이 유(2017-45)

1. 사건개요

청구인은 2016. 10. 6. ○○군 ○○면 ○○리 200(6,165㎡, 답, 보전관리지역, 이하 ‘이 사건 신청지’라 한다) 상에 단독주택(지상 2층, 대지면적 654㎡, 건축면적 82.08㎡, 연면적 89.6㎡) 건립을 목적으로 건축신고를 하였으나, 2016. 10. 20. 피청구인으로부터 건축신고 불수리처분을 통보받고, 그 처분의 취소를 청구한 사건이다.

2. 청구인 주장의 요지

가. 이 사건 신청 경위 및 처분사유

1) 청구인은 2016. 6. 30.경 이 사건 신청지에 대한 복합민원 사전심사청구를 하였고, 수차례 피청구인의 수정, 보완요구에 응하여 모든 사항을 보완함으로써 건축허가에 특별한 문제가 없는 것이 확인됨에 따라, 2016. 10. 6. 건축신고 신청을 하게 되었다.

2) 이 사건 신청 이후에도 청구인은 수차례 피청구인의 경미한 보완요구에 응하였으나, 종국에는 터무니없게도 보완사항들과 전혀 상관없는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제58조 제3항 및 같은 법 시행령 제56조에 위배된다는 사유로 피청구인은 이 사건 건축신고 불수리처분을 하였다.

3) 그러나 이 사건 신청지는 현재 ‘○○계곡 군립공원계획’에서 벗어난 지역에 위치하고 있으며, 2016. 12. 20. 청구인이 정보공개청구를 통해 확인한 결과, 이 사건 신청지는 군립공원 추가선정 등에 해당이 없음을 확인하였다.

4) 이러한 상황을 볼 때, 피청구인이 국토계획법 제58조 등을 근거로 한 이 사건 건축신고 불수리처분은 부당하다 판단되어 이 사건 행정심판청구를 하게 되었다.

나. 이 사건 처분의 부당한 점

1) ‘○○계곡 군립공원사업’과 관련하여

가) 피청구인이 주장하는 ‘○○계곡 군립공원’은 2002. 4.경 고시를 통해 계획이 이뤄졌으나, 14년이 지난 지금까지도 사업이 추진되지 못해 지역발전을 저해하고 있는 상황이며, 특히 2016. 12. 27.경 실시한 ‘제2차 ○○계곡 군립공원 계획 수립 주민공청회’에서도 지역민의 호응을 얻지 못하고 오히려 화만 키우고 있는 상황이다.

나) 상황이 이러함에도 ‘○○계곡 군립공원’ 고시지역 이외에까지 군립공원지역 확대 또는 청정지역 선정 등의 이유로 사유지에 대한 개발행위를 제한하는 것은 분명 잘못이라 할 것이다.

다) 최근 정부는 ‘○○계곡 군립공원’과 같이 10년 이상 개발행위가 묶여있는 지역에 대한 규제완화를 추진하고 있는데, 피청구인은 이러한 정부정책에 역행한다 할 것이다.

2) 행정절차상의 문제

가) 피청구인이 이 사건 처분 사유로 든 ‘○○계곡 군립공원’은 2002. 4.경 고시 당시 구역선정에 있어 주민공청회 등 주민의견을 수렴하는 절차를 거치지 않고 강행하여 원안 자체가 문제가 있는 사업이며, 일관성 없는 행정처리로 지역민들의 피해를 가중시키고 있다.

나) 상황이 이러함에도 피청구인은 청구인이 신청한 ‘복합민원 사전심사청구’에 있어 단 한차례도 사전에 법적 불가지역이라는 것을 언급하지 않았고, 설계변경, 지번수정 등의 사항만을 보완 요구함으로써 토지매입을 비롯해 건축․토목설계비용 등 경제적으로 막대한 손실을 끼쳤다.

다) 이는 피청구인이 ‘복합민원 사전심사제도’의 근본적인 취지도 파악하지 못해 발생한 전형적인 행정착오라 할 것이다.

3) 이 사건 신청지는 군립공원 고시지역 밖에 위치하고 있다.

가) 피청구인은 이 사건 신청지를 ‘○○계곡 군립공원계획’에 추가반영을 검토하고 있어 관련 법령에 의거 이 사건 처분을 하였다고 주장하고 있으나, 청구인이 정보공개청구를 통해 확인한 결과, 군립공원의 추가확대 및 보상계획은 없음을 확인하였다.

나) 더욱이 군립공원으로 고시된 지역도 행정절차 문제로 반발이 심하여 14년이 넘는 기간 동안 사업이 추진되고 있지 못한 상태에서 ‘○○계곡 군립공원’ 고시지역도 아닌 곳까지 군립공원 또는 청정지역 등을 핑계로 개인의 재산권을 제한하는 것은 너무도 부당한 처사라 할 것이다.

4) 형평성 문제

가) 이 사건 신청지 인접지역은 아래 사진과 같이 2016년 건축허가를 받아 현재 펜션사업장으로 운영되고 있으나, 해당지역은 보전관리지역이면서 지방2급 하천지역에 위치하고 있어 피청구인의 논리에 따르면 당연히 건축불허처분을 받았어야 되는 곳이다.

나) 더욱이 이곳은 건축물 용도가 주택용도가 아닌 영업용 펜션으로 관광객에 의한 하천훼손도 더욱 빈번히 발생할 우려가 있음에도 피청구인은 개발행위를 승인하였으며, 이 사건 단독주택 건축신고에 대해서는 불수리처분을 하였다. 이는 공정성 및 형평성에 심각한 문제가 있다 할 것이며, 이에 대해 명확한 해명이 필요하다.

5) 소결

이처럼 피청구인은 일관성 없는 행정절차로 인해 지역민을 비롯한 청구인에게 막대한 피해를 끼치고 있으며, 공정성과 형평성까지 저버리는 등 명백히 청구인의 재산권을 침해했다 할 수 있다.

다. 기타 참작사유

1) 낙후지역 개발 및 지역 발전에 기여

이 사건 신청지는 피청구인의 부당한 사업추진으로 인해 십수 년간 개발이 지연되고 있어 지역경제는 물론 관광객들에게까지 불편을 주고 있는 상황으로 만약 이 사건 신청지에 대한 개발이 승인될 경우, 인근 하천지역까지 정비를 함으로써 폭우 시 구거지역에 대한 피해가 최소화 될 것이며, 사람이 드나들기 힘든 수풀지역을 간벌함으로써 관광객의 불편해소 및 지역발전에 조금이나마 기여할 것이라 판단된다.

2) 수요자가 즐겨 찾는 관광브랜드 개발이라는 도정방향에 기여

○○○도에서는 2016년도에 고부가가치의 관광상품개발 등 관광콘텐츠 개발에만 수백억 원의 사업비를 책정하는 등 관광마케팅 강화에 힘쓰고 있는 상황으로, 단순히 수풀이 우거진 자연경관만으로는 관광객의 마음을 사로잡기는 현실적으로 힘들다. 자연경관과 어우러진 주택 및 숙박시설 등의 개발행위를 통해 다시 찾고 싶은 마음이 드는 관광지를 건립하는 것이 지역이미지 향상 및 도정방향에 기여하는 것이라 판단되며 청구인도 이에 앞장서도록 하겠다.

3) 막대한 경제적 손실

청구인은 최초 준공목표를 2017. 3.로 계획하였으나, 이 사건 건축신고가 불수리처분 됨에 따라 토지매입비용 및 건축․토목설계비 등 막대한 경제적 피해를 입고 있으며, 더욱이 전원주택 신축이 불허됨에 따라 현재 거주하고 있던 집을 매각한 뒤 그곳으로 이사하려던 계획이 무산됨으로써 양쪽으로 은행이자를 납입하는 상황까지 발생하고, 가계 부도위기까지 직면하여 당장의 생계가 막막한 지경이다. 이 모든 것은 피청구인의 부적절한 행정절차로 인해 발생된 것으로 모든 책임은 피청구인이 져야 할 것이다.

라. 결어

위에서 살펴 본 바와 같이, 피청구인은 이 사건 신청지에 대한 개발행위에 있어 부적절한 행정절차와 공정성․형평성에 어긋난 사업인가기준으로 이 사건 처분을 하였다고 생각되는 바, 부득이 다시금 공정한 판단을 받고자 이 사건 행정심판청구를 하게 되었다.

마. 보충서면(피청구인의 답변서에 대해)

1) 법적근거 부족

피청구인의 답변서 증빙서류를 살펴보면, 피청구인 산림과의 ‘○○계곡 주변 행위제한을 위한 자연공원 구역 확대 관련 협의 의견’ 요청에 대해 피청구인 도시건축과에서는 “용도지역 중 보전성이 가장 높은 자연환경보전지역이라 하더라도 모든 건축물의 행위를 제한하는 것은 아니며, 개발에 따른 자연환경 훼손 및 오염배출이 적은 용도의 건축물은 가능(단독주택은 모든 용도지역에서 허용)하다”라고 의견을 회신하였으며, 피청구인 환경과에서는 “○○군 자연환경보전을 위한 조례는 자연경관 심의 대상인 형질변경 기준 사업계획면적을 1,000㎡ 이상으로 규정”이라고 회신하였으므로 청구인의 개발행위 신청은 자연경관 심의 대상에 해당하지 않을 뿐만 아니라, 피청구인은 ‘군립공원의 확대 또는 보상계획은 현재 시점에서는 추진할 계획이 없다’라고 명확하게 선을 긋고도 군립공원 인근지역까지 국토계획법 제58조를 적용한 것은 너무도 억지이며, 이러한 억지에 의해 헌법에 명시된 개인의 재산권까지 침해하는 것은 부당하다 할 것이다.

2) ○○계곡 군립공원 구역확대 관련 방침에 반함

피청구인은 개발행위에 대한 제한은 피청구인의 방침에 의한 것이라고 주장하고 있으나, 피청구인의 ‘○○계곡 군립공원 구역확대에 따른 검토보고’를 보면, “○○계곡 주변은 농지와 마을 등으로 이루어져, 현행 자연공원법상 지정기준에 부적합하고, 등산로나 탐방로도 없는 계곡 주변의 행위를 제한하기 위한 목적으로 자연공원 확대 지정은 바람직하지 않으며, 자연공원 지정과정에서 지정반대를 위한 집단민원 및 행정소송 등 분쟁소지가 매우 높다”라고 하였으며, “광범위하게 군립공원을 확대하는 것은 자연공원법 및 시대적 흐름에 역행하는 것으로 신중한 접근이 필요하고, 타법 행위제한에 대한 담당부서 검토의견을 조회한 결과, ○○계곡 전체에 대한 행위제한은 현재로서는 매우 곤란하므로 장기적인 검토가 필요한 것으로 판단된다”라고 하였음에도 계속해서 개발행위 제한을 주장하는 피청구인의 저의가 심히 의심된다.

3) 형평성 문제

피청구인은 2015. 8. 27.경 이 사건 신청지 인근인 ○○면 ○○리 52번지 상에 단독주택(다가구) 용도로 건축신고필증을 교부한 사실이 있으나, 이후 주변경관이 우수한 지역이 개발로 인해 자연경관훼손, 생태계파괴, 환경오염 등이 가속화 되는 것을 방지하기 위해 개발행위를 제한한 것이라 주장하는데 ○○리 52번지는 단독주택이 아닌 영업용시설이며, 더욱이 이곳은 하천구역으로 하천법 제33조 제4항에 의거 개발행위가 금지된 곳이다.

피청구인이 이 사건 신청지 인근에 대해 자연경관훼손 등을 사유로 개발행위를 제한하는 것은 어제 오늘일이 아님에도, 하천법 제33조 제4항 위배되는 지역에 위치한 영업용시설에 대해서는 건축승인을 해 주고 바로 옆에 위치했으나 하천구역도 아니고 규모도 99㎡밖에 되지 않는 청구인의 이 사건 단독주택에 대해서는 불승인한 피청구인의 모순적 행정절차에 상당한 의구심이 생기는 바이다.

4) 결론

앞서 설명한 바와 같이, 이 사건 신청지는 법적으로 아무런 문제가 없는 곳으로, 이 사건 처분은 피청구인 스스로 정한 방침에 반하는 것이며, 인접해 위치한 펜션과의 형평성을 볼 때도 너무나 부당한 처분이라 할 것이다. 따라서 청구인의 건축신고는 수리되어야 함이 타당하다.

3. 피청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 경위

1) 청구인은 2016. 6. 30. 이 사건 신청지 상에 단독주택 용도로 연면적 89.60㎡ 규모의 건축물 건축을 위해 건축법 제14조에 의한 건축신고서를 피청구인에게 제출하였으며, 피청구인은 이를 검토한 후 미비사항에 대하여 2016. 7. 13. 1차 보완요구를 하였고, 청구인이 보완요구 기일 내에 보완서를 제출하지 아니하여 2016. 8. 4. 보완이행촉구를 하였으나, 청구인이 보완이행촉구에도 피청구인에게 보완 완료서를 제출하지 아니하여, 민원처리에 관한 법률의 규정에 의거 피청구인의 2회에 걸친 보완요구에 청구인이 응하지 아니한 사유로 건축신고서 및 이와 관련된 복합민원을 반려한 사실이 있다.

2) 이후 2016. 10. 6. 청구인은 이 사건 신청지 상에 단독주택 용도로 연면적 98.60㎡ 규모의 건축물 건축을 목적으로 건축신고서 및 이와 관련된 개발행위허가신청서 등을 피청구인에게 다시 제출하였으며, 피청구인은 이 사건 신청지를 포함한 ○○면의 ○○천 일대의 건축물 건축에 대하여 ‘자연 생태가 훼손되지 아니한 청정지역으로 수변자연경관이 수려하고 군민이 물놀이를 통한 힐링을 체험하는 공간이므로 ○○계곡 군립공원 확대계획에 반영을 검토하는 등 보존가치가 높은 지역으로 결정하여 국토계획법 제58조 등에 의한 개발행위허가기준에 위배되어 건축신고 불가 처분’을 하였으며, 민원처리에 관한 법률과 행정심판법, 행정소송법에 의한 구제제도에 대하여 통지하였다.

나. 이 사건 처분의 적법성

1) ‘○○계곡 군립공원’이 14년 동안 추진하지 못하고 있는 사업임에도 ‘○○계곡 군립공원’ 외의 지역까지 군립공원 확대 또는 청정지역 선정 등을 이유로 사유지에 대한 개발행위를 제한하는 것은 잘못이라는 주장에 대하여

‘○○계곡 군립공원’은 2002. 4. 25. ○○군 고시 제2002-17호로 지정․고시되었으며, 위 공원은 자연공원법에 의한 자연공원으로 우수한 자연경관 등을 보전하는 것이 주목적이므로 별도의 사업이 필요치 않은 것이지 사업추진을 못한 것은 아니다. 또한 피청구인이 ‘○○계곡 군립공원’ 구역 확대를 검토한 결과, 현재 시점에서는 확대가 어려우나, 향후 장기적인 검토과제로 보류해 놓은 사항이며, 오히려 이 사건 신청지 일원은 자연공원으로 지정하여야 할 필요성까지 대두될 정도로 자연경관과 생태계가 우수한 지역이다.

따라서 피청구인은 이 사건 건축신고가 국토계획법 제58조의 개발행위기준 중 “자연경관훼손, 생태계파괴, 환경오염 등의 우려가 없을 것”이라는 기준에 위배되어 개발행위허가를 제한한 것이며, 이는 정당한 행정행위이다.

2) ‘○○계곡 군립공원’은 고시 당시 주민 의견을 수렴하는 절차를 이행하지 아니하였고, 원안자체가 문제가 있는 사업이며, 2016년 신청한 복합민원 사전심사청구시 사전에 법적 불가지역임을 언급하지 않아 토지매입비 등의 경제적 손실을 끼치게 하는 등 복합민원 사전심사제도의 근본적 취지를 파악하지 못해 발생한 전형적인 행정착오라는 주장에 대하여

가) 피청구인은 ‘○○계곡 군립공원’ 지정 시 주민 공람․공고를 통해 주민의견수렴을 하였으며, 군립공원 지정을 위한 행정절차 이행 여부가 이 사건 행정심판과 연관이 있는 것은 아니다. 또한 청구인이 2016. 6. 30. 피청구인에게 신청한 민원은 건축법 제14조의 규정에 의한 건축신고서 및 이와 관련된 개발행위허가신청 등으로, 복합민원 사전심사청구라는 제목의 민원은 신청된 사실이 없다.

나) 또한 이 사건 건축신고서 제출과 관련하여 청구인에게 보완 요구한 내용은 부지조성계획, 오수처리상세계획, 대지의 안전에 관한 사항 등이며, 보완 요구사항이 제출되어야 이 사건 신청지에 건축물 건축이 적합할 것인지를 최종 결정할 수 있는 것이고, 이 사건 신청지는 최초 건축신고 신청일 2016. 6. 30. 이전인 2016. 2. 6. 토지매매가 이루어진 점을 감안하면, 복합민원 사전심사청구 시 피청구인이 사전에 법적 불가지역으로 언급하지 않았고, 사전심사청구제도의 취지를 파악하지 못해 손실을 끼쳤다는 청구인의 주장은 명백히 사실과 다르다.

3) ‘○○계곡 군립공원’은 현재 사업이 추진되지도 아니하고, 향후 추가확대 및 보상계획이 없으며, 고시 밖의 지역까지 군립공원 또는 청정지역이라는 이유로 개인의 재산권을 제한하는 것은 부당한 처사라는 주장에 대하여

가) ‘○○계곡 군립공원’은 자연공원법에 의거 자연생태계와 자연 및 문화경관 등을 보존하고 지속가능한 이용을 목적으로 지정된 자연공원 중 ○○군의 자연생태계와 경관을 대표할 만한 지역으로 인정하여 피청구인이 지정한 군립공원으로서 자연생태계 등의 보존이 목적인 공원이므로 사업(공사 등)을 추진하지 아니하는 것이지 주민반발로 인해 추진하지 못하고 있다는 청구인의 주장은 사실과 다르며, 군립공원의 확대 또는 보상계획은 현재의 시점에서는 추진할 계획은 없으나, 향후 여건 변화 등을 감안하여 장기적으로 추진한다는 것이 피청구인의 방침이다.

나) 따라서 피청구인은 군립공원 밖에 위치한 이 사건 신청지에 대하여 국토계획법 제58조의 개발행위기준 중 ‘자연경관훼손, 생태계파괴, 환경오염 등의 우려가 없을 것’이라는 기준에 위배되어 건축신고 불가처분한 것으로 법률에 근거한 적법한 처분이며, 이는 개인 재산권을 제한하는 부당한 처사에 해당되지 아니한다 할 것이다.

4) 이 사건 신청지 인근인 ○○면 ○○리 52번지는 주택용도가 아닌 영업용 펜션으로 관광객에 의한 하천훼손이 더욱 빈번히 발생할 우려가 있음에도 개발행위를 승인하였으며, 이는 공정성 및 형평성에 심각한 문제가 있다는 주장에 대하여

이 사건 신청지 인근인 ○○면 ○○리 52번지 상에 단독주택(다가구)용도로 2015. 8. 27. 피청구인이 건축신고필증을 교부한 사실이 있으며, 이로 인해 청구인의 입장에서는 형평성 결여를 주장할 수 있으나, 이 사건 신청지는 자연생태계의 보존이 요구되는 수변경관이 우수한 지역으로, 개발로 인해 자연경관훼손, 생태계파괴, 환경오염 등이 가속화되는 것을 방지하기 위해 개발행위를 제한한 것이다.

5) 이 사건 신청지에 개발이 승인될 경우 주변 하천 및 수풀정비를 통해 지역발전에 기여할 것이며, 자연경관과 어우러진 주택 및 숙박시설 등의 개발행위를 통해 다시 찾아오고 싶은 관광지를 건립하여 지역 이미지 향상에 앞장서도록 하겠다는 주장에 대하여

이 사건 신청지 일원은 ○○군에서 자연경관이 수려하고 생태계보전 등이 필요하여 국토계획법 제36조에 따라 용도지역을 보전관리지역으로 지정한 곳으로 개발보다는 보존이 우선시 되어야 할 장소이며, 같은 법 제76조의 규정에 의거 보전관리지역에서는 숙박시설 용도의 건축물 건축은 허용되지 아니하므로 청구인의 주장은 타당성이 결여된 것이다.

6) 이 사건 처분으로 인해 청구인이 토지매입비용 등의 경제적 피해가 발생하고 있으며, 이는 피청구인의 부적절한 행정절차(복합민원 사전심사청구 등)로 인해 발생한 것이므로 피청구인이 책임을 져야한다는 주장에 대하여

청구인이 이 사건 신청지를 매입한 시점은 2016. 2. 6.이며, 이는 청구인이 복합민원 사전심사를 청구하였다고 주장하는 2016. 6. 30. 이전에 이미 매매가 이루어졌기에 토지매매에 따른 피해를 피청구인에게 책임전가 하는 것은 부당하다 할 것이다. 또한 청구인이 피청구인에게 복합민원 사전심사청구라는 제목으로 민원을 청구한 사실이 없으므로 이에 대한 피청구인의 부적절한 행정절차도 진행한 사실이 없어 청구인의 주장은 타당성이 없다.

다. 결론

따라서 청구인의 이 사건 청구는 이유 없으므로 기각하여 주기 바란다.

라. 보충서면(청구인 보충서면에 대한 답변)

1) 법적근거가 부족하다는 주장에 대해

용도지역․지구 내 개발행위(건축 등)는 개발행위가 가능한 시설용도 일지라도 각 개별법으로 정한 허가기준을 만족할 경우에 한하여 허가가 가능하다. 이 사건의 경우 보존관리지역 내 단독주택 용도의 건축물 건축은 가능하나, 건축물 건축허가(신고 포함) 시 의제처리 대상인 개발행위허가를 득하여야 하며, 개발행위허가를 위한 기준은 국토계획법 제58조로 정하고 있고, 해당 기준에 따르면 주변지역의 토지이용실태 및 물의 배수, 하천 등 주변환경이나 경관과 조화를 이루고, 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절한지 등 관련 기준에 적합할 경우 허가를 하도록 규정하고 있으므로, 피청구인의 행정처분은 관련법에 근거한 정당한 행정행위이며, 또한 이 사건 건축신고서 처리 시 자연환경보전법과 ○○군 자연환경보전을 위한 조례에 근거한 자연경관 심의대상이 아니어서 자연경관 심의위원회의 심의를 거친 사실이 없으므로 법적 근거가 부족하다는 청구인의 주장은 사실과 다르다.

2) ○○계곡 군립공원 구역확대 관련 방침에 반한다는 주장에 대해

피청구인의 용역은 ○○계곡 군립공원을 ○○계곡 주변지역에 대하여 수승대까지 확장하여 군립공원으로 지정하기 위한 것이며, 현재 시점에서의 군립공원 확대지정은 어려우나 향후 지역주민의 공감대가 형성되면 확장 지정하는 방안 강구 등 장기적인 검토 과제로 남겨둔 사항이다. 이와 별개로 군립공원 지역 밖의 토지일지라도 경관이나 생태계 등이 우수한 지역에 대하여는 국토계획법 제58조의 개발행위허가 기준을 적용하여 개발행위를 제한토록 한 행위는 적정한 것이다.

3) 형평성에 문제가 있다는 주장에 대해

피청구인이 2015. 8. 27. 건축신고필증을 교부한 ○○면 ○○리 52번지 상의 건축물의 용도는 단독주택(다가구)으로 영업용이 아니며, 동 건물은 건축신고 검토 시 이 사건 신청지 인근지역에 계속해서 건축물 건축이 이루어질 것이라는 사실을 예측할 수가 없어 경관이나 생태계 보전 분야의 적극적인 검토 없이 건축신고필증을 교부하였으나, 이후 청구인의 건축신고서가 제출되면서 우수한 경관자원과 환경보전을 위해 개발행위를 제한한 것이며, 하천법 제33조 제4항은 하천구역 안에서 하천점용허가를 할 수 없는 행위를 규정한 것으로 ○○리 52번지도 하천구역 밖이므로 청구인의 주장은 타당성이 결여된다.

4. 관계법령

가. 건축법 제11조, 제14조

나. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조, 제58조

다. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제56조 [별표 1의2]

5. 인정사실

가. 2002. 4. 25. 피청구인은 ○○군 ○○면 ○○리, ○○리, ○○리 일원 650,000㎡에 대하여 ‘○○계곡 군립공원’ 지정․고시를 하였다.

나. 이 사건 신청지 토지이용 및 소유권 현황은 다음과 같다.

다. 청구인은 2016. 6. 30. 피청구인에게 이 사건 신청지 상에 단독주택 건립을 위한 건축신고서를 제출하였다.

라. 2016. 7. 1. 피청구인은 다.항의 건축신고 건에 대하여 청구인에게 ‘개인하수처리 서류 수정’을 보완 요청하였다.

마. 2016. 7. 13. 피청구인은 다.항의 건축신고 건에 대하여 청구인에게 아래와 같이 보완 요청하였다.

바. 피청구인은 2016. 8. 4. 청구인에게 보완 촉구 요청을 하였으나, 보완이 이루어지지 않자 2016. 8. 17. 청구인에게 아래와 같은 사유로 건축신고 및 복합민원에 대한 반려 통보를 하였다.

사. 청구인은 2016. 10. 6. 피청구인에게 이 사건 신청지 상에 단독주택 건립을 위한 건축신고서를 재제출하였다.

아. 피청구인은 청구인에게 이 사건 건축신고에 대하여 2016. 10. 6. ‘도면수정’, 2016. 10. 10. ‘건축신고서 지번 수정’을 보완 요청하였으며, 청구인은 2016. 10. 10., 2016. 10. 19. 각 보완을 완료하였다.

자. 피청구인은 2016. 10. 20. 청구인에게 다음과 같은 사유를 들어 건축신고 불수리처분을 통보하였다.

차. 2016. 12. 14. 청구인의 위임을 받은 행정사 변○○은 피청구인에게 ○○계곡 군립공원 인근 추가 공원 설립계획 등에 관하여 민원신청을 하였으며, 이에 대해 피청구인은 2016. 12. 21. “현재 ○○면 ○○리 200번지에 대한 ○○계곡 군립공원의 추가 지정계획은 없습니다”라고 답변하였다.

카. 2016. 12. 16. 피청구인은 ‘○○계곡 군립공원 구역확대에 따른 검토보고’를 하였으며, 그 내용은 아래와 같다.

타. 경상남도 행정심판위원회는 2017. 2. 9. 현장확인을 통해 이 사건 신청지는 ○○계곡 군립공원 구역 밖에 위치하고 있으며, 주변에는 단독주택 등 기 건립된 건축물이 있음을 확인하였다.

6. 판단

가. 이 사건 처분의 관계 법령에 대하여 살펴보면,

1) 건축법 제14조에 연면적의 합계가 100제곱미터 이하인 건축물 등 소규모의 건축물 등에 해당하는 경우에는 미리 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장에게 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 신고를 하면 건축허가를 받은 것으로 보며, 그 건축신고에 관하여는 같은 법 제11조 제5항 및 제6항을 준용한다고 규정하고 있다.

2) 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라고 한다) 제56조 제1항 및 같은 법 시행령 제51조 제1항 제1호에 의하면, 건축법 제2조 제1항 제2호에 따른 건축물(‘토지에 정착하는 공작물 중 지붕과 기둥 또는 벽이 있는 것과 이에 딸린 시설물’ 등)의 건축에 해당하는 행위를 하려는 자는 개발행위허가를 받아야 하는데, 건축법 제11조 제1항, 제5항 제3호에 건축법에 의한 건축허가를 받으면 위 국토계획법에 따른 개발행위허가를 받은 것으로 간주된다고 규정하고 있다.

3) 이에 따라 건축법 제12조 제1항은 건축허가의 허가권자는 해당 용도ㆍ규모 또는 형태의 건축물을 건축하려는 대지에 건축하는 것이 국토계획법 제56조부터 제62조까지의 규정 등에 맞는지를 확인하여야 한다고 규정하고 있다. 그리고 국토계획법 제57조 제1항은 개발행위를 하려는 자는 그 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보, 위해(危害)방지, 환경오염 방지, 경관, 조경 등에 관한 계획서를 첨부한 신청서를 개발행위허가권자에게 제출하되, 건축법의 적용을 받는 건축물의 건축을 하려는 자는 건축법에서 정하는 절차에 따라 신청서류를 제출하여야 한다고 규정하고 있다. 또한, 국토계획법 제58조 제1항 제2호, 제3호는 도시·군관리계획 내용에 어긋나지 아니하고, 도시·군계획사업의 시행에 지장이 없는 등의 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하도록 규정하고 있고, 나아가 국토계획법 시행령 제56조 제1항[별표 1의2] 제1호 (나)목, (다)목은 개발행위허가기준으로, 용도지역별 개발행위의 규모 및 건축제한 기준에 적합할 것, 개발행위허가제한지역에 해당하지 아니할 것, 도시·군계획사업부지에 해당하지 아니할 것, 개발시기와 가설시설의 설치 등이 도시·군계획사업에 지장을 초래하지 아니할 것 등을 규정하고 있다.

나. 이 사건 처분의 위법․부당에 대하여 살펴보면,

1) 대법원은 건축허가권자는 건축허가신청이 건축법 등 관계 법령에서 정하는 어떠한 제한에 배치되지 않는 이상 같은 법령에서 정하는 건축허가를 하여야 하고, 중대한 공익상의 필요가 없음에도 불구하고 요건을 갖춘 자에 대한 허가를 관계 법령에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 거부할 수는 없다(대법원 1992.12.11. 선고 92누3038판결, 대법원 2009.9.24. 선고 2009두8946판결 등 참조)고 하였으며,

2) 국토계획법 제56조 제1항, 제57조 제1항, 제58조 제1항 제4호, 같은 법 시행령 제51조 제1항 제1호, 제56조 제1항 [별표 1의2] 제1호 (라)목, 제2호 (가)목, 건축법 제11조 제1항, 제5항 제3호, 제12조 제1항의 규정 체제 및 내용 등을 종합해 보면, 건축물의 건축이 국토계획법상 개발행위에 해당할 경우 그에 대한 건축허가를 하는 허가권자는 건축허가에 배치ㆍ저촉되는 관계 법령상 제한사유의 하나로 국토계획법령의 개발행위허가기준을 확인하여야 하므로, 국토계획법상 건축물의 건축에 관한 개발행위허가가 의제되는 건축허가신청이 국토계획법령이 정한 개발행위허가기준에 부합하지 아니하면 허가권자로서는 이를 거부할 수 있으나, 향후 종합발전계획의 수립 및 실현에 어려움이 예상된다는 등의 사정만으로 한 처분 사유는 국토계획법령이 규정한 개발행위허가기준과 배치되는 사유에 해당한다고 볼 수 없다(대법원 2016. 8. 24. 선고 2016두35762 판결)고 판시한 바 있다.

3) 위 관계 법령 및 판례 등에 비추어 이 사건을 보건대,

(가) 피청구인은 이 사건 신청지 상의 단독주택 건립을 위한 청구인의 건축신고에 대하여 “신청지역은 보전가치가 높아 ‘○○계곡 군립공원계획’에 반영을 검토하고 있는 지역이므로, 국토계획법 제58조 제3항 및 같은 법 시행령 제56조 제1항 [별표 1의2]에 정한 기준에 위배된다”는 사유로 건축신고 불수리처분을 하였다.

(나) 살피건대, 이 사건 단독주택의 건축은 그 자체가 국토계획법이 정한 개발행위에 해당하고, 이 사건 신청은 국토계획법상 개발행위허가가 의제되는 건축신고 건으로, 건축허가권자는 관계 법령에서 정한 제한사유로서 국토계획법령이 정한 개발행위허가기준에 부합하는지를 확인하여 이에 부합하지 아니하는 경우에는 건축신고 수리를 거부할 수 있다고 보아야 하나,

이 사건 청구인 및 피청구인의 주장, 인정사실 등에 따르면, ① 이 사건 신청지는 보전관리지역으로서 단독주택 건립이 가능하며, 현재 ○○계곡 군립공원 구역에는 포함되지 않는 점, ② 피청구인이 ○○계곡 군립공원 구역확대에 대한 검토를 하였으나, “장기적인 검토가 필요하다”는 결론을 두고 사업추진에 대한 구체적인 근거자료로 볼 수 없을 뿐만 아니라 향후 개발사업계획이 추진될 예정이라거나 수립가능성이 있다는 사정만으로 이 사건 신청을 거부할 중대한 공익상의 필요가 있다고 볼 수 없는 점, ③ 이 사건 신청지 주변의 단독주택 등과 비교하면 유독 이 사건 신청을 불수리하는 것은 형평성에도 반하는 점 등을 종합해 볼 때, 이 사건 처분 사유는 국토계획법령이 규정한 개발행위허가기준과 배치되는 사유에 해당한다고 볼 수 없을 뿐만 아니라 청구인의 재산권을 과도하게 침해하는 처분이라 할 것이다.

4) 따라서 이 사건 처분으로 인해 달성하고자 하는 공익보다 청구인이 입게 될 불이익이 훨씬 크므로 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법이 있다 할 것이다.

다. 결론

그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다.

"건축신고 불수리처분 취소 청구" 저작물은 자유이용을 불가합니다.