이 유(2017-1)
1. 사건개요
청구인들은 ○○시 ○○동 343-9번지(도로, 388㎡, 이하 ‘이 사건 토지’라 한다)토지 소유자로서, 2016. 10. 26. 피청구인에게 현황도로로 사용되고 있는 이 사건 토지에 대하여 보상을 요구하는 민원을 제기하였으나, 2016. 11. 11. 피청구인으로부터 ‘이 사건 토지는 과거부터 공공의 도로로 사용되어 왔고, 도로개설에 대한 정확한 사실 확인이 어려운 상황으로 미불용지가 아니다’라는 민원회신을 받고, 그 민원회신에 대한 취소를 청구한 사건이다.
2. 청구인 주장의 요지
가. 이 사건 처분에 이르게 된 경위
1) ○○시 ○○동 343-2번지는 지목이 도로인 사유지로서, 1916. 11. 10. 청구 외 구○○가 소유자였다. 이후 청구 외 구○○가 1936. 4. 1. 사망하였고, 상속자 구○○이 1977. 6. 13. 사망하게 되자 2008. 2. 29. 자녀인 구○○, 구○○, 구○○, 구○○가 재산상속을 받았다.
2) 청구인은 2008. 5. 22. 주유소를 운영하기 위하여 이 사건 토지를 매수하기 전에 피청구인에게 이 사건 토지 보상에 대하여 문의하였을 때 매입 후 미불토지에 대한 보상을 요청하는 대장에 접수를 해두면 예산 확보에 따라 순서대로 보상한다고 확인을 한 후 상속인들로부터 이 사건 토지를 매수하였다. 청구인은 이 사건 토지상에 주유소를 하기 위한 지목변경 시 이 사건 토지를 ○○시 ○○동 343-2, 같은 동 343-8, 이 사건 토지, 같은 동 343-10로 분할을 하였다.
3) 청구인은 이 사건 토지가 사유지임에도 불구하고 주유소를 경영하기 위한 차량진출입로를 개설하였고, 그에 대한 도로점용료를 지금까지 납부하고 있던 중 2008. 11.경 피청구인에 대하여 사유지를 도로로 사용하는 것에 대한 보상접수를 신청하였고, 당시 피청구인 측 담당자는 “예산이 없다, 순서가 오면 보상해 주겠다”는 답변을 들은 바 있다.
4) 청구인은 2015. 8.경 피청구인 측 담당자로부터 86,000천원 상당을 보상해 줄 터이니 접수를 하라고 하여 보상접수를 하였고, 당시 담당자가 이 사건 토지를 포함한 주유소 토지상에 1,500,000천원 상당의 근저당이 설정되어 있으니 이를 말소해 오면 보상해 주겠다고 하였다. 청구인은 2016. 3.경 주유소를 매도하면서 이 사건 토지의 근저당권을 말소한 후 이 사건 토지에 대한 보상을 요구하자 현재 담당자로부터 ‘담당자가 바뀌었다. 공문이 없다. 보상을 못해 주겠다’는 이야기를 듣게 되었다.
5) 청구인은 2016. 10.경 피청구인에게 이 사건 토지에 대한 보상에 관하여 진정서를 제출하였고, 2016. 11. 11. 진정민원 회신에서 “이 사건 토지는 1923. 11. 20. 도로로 지목 변경되어 오랫동안 현황 도로로서 일반공중이 무상으로 통행하는 공공의 도로로 사용되었던 것으로 당초 도로 포장 등 도로개설에 대한 정확한 사실 확인이 어려운 상황으로 미불용지가 아니다”라는 처분 통지를 받았다.
나. 이 사건 처분의 위법․부당성
1) 피청구인은 이 사건 토지가 1923. 11. 20. 도로로 지목 변경되어 오랫동안 현황 도로로서 일반 공중이 무상으로 통행하는 공공의 도로로 사용되었다고 하나, 헌법 제23조 제3항은 “공공 필요에 의한 재산권의 수용, 사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로써 하되, 정당한 보상을 지급하여야 한다”고 규정하고 있다. 또한 대법원은 “어느 사유지가 종전부터 자연발생적으로 또는 도로예정지로 편입되어 사실상 일반의 통행로로 사용되고 있는 경우, 토지소유자가 그 사용수익권을 포기하였다거나 도로로서의 사용승락을 하였다고 의사해석을 함에 있어서는 그가 당해 토지를 매수한 경위나 보유기간, 나머지 토지를 도시계획선에 맞추어 분할 매각한 경위와 그 규모, 통행로로 쓰이는 당해 토지의 위치나 성상, 주위환경 등 여러 사정을 종합하여 신중히 판단하여야 한다.”라고 판시(대법원 1990. 3. 23. 선고 89다카25240 판결, 1991. 2. 22. 선고 90다카25529 판결 참조)하고 있고,
2) “도로법 등의 적용을 받지 않는 사실상의 도로에 있어서는 국가나 지방자치단체가 그 도로를 시공하여 개설하거나 또는 이미 형성되어 있는 기존의 도로에 대하여 확장, 도로 포장 또는 하수도 설치 등 도로의 개축 또는 유지보수공사를 시행하여 일반 공중의 교통에 공용한 때에는 그 도로는 국가나 지방자치단체의 사실상 지배하에 있다고 보아 그가 점유 관리하는 도로라고 보아야 할 것이다.”라고 판시(대법원 1991. 3. 12. 선고 90다5795 판결 참조)하고 있다.
3) 따라서 피청구인은 아무런 보상 없이 청구인 소유의 이 사건 토지를 현황도로 부지로 사용하여 왔으므로 청구인의 이 사건 신청에 대하여 피청구인이 이 사건 토지 상 도로의 확장, 포장, 하수관로 매설 공사 등을 시행하면서 토지소유자인 청구인으로부터 토지사용동의를 받은 사실이 없고, 청구인이 스스로 이 사건 토지를 도로로 제공하여 일반 공중에게 무상으로 통행할 수 있는 권리를 부여했다거나 배타적인 사용수익권을 포기한 것으로 볼만한 사정이 없는 점, 피청구인이 이 사건 토지를 일제강점기에 도로 부지로 편입하여 이용하고자 분할 측량을 실시하여 직권으로 지적분할 및 지목변경(답 → 도로)을 하였고, 이 사건 토지에는 피청구인 시행으로 아스콘으로 도로포장이 되어 있으며, 시내버스 운행, 하수관로 매설, 가로등 등이 설치되어 있고, 이 사건 토지가 마을주민의 통행로 뿐 아니라 인근에 있는 다수의 유원시설에 출입하는 일반 공중의 통행로로 제공되고 있기에 피청구인이 이 사건 토지를 사실상 지배, 관리하고 있다고 보이는 점, 이 사건 토지에 대한 청구인의 재산권 행사가 상당기간 제한되어 왔고 특별한 사정이 없는 한 앞으로도 원상회복이 사실상 어려울 것으로 보여 그 사용상 제한이 항구적으로 계속될 것으로 예상되는 점 등을 종합하여 볼 때, 정당한 권원 없이 이 사건 토지를 점유, 사용하고 있는 피청구인은 이 사건 토지를 매수 보상함이 타당하다.
4) 이 사건 토지가 1916. 11. 10. 구○○가 소유권보존을 하여, 1927. 12.경에 도로개설 공사를 하면서 지목이 도로였고, 이후 구○○가 1936. 4. 1. 사망 하였고, 상속자 구○○이 1977. 6. 13. 사망하게 되었으며, 1986. 10.경 이 사건 토지를 포함한 도로구간 확장공사를 완료한 사실이 있는 등의 사실에 비추어 볼 때 피청구인은 이 사건 토지를 협의 매수하거나 수용재결 등의 재결절차를 이행함이 없이 도로개설작업을 착수함으로써 이 사건 토지를 점유하였다 할 것이다. 피청구인의 주장처럼 피청구인이 이 사건 토지 ○○시 ○○동 343-2(동 343-8, 343-9, 343-10번지로 분할 되기 전)에 대하여 사유지인 도로에 대한 토지보상을 해주었다면 청구인이 2008. 5.경 분할된 ○○시 ○○동 343-2번지상에 주유소를 하기 위한 지목 변경(도로→주유소)이 불가하였을 것인바, 이 사건 토지가 미불용지임을 명백히 알 수 있다 할 것이다.
5) 또한, 이 사건 토지와 동일선상의 도로인 ○○시 ○○동 361-12와 같은 344-2는 최초 개인 소유의 사유지였다가 도로보상 후 이를 피청구인의 소유로 이전 등기를 하였으나, 이 사건 토지의 경우 보상이 이루어지지 못함으로써 피청구인의 소유로 이전등기 할 수 없어 현재까지 사유지로 남아있는 것이다.
3. 피청구인 주장의 요지
가. 본안 전 항변
1) 2016. 11. 11. 진정민원 회신의 처분성 여부
행정심판법 제2조에서 처분은 “행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다”라고 규정하고 있는 바, 판례는 “진정을 수리한 국가기관이 진정을 받아들여 구체적인 조치를 취할 것인지의 여부는 국가기관의 재량에 속하고, 위 진정을 거부하는 ‘민원회신’이라는 제목의 통지를 하였다 하더라도 이로써 진정인의 권리․의무나 법률관계에 하등의 영향을 미치는 것이 아니므로 이를 행정처분이라고 볼 수 없어 이는 행정소송의 대상이 될 수 없으므로 위 회신을 진정에 대한 거부처분으로 보아 그 취소를 구하는 소는 부적법하다”고 판시하고 있다.(대법원 1991. 8. 9. 선고 91누4195 참조) 따라서, 2016. 11. 11. 피청구인이 청구인에게 한 진정민원 회신은 처분성이 없다 할 것이다.
2) 행정심판 제기기간의 도과 여부
행정심판법 제27조 제1항 및 제3항에서는 “행정심판의 청구는 처분이 있음을 안 날로부터 90일 이내에, 처분이 있은 날부터 180일이 경과하면 제기하지 못한다”고 규정하면서 이러한 두 가지의 청구기간 중 어느 하나라도 기간이 지나면 당해 심판청구는 부적법한 심판청구가 되는데, 이러한 규정을 두는 이유는 행정처분이 행정처분을 받은 자의 이익 뿐만 아니라 공공의 이익과도 깊은 관계를 가지고 있으므로 그 처분으로 인하여 불이익을 받은 자라 하더라도 일정한 기간이 지나면 다투지 못하도록 함으로써 당해 처분이 장기간 불확정한 상태로 방치되는 것을 피하기 위한 것이다. 피청구인은 청구인에게 2009. 9. 1. 도로점용허가 및 도로점용료 부과 처분을 하였고, 2009. 10. 28. 도로점용허가 변경통보를 하였으며, 청구인의 도로보상요청에 따라, 2016. 1. 26. “이 사건 토지가 1923. 11. 20. 도로로 지목변경 되었으며, 사실상 그 이전부터 지역주민들이 이용하던 통행로가 현재의 도로로 변경되어 일반 공중의 통행에 이용되어 오던 현황도로로서, 미불용지가 아님”을 알리는 미불용지확인에 관한 회신을 하였으며, 이러한 회신이 행정청이 행한 처분이라고 하더라도 이 처분은 이미 행정심판법에서 규정한 심판제기기한을 도과한 것이 명백하므로, 심판제기요건을 결한 부적법한 심판청구라 할 것이다.
3) 손실보상청구권의 성립 여부
‘도로의 공용개시행위로 인하여 공물로 성립한 사인 소유의 도로부지 등에 대하여 도로법 제5조에 따라 사권의 행사가 제한됨으로써 그 소유자가 손실을 받았다고 하더라도 이와 같은 사권의 제한은 건설교통부장관 또는 기타의 행정청이 행한 것이 아니라 도로법이 도로의 공물로서의 특성을 유지하기 위하여 필요한 범위 내에서 제한을 가하는 것이므로, 이러한 경우 도로부지 등의 소유자는 국가나 지방자치단체를 상대로 하여 부당이득반환청구나 손해배상청구를 할 수 있음은 별론으로 하고, 도로법 제79조에 의한 손실보상청구를 할 수는 없다’(대법원 2004두13639 선고, 2006. 9. 28. 판결 참조)라고 일관되게 판시하고 있으므로, 청구인의 이 사건 토지를 현황도로로 사용하고 있는 것은 사실이나, 도시계획시설(도로)의 지정으로 인하여 청구인이 어떠한 손실을 입었다 할 수는 없으므로 손실보상청구권은 성립할 수 없다 할 것이다. 따라서 청구인이 주장하는 ‘도로수용 보상금 청구‘는 각하되어야 마땅하다.
4) 사용료(도로점용료) 반환청구의 행정심판제기 가능여부
행정심판법 제3조 제1항에 의하면 “행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다.”라고 규정하고 있으며, 지방자치법 제136조에서 “지방자치단체는 공공시설의 이용 또는 재산의 사용에 대하여 사용료를 징수할 수 있다”라고 규정하고 있고, 같은 법 제140조에서는 “사용료․수수료 또는 분담금의 부과 또는 징수에 대하여 이의가 있는 자는 그 처분의 통지를 받은 날로부터 90일 이내에 그 지방자치단체의 장에게 이의신청할 수 있으며, 지방자치단체의 장은 이의신청을 받은 날로부터 60일 이내에 이를 결정하여 알려야 하며, 사용료․수수료 또는 분담금의 부과 또는 징수에 대하여 행정소송을 제기하려면 결정을 통지받은 날부터 90일 이내에 처분청을 당사자로 하여 소를 제기하여야 한다.”라고 규정하여 이의신청에 대한 결정·통지의 불복은 통지를 받은 날부터 90일 이내에 행정소송을 제기하도록 규정하고 있다. 즉, 사용료의 부과 징수에 이의가 있을 때는 통지를 받은 날로부터 90일 이내에 지방자치단체의 장에게 이의신청을 하거나, 행정소송을 제기할 수 있다고 할 것이지 행정심판의 대상은 되지 않으므로, 청구인의 이 사건 청구는 각하되어야 한다.
나. 결론
이상에서 살펴본 바와 같이 청구인의 이 사건 토지에 대한 도로수용보상 및 사유지의 무단점유에 대한 부당이득금 반환청구는 이유 없다 할 것이므로, 청구인의 이 사건 청구를 각하 또는 기각하여야 한다.
4. 관계법령
가. 도로법 제4조, 제99조
나. 행정심판법 제2조, 제3조
5. 인정사실
가. 피청구인은 2009. 9. 1. 청구인에게 이 사건 토지를 포함한 도로에 대한 도로점용 사용을 허가하였다.
나. 청구인은 2011. 4. 6. 피청구인에게 이 사건 토지에 대하여 미불용지 보상접수를 하였다.
다. 피청구인은 2016. 1. 26. 청구인의 형 채○○의 미불용지 보상 문의에 대하여 ‘이 사건 토지는 1923. 11. 20. 도로로 지목변경 되었으며 사실상 그 이전부터 지역주민들이 이용하던 통행로가 현재의 도로로 변경되어 이용되어 오던 현황도로로 미불용지가 아님을 알려드린다’고 회신했다.
라. 청구 외 채○○는 2016. 10. 26. 피청구인에게 ‘이 사건 토지는 도로부지 토지상에 포장공사를 하여 사실상 도시계획사업을 실시한 것과 다름없고 피청구인이 사용관리하고 있으므로 적정한 보상을 요구한다’는 진정서를 제출했다.
마. 피청구인은 2016. 11. 11. 청구 외 채○○에게 ‘이 사건 토지는 1923. 11. 20. 도로로 지목변경 되어 오랫동안 현황 도로로서 일반공중이 무상으로 통행하는 공공의 도로로 사용되었던 것으로 당초 도로 포장 등 도로개설에 정확한 사실확인이 어려운 상황으로 미불용지가 아님을 알려드린다’고 민원회신 했다.
6. 판단
가. 우선 본안 판단에 앞서 피청구인의 미불용지 보상요구에 회신이 행정심판의 대상이 되는 처분에 해당하는지 살펴보면,
1) 행정심판법 제2조에 따르면 ‘처분’이라 함은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말하여, ‘부작위’란 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있음에도 불구하고 이를 하지 아니하는 것을 말한다.
2) 대법원은 “진정을 수리한 국가기관이 진정을 받아들여 구체적인 조치를 취할 것인지 여부는 국가기관의 자유재량에 속하고, 진정을 거부하는 ‘민원회신’ 이라는 제목의 통지를 하였다 하더라도 이로써 진정인의 권리의무나 법률관계에 하등의 영향을 미치는 것이 아니므로 이를 행정처분이라고 볼 수 없어 이는 행정소송의 대상이 될 수 없으므로 위 회신을 진정에 대한 거부처분으로 보아 그 취소를 구하는 소는 부적법하다”라고 판시(대법원 1991. 8. 9. 선고 91누4195 판결)하고 있다.
3) 이 사건의 경우 청구인이 2016. 10. 26. 청구인에게 이 사건 토지에 대하여 미불용지 보상에 대하여 민원을 제기함에 따라, 피청구인이 ‘이 사건 토지가 도로 개설에 대한 정확한 사실 확인이 어려운 사항으로 미불용지가 아니다’라는 취지의 민원회신을 한 것으로, 이 사건 회신은 단순한 사실상의 통지에 불과하며, 이것으로 인하여 공법상의 권리를 설정하거나 의무를 명하는 등 청구인의 권리의무에 직접 관계가 있는 행위라 할 수 없다. 따라서, 이 사건 민원회신은 행정심판의 대상이 되는 처분이라 할 수 없어 이 사건 청구는 심판제기요건을 결한 부적법한 것이다.
나. 결 론
그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 심판제기요건을 결한 부적법한 심판청구라 할 것이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
