이 유(2016-506)

1. 사건개요

가. 청 구 인 : A

나. 피청구인 : ○○시장

다. 청구내용

청구인은 2016. 10. 5. ○○시 ○○동 ○○-○ 외 2필지(과수원, 답, 자연녹지지역, 이하 ‘이 사건 신청지’라 한다) 상에 전원주택단지 조성을 위하여 2건의 건축신고{BL-8, BL-9 단독주택(지상 1층)}를 하였으나, 이 사건 신청지는 피청구인이 추진 중인 관광활성화를 위한 ‘○○ 주변 개발사업 발굴용역’의 계획부지 내에 포함된 필지로, 장기적으로 바다케이블카 사업을 비롯한 주변개발사업의 예정지에 포함된다는 사유로 2016. 11. 16. 피청구인으로부터 건축신고 불수리처분을 통보받고, 그 처분의 취소를 청구한 사건이다.

2. 청구인 주장의 요지

가. 이 사건 신청 경위 및 처분사유

1) 청구인은 2016. 5. ~ 8. ○○시 ○○동 ○○-○ 외 다수 필지의 토지 중 일부에 대하여 건축신고를 하여 피청구인으로부터 다음과 같이 건축신고필증을 교부받았다.

① ○○시 ○○동 ○○-○ 83.55㎡

② ○○시 ○○동 ○○-○ BL-2 55.71㎡

③ ○○시 ○○동 ○○-○ BL-3 55.71㎡

④ ○○시 ○○동 ○○-○ BL-4 55.71㎡

⑤ ○○시 ○○동 ○○-○ BL-5 96.12㎡

⑥ ○○시 ○○동 ○○-○ BL-6 96.12㎡

⑦ ○○시 ○○동 ○○-○ BL-7 55.71㎡

2) 그 후 2016. 10. 5. 청구인은 같은 번지의 잔여지에 대하여 다음과 같이 건축신고를 하였다.

① ○○시 ○○동 ○○-○ BL-8 93.63㎡

② ○○시 ○○동 ○○-○ BL-9 93.63㎡

3) 이에 대하여 피청구인은 청구인에게 농지전용부담금 2,954,400원을 납부하도록 안내하였으며, 청구인은 2016. 11. 3. 이를 납부한 후 건축신고필증 발급을 기다리며 건축공사를 준비하고 있었으나, 피청구인은 2016. 11. 16. 다음과 같은 사유로 건축신고 불수리처분을 하였다.

나. 이 사건 처분의 부당한 점

1) 청구인은 이 사건 신청지 일원에 전원주택단지 조성을 위한 건축을 하기 위해 토목공사 및 건축설계 등을 실시하여 그중 대부분의 부지에 대해 건축신고를 필하고, 2016. 5. ~ 8. 그 신고필증을 교부받은 바 있다. 이후 청구인은 2016. 10. 5. 잔여지에 대하여 단독주택(2동, 지상 1층) 건축을 위한 건축신고를 하였으며, 피청구인은 청구인에게 농지전용부담금을 납부하게 하는 등 청구인으로 하여금 건축신고 수리에 대한 기대감을 갖게 하였다가 2016. 11. 16. 전후사정 안내 없이 ‘건축신고 불수리 알림’을 청구인에게 통보하였다.

2) 피청구인이 주장하는 ○○ 주변 개발사업계획은 어떠한 행정조치나 공고도 없는 사업으로 공청회나 안내 등이 없었고, 인근 주민들은 전혀 알지 못하는 사업으로 막연한 계획만으로 청구인 등 인근 주민의 사유재산권 행사를 방해하는 것은 옳은 행정절차라 할 수 없을 것이다.

3) 피청구인이 주장하는 장기적인 바다케이블카 사업이 계획되었다면, 이에 대해 명확한 행정절차를 통하여 공고를 하고 개별 소유자 등에 대하여 안내나 협의 등을 거친 후에 사업을 추진하여야 할 것임에도 피청구인은 막연히 장기적으로 바다케이블카 사업을 비롯한 주변개발사업의 예정지에 포함되어 있으므로 건축신고가 불가하다고 한 처분은 권한을 남용한 것이라 생각된다.

4) 또한 청구인은 이 사건 건축신고와 관련하여 토목공사, 건축설계도 작성 등에 상당한 비용을 지출하였을 뿐만 아니라, 이 사건 건축으로 인한 기대이익 등을 모두 상실하게 되었으며, 지가하락 등으로 청구인에게 많은 손해를 끼칠 것으로 생각된다. 따라서 피청구인의 이 사건 처분은 사유재산권 행사에 대한 제약이라 할 것이다.

다. 결론

피청구인은 청구인이 동일 필지 상에 1차로 신청한 7건의 건축신고에 대하여 건축신고필증을 발급하였으며, 이후 특별한 변동사항이 없어 청구인은 2차 건축신고 또한 수리 결정이 될 것이라 예상하였다. 또한 피청구인이 청구인에게 농지전용부담금을 납부하게 하는 등 청구인에게 이 사건 건축신고가 수리 될 것이라는 기대감을 갖도록 하였으나, 피청구인은 청구인에게 안내도 없이 타당하지도 않은 사유로 이 사건 처분을 하였다. 따라서 이 사건 처분은 위법․부당하므로 취소되어야 할 것이다.

라. 보충서면

1) 이 사건 처분이 확정될 경우 청구인이 입게 될 피해예상액은 다음과 같다.

가) 개발행위 인허가 등 기술용역비 지급

청구인은 이 사건 개발행위인허가(현황측량, 토목설계, 도시계획시설결정)를 위하여 주식회사 영산엔지니어링과 기술용역계약을 체결하고, 그 용역비로 금30,000,000원을 지급하였다.

나) 주택부지 조성공사비 지급

청구인은 이 사건 부지조성공사와 관련하여 청구 외 ○○○와 주택부지조성 공사계약을 체결하고, 그 공사대금으로 금473,000,000원을 지급하여 공사 시행 중에 있다.

다) ○○마을 발전기금 전달

청구인은 이 사건 건축의 원활한 진행 및 인근 주민의 민원사항을 사전에 예방하기 위하여 이 사건 관련 공사 부지가 속한 ○○시 ○○동 ○○마을에 마을발전기금으로 금20,000,000원을 전달하였다.

라) ○○마을 현장 진입로 복구공사 시행

청구인은 이 사건 부지조성공사와 관련하여 ○○마을의 주민 숙원사항이던 마을 진입로 중 파손되어 통행에 불편을 초래하던 부분에 대하여 ○○마을 진입로 보수공사를 금7,000,000원을 들여 자체 시공하여 주민들의 불편사항을 해소하여 주었다.

마) 이 사건 신청지의 진입로에 포함될 토지(9.9㎡) 사용승낙서 징구

청구인은 이 사건 부지조성공사와 관련하여 진입로에 포함될 토지(9.9㎡)에 대한 사용승낙서 징구를 위하여 토지소유자에게 금15,000,000원을 지급하고 토지사용승낙서를 받아 피청구인에게 제출하였다.

바) 사찰기부금 지급

청구인은 이 사건 부지조성공사와 관련하여 인근에 소재한 사찰 ○○○에서 소음 및 신도들의 통행불편에 따른 보상을 요청하여 민원해소 차원에서 사찰에 대한 기부금으로 금10,000,000원을 지급하였다.

2) 이 처럼 이 사건 처분이 확정될 경우에는 청구인에게 돌이킬 수 없는 피해가 예상된다. 청구인은 당연히 이 사건 건축신고가 수리될 것으로 판단하여 인근 필지와 함께 부지조성공사를 시공하였고, 이 사건 처분이 확정된 후 원상복구를 하게 되면 부지조성공사비보다 더욱 많은 금액이 소요될 것이다.

3) 결론

이상에서 살펴본 바와 같이, 이 사건 처분이 확정될 경우 청구인은 이 사건 부지조성공사를 위하여 이미 지출한 각종 공사비 등 금555,000,000원과 원상복구에 소요될 공사비 등으로 많은 금전적 손해와 예측할 수 없는 정신적 고통을 감내하여야만 한다. 청구인이 이 사건 심판청구서에서 밝힌 바와 같이, 피청구인이 공시되지 아니한 막연한 바다케이블카 사업을 추진한다는 계획만으로 청구인의 사유재산권 행사를 방해하는 것은 올바른 행정처분이라고는 할 수 없을 것이다. 이러한 사정들을 헤아려 힘없는 백성들의 아픈 마음을 달래주기 바란다.

3. 피청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 경위

1) 청구인은 2016. 2. ~ 6. 이 사건 신청지 일원에 총 9건의 건축신고를 하여 ○○동 ○○-○ 상의 7건(BL 1~7 단독주택 건축신고)에 대하여는 건축신고를 수리 받아 신고필증을 교부받았으며, 나머지 2건(BL 8~9 단독주택 건축신고)에 대하여는 청구인이 2016. 6. 27. 취하하였다.

2) 이후 2016. 10. 5. 청구인은 피청구인에게 이 사건 신청지 상에 이 사건 건축신고(BL 8~9상 단독주택 건축신고)를 하였다. 이에 피청구인은 2016. 10. 5., 10. 20. 건축법에 따라 관련부서에 건축복합민원 일괄협의회 개최를 통보하였다.

가) 2016. 10. 21. 피청구인 도시과에서는 이 사건 건축신고와 관련하여 별도 의견은 없으나, 진․출입 도로에 대해서는 건축신고 및 개발행위허가 기준에 따라 공용도로로 사용할 수 있도록 기부채납 등을 검토하기 바란다고 회신하였다.

나) 또한 2016. 10. 24. 피청구인 ○○○○과에서는 이 사건 신청지는 ○○관광지 조성구역 내에 포함되지 않으며, ○○ 주변 개발사업과 관련하여 현재 해당 필지와 관련된 사업은 추진계획이 없다고 회신하였다.

다) 그리고 2016. 10. 27. 피청구인 ○○과에서는 각 부서에 “관광활성화를 위한 ○○개발사업 용역보고서”를 배부하였고, 특히 봉화대 복원 및 주변정비, 경관산책로 전망시설 조성, 조각공원, 도시계획도로 조기 개설(확장) 등의 사업이 케이블카 운영(2018. 3월 예정)과 동시에 완료 될 수 있도록 요청하였다. 그리고 이 사건 건축신고와 관련하여 “관광활성화를 위한 ○○개발사업 용역보고서”를 참고하고 세부적인 사항은 해당부서와 협의할 것을 회신하였다.

라) 2016. 11. 4. 피청구인 ○○○○과에서는 이 사건 건축신고에 대하여 산지관리법상 저촉사항은 없으나, 지역의 관광활성화를 위해 추진 중인 ○○개발사업 [숙박지구]에 포함되는 구역으로 건축행위 허가가 자제되어야 한다는 의견을 회신하였다.

3) 이에 피청구인은 관련부서의 의견을 종합하여 이 사건 처분을 하게 된 것이다.

나. 이 사건 처분의 적법성

1) ○○개발사업은 인근 주민이나 개별 소유자에게 공고나 공청회 등의 행정절차 없이 이루어진 것이라는 주장에 대하여

가) ○○개발사업은 ○○ 일대(면적 약 1,100ha)에 바다케이블카 사업을 비롯한 주변개발사업과 연계하여 체류형 관광객을 적극 유치하고, 재방문을 유도하여 관광거점화를 완성하고자 2014년을 기점으로 2023년도에 완성하는 것을 목표로 하여 피청구인이 추진 중인 사업이다.

(1) ○○개발사업은 가든지구, 숙박지구, 휴양림지구, 케이블카지구로 구성하여 추진할 예정으로, 이 사건 신청지는 피청구인이 조성하고자 하는 ○○개발사업의 숙박지구에 포함되어 있다.

(2) 숙박지구는 방문자센터, 상업시설, 콘도, 관광호텔로 구성하여 각 지구로 연계체계가 형성될 수 있도록 가든지구와 휴양림지구의 중앙에 배치하여 집객이 이루어지는 시설과 유기적 역할을 하는 장소에 배치하여 관광객의 이용이 용이하도록 할 계획으로 청구인의 전원주택사업은 공간적으로 ○○개발사업 숙박지구와 중복된다.

나) 또한 바다케이블카 조성사업은 2012. 7. 12. 삭도사업 승인(환경부고시 제○○○○-○○○호)을 받았고, 2012. 12. 20. 도시계획시설(궤도) 결정 승인(○○시 고시 제○○○○-○○○호)을 받은 사업이다. 그 후 ○○동 일원은 궤도(케이블카) 사업 용도로 지역지구 지정받았다. 그리고 피청구인은 2015. 4. 주민설명회를 개최한 바 있으며, 2015. 12. 이미 착공에 들어갔다. 2016. 1. 7. 케이블카 사업에 대한 실시계획인가고시(○○시고시 제○○○○-○호)를 하였으며, ○○시 ○○동 일원(A=72,949㎡)에 600억 원(국비 50억 원, 도비 100억 원, 시비 450억 원)의 사업비를 투입할 예정이다.

다) 피청구인은 “관광활성화를 위한 ○○ 주변 개발사업 발굴용역”을 발주하여 2016. 8. 최종보고가 이루어진 이후에 접수된 청구인의 이 사건 건축신고와 관련하여 청구인에게 이 사건 신청지가 ○○개발사업에 포함되어 있으므로 건축신고를 자제해줄 것을 요청하였지만, 청구인은 이 사건 건축신고를 강행하였다.

라) 건축신고는 원칙상 기속행위로 보는 것이 타당하나, 이 사건 건축신고는 관계기관의 협의를 거쳐야 하는 것으로서 인․허가의제를 수반하는 행위요건적 신고에 해당한다. 따라서 피청구인은 청구인의 건축신고의 실체적 요건에 관한 심사를 할 수 있으며 법령상의 설치기준에 부합하더라도 중대한 공익상 필요가 있는 경우는 그 수리를 거부할 수 있다 할 것이다.

(1) 대법원은 “종교단체의 사설납골당 설치신고에 대하여 파주시장이 신고수리불가 처분을 한 사안에서, 파주시가 장사시설 중장기계획을 수립하여 놓았다는 사정만으로 납골당 설치신고의 수리를 거부할 중대한 공익상 필요가 있다고 보기 어렵다고 보아 위 처분을 취소한 원심판결에, 중대한 공익상의 필요에 관한 법리를 오해하고 심리를 다하지 않은 위법이 있다”고 한 바 있다(대법원 2010.9.9. 선고 2008두22631 판결 참조).

(2) 피청구인은 지역의 관광활성화를 위한 ○○개발사업이 지역의 장기발전과 관광개발사업으로 공공복리 증진 등에 이바지 하는 바가 개인의 권리보다 우선되어야 하는 것으로 보아 건축행위를 제한한 것이다.

2) 이 사건 처분으로 인하여 기대이익 상실, 지가하락 등으로 많은 손실을 볼 것이라는 주장에 대하여

가) 헌법재판소는 “개발제한구역의 지정으로 인한 개발가능성의 소멸과 그에 따른 지가의 하락이나 지가상승률의 상대적 감소는 토지소유자가 감수해야 하는 사회적 제약의 범주에 속하는 것으로 보아야 한다. 자신의 토지를 장래에 건축이나 개발목적으로 사용할 수 있으리라는 기대가능성이나 신뢰 및 이에 따른 지가상승의 기회는 원칙적으로 재산권의 보호범위에 속하지 않는다. 구역지정 당시의 상태대로 토지를 사용·수익·처분할 수 있는 이상, 구역지정에 따른 단순한 토지이용의 제한은 원칙적으로 재산권에 내재하는 사회적 제약의 범주를 넘지 않는다”고 결정한 바 있다(헌법재판소 전원재판부 89헌마214, 1998.12.24.).

나) 이에 비추어 보면, ○○개발사업으로 인한 청구인의 기대이익 상실과 지가하락은 재산권의 보호범위에 포함되지 않는다 할 것이다. 따라서 ○○개발사업으로 인해 청구인이 받게 될 것이라는 기대이익 상실과 지가하락은 토지소유자인 청구인이 감수해야 하는 사회적 기속성이라 할 것이며, 이 사건 처분으로 기대이익 상실, 지가하락 등으로 많은 손실을 볼 것이라는 주장은 이유 없다.

다) 또한 피청구인은 ○○ 일대에 관광인프라{○○ 경관산책로 전망시설 조성사업, ○○ 편백 자연휴양림 조성사업, ○○ 휴양(전원)마을 조성사업, ○○동 박물관 조성사업, 조각공원 조성사업, ○○ 봉화대 복원 및 주변 정비계획 등}를 구축하고, 바다케이블카 사업과 연계하여 지역의 경제발전을 이루고자 하는 것이며, 이러한 공익이 이 사건 건축신고를 통해 전원주택단지를 조성하고자 하는 청구인의 사익보다 결코 작다고 할 수 없다.

다. 결론

피청구인은 이 사건 건축신고에 대해 건축법에 따라 건축복합민원 일괄협의회를 개최하였으며, ‘이 사건 신청지는 관광활성화를 위해 추진 중인 ○○개발사업에 포함되는 구역으로 건축행위 허가가 자제되어야 한다’는 관련부서의 의견에 따라 이 사건 처분을 하게 된 것이다. 또한 이 사건 건축신고는 인․허가의제를 수반하는 행위요건적 신고에 해당하므로 피청구인은 청구인의 건축신고의 실체적 요건에 관한 심사를 할 수 있으며, 그 신고가 법령상의 설치기준에 부합하더라도 중대한 공익상 필요가 있는 경우는 그 수리를 거부할 수 있다 할 것이다. 더불어, ○○ 일대에 관광인프라를 구축하고 바다케이블카 사업과 연계하여 지역의 경제발전을 이루고자 하는 피청구인의 공익이 이 사건 건축신고를 통해 전원주택단지를 조성하고자 하는 청구인의 사익보다 결코 가볍다고 할 수 없다. 나아가, 청구인이 피청구인의 ○○개발사업으로 인해 받게 될 것이라는 기대이익 상실과 지가하락은 토지소유자인 청구인이 감수해야 하는 사회적 기속성에 해당한다 할 것이다. 따라서 청구인의 이 사건 청구는 이유 없으므로 마땅히 기각되어야 할 것이다.

4. 관계법령

가. 건축법 제11조, 제12조, 제14조

나. 건축법 시행령 제10조

다. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조, 제57조, 제58조

라. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제51조, 제56조 [별표 1의2]

5. 인정사실

가. 피청구인은 2014. 6. 11. ‘○○바다 케이블카 설치사업 환경영향평가(초안) 공청회’를 개최하였으며, 2015. 4. 16. ‘○○바다 케이블카 설치사업 사업추진 및 전략환경영향평가서 초안 주민설명회’를 개최하였다.

나. 청구인은 이 사건 신청지의 소유자로, 2016. 2. ~ 6. 이 사건 신청지 일원에 총 9건의 건축신고를 하여 ○○동 ○○-○ 상의 7건(BL 1~7 단독주택 건축신고, 지상 1층)에 대하여는 건축신고를 수리 받아 아래와 같이 신고필증을 교부받았으며, 나머지 2건(BL 8~9 단독주택 건축신고)에 대하여는 2016. 6. 27. 청구인이 도로변경을 이유로 취하하였다.

※ 관련필지 : ○○동 ○○-○, ○○-○, ○○, ○○-○, ○○-○

다. 2016. 8. 피청구인은 ‘관광활성화를 위한 ○○ 주변 개발사업 발굴용역’ 최종보고를 하였다.

라. 청구인은 2016. 10. 5. 이 사건 신청지 상에 단독주택 건립을 위하여 아래와 같이 2건의 신축 건축신고(BL-8, BL-9, 지상 1층)를 하였다.

마. 피청구인은 2016. 10. 5., 10. 20. 관련부서에 이 사건 건축신고와 관련하여 ‘건축복합민원 일괄협의회 개최 알림’을 통보하였다.

바. 피청구인은 한국농어촌공사에 이 사건 건축신고와 관련한 농지전용부담금 부과결정서를 통보하였다.

사. 청구인은 2016. 11. 3. 한국농어촌공사에 아래와 같이 농지보전부담금을 납부하였다.

아. 피청구인은 이 사건 건축신고와 관련하여 관련부서의 검토의견을 아래와 같이 회신 받았다.

자. 피청구인은 관련부서의 의견 등을 종합하여 “지역의 관광활성화를 위한 ‘○○ 주변 개발사업 발굴용역’의 계획부지 내에 포함된 필지로 장기적으로 바다케이블카 사업을 비롯한 주변개발사업의 예정지에 포함된다”는 사유로 2016. 11. 16. 청구인에게 건축신고 불수리 통보를 하였다.

차. 2016. 12. 20. 피청구인은 ‘개발행위허가 제한지역 지정을 위한 공람ㆍ공고’(○○시공고 제○○○○-○○○○호)를 하였다. 그 내용은 아래와 같다.

카. ○○○도 행정심판위원회는 2017. 1. 9. 현장확인을 통해 이 사건 신청지의 위치 및 건축계획에 따른 주변토지의 이용상황, 주변 환경과의 조화 여부 등을 확인하였다.

6. 판단

가. 이 사건 처분의 관계 법령에 대하여 살펴보면,

1) 건축법 제14조에 연면적의 합계가 100제곱미터 이하인 건축물 등 소규모의 건축물 등에 해당하는 경우에는 미리 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장에게 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 신고를 하면 건축허가를 받은 것으로 보며, 그 건축신고에 관하여는 같은 법 제11조 제5항 및 제6항을 준용한다고 규정하고 있다.

2) 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라고 한다) 제56조 제1항 및 같은 법 시행령 제51조 제1항 제1호에 의하면, 건축법 제2조 제1항 제2호에 따른 건축물(‘토지에 정착하는 공작물 중 지붕과 기둥 또는 벽이 있는 것과 이에 딸린 시설물’ 등)의 건축에 해당하는 행위를 하려는 자는 개발행위허가를 받아야 하는데, 건축법 제11조 제1항, 제5항 제3호에 건축법에 의한 건축허가를 받으면 위 국토계획법에 따른 개발행위허가를 받은 것으로 간주된다고 규정하고 있다.

3) 이에 따라 건축법 제12조 제1항은 건축허가의 허가권자는 해당 용도ㆍ규모 또는 형태의 건축물을 건축하려는 대지에 건축하는 것이 국토계획법 제56조부터 제62조까지의 규정 등에 맞는지를 확인하여야 한다고 규정하고 있다. 그리고 국토계획법 제57조 제1항은 개발행위를 하려는 자는 그 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보, 위해(危害)방지, 환경오염 방지, 경관, 조경 등에 관한 계획서를 첨부한 신청서를 개발행위허가권자에게 제출하되, 건축법의 적용을 받는 건축물의 건축을 하려는 자는 건축법에서 정하는 절차에 따라 신청서류를 제출하여야 한다고 규정하고 있다. 또한, 국토계획법 제58조 제1항 제2호, 제3호는 도시·군관리계획 내용에 어긋나지 아니하고, 도시·군계획사업의 시행에 지장이 없는 등의 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하도록 규정하고 있고, 나아가 국토계획법 시행령 제56조 제1항[별표 1의2] 제1호 (나)목, (다)목은 개발행위허가기준으로, 용도지역별 개발행위의 규모 및 건축제한 기준에 적합할 것, 개발행위허가제한지역에 해당하지 아니할 것, 도시·군계획사업부지에 해당하지 아니할 것, 개발시기와 가설시설의 설치 등이 도시·군계획사업에 지장을 초래하지 아니할 것 등을 규정하고 있다.

나. 이 사건 처분의 위법․부당에 대하여 살펴보면,

1) 대법원은 건축허가권자는 건축허가신청이 건축법 등 관계 법령에서 정하는 어떠한 제한에 배치되지 않는 이상 같은 법령에서 정하는 건축허가를 하여야 하고, 중대한 공익상의 필요가 없음에도 불구하고 요건을 갖춘 자에 대한 허가를 관계 법령에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 거부할 수는 없다(대법원 1992.12.11. 선고 92누3038판결, 대법원 2009.9.24. 선고 2009두8946판결 등 참조)고 하였으며,

2) 국토계획법 제56조 제1항, 제57조 제1항, 제58조 제1항 제4호, 같은 법 시행령 제51조 제1항 제1호, 제56조 제1항 [별표 1의2] 제1호 (라)목, 제2호 (가)목, 건축법 제11조 제1항, 제5항 제3호, 제12조 제1항의 규정 체제 및 내용 등을 종합해 보면, 건축물의 건축이 국토계획법상 개발행위에 해당할 경우 그에 대한 건축허가를 하는 허가권자는 건축허가에 배치ㆍ저촉되는 관계 법령상 제한사유의 하나로 국토계획법령의 개발행위허가기준을 확인하여야 하므로, 국토계획법상 건축물의 건축에 관한 개발행위허가가 의제되는 건축허가신청이 국토계획법령이 정한 개발행위허가기준에 부합하지 아니하면 허가권자로서는 이를 거부할 수 있으나, 향후 종합발전계획의 수립 및 실현에 어려움이 예상된다는 등의 사정만으로 한 처분 사유는 국토계획법령이 규정한 개발행위허가기준과 배치되는 사유에 해당한다고 볼 수 없다(대법원 2016. 8. 24. 선고 2016두35762 판결)고 판시한 바 있다.

3) 위 관계 법령 및 판례 등에 비추어 이 사건을 보건대,

(가) 인정사실에 따르면, 피청구인은 이 사건 신청지 일원의 단독주택 건립을 위한 청구인의 건축신고(7건, BL 1~7 단독주택)에 대하여 2016. 5. ~ 8. 건축신고 수리를 하였으나, 2016. 10. 5. 이 사건 신청지 상 단독주택 건립을 위한 건축신고(2건, BL-8 BL-9)에 대해서는 “지역의 관광활성화를 위한 ‘○○ 주변 개발사업 발굴용역’의 계획부지 내에 포함된 필지로 장기적으로 바다케이블카 사업을 비롯한 주변개발사업의 예정지에 포함된다”는 사유로 2016. 11. 16. 건축신고 불수리처분을 하였다.

(나) 이 사건 단독주택의 건축은 그 자체가 국토계획법이 정한 개발행위에 해당하고, 이 사건 신청은 국토계획법상 개발행위허가가 의제되는 건축신고 건으로, 건축허가권자는 관계 법령에서 정한 제한 사유로서 국토계획법령이 정한 개발행위허가기준에 부합하는지를 확인하여 이에 부합하지 아니하는 경우에는 건축신고 수리를 거부할 수 있다고 보아야 하나,

(1) 피청구인이 이 사건 처분 사유로 한 ‘○○ 주변 개발사업’과 관련하여 현재까지 추진상황을 보면, 2016. 8. ‘○○ 주변 개발사업 발굴용역’ 최종보고 후 2016. 12. 20. ‘개발행위허가 제한지역 지정을 위한 공람ㆍ공고’(○○시공고 제○○○○-○○○○호)만 이루어졌을 뿐 그 외 세부추진계획 등은 수립된 바 없다.

(2) 즉, 이 사건 처분 당시 피청구인의 ‘○○ 주변 개발사업계획’이 수립되었다거나 수립시기가 특정되었다고 보기 어렵고, ‘개발행위허가 제한지역 지정을 위한 공람ㆍ공고’는 이 사건 처분일로부터 1개월 이상 지난 후에 이루어졌으며, 이는 충분히 변경, 조정 가능한 것이어서 피청구인의 사업추진에 대한 구체적인 근거자료로 볼 수 없고, 향후 그러한 개발사업계획이 추진될 예정이라거나 수립가능성이 있다는 사정만으로 이 사건 신청을 거부할 중대한 공익상의 필요가 있다고 볼 수 없다. 따라서 이 사건 처분 사유는 국토계획법령이 규정한 개발행위허가기준과 배치되는 사유에 해당한다고 볼 수 없을 뿐만 아니라 청구인의 재산권을 과도하게 침해하는 처분이라 할 것이다.

(다) 또한 피청구인은 청구인이 앞서 신청한 7건의 건축신고에 대해서는 수리를 하였으나, 이후 신청한 2건의 건축신고에 대해서는 아무런 변경된 사정이 없음에도 불구하고 어떠한 합리적인 근거도 없이 불수리처분을 하였으므로 이는 행정의 자기구속의 법리에도 위배되는 것으로 보여진다.

4) 이러한 사정들을 종합적으로 판단해 볼 때, 청구인의 이 사건 신청을 불수리하여야 할 중대한 공익상 필요가 있다고 보기 어렵고, 이 사건 처분으로 인해 달성하고자 하는 공익보다 청구인이 입게 될 불이익이 훨씬 크므로 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법이 있다 할 것이다.

다. 결론

그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다.

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