전혀 없어 처분 자체에 하자가 있는 것으로 판단된다.

또한 이 사건 토석채취 연장허가 신청에 있어 몇 가지 사실관계를 살펴보면 동 신청은 기 허가받은 토석채취량 중 상당 부분을 허가기간 내에 채취하지 못한 관계로 그 나머지 부분을 채취하는 것이어서 새로운 임야의 훼손 등 자연환경의 파괴가 있는 것이 아니며, 청구인이 증거로 제출한 “2016년 환경영향평가 협의내용 관리대장” 및 “사후환경영향평가 결과조사서”를 살펴보아도 소음·진동, 수질, 비산먼지 등에서 모두 환경법 기준을 충족하고 있음을 확인할 수 있으며, 현장확인시 그 여건을 살펴보았을 때도 토석채취허가지가 사면의 산으로 둘러진 곳이고 민가와도 최소 600m 이상 떨어져 있어 소음, 비산먼지의 영향이 크다고 볼 수 없었으며, 현장확인시 토석채취장 주변의 ○○천의 수질이 탁하거나 부유물질이 존재하지 아니하였음을 종합적으로 고려할 때 자연환경훼손을 이유로 한 이 사건 처분은 사실관계와 배치되는 점이 있다.

다) 피청구인은 지난 5년간의 허가기간 동안 청구인이 비산먼지, 오·탁수 하천유입, 소음, 대형차량 통행시 다수의 민원이 지속적으로 발생하였다고 주장하고 있으나, 제출된 피청구인의 민원발생 증거자료를 살펴보면 지난 5년의 허가기간 동안 2014. 8. 4., 2016. 9. 5. 단 2차례 뿐인 것으로 확인되고, 별다른 환경법상의 제재처분이 없었던 점을 살펴보면 심각하고 지속적인 민원이었다고 볼 수 없으며, 현장확인 당시 참석한 ○○마을 ○○은 반대서명서를 제출한 대표자이면서도 마을 주민 대부분이 청구인의 토석채취 연장허가에 찬성하고 있다는 취지로 진술하였으며, 청구인도 2017. 1월경 ○○마을 주민 ○○명의 연장허가에 대한 찬성 동의서를 제출하였고 금전보상을 요구하면서 일부 주민들이 반대를 하고 있다는 취지의 증거서류를 제출하였던 점을 고려하면 그 환경피해와 주민들의 반대주장 내용이 사실에 합치되는 것인지도 의문이 든다.

또한 환경영향조사업체인 청구 외 주식회사 덕성이 청구인의 토석채취장에서 실시한 2016년도 사후환경영향조사 결과에 의하면, 대기질의 경우 2015년 1·2·3·4분기 2016년 1·2·3분기까지 미세먼지[PM-10(㎛/㎥)]와 이산화질소[NO2(ppm)]는 환경 기준의 1/2에도 미치지 않는 것이 확인되며, 수질의 경우는 2016년 3/4분기 조사시에 생물학적 산소 요구량(BOD)은 하천수질 좋음(lb) 등급으로 나타났으며, 부유물질(SS)은 하천수질 매우 좋음(la)등급 및 유지목표기준을 만족하는 것으로 조사되었고, 소음·진동의 경우에도 모두 환경기준을 충족하는 것으로 조사되었음을 살펴봤을 때 주민들의 환경피해와 반대 민원이 관련법상의 수인한도내인 것으로 보이고, 청구인이 그간 피청구인의 환경점검 사항을 성실히 보완하였던 점을 살펴보면 이 사건 처분사유는 부당한 것으로 판단된다.

3) 법익의 비교형량

청구인은 과거 피청구인의 토석채취 허가를 받기 위하여 2011. 1. 24. 환경영향평가 협의, 2011. 5. 9. 사전재해영향성 검토 협의, 2011. 5. 12. 문화재 보존대책 협의, 2011. 9. 15. 경상남도 지방산지관리위원회 심의 등의 절차를 거치는 등 관련법 절차를 거쳐 어렵게 허가를 받았던 점, 청구인이 주장하는 계획 채취량(1,980,293㎥)에서 토석을 채취하고 남은 잔여량(1,648,871㎥)이 83%에 이르러 토석채취허가가 연장되지 않는다면 청구인이 수십 억 원의 투자 손실을 보게 되는 것이 불가피해 보이며 근무하는 종업원 10여명이 실업의 처지에 놓이게 되는 점, 토석채취로 인하여 자연환경훼손이 예상되는 부분은 그 사안에 따라 예방조치계획을 세우고 그에 따른 조치를 취하면 충분히 예방이 가능하거나 그 피해를 최소화할 수 있으며 피청구인의 행정지도와 통제가 가능한 점, 당초 허가시 청구인이 10년의 토석채취허가를 신청하였으나 피청구인이 이를 5년으로 단축하여 허가하였고 이 사건 허가신청에서도 피청구인이 그 허가기간을 재량을 통해 충분히 단축할 수 있는 점, 소음·비산먼지 등 각종 환경영향지표가 관계법령의 수인한도내인 점, 마을 주민들의 민원사항도 금전 보상 요구와 결부되어 있고 그 진정성에 의문이 있는 점, 이미 토석채취장의 경계부를 기준으로 임야를 기 벌채하고 단계적으로 내부 채취를 진행중이어서 추가적인 자연환경의 파괴가 없는 점 등을 고려하면 이 사건 처분은 공익적 가치보다 청구인의 사익침해가 더 커 보인다 할 것이므로 재량권을 일탈·남용한 것으로 판단된다.

다. 결 론

그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다.

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