이 유(2017-104)

1. 사건개요

청구 외 ○○농업협동조합(이하 ‘○○농협’이라 한다)은 2016. 8. 26. ○○군 ○○읍 ○○리 267-2 외 6필지 상에 건축물 증축을 위하여 건축(층축)허가 신청을 하였고, 이에 피청구인이 2016. 10. 4. 건축(증축)허가(창고시설 6동, 대지면적 11,617㎡, 건축면적 5,580.33㎡, 연면적 5,921.5㎡)를 하자, 청구인은 증축 건축물 중 ○○리 267번지(답, 1,958㎡, 생산녹지지역, 농업진흥구역) 상의 저온창고시설(지상 1층, 건축면적 1,559.82㎡, 높이 12.2m, 이하 ‘이 사건 저온창고시설‘이라 한다)로 인해 청구인의 농경지에 일조량이 부족해져 농작물에 피해를 입게 되고, 피청구인이 건축허가 시 법 적용을 잘못한 오류가 있다는 사유로 건축(증축)허가처분의 취소를 청구한 사건이다.

2. 청구인 주장의 요지

가. 이 사건 신청 경위

1) ○○군 ○○읍 ○○리 266-1번지(소유자 : 이○○) 및 266-2번지(소유자 : 염○○)는 농지를 효율적으로 이용․보전하기 위해 우량농지로 지정된 농업진흥지역으로 청구인은 이곳에 비닐하우스를 설치하여 딸기를 경작 중이다.

2) ○○농협에서는 청구인의 농지 남쪽에 인접한 ○○리 267번지(답, 1,958㎡)의 농지에 12m(아파트 4층 높이) 높이의 농산물저온창고를 건축(증축)하고자 피청구인으로부터 건축허가를 받아 부지 정리 중에 있다.

나. 이 사건 처분의 부당한 점

1) 건축물로 인한 인근 농지 일조량 부족으로 농작물 피해 발생

가) 농업진흥지역에도 농․수산물의 가공처리 및 시험, 연구시설 등을 설치 운영할 수 있다고 되어 있으나, 이는 주변 농지의 농작물 경작에 일조량 부족으로 피해가 없을 때 가능하다.

나) 청구인의 농지 남쪽에 위치한 농지(○○리 267번지)에 이 사건 저온창고시설을 건축할 경우 창고의 그늘로 인해 청구인의 논에 설치된 비닐하우스에 햇볕이 차단되어 일조량이 부족해져 딸기 경작 등에 심각한 피해가 우려된다(딸기는 가을부터 봄까지 경작하는 농작물이다).

다) 청구인은 이 사건 저온창고시설로 인한 햇볕 차단으로 일조량이 부족하게 되어 딸기 재배 등에 피해가 예상되므로 저온창고시설의 설치는 불가한 것이라는 민원을 피청구인에게 수차례 제기하였으나, 피청구인으로부터 건축허가에 문제가 없다는 답변을 들었다.

2) 건축허가 시 법 적용 오류

가) 피청구인은 도시지역이나 관리지역 등에 적용해야 할 건축법의 법리를 적용하여 아무런 문제가 없다고 주장하나, 청구인의 농지와 이 사건 저온창고시설 부지는 농업진흥지역이기 때문에 농지법을 적용, 검토하여 허가하여야 함에도 불구하고 건축법을 적용하여 허가하였다(농업진흥지역은 도시지역의 건축허가 시 적용되는 일조량 거리를 적용할 것이 아니라, 농지법을 적용해 농업 생산의 피해 여부를 검토하여야 한다).

나) 피청구인이 적용한 건축법 규정에도 건물높이 9m 이하는 인접 대지경계선으로부터 1.5m 이상을 띄워야 하고, 12m의 경우 1/2인 6m 이상의 거리를 띄워야 한다고 하였음에도 불구하고 2.1m만 띄움으로써 법리 적용에 문제가 있다.

다) 이 사건 저온창고시설 부지는 농업진흥지역으로, 피청구인은 건축허가 검토 시 그 건축물로 인한 인접 농지의 피해사항 등 농업 생산에 지장이 있는지를 검토하지 않았고, 주변 농민의 의견 청취 및 사전 협의도 전혀 없었으며, 아무런 고지도 없이 이 사건 건축(증축)허가처분을 하였다.

다. 결론

피청구인은 이 사건 건축허가와 관련하여 농지법을 적용하여야 함에도 도시지역 건축물의 일조량에 적용할 건축법을 적용함으로써 법리 적용의 오류를 범하였고, 이 사건 저온창고시설로 인해 청구인의 비닐하우스에 일조량이 부족하여 농업생산에 막대한 지장이 생기게 되었으며, 이 사건 건축허가 검토 시 피해 농지에 대한 검토와 의견 청취 없이 이 사건 건축허가처분을 하였으므로 이는 취소되어야 할 것이다. 저온창고의 경우 공사기간이 짧음을 감안하여 이 사안에 대해 조속히 처리해 주기 바란다.

라. 보충서면(피청구인 답변서에 대해)

1) 피청구인의 답변은 농업진흥구역 이외의 지역에 대한 건축허가의 경우에는 합당한 답변이 될 수 있으나, 농지법 제32조 제1항에 “농업진흥구역에서는 농업 생산 또는 농지 개량과 직접적으로 관련되지 아니한 토지이용행위를 할 수 없다“라고 규정하고 있고, 같은 항 제1호에 ”대통령령으로 정하는 농수산물(농산물·임산물·축산물·수산물을 말한다. 이하 같다)의 가공·처리 시설의 설치 및 농수산업(농업·임업·축산업·수산업을 말한다. 이하 같다) 관련 시험·연구 시설의 설치”라는 예외 조항은 농업생산을 저해하지 않은 범위 내에서 허가를 할 수 있다는 것이다.

2) 청구인의 농지는 농지법 제28조 제1항에 따라 국가에서 농지를 효율적으로 이용하고 보전하기 위해서 농업진흥구역으로 지정된 곳이다. 국가에서 농지를 보전하려고 지정한 농업진흥구역에 피청구인이 건축물 건립을 허가함으로써, 청구인은 일조 침해로 농업 생산에 막대한 피해를 입게 되었다. 피청구인은 이 사건 건축허가 과정에서 농지법 제28조 및 제32조의 법적 내용을 올바르게 검토하지 않았다. 피청구인의 답변서 어디에도 농지법 제28조와 제32조의 행위제한을 올바르게 검토하였다는 것을 증명하지 못하고 있으며, 이는 이 사건 건축허가에 하자가 있음을 자인하는 것으로 피청구인도 부인할 수 없을 것이다.

3) ○○농협은 이 사건 저온창고시설 부지 매입 시 ○○리 266-2번지의 하우스 책임자 강○○씨에게 저온창고시설 건축을 말하였다고 하나, 이 사건 저온창고시설 부지 상에 있던 하우스는 ○○리 772-1번지에 이전․설치하였고, ○○리 266-2번지 하우스는 피청구인의 주장과 전혀 다른 하우스이다. 그리고 하우스를 설치하여 농업을 경영하는 것과 관계없이 노지에서의 농업 경작에도 일조 침해로 인한 막대한 피해가 발생할 것이 예견된다.

4) ○○리 266-2번지의 폭이 10m이긴 하나, 청구인의 농지 정남향에 12m 높이의 건물이 들어설 경우 동절기에는 건물 높이의 2배까지 생기는 그림자로 인해 청구인의 농지는 일조량 부족 피해가 생기게 된다. 축사의 경우에도 정남향의 경우 앞 건축물 높이의 2배를 띄워 건축하고 있다.

5) 또한 ○○농협의 농산물저장을 통한 양파농가의 피해 예방에는 동의하나, 다수의 창고(증축) 건축 중 청구인의 농지 앞에 있는 이 사건 저온창고시설 건축에 대한 허가를 취소하여 청구인의 농지 피해를 최소화해 주기 바란다.

3. 피청구인 주장의 요지

가. 이 사건의 경위

1) 피청구인은 2016. 10. 4. ○○농협의 창고시설 건축(증축)허가 신청에 대하여 건축(증축)허가처분을 하였고, 2017. 2. 8. ○○농협이 건축물 착공신청을 함에 따라 피청구인은 건축물 착공신고필증을 교부하였으며, 그 후 ○○농협에서 공사를 착공하여 현재 공사 중에 있다.

2) 이와 관련하여 청구인은 아래와 같은 이유를 들어 2017. 2. 15. 건축(증축)허가 취소를 요구하는 민원 및 행정심판을 청구하였다.

① ○○농협이 저온창고를 건축할 경우 ○○읍 ○○리 266-1 및 266-2의 농지에 설치한 하우스 3동(딸기농사)의 일조량이 부족하여 농작물의 피해가 발생할 수 있다.

② 이 사건 저온창고시설 부지는 농업진흥지역이므로 농지법을 적용하여 건축허가를 하여야 함에도 건축법을 적용하였으며, 건축허가처분 검토 과정에서 피해 농지에 대한 검토와 의견 청취 없이 이 사건 건축(증축)허가처분을 하였다.

나. 이 사건 처분의 적법성

1) 농업진흥지역 내 건축허가 시에는 농지법을 적용하여 일조량 요건을 판단하여야 한다는 주장에 대해

가) ○○농협은 창고시설 건축(증축)을 위하여 2016. 8. 26. 건축(증축)허가신청서를 피청구인에게 제출하였고, 피청구인은 건축 부지 중 농지인 ○○읍 ○○리 267번지(지목 : 답)에 대하여 관련부서에 협의를 요청하여 농지법제34조에 따른 농지전용허가 및 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제56조에 따른 개발행위허가를 얻은 후 이 사건 건축(증축)허가처분을 하였다. 피청구인은 건축법, 농지법 및 국토계획법 등 관련법과 건축법 제11조에 따른 건축허가조서 검토 등 적법한 절차를 거쳐 이 사건 건축(증축)허가처분을 한 것이다.

나) 건축법 제61조에 따르면 전용주거지역 및 일반주거지역 안에서 건축하는 건축물의 높이는 일조 등의 확보를 위하여 정북방향의 인접 대지 경계선으로부터 거리에 따라 높이 9m까지는 1.5m, 높이 10m 이상은 그 높이의 1/2의 거리만큼 이격하도록 규정하고 있으나, 이 사건 저온창고시설 부지는 생산녹지지역(농업진흥구역)으로서 일조권에 따른 건축물의 높이제한을 적용받지 않는 지역이다.

다) 또한, ○○농협에서 증축할 예정인 산지유통시설(저온창고시설)은 농업진흥구역 안에서도 허용되는 행위로서, 농지전용허가 시 주변 여건을 고려하여 농지법 제34조에 따라 적법하게 처리하였다. 따라서 청구인의 주장은 법적으로 근거 없는 주장이라 할 것이다.

2) 이 사건 저온창고시설로 인하여 청구인 소유의 농지 266-1번지 내 딸기 하우스 2동(이하 “하우스 1”이라 한다)과 타인 소유의 농지 266-2번지 내 딸기 하우스 1동(이하 “하우스 2”라 한다)에 일조량 부족으로 농작물의 피해가 발생할 수 있다는 주장에 대해

가) “하우스 1”은 이 사건 저온창고시설과 약 15m 떨어져 있어 일조량 부족 등의 피해가 발생할 수 없으며, 이 사건 저온창고시설 부지 바로 뒤에 위치한 “하우스 2”는 청구인이 아닌 청구 외 강○○씨가 경작하고 있는 것으로 보이고, 관내 경작자용 경작사실확인서를 보더라도 “하우스 2”의 경작자는 노○○으로 명기되어 있어 청구인과는 관계가 없는 것으로 보이므로 결과적으로 청구인에게는 직접적인 피해가 없다 할 것이다.

나) 이 사건 저온창고시설의 높이는 12m이기는 하나, 지붕 모양은 삼각형으로 지붕의 가운데 마루부분(저온창고의 최고높이)이 12m인 것이며, 처마끝의 높이는 12m에 훨씬 못 미치는 9m 정도 되는 구조이다. 따라서 이 사건 저온창고시설로 인해 그늘이 형성되는 면적은 그다지 크지 않을 뿐만 아니라, 이 사건 저온창고시설 부지보다 “하우스 2”의 부지가 1.3m 높게 형성되어 있어 그 영향이 적을 것이다.

다) 그리고 “하우스 2”는 당초 이 사건 저온창고시설 부지에 설치되어 있던 하우스를 이전하여 축조한 대체시설로서, 2016. 2. 5. ○○농협은 이 사건 저온창고시설 부지를 매매하는 계약을 체결할 당시 이 사건 저온창고시설 부지에서 하우스 경작을 하고 있던 청구 외 강○○에게 이 사건 저온창고시설을 신축할 목적으로 부지를 구입한다는 사실을 통보하고, 협의를 한 후에 부지를 매입하였다. 또한, ○○농협에서는 강○○이 이 사건 저온창고시설 부지 바로 뒤의 농지 ○○리 266-2번지에서 하우스 농사를 할 경우, 이 사건 저온창고시설의 영향으로 일조권 등의 피해가 발생할 수 있으니 하우스 이전 설치 시 참고하라는 사전 안내를 충실히 하였다. 그럼에도 불구하고 강○○은 2016. 10. 7. 토지소유권이전 및 2016. 10. 8. 건축(증축)허가처분 후인 2016. 10월 중순 쯤 “하우스 2”를 설치한 것이다.

라) 따라서 위 청구인의 주장은 근거가 없을 뿐만 아니라 청구인의 농작물에는 어떠한 피해도 발생하지 않으므로 이 사건 행정심판 청구는 청구인 자격을 갖추지 않은 것이라 할 것이다.

3) 이 사건 건축허가 검토 시 피해농지에 대한 검토와 주변 농민의 의견 청취 및 사전 협의를 하지 않았다는 주장에 대해

가) 피청구인은 법적 근거가 없음에도 청구 외 강○○에게 피해가 발생할 수 있다는 사실을 미리 알려 준비를 할 수 있게 하였을 뿐만 아니라, ○○농협은 법적 이격거리인 0.5m 보다 더 긴 3.5m를 이격거리로 하여 건축을 하기 위해 설계변경을 준비하고 있다. 설계변경 관련 추가비용과 토지활용의 비효율성으로 막대한 피해가 발생함에도 불구하고 주변 농지에 미칠 피해를 사전에 고려하여 추진하고 있는 것이다.

나) 이 사건 건축허가와 관련하여 주변 농민의 의견 청취 및 사전 협의를 해야 한다는 청구인의 주장은 법적 근거가 없으며, ○○농협과 피청구인은 피해 농지에 대한 검토와 주변 농민(강○○)과 사전에 협의한 바 있으므로, 청구인의 주장은 이유 없다.

4) 이 사건 저온창고시설 건설사업이 중단될 경우 파급되는 문제점

가) 이 사건 저온창고시설은 농림축산식품부가 주관하는 2017년 수급 생산안정제 사업에 사용하기 위한 것이다. ○○농협은 2017년 생산안정제 사업에 따라 계약물량 양파 8천 톤을 저장할 계획이며, 그 중 3천 톤(생산안정제 전체 사업 물량의 38%)을 이번에 새로 건축할 저온창고에 저장할 예정이다. 만약, 이 사건 건축허가처분이 취소될 경우 양파 수급조절과 농업인 소득안정 도모 목적인 생산안정제 사업물량인 양파 3천 톤에 대한 수매계약 진행이 불가능해진다. 그 결과 농가 및 소비자에게 엄청난 손해가 발생할 것이 뻔하다. 더 나아가 정부와 농협의 “2017년 생산안정제” 정책에도 커다란 지장이 발생하게 된다. 결론적으로 ○○군 양파농가 및 농협 등 광범위하게 피해가 발생하게 되는 것이다.

나) 그리고 정부(농수산해양부), 경상남도, ○○군은 규모화 및 현대화된 시설을 통해 농산물 생산유통 계열화 거점 육성을 위한 농산물산지유통센터(APC) 건설사업을 추진 중에 있으며, 이 사건 건축허가를 통해 건설 중인 시설 또한 그 중 하나이다. 정부와 경상남도 및 ○○군은 막대한 규모의 국비, 도비, 군비를 ○○농협에 교부하여 농산물산지유통센터(APC) 건설사업을 추진하고 있는 것이다. 즉, 국비 16억 5천만 원, 도비 4억 9천 4백만 원, 군비 11억 5천 6백만 원, ○○농협 자부담 22억 원 등 총 55억 원의 예산을 투입하여 이 사건 저온창고시설 등 농산물산지유통센터(APC)를 건축 중에 있다. 만약 청구인의 청구가 인용될 경우, 이미 막대한 예산을 확보하여 추진 중인 농산물산지유통센터(APC) 건설사업에 대혼란이 발생하게 될 것이다.

농산물산지유통센터(APC) 건설사업은 “2017년 양파 생산안정제 사업 추진계획(이하 ”생산안정제 사업“이라 한다)”과 밀접한 관련이 있다. 생산안정제 사업의 목적은 양파 재배농가의 안정적 소득보전 및 사전 면적 조절, 출하 조절 등을 통해 수급안정 및 가격안정을 도모하는 것이다. 피청구인은 농산물산지유통센터(APC)를 건설한 후 3천 톤의 양파를 저장할 예정이다. 이 사건 저온창고시설에 이 같은 대량의 양파를 저장하여 양파 수급안정 및 가격안정으로 양파 재배농가, 소비자, ○○농협, ○○군 경제 등에 소득증대와 경제적 안정의 효과를 기대하고 있다. 이 사건 저온창고시설에 저장될 양파 3천 톤은 장기와 단기에 걸쳐 시장에 유통되므로 이 사건 저온창고시설을 중심으로 유통될 양파의 양은 3천 톤을 넘을 것으로 추정된다.

다) 만약 이 사건 저온창고시설 건설이 중단되게 되면 5월˜6월동안 이루어져야 할 양파 수매 사업이 불가능해지고, 양파 수매 사업이 중단될 경우 양파 재배농가, ○○농협, ○○군의 농업정책 전반에 엄청난 혼란과 피해가 발생할 것이다. 생산안정제 사업은 일정 양의 양파를 저장하는 것을 전제로 하는 사업이다. 이 사건 저온창고시설이 건축되지 않을 경우 3천 톤에서 5천 톤에 이르는 양파의 유통이 중단되게 되고, 이로 인해 생산안정제 사업이 ○○군 및 경상남도에 정착되기 어려울 것이다. 이미 ○○농협과 건설회사는 이 사건 저온창고시설 건설 계약을 체결한 후 공사를 진행 중에 있다. 만약 청구인이 원하는 대로 이 사건 건축(증축)허가처분이 취소될 경우 그 피해 규모가 적지 않으며, 더 나아가 지체상환금의 발생 및 구상권 청구 문제 등으로 인해 법적 분쟁이 발생할 가능성이 매우 높다.

라) 무엇보다도 저온창고를 적기에 건설하지 아니할 경우, 양파 주산지인 ○○에서 5월 ˜ 6월경에 있을 양파수매에 심각한 지장이 발생하게 된다. 2016년 ○○군 양파생산량은 62,400톤(800ha)이다. 2017년도에 ○○농협 산지유통센터에서 계약재배하여 수매하는 양파는 13,097톤이며, 계약재배 농가수는 183농가에 이르고 있다. 이 사건 저온창고시설에 수매할 양파수량은 3천 톤(약15만망) 정도로 예상된다. 이 같은 막대한 수량이 제때 저온창고에 보관이 되지 않고 노상에 방치될 경우 상품성을 상실할 것이 명백할 뿐만 아니라, 그 피해는 예측하기 어렵다. 뿐만 아니라 3천 톤을 저장할 수 있는 대체 창고가 농협 관할 시설뿐만 아니라 ○○군에 존재하지 않는다.

마) 양파는 농작물의 특성상 제때 저장하지 않으면 상품으로서의 가치를 전부 상실하게 되어 폐기처분할 수밖에 없다. 이 사건 저온창고시설이 제때 건축되지 않을 경우 2017년 양파계약재배 농가 183가구는 수매에 참여할 수 없게 되어 막대한 피해가 초래될 수밖에 없게 되는 것이다. 피해금액은 2016년을 기준으로 추계하여 보면, “약 17억 이상”이 될 것이다. 이 같은 막대한 피해는 농가 뿐만 아니라 농협의 사업 기반을 무너뜨릴 수 있는 정도이다. 더 나아가 ○○군의 농업경제 전반에 커다란 영향을 미칠 것이다.

다. 결론

1) 청구인은 이 사건 저온창고시설이 건축될 경우, 청구인의 경작지에 일조량 부족으로 농작물에 피해가 발생할 것이라고 주장하고 있다. 그러나 이 사건 저온창고시설 바로 뒤의 농지에 설치된 “하우스 2”는 청구인의 소유도 아닐 뿐만 아니라 청구인이 경작하는 시설도 아니다. 청구인의 소유이며 청구인이 경작하고 있는 시설인 “하우스 1”에는 이 사건 저온창고시설로 인한 일조량 부족의 피해가 발생하지 않는다.

2) 청구인은 이 사건 건축허가 검토 시 피해농지에 대한 검토와 주변 농민의 의견 청취 및 사전 협의를 하지 않았다고 주장하고 있으나, 이 같은 주장은 법적 근거가 없는 것으로서 이 사건 건축(증축)허가처분을 취소할 이유가 되지 않는다.

3) 이 사건 건축부지는 농업진흥지역으로서 농지법을 적용 검토하여야 함에도 피청구인은 도시지역 건축물의 일조량에 적용할 건축법을 적용하는 법리적용상 오류를 범하였다고 주장하나, 이는 청구인의 주관적인 판단에 따른 주장일 뿐이다.

4) 정부와 경상남도 및 ○○군이 보조금을 지원하여 건설 중인 이 사건 저온창고시설이 취소될 경우, 양파 재배농가와 ○○농협은 엄청난 경제적 피해를 보게 될 뿐만 아니라, 이를 바탕으로 추진하는 생산안정제 사업도 중단될 수밖에 없게 된다. 그로 인한 양파 소비자 등의 피해 뿐만 아니라, 정부와 경상남도 및 ○○군에도 심각한 정책적 실패 및 피해가 발생하게 될 것이다.

5) 결론적으로, 청구인의 주장은 법적 근거를 결여한 주관적인 판단에 따른 주장일 뿐이므로 청구인의 청구는 각하되거나 기각되어야 마땅하다.

라. 보충서면(청구인의 보충서면에 대한 답변)

1) 청구인이 보충서면에서 주장하는 바와 달리 국내에서 생산되는 농수산물을 집하․예냉․저장․선별 또는 포장하는 산지유통시설은 농지법 제32조 및 같은 법 시행령 제29조 제7항에 따라 농업진흥구역 내에서 허용되는 행위이며, 피청구인은 농지전용허가 당시 주변 농지의 현황 및 농작물 피해 등을 고려하여 농지전용허가 처리를 하였다.

2) 또한 당초 답변서의 의견과 같이 ○○농협에서 ○○리 266-2번지의 경작자 강○○에게 이 사건 저온창고시설 건립 계획을 사전에 알렸으며, 토지소유자 염○○은 이 사건 저온창고시설과 관련하여 아무런 이견이 없다는 확인서를 ○○농협으로 제출하였다. 또한 ○○리 266-2번지의 토지소유자는 일부 농지에 대하여 2015. 1. 15. 소규모 창고시설 건축을 위한 농지전용허가를 받은 바 있다.

3) 마지막으로 이 사건 저온창고시설은 경사지붕으로 중앙부분 최고높이 12m, 처마 끝 높이는 9m인 형태로 청구인의 경작지보다 바닥높이는 1.3m 낮고 이격거리는 15m로 동절기 그림자로 인한 피해는 없을 것으로 판단되며, 축사의 정남향에는 건축물 높이의 2배를 띄워 건축하고 있다는 청구인의 주장은 사실과 다르며, 건축법에서 규정하고 있지도 않다.

4. 관계법령

가. 건축법 제11조, 제61조

나. 건축법 시행령 제86조

다. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제76조

라. 농지법 제32조, 제34조, 제37조

마. 농지법 시행령 제29조, 제33조

바. 농지법 시행규칙 제53조

5. 인정사실

가. ○○농협은 2016. 2. 5. 이 사건 저온창고시설 부지를 매수하기 위하여 부동산 매매계약을 체결하였으며, 2016. 8. 19. 등기하였다.

나. ○○농협은 2016. 8. 26. ○○군 ○○읍 ○○리 267-2 외 6필지 상에 이 사건 저온창고시설을 포함한 건축물 증축을 위하여 건축(층축)허가 신청을 하였으며, 2016. 10. 4. 피청구인으로부터 건축(증축)허가(창고시설 6동, 대지면적 11,617㎡, 건축면적 5,580.33㎡, 연면적 5,921.5㎡)를 받고, 2016. 2. 3. 피청구인에게 착공신고를 하였으며, 2016. 2. 8. 건축물 착공신고필증을 교부 받았다.

다. 피청구인은 2016. 11. 29. ○○농협에 저온저장고 및 선별장 건축, 선별포장장비 구입, 유통시설장비 구입 등의 사업을 위하여 ‘2016년 농산물산지유통시설지원사업 보조금 교부결정’(국비 1,650백만원, 도비 494백만원, 군비 1,156백만원, 자부담 2,200백만원)을 통지하였다.

라. 경상남도에서는 2017. 2. 1. 양파재배 시군 담당공무원 및 농업인을 대상으로 ‘2017년 노지채소수급안정사업(채소류생산안정지원) 설명회’를 개최하였다. 그 중 ‘2017년 양파 생산안정제 사업 추진 계획’ 사업개요는 아래와 같다.

마. 2017. 2. 3. 농협중앙회 경남지역본부에서는 ‘2017년산 양파 생산안정제 참여 수요조사’를 실시하였으며, ○○농협에서는 8,000톤의 물량을 신청하였다. 2017. 2. 현재 ○○농협에 양파계약재배를 신청한 농가는 183가구(13,097톤)이다.

바. 청구인은 2017. 2. 13. ‘이 사건 저온창고시설 건축으로 인한 일조권 침해 및 건축허가 시 법리 적용의 오류’에 대해 피청구인에게 민원을 신청하였으며, 이와 같은 내용으로 2017. 2. 15. 이 사건 행정심판을 청구하였다.

사. 2017. 2. 21. 피청구인은 바.항의 민원에 대해 아래와 같이 회신하였다.

아. 경상남도 행정심판위원회는 2017. 2. 9. 현장확인을 통해 이 사건 저온창고시설 부지의 정북방향으로 연접한 ○○리 266-2번지 상에 하우스 1동이 있고, ○○리 266-1번지 상에는 하우스 2동이 설치되어 있으며, ○○리 266-2번지 상의 하우스 경작자는 청구인이 아님을 청구인의 진술로 확인하였다. 또한 이 사건 저온창고시설 부지는 연접한 ○○리 266-2번지보다 1m 이상 낮게 형성되어 있고, 청구인 소유의 농지 ○○리 266-1번지는 이 사건 저온창고시설 부지 경계선으로부터 11.9m 정도 떨어져 있으며, ○○리 266-2번지는 2015. 1. 15. 건축신고(창고시설, 건축면적 27㎡)가 수리되어 있는 상태이다.

자. ○○농협은 2017. 3. 8. ○○리 266-2번지 토지소유자 염○○으로부터 “○○리 266-2번지 소유자 염○○은 ○○농협 APC저온창고(○○리 267번지) 건축에 관한 내용 및 제반사항을 사전에 충분히 설명을 들었습니다. 이에 상기 본인은 ○○농협 APC저온창고 건물 완공 후 일조권 침해 및 APC저온창고에 관하여 어떠한 민․형사상 문제 및 민원 제기를 하지 않을 것을 약속합니다”라는 내용의 사실확인서를 받았으며, 2017. 3. 14. 이와 함께 ○○리 266-2번지의 대지 경계선으로부터 이 사건 저온창고시설의 이격거리를 1.5m 이상에서 최소 4m 이상으로 변경하는 설계도면을 경상남도 행정심판위원회에 제출하였다.

6. 판단

가. 이 사건의 관계 법령에 대하여 살펴보면,

1) 건축법 제61조, 제86조 및 ○○군 건축조례 제39조에 전용주거지역과 일반주거지역 안에서 건축하는 건축물의 높이는 일조(日照) 등의 확보를 위하여 높이 9미터 이하인 경우에는 정북방향(正北方向)의 인접 대지경계선으로부터 1.5미터 이상을, 높이 9미터를 초과하는 경우에는 정북방향(正北方向)의 인접 대지경계선으로부터 해당 건축물 각 부분 높이의 2분의 1 이상을 띄어 건축하여야 한다고 규정하고 있다.

2) 농지법 제28조에 시·도지사는 농지를 효율적으로 이용하고 보전하기 위하여 농업진흥지역을 지정한다고 규정하고 있으며, 국토계획법 제76조 제1항 및 제5항 제3호에 농림지역 중 농업진흥지역, 보전산지 또는 초지인 경우에 지정된 용도지역에서의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도·종류 및 규모 등의 제한에 관한 사항은 각각 농지법, 산지관리법 또는 초지법에서 정하는 바에 따른다고 규정하고 있다.

농지법 제32조 제1항 제9호에 농업진흥구역에서는 농어촌 소득원 개발 등 농어촌 발전에 필요한 시설로서 대통령령으로 정하는 시설의 설치 등의 농업 생산 또는 농지 개량과 직접적으로 관련되지 아니한 토지이용행위를 할 수 없다고 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제29조 제7항에 법 제32조 제1항 제9호에서 "농어촌 발전에 필요한 시설로서 대통령령으로 정하는 시설"이란 “국내에서 생산되는 농수산물을 집하·예냉(豫冷)·저장·선별 또는 포장하는 산지유통시설(농수산물을 저장만 하는 시설은 제외한다)로서 그 부지의 총면적이 3만제곱미터 미만인 시설” 등을 말한다고 규정하고 있다.

또한 농지법 시행령 제32조 및 제33조에 농지전용의 허가 또는 변경허가를 받으려는 자는 농지전용허가신청서에 농림축산식품부령으로 정하는 서류를 첨부하여 해당 농지의 소재지를 관할하는 시장·군수 또는 자치구구청장에게 제출하여야 하며, 그 심사기준으로 “해당 농지의 전용이 인근 농지의 일조·통풍·통작(通作)에 현저한 지장을 초래하는 경우 그 피해방지계획의 적절성” 등을 규정하고 있다.

3) 행정심판법 제13조 제1항에 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있으며, 처분의 효과가 기간의 경과, 처분의 집행, 그 밖의 사유로 소멸된 뒤에도 그 처분의 취소로 회복되는 법률상 이익이 있는 자의 경우에도 또한 같다고 규정하고 있다.

나. 우선, 본안 판단에 앞서 이 사건 심판청구가 심판제기 요건을 충족한 적법한 청구인지 살펴본다.

1) 행정심판법 제13조 제1항에 따르면, 행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라도 당해 행정처분의 취소를 구할 법률상의 이익이 있는 경우에는 청구인 적격이 인정된다 할 것이다.

2) 한편, 대법원에서는 행정처분의 직접 상대방이 아닌 자로서 그 처분에 의하여 자신의 환경상 이익이 침해받거나 침해받을 우려가 있다는 이유로 취소소송을 제기하는 제3자는, 자신의 환경상 이익이 그 처분의 근거 법규 또는 관련 법규에 의하여 개별적ㆍ직접적ㆍ구체적으로 보호되는 이익, 즉 법률상 보호되는 이익임을 증명하여야 원고적격이 인정된다. 그런데 그 행정처분의 근거 법규 또는 관련 법규에 그 처분으로써 이루어지는 행위 등 사업으로 인하여 환경상 침해를 받으리라고 예상되는 영향권의 범위가 구체적으로 규정되어 있는 경우에, 그 영향권 내의 주민들은 당해 처분으로 인하여 직접적이고 중대한 환경 피해를 입으리라고 예상할 수 있고, 이와 같은 환경상의 이익은 주민 개개인에 대하여 개별적으로 보호되는 직접적ㆍ구체적 이익으로서 그들에 대하여는 특단의 사정이 없는 한 환경상 이익에 대한 침해 또는 침해 우려가 있는 것으로 사실상 추정되어 법률상 보호되는 이익으로 인정됨으로써 원고적격이 인정된다. 그리고 그 영향권 밖의 주민들은 당해 처분으로 인하여 그 처분 전과 비교하여 수인한도를 넘는 환경피해를 받거나 받을 우려가 있다는 자신의 환경상 이익에 대한 침해 또는 침해 우려의 존재를 증명하여야만 법률상 보호되는 이익으로 인정되어 원고적격이 인정된다(대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330전원합의체 판결 등 참조)고 판시하였다.

3) 그리고 위 인정사실에 따라 이 사건 저온창고시설 주변 농지 및 경작현황을 보면, 현재 이 사건 저온창고시설 부지 정북방향으로 연접한 ○○리 266-2번지 상의 하우스는 강○○씨가 경작하고 있는 농지로 청구인과는 관련이 없으며, 청구인 소유의 농지 ○○리 266-1번지는 이 사건 저온창고시설 부지 경계선으로부터 11.9m 떨어져 있고, ○○농협에서 ○○리 266-2번지의 대지 경계선으로부터 이 사건 저온창고시설까지의 이격거리를 1.5m 이상에서 최소 4m 이상으로 설계를 변경하여 건축하게 되면 그 거리가 15.9m에 이르게 되며, 이에 더해 이 사건 저온창고시설 부지는 ○○리 266-2번지 농지보다 1m 이상 낮게 형성되어 있다.

4) 이러한 현황 및 판례, 관련법령 등에 기초하여 이 사건을 보건대, 청구인은 이 사건 저온창고시설로 인하여 일조권의 침해를 받아 청구인이 경작하는 농작물에 피해를 입게 된다고 주장하고 있으나, 농지법 시행령 제32조 및 제33조에 따르면, 농지전용허가 시 해당 농지의 전용이 인근 농지의 일조·통풍·통작(通作)에 현저한 지장을 초래하는지 여부를 심사하도록만 규정하고 있을 뿐, 그 영향권의 범위를 구체적으로 규정하고 있지 않으며, 이 사건 저온창고시설은 청구인의 농지(○○리 266-1번지)와 최소 13.4m 이상 떨어져 있어 청구인의 농지가 직적접인 영향권 내에 있다거나 해당 농지에 현저한 지장을 초래한다고 판단하기는 어렵다.

5) 그렇다면 청구인은 이 사건 처분으로 인하여 그 처분 전과 비교하여 수인한도를 넘는 환경피해를 받거나 받을 우려가 있다는 자신의 환경상 이익에 대한 침해 또는 침해 우려가 있음을 구체적으로 입증하여야만 할 것인데, 청구인은 단순히 이 사건 저온창고시설 높이가 12m가 되므로 이로 인해 청구인의 농지 하우스 농작물에 일조량이 부족해질 것이라고 주장하고 있을 뿐이다. 일반적으로 어떠한 사물의 그림자는 태양의 고도와 방향, 시간에 따라 그 길이와 방향이 달라지고, 특히 절기상 하지(夏至)에는 그 길이가 가장 짧고, 동지(冬至)에는 그 길이가 가장 길어지므로 일정 시기에 청구인의 농지에 일조권의 침해가 발생할 가능성을 배제할 수는 없으나, 그 피해의 정도는 물론 수인한도를 넘는다는 사실을 인정할 만한 증거가 없는 바, 이러한 사실에 비추어 볼 때, 이 사건 행정심판 청구와 관련하여 청구인에게는 청구인 적격이 없다고 할 것이다.

6) 또한 청구인은 이 사건 처분이 관련법령을 잘못 적용한 오류를 범하고 있다고 주장하나, 위에서 살펴본 바와 같이 이 사건 청구는 행정심판 청구인 적격을 갖추지 못한 자가 제기한 부적법한 심판 청구이므로 청구인이 주장하는 취소의 사유에 대하여 판단하지 않기로 한다.

다. 결론

그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 심판제기요건을 결한 부적법한 심판청구라 할 것이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.

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