이 유(2016-499)

1. 사건개요

가. 청 구 인 : A

나. 피청구인 : ○○시장

다. 청구내용

청구인은 2014. 6. 27. 피청구인으로부터 ○○시 ○○동 일원에 ○○○○○아파트 주택건설사업 계획을 승인받은 자로서, 2014. 10. 31. 아파트 상수도공사 비용발생에 따라 수도법에 근거하여 피청구인과 상수도원인자부담금 협약(이하 ‘이 사건 협약’이라 한다)을 체결하였다. 이후 청구인은 2016. 10. 31. 피청구인의 상수도원인자부담금 부과(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)에 따라 부담금 1,511,034,800원을 납부하였으나, 상수도원인자부담금이 과도하게 산정되었다고 주장하며 상수도원인자부담금의 일부취소를 청구한 사건이다.

2. 청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분에 이르게 된 경위

1) 주택건설사업계획 승인

청구인은 2014. 6. 27. 피청구인으로부터 ○○시 ○○동 일원에 ○○○○○아파트 1, 2단지를 신축하는 내용의 주택건설사업계획을 각 승인받았다. 이후 위 주택건설사업계획은 4차에 걸쳐 사업내용이 일부 변경되는 내용의 주택건설사업계획변경승인이 이루어졌는데, 2015. 11. 16. 피청구인의 변경승인(4차)에 의한 이 사건 각 아파트 공사의 주요 규모 및 현황은 아래와 같다.

① 이 사건 1단지 아파트 신축공사

- 사업부지 : ○○시 ○○동 ○○○-○ 외 60필지

- 대지면적 : 21,618.4㎡ - 건축연면적 : 69,141.999㎡

- 세대수 : 521세대 - 동수(주/부) : 8동 / 7동

- 공사기간 : 2014. 8. 19. ~ 2017. 4. 30.

② 이 사건 2단지 아파트 신축공사

- 사업부지 : ○○시 ○○동 ○○○-○○ 외 33필지

- 대지면적 : 12,506.6㎡ - 건축연면적 : 39,351.68㎡

- 세대수 : 303세대 - 동수(주/부) : 4동 / 6동

- 공사기간 : 2014. 8. 19. ~ 2017. 4. 30.

2) 상수도원인자부담금 납부에 관한 협약 체결

청구인은 이 사건 각 아파트의 신축공사에 관하여 수도법 제71조 제1항에 의한 상수도원인자부담금을 부담하여야 하는 관계로 수도법 시행령 제65조 제1항에 따라 원인자부담금의 산정기준과 납부방법 등을 수도사업자인 피청구인과 미리 협의하기 위하여 2014. 10. 1. 피청구인에게 이 사건 각 아파트의 원인자부담금에 관하여 협의를 요청하였다. 피청구인은 2014. 10. 6. 청구인에게 위 협의요청에 대한 검토결과를 회신하였는데, 피청구인은 이 사건 각 아파트의 원인자부담금을 일방적으로 산출한 뒤, 청구인에게 이 사건 1단지 아파트의 원인자부담금을 918,753,440원으로, 2단지의 원인자부담금을 592,281,360원으로 각 산정한 협약서(안)을 보내어 주면서, 수도공사 신청 시 위 협약서가 첨부되어야 한다는 사실을 통지하였다. 피청구인이 산정한 원인자부담금은 매우 불합리하였지만, 당시 청구인으로서는 이 사건 각 아파트 신축공사와 관련하여 향후 입주자모집공고, 변경승인, 사용승인 등의 행정절차에 있어서 피청구인으로부터 절대적인 협조를 받아야 하는 관계로 어쩔 수 없이 2014. 10. 30. 피청구인이 요구한 협약서(안)대로 피청구인과 원인자부담금의 납부 등에 관한 협약을 체결하였다.

3) 이 사건 각 협약의 변경에 관한 협의진행

청구인은 2016. 7. 13. 피청구인에게 이 사건 각 협약에 따른 원인자부담금이 다른 공동주택사업에 비하여 지나치게 과도하게 산정되었으니 적정한 원인자부담금으로 협약변경을 해 줄 것을 요청하였다. 피청구인은 청구인의 협약변경 요청에 대하여 내부적으로 검토한 결과, 원인자부담금 산정의 기초가 되는 공동주택의 단위급수량에 관하여 당초 적용한 ‘350ℓ/인’을 ‘275ℓ/인’으로 조정하고, 이에 따라 이 사건 각 아파트의 원인자부담금을 당초의 1,511,034,800원을 1,252,166,960원으로 감액하는 내용으로 이 사건 각 협약을 변경하기로 하였다. 피청구인은 2013. 2. 15. ‘○○시 상수도원인자부담금 산정․징수 등에 관한 조례(이하 ‘이 사건 조례’라 한다)’가 제정된 이후 원인자부담금 산정의 기초가 되는 공동주택 단위급수량에 관하여, 환경부 제정 상수도시설기준(공동주택 200~350ℓ/인)의 최대값인 ‘350ℓ/인’을 적용하다가 2015. 4. 30.경부터 공동주택 단위급수량을 조정하여 평균값인 ‘275ℓ/인’을 적용하여 왔는데, 이 사건 각 협약의 경우 최대값인 ‘350ℓ/인’이 적용된 관계로 형평성 등에 문제가 있어 평균값인 ‘275ℓ/인’로 변경하는 것이 타당하다고 판단하였던 것이다. 피청구인은 2016. 7. 26. 청구인에게 위 내부 검토결과가 반영된 ‘협약서 변경안’을 송부하면서 이에 따른 변경협약을 요청하였는데, 위 협약서 변경안에 따른 원인자부담금 산정내역은 아래와 같다.

■ 개발면적 및 급수량(피청구인의 변경안)

■ 원인자부담금(피청구인의 변경안)

4) 변경협의 결렬 및 원인자부담금 부과통보

청구인은 2016. 10. 10. 피청구인에게 위 검토결과 회신에 관하여, 피청구인이 제시한 ‘협약서 변경안’도 원인자부담금의 산정기준이 되는 인구수 적용부분, 상가 및 부대복리시설의 단위급수량 적용부분에 있어서 불합리한 점이 있다며 재산정을 요구하는 내용의 의견서를 제출하였다. 한편, 위와 같이 원인자부담금의 변경에 관하여 협의가 진행되고 있던 중 청구인은 이 사건 각 아파트 신축공사의 원활한 진행을 위하여 상수도원인자부담금의 납부가 시급하였던 관계로 2016. 10. 17. 피청구인에게, 추후 협의결과에 따라 납부금액이 변경될 경우 그 때 정산하기로 하고 우선 원인자부담금을 납부할 수 있도록 납부통지서를 발행해 줄 것을 요청하였다. 이에 피청구인은 2016. 10. 31. 청구인에게, 이 사건 각 협약에 따른 원인자부담금 합계 1,511,034,800원(1단지 : 918,753,440원, 2단지 : 592,281,360원)의 부과를 통보하였고, 청구인은 2016. 11. 11. 우선 위 원인자분담금 1,511,034,800원을 납부하였다. 이후 청구인과 피청구인은 협약변경에 관한 의견이 좁혀지지 않자, 추후 청구인이 제기하는 행정심판결과에 따라 원인자부담금을 변경하기로 하였고, 이에 청구인은 이 사건 행정심판을 제기하기에 이른 것이다.

나. 이 사건 처분의 위법․부당성

1) 이 사건 각 협약은 관련 법령 및 조례에 따라 정당하게 산정한 상수도 원인자부담금을 초과하는 범위에서 무효이다.

수도법 제71조 제2항은 원인자부담금의 산정 기준 등에 관하여 대통령령으로 정한다고 규정하고 있고, 수도법 시행령 제65조 제1항은 원인자부담금의 산정기준과 납부방법 등에 대하여 이를 부담할 자와 미리 협의하여야 하고, 협의가 이루어지지 아니하면 수도사업자가 그 부담금액을 정할 수 있다고 규정하고 있는바, 이 사건 각 협약은 위 규정에 근거하여 체결된 것이다. 그런데 수도법 시행령 제65조 제3항, 제5항에 의하면, 위 같은 조 제1항에 따른 비용의 산출에 필요한 세부기준은 해당 지방자치단체의 조례로 정하도록 규정하고 있으며, 실제 피청구인도 이 사건 상수도원인자부담금의 산출근거를 ‘이 사건 조례 제4조 제1항’이라고 밝히고 있다. 즉 위 규정들에 의하면, ‘수도사업자가 원인자부담금을 부담할 자와 미리 협의하여야 하는 부담금액’과 ‘협의가 이루어지지 아니하여 수도사업자가 정할 수 있는 부담금액’은 모두 “해당 지방자치단체의 조례로 정한 부담금액”이라 할 것인바, 이 사건 각 협약이 수도법 시행령 제65조 제1항에 근거하여 체결된 이상, 같은 법에서 정하고 있는 원인자부담금(○○시의 조례로 정한 금액)의 범위를 초과하여 체결된 부분은 무효라 할 것이다.

2) 피청구인은 조례 및 이 사건 협약에 따라 정당한 원인자부담금으로 변경협약을 체결할 의무가 있다.

이 사건 조례 제8조, 제9조는 납부된 부담금이 조례에서 정하는 금액과 차이가 발생하였을 때에는 이를 환불 또는 추가 징수할 수 있고, 부담금의 납부금이 착오 등으로 인하여 과오납이 발생한 때에는 부담자에게 환불 또는 추가 징수하여야 한다고 규정하고 있다. 한편, 이 사건 각 협약 제3조 제2항, 제6조 단서 규정은 사업시행 과정에서 공동주택건설사업계획승인 변경에 따른 급수량이 감소하는 경우에 변경 협의할 수 있도록 규정하고 있다. 즉 이 사건 각 협약서상 원인자부담금액이 조례에서 정한 금액보다 감소하더라도 변경 협의를 강제하고 있지는 않지만, 이 사건 원인자부담금의 산정기준을 정하고 있는 ○○시 조례는 위 협약내용과 달리 조례에서 정하는 금액과 차이가 발생할 경우 환불 또는 추가 징수할 것을 강제하고 있는 점, 이 사건 각 협약은 피청구인이 일방적으로 산정하여 제시한 원인자부담금액으로 체결되었고, 당시 청구인으로서는 이 사건 주택건설사업계획의 승인권자이기도 한 피청구인의 요구를 거절하기 어려운 처지에 있었던 점 등에 비추어 보면, 피청구인은 ○○시 조례에서 정하고 있는 정당한 원인자부담금액으로 청구인과 변경협약을 체결할 의무가 있다고 보아야 할 것이다.

3) 정당한 원인자부담금의 산정

가) 산출기준

○○시 조례 제5조 제1항 [별표 1] 원인자부담금 산정기준은, 수도시설의 신설의 원인을 제공한 자에게 수도시설 건설에 소요된 비용과 해당 공사비용을 부담시키는 경우의 원인자부담금 산출기준을 “[단위사업비(총사업비/시설용량)×부과대상사업의 수돗물 사용량]+추가사업비”로 정하고 있다.

나) 이 사건 각 아파트의 단위사업비

원인자부담금 산출의 기초가 되는 ‘단위사업비’는 수도시설 총사업비를 시설용량으로 나누어 산정한 수돗물 1㎥당 사업비로서 그 금액을 규칙으로 정하도록 규정하고 있는데, 이 사건 조례 시행규칙 제4조 제1항 [별표 1]은 단위사업비를 톤당 1,496,000원으로 정하고 있으므로, 이는 이 사건 각 아파트의 원인자부담금 산출의 기초가 되는 단위사업비로 볼 수 있다.

다) 이 사건 각 아파트의 급수량(수돗물 사용량)

원인자부담금 산출의 기초가 되는 ‘부과대상사업의 수돗물 사용량’은 해당 사업의 사업계획서 또는 설계서를 기초로 산정한 인원 또는 사업면적 등을 근거로 하여 택지개발촉진법 등에 의한 주택단지는 ○○시 수도정비기본계획상 목표연도 1인당 1일 최대 급수량을 곱하여 산정한 양으로 하고 그 외 지역은 상수도시설기준 및 관련규정에서 정하는 기준을 적용하여 산정하도록 정하고 있다.

(1) 공동주택

① 인구 수

피청구인은 공동주택의 인구 수 산정에 있어서 ‘2020년 ○○도시기본계획’의 2015년도 인구지표인 가구당 2.8명을 적용하였다. 그런데 ‘2020년 ○○도시기본계획’은 계획단계별 목표연도를 2011~2015년(3단계), 2016~2020년(4단계)으로 5년 단위로 설정하여 기본계획을 수립, 시행하고 있고, 도시주요지표 중 가구당 인구 수는 2015년 기준 2.8명, 2020년 기준 2.7명에 각 이를 것으로 전망하고 있다. 또한 ‘2025년 ○○시 수도정비기본계획’ 역시 단계별 목표연도를 2011~2015년(2단계), 2016~2020년(3단계)으로 5년 단위로 설정하여 수도정비계획을 수립하고 있다. 즉 ○○시의 도시기본계획, 수도정비기본계획이 2016~2020년의 5년 동안을 묶어서 목표연도로 설정하고 그에 따른 계획을 수립하고 있는 점, 이 사건 각 아파트의 경우 준공예정일인 2017. 4.경부터 본격적으로 수돗물 사용이 이루어지는 점 등을 고려하면, 이 사건 각 아파트의 급수량 산정의 기초가 되는 인구 수는 ○○도시기본계획상 2020년 인구지표인 가구당 2.7명을 적용하는 것이 타당하다. 실제 피청구인은 2015. 2.경 ‘○○ ○○○○○○ 신축공사’의 공동주택 급수량을 산정하면서 가구당 인구 수 2.7명을 적용한 적이 있다. 가구당 인구 수 2.7명을 적용할 경우, 공동주택 급수량 산정의 기초가 되는 인구 수는 아래와 같다.

※ 가구당 인구 수 2.8명 적용 시 계획인구 수는 1단지 1458.8명, 2단지 848.4명임.

② 1인당 1일 급수량

환경부 제정 상수도시설기준(2010년)은, ‘건물의 종류별 단위급수량․사용시간․사용인원표’에서 공동주택의 단위급수량을 ‘200~350ℓ/인’으로 정하고 있는데, 피청구인은 이 사건 원인자부담금 산정 시 위 단위급수량의 최대값인 ‘350ℓ/인’을 적용하였다. 그러나 앞서 살핀 바와 같이 피청구인은 2013. 2.경 ○○시 조례가 제정된 이후 한 때 원인자부담금 산정의 기초가 되는 공동주택 단위급수량을 상수도시설기준상의 최대값인 ‘350ℓ/인’을 적용한 적이 있으나, 2015. 4. 30.경부터 공동주택 단위급수량을 조정하여 평균값인 ‘275ℓ/인’을 적용하여 왔다. 그리고 피청구인은 최대값인 ‘350ℓ/인’이 적용된 이 사건 각 협약의 경우에도 형평성 등에 문제가 있어 평균값인 ‘275ℓ/인’로 변경하는 것이 타당하다는 내부 결론을 내린 뒤, 2016. 7. 26. 청구인에게 위 공동주택 단위급수량을 조정하는 내용의 ‘협약서 변경안’을 송부하여 이에 따른 변경협약을 요청한 사실도 있다. 따라서 원인자부담금 산정의 기초가 되는 공동주택의 단위급수량은, 피청구인이 스스로 인정하기도 한 상수도시설기준상의 단위급수량 평균값인 ‘275ℓ/인’을 적용하는 것이 타당하다.

③ 공동주택 급수량

위 ①, ②항을 기초로 이 사건 각 아파트 중 공동주택의 1일 급수량을 산정하면, 1단지 공동주택의 경우 386.84㎥(= 계획인구수 1,406.7명 × 1인당 급수량 0.275톤), 2단지 공동주택의 경우 224.97㎥(= 계획인구수 818.1명 × 1인당 급수량 0.275톤)가 된다.

(2) 상가 및 부대복리시설

① 상가의 단위급수량

피청구인은 상가(설계도서상 생활편익시설)의 급수량을 산정함에 있어서 그 세부용도를 고려함이 없이 일률적으로 상수도시설기준 중 음식점의 단위급수량 ‘110~530ℓ/㎡’의 평균값인 ‘320ℓ/㎡’를 적용하였다. 그러나 상수도시설기준이 생활편익시설로 볼 수 있는 음식점, 백화점, 수퍼마켓, 다방 등을 구분하여 급수량을 달리 산정하고 있는 점에 비추어 상가의 세부용도를 구분하지 않고 일률적으로 단위급수량이 높은 음식점으로 취급하는 것은 매우 부당하다. 더욱이 피청구인은 최근 다른 주택건설사업에 관하여 상가의 급수량을 산정하면서 상수도시설기준 중 백화점, 수퍼마켓의 단위급수량(15~30ℓ/㎡)의 평균값인 ‘23ℓ/㎡’를 적용한 바 있어 형평성에도 어긋난다. 이 사건 각 아파트의 상가 분양계획상 1단지의 경우 전체 분양면적 189.3㎡ 중 41.768㎡, 2단지의 경우 전체 분양면적 188.47㎡ 중 50.8282㎡만 각각 음식점으로 예정되어 있을 뿐, 나머지는 편의점, 미용실, 세탁소 등으로 분양이 예정되어 있다. 따라서 이 사건 각 아파트 중 상가의 급수량 산정의 기초가 되는 단위급수량은, 음식점으로 분양예정면적인 1단지 41.768㎡, 2단지 50.8282㎡는 상수도시설기준 중 음식점 단위급수량의 평균값인 ‘320ℓ/㎡’를, 나머지 각 면적은 상수도시설기준 중 백화점․수퍼마켓 단위급수량의 평균값인 ‘22.5ℓ/㎡’를 적용하는 것이 타당하다.

② 부대복리시설의 단위급수량

피청구인은 상가를 제외한 부대복리시설의 급수량을 산정함에 있어서 일률적으로 상수도시설기준 중 사무소의 단위급수량인 '60~100ℓ/인, 0.2인/㎡‘의 최대값인 '100ℓ/인, 0.2인/㎡‘를 적용하였다. 그러나 앞서 공동주택, 상가의 단위급수량 산출에 있어서도 그 평균값을 적용한 점, 상수도시설기준은 사무소의 성별 급수량에 관하여 남자는 50ℓ/인, 여자는 100ℓ/인으로 달리하고 있는데, 경비실, 관리사무소의 경우 급수량이 상대적으로 적은 남자직원이 주로 근무하는 곳인 점 등을 감안하면, 부대복리시설의 단위급수량 역시 평균값을 적용하는 것이 합리적이다. 한편, 이 사건 각 아파트의 부대복리시설은 경비실, 관리사무소, 경로당, 어린이집, 주민공동시설, 작은도서관으로 구분되는데, 이 중 도서관의 경우 상수도시설기준에서 단위급수량을 ‘25ℓ/인, 0.4인/㎡’(= 0.01㎥/㎡)로 따로 정하고 있으므로 이를 적용하고, 나머지 부대복리시설은 상수도시설기준 중 사무소 단위급수량의 평균값인 '80ℓ/인, 0.2인/㎡‘(= 0.016㎥/㎡)를 적용하는 것이 타당하다 할 것이다.

③ 상가 및 부대복리시설의 급수량

위 ①, ②항을 기초로 이 사건 각 아파트 중 상가 및 부대복리시설의 1일 급수량을 산정하면, 아래와 같다.

※ 1일 급수량 = 단위급수량 × 면적

(3) 비상급수

비상급수량은 아래와 같이 아파트당 29㎥이다.

① 옥내소화전 5개 × 130LPM × 20MIN = 13,000ℓ

② 스프링클러 2개 × 80LPM × 20MIN = 16,000ℓ

합계 : 29,000ℓ

(4) 이 사건 각 아파트의 총 급수량

위 (1), (2), (3)항을 더하여 이 사건 각 아파트의 총 급수량을 산정하면, 이 사건 1단지 아파트의 경우 447.411㎥(= 공동주택 386.84㎥ + 상가 및 부대복리시설 31.571㎥ + 비상급수 29㎥), 이 사건 2단지 아파트의 경우 279.329㎥(= 공동주택 224.97㎥ + 상가 및 부대복리시설 25.359㎥ + 비상급수 29㎥)이다.

라) 이 사건 각 아파트의 정당한 원인자부담금

위 나)항의 단위사업비, 위 다)항의 급수량을 기초로 산정한 이 사건 각 아파트의 정당한 원인자부담금은 아래와 같다.

■ 정당한 원인자부담금

다. 결론

따라서 이 사건 각 협약이 수도법 시행령 제65조 제1항에 근거하여 체결된 이상 같은 법령에서 정하고 있는 원인자부담금 산정기준을 초과하는 부분은 무효라 할 것이고, 그렇지 않더라도 피청구인은 이 사건 각 협약의 내용 및 ○○시 조례에 따라 그 초과부분에 관하여 청구인과 변경협약을 체결할 의무가 있다 할 것이므로, 피청구인이 2016. 10. 31. 청구인에 대하여 한 원인자부담금 1,511,034,800원의 부과처분은 정당한 원인자부담금 1,087,203,040원을 초과하는 범위에서 위법하여 취소되어야 할 것이다.

라. 보충서면

1) 피청구인은 이 사건 처분은 지방자치법 제104조에 이의신청 및 행정소송절차가 별도로 규정되어 있어 행정심판법에 따른 행정심판의 대상이 되지 않는다고 주장한다. 즉 상수도원인자부담금은 지방자치법 제138조에 의한 분담금에 해당하고, 지방자치법 제140조 제3항, 제4항, 제5항은 “사용료, 수수료 또는 분담금의 부과나 징수에 대하여 이의가 있는 자는 그 처분을 통지받은 날부터 90일 이내에 그 지방자치단체의 장에게 이의신청할 수 있고, 지방자치단체의 장은 제3항의 이의신청을 받은 날로부터 60일 이내에 이를 결정하여 알려야 하며, 사용료·수수료 또는 분담금의 부과나 징수에 대하여 행정소송을 제기하려면 제4항에 따른 결정을 통지받은 날부터 90일 이내에 처분청을 당사자로 하여 소를 제기하여야 한다”라고 규정하고 있으므로 상수도원인자부담금 부과처분의 경우 행정심판법 제3조 제1항의 규정에 의하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우에 해당한다는 것이다.

2) 행정심판법 제3조 제1항의 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우란 다른 법률에 별도의 행정심판절차가 규정되어 있거나 행정심판법의 적용을 배제하는 규정이 있는 경우를 말하는 것으로 보는 것이 타당하다. 행정심판법 적용대상이 되지 않는 조세처분의 경우 국세기본법 제55조, 제69조는 조세처분에 관한 이의신청, 심사청구 외에 별도의 심판청구를 규정하면서 같은 법 제56조 제1항은 “55조에 규정된 처분에 대해서는 행정심판법 규정을 적용하지 아니한다라고 규정함으로써 명시적으로 법의 적용 배제규정을 두고 있으며, 지방세기본법 역시 제119조에서 심판청구절차를 규정하는 한편, 제125조 제1항은 이 법 또는 지방세관계법에 따른 이의신청 또는 심사청구의 대상이 되는 처분에 관한 사항에 대하여는 행정심판법을 적용하지 아니한다고 규정하고 있다. 또한 관세의 부과·징수에 관한 사항을 규정하고 있는 관세법도 제119조에서 심판청구절차를 규정하는 한편, 제120조에서 “제119조에 따른 처분에 대하여는 행정심판법을 적용하지 아니한다고 규정하고 있다.

3) 그런데 지방자치법의 경우 제140조에서 이의신청과 행정소송을 제기할 수 있다고만 규정하고 있을 뿐 별도의 행정심판절차를 두고 있지 않으며, 행정심판법 적용을 명시적으로 배제하는 규정도 없다. 수도법 역시 심판절차를 따로 규정하고 있지 않다. 따라서, 이 사건 처분에 대한 불복절차에 관하여 지방자치법, 수도법에 별도의 행정심판절차가 규정되어 있지 않고, 행정심판법의 적용을 배제하는 명문의 규정도 없는 이상 당연히 행정심판법이 적용되어야 한다. 실제 중앙행정심판위원회를 비롯하여 지방행정심판위원회는 원인자부담금 부과처분을 행정심판의 대상이 되는 처분임을 전제로 적법여부를 판단하고 있다.

3. 피청구인 주장의 요지

가. 본안전 항변

1) 청구인은 ○○시 ○○동 ○○○○○아파트 1, 2단지 주택건설사업에 대해 2014. 6. 27. 사업계획승인, 2014. 10. 31. 급수량과 원인자부담금이 명시된 상수도원인자부담 협약을 피청구인과 체결하여 현재 사업 시행중으로, 청구인으로부터 2016. 10. 17. 상수도원인자부담금 납부 협조 요청을 받고 피청구인의 2016. 10. 31. 고지서발행(납부안내)에 의해 2016. 11. 11.[○○시금고 입금처리일자] 상수도원인자부담금 납부 완료하였으며, 이후 청구인은 피청구인의 납부안내를 행정처분일로 판단하여 상수도원인자부담금에 대한 위법·부당성을 근거로 행정심판을 청구하고 있으나,

2) 행정심판법 제3조 제1항에 의하면 “행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다.”라고 규정하고 있으며, 지방자치법 제138조에서는 “지방자치단체는 그 재산 또는 공공시설의 설치로 주민의 일부가 특히 이익을 받으면 이익을 받는 자로부터 그 이익의 범위에서 분담금을 징수할 수 있다.”라고 규정하고 있고, 같은 법 제140조에서는 “사용료․수수료 또는 분담금의 부과 또는 징수에 대하여 이의가 있는 자는 그 처분의 통지를 받은 날로부터 90일 이내에 그 지방자치단체의 장에게 이의신청할 수 있으며, 지방자치단체의 장은 이의신청을 받은 날로부터 60일 이내에 이를 결정하여 알려야 하며, 사용료․수수료 또는 분담금의 부과 또는 징수에 대하여 행정소송을 제기하려면 결정을 통지받은 날부터 90일 이내에 처분청을 당사자로 하여 소를 제기하여야 한다.”라고 규정하여 이의신청에 대한 결정·통지의 불복은 통지를 받은 날부터 90일 이내에 행정소송을 제기하도록 규정하고 있다.

3) 따라서, 이 청구는 행정심판법 제3조 제1항의 규정에 의거 행정심판의 대상이 되지 아니하며, 지방자치법 제140조의 규정에 의거 2014. 10. 31. 협약체결일을 처분일로 기산하여 90일 이내에 이의신청 및 행정소송을 제기하여야 할 것으로 청구인의 이 사건청구는 각하되어 마땅하다.

나. 이 사건 처분의 경위

1) 청구인은 2014. 6. 27. ○○시 ○○동 일원에 ○○○○○아파트 1, 2단지를 신축하는 내용의 주택건설사업계획 승인을 득한 자로, ○○시 조례 제6조 제1항의 규정에 의거, 수도공사의 원인자는 공사를 시행하기 전에 시장에게 수도공사에 필요한 사항을 기재 및 첨부하여 수도공사를 요청하여야 하므로, 이에 따라 2014. 10. 1. 상수도원인자부담금 협의 요청하였다.

2) 이에 피청구인은 2014. 10. 6. 청구인에게 원인자부담금 협의 요청에 대한 회신을 하였고, 청구인은 2014. 10. 14. 협약서를 첨부하여 피청구인에게 원인자부담금 협의 요청을 하였으며, 2014. 10. 31. 피청구인과 청구인은 ○○○○○아파트(1, 2단지) 주택건설사업 상수도원인자부담금 협약을 체결하였다.

3) 그러나, 2016. 7. 13. 청구인은 ○○시 조례에 따라 협약을 맺었으나 타 공동주택과 비교하여 상수도원인자부담금이 과도하게 산정되었다고 주장하며 피청구인에게 협약 변경을 요청하였고, 피청구인은 2016. 7. 26. 협약서 변경안을 송부하였으며, 2016. 10. 10. 청구인으로부터 ‘2016. 7. 26. 변경안’에 대한 의견서를 접수받았다.

4) 2016. 10. 17. 청구인은 상수도원인자부담금에 대하여 협의 진행 중에 있으나 우선 납부금액에 대한 통지서를 발행하여 달라며 피청구인에게 납부 협조 요청을 하여, 피청구인은 청구인에게 2016. 10. 31. 납부 안내서를 송부하였고, 2016. 11. 1. ‘2016. 10. 10. 의견서’에 대한 답변을 송부하였으며, 청구인은 협약서 및 납부안내에 따라 2016. 11. 11. 상수도원인자부담금 1,511,034,800원 전액을 납부하였다.

5) 이에 따라 피청구인은 상수도원인자부담금을 납부한 지역에 상수도를 공급하여 상호간에 의무 부담 및 신의성실의 의무를 다하고 있는 실정이나, 청구인은 이 사건 상수도원인자부담금 1,511,034,800원에 대한 협약체결의 위법·부당성을 거론하며 임의로 산정한 원인자부담금 1,087,203,040원을 초과하는 범위에서 위법하여 취소하여 줄 것을 청구하고 있다.

다. 청구인 주장에 대한 답변

1) 이 사건 원인자부담금 부과처분의 위법․부당성에 대하여,

가) 원인자부담금과 산출근거는 2014. 10. 31. 원인자부담금 협약서에 분명히 명기되어 있으며, 협약이란 계약이 성립하기 위해 관계법령 등으로 명확히 구분할 수 없는 사항을 포함하여 계약 당사자 사이에 의사의 합치를 통해 상호간 의무 부담 및 신의 성실에 의거 계약되어 확정된 일종의 법률행위이다.

나) 피청구인이 원인자부담금을 일방적으로 산출하여 청구인에게 통지하였고 매우 불합리하였지만 행정절차에 있어서 피청구인으로부터 절대적인 협조를 받아야 하는 관계로 어쩔 수 없이 협약을 체결하였다고 주장하나, 청구인이 2014. 10. 1. 최초 상수도원인자부담금의 협의 요청 시 적용하였던 생활용수량은 청구인이 먼저 산정하여 제출하였다는 점, 이 사건 주택건설사업계획의 승인은 2014. 6. 27.로서 협약체결일 2014. 10. 31. 이전이라는 점 등을 살펴볼 때, 청구인이 주장하는 위법·부당의 근거가 될 수 없으며, 피청구인이 2014. 10. 6. 원인자부담금 협의 요청에 대한 회신 내용에 협약서 첨부를 통지하였다고 문제삼고 있으나, 이는 지극히 당연한 행정적인 안내 절차로서 공문상 분명히 “수도신청 시 표준협약서를 첨부하여 주시기 바랍니다” 라고 명기되어 있다. 또한 상기 공문에 첨부된 협약서(안)은 2014. 10. 1. 청구인이 최초 원인자부담금 협의 요청시 산정한 생활용수량을 원안대로 반영하여 협약서(안)를 작성하였던 것으로, 이후 청구인도 2014. 10. 14. 원인자부담금 협의 요청시 피청구인이 송부한 협약서(안)에 대해 수정없이 협약서(안)을 제출한 것으로 사료된다.

다) 또한, 2014. 10. 1. 최초 협의 요청부터 협약이 체결된 2014. 10. 31.까지 30일 간의 충분한 협의 과정이 있었음에도 불구하고 아무런 증거 없이 피청구인이 일방적이고 강압적인 협약 체결을 유도했다고 주장하는 것은 도저히 납득할 수 없다.통상 원인자부담금 관련 업무는 장래 해당지역 송·배수 상수관로의 적정한 시설계획 수립으로 급수요청 민원인의 사업현장에 원활한 상수도 공급을 목적으로 관계법령에 의해 상호 협의하여 진행되고 있기 때문에 일반 인·허가 업무와는 다른 대민지원 성격의 업무이므로, 행정관청이 일방적으로 추진할 수 없을 뿐 아니라, 상기에서 언급한 바와 같이 협약의 근거가 되는 생활용수량을 청구인이 최초(2014. 10. 1.) 먼저 산정하여 피청구인에게 협의 요청하였으며, 또한 피청구인은 청구인으로부터 협의 요청된 생활용수량의 적정성을 ○○시 조례의 원인자부담금 산정 기준 적용범위 내에서 상호 협의하여 협약체결에 이르게 되었으므로, 협약 무효의 주장은 전혀 근거가 없다.

2) 정당한 원인자부담금의 산정에 대하여,

가) 청구인은 공동주택 가구당 인구지표에 대하여 ‘2020년 ○○도시기본계획변경’의 가구당 2.8인(2015년)이 아닌 가구당 2.7인(2020년)으로 변경 적용을 주장하고 있으나, 가구당 인구지표의 경우, ○○시 조례상 원인자부담금 산정기준에 명확히 명기되어 있지 않아 청구인과 피청구인 간의 전적인 상호협의에 의해 협약된 것이며, 아울러 청구인의 사업장 준공예정일은 2017. 4. 경이나 청구인이 형평성을 근거로 제시한 ○○ ○○○○○○ 사업장의 경우 준공예정일이 2018. 8. 30.로서 당시 준공시기에 따라 계약 당사자 사이에 의사의 합치를 통해 협약이 이루어진 것으로 사료되며, 또한 협약변경의 사유에 해당하지 않는다.

나) 또한, 아파트, 상가 및 부대복리시설의 단위급수량을 상수도시설기준에 표기된 건물의 용도별 단위급수량 평균값으로 적용할 것을 주장하고 있으나, ○○시 조례 제5조에서 정한 산정기준 【별표1】에서 “부과대상 사업의 수돗물사용량은 ○○시수도정비기본계획상 목표연도 1인당 1일 최대 급수량을 곱하여 산정한 양으로 한다”고 규정하며 최대 급수원단위 적용을 원칙으로 하고 있으며, 정수장 및 송·배수 관로의 확장 계획 수립시에도 목표연도에 예상되는 최대 급수량을 반영하여 장래 안정적인 상수도 공급에 만전을 기하고 있는 사항으로, 이 또한 협약변경의 사유에 해당하지 않는다.

다) 피청구인이 2016. 7. 26. 청구인에게 송부한 협약변경 요청 검토안에 공동주택 단위급수량을 당초 ’350ℓ/인‘에서 평균값인 ‘275ℓ/인’으로 변경 적용할 것을 제시한 것으로, 건물의 용도별 단위급수량의 평균값 적용을 주장하고 있으나, 이는 2013. 2. 15. 제정된 ○○시 조례로 인한 공동주택의 원인자부담금 부담 최소화를 위해 일반지역 공동주택 단위급수량에 한정하여 내부방침을 받아 일괄적으로 평균값을 적용하고 있기 때문이며, 음식점의 경우 단위급수량 평균값이 적용된 것은 상수도시설기준에서와 같이 음식점의 세부 용도에 따라 단위급수량의 범위가 상이한 관계로 원인자부담금 부담 최소화를 위해 평균값을 적용하고 있는 예외 항목이다.

라) 청구인은 상가시설 중 음식점의 경우 현시점의 분양계획 면적을 근거로 음식점의 점유면적을 임의로 축소·산정하여 적용할 것을 주장하고 있으나, 아파트 상가(근린생활시설)의 경우 업종변경이 상시 허용됨에 따라 특정시점의 음식점 점용비율을 인정하여 협약을 변경 적용한다는 것은 불가하며, 이 또한 근본적으로 ‘급수량 산정기초의 적정성 유무’에 따른 협약변경 요구사항이므로 협약변경 사유에 해당하지 않는다.

마) 청구인은 부대복리시설 중 도서관의 경우 단위급수량을 상수도시설기준에서 명확히 정하고 있기 때문에 ‘10ℓ/㎡인’ 적용을 주장하고 있으나, 도서관의 단위급수량은 청구인이 2014. 10. 1. 최초 원인자부담금 협의 요청한 건축물 용도별 용수량 산정 자료에 청구인 편의에 의해 도서관 및 기타 면적을 ‘관리동’ 면적에 포함하여 일괄 적용하여 협의되었던 사항으로, 현시점에서 피청구인의 과실을 거론하며 협약무효의 근거로 제시된다는 사실은 정말 어처구니없는 일이라 생각된다.

라. 결론

이상에서 살펴본 바와 같이, 피청구인은 수도법 시행령 제65조 제1항에 따라 청구인과 서로 협의하여 원인자부담금의 협약을 체결하였고, 청구인은 이를 전액 납부하였으며, 피청구인은 납부지역에 상수도를 공급하고 있는 등 청구인에 대한 의무부담 및 신의성실의 의무를 다하고 있다. 따라서 피청구인의 이 사건 처분은 적법·타당하게 이루어진 처분이므로, 청구인의 청구는 기각되어야 한다.

4. 관계법령

가. 지방자치법 제138조, 제140조

나. 부담금관리기본법 제3조

다. 지방세기본법 제118조, 제119조, 제123조, 제125조, 제127조

라. 수도법 제71조

마. 수도법 시행령 제65조

바. ○○시 상수도원인자부담금 산정·징수 등에 관한 조례 제2조, 제4조, 제5조, 제6조, 제8조

사. ○○시 상수도원인자부담금 산정·징수 등에 관한 조례 시행규칙 제4조, 제8조

5. 인정사실

가. 피청구인은 2014. 6. 27. 청구인의 주택건설사업계획에 대하여 승인하였다.

나. 청구인은 2014. 10. 1. 피청구인에게 상수도원인자부담금 협의를 요청하였다.

다. 피청구인은 2014. 10. 6. 청구인의 상수도원인자부담금 협의요청에 대하여 동의의견으로 회신했다.

라. 청구인은 2014. 10. 14. 피청구인에게 청구인의 협약(안)에 대하여 원안대로 협의 하였다.

마. 청구인과 피청구인은 2014. 10. 31. 상수도원인자부담금 협약을 체결하고 피청구인은 청구인에게 협약서를 송부했다.

바. 청구인은 2016. 7. 13. 피청구인에게 ‘이 사건 조례에 따라 협약을 맺었으나 상기 조례제정 협약체결 이전 타 공동주택과 비교하여 상수도원인자부담금이 과도하게 산정되었다고 판단되어 협약변경이 이루어질 수 있도록 요청하오니 검토 바란다’는 상수도원인자부담금 협약 변경 요청을 하였다.

사. 피청구인은 2016. 7. 26. 청구인에게 상수도원인자부담 협약 변경 요청에 따른 검토하여 변경안을 회신하였다.

아. 청구인은 2016. 10. 10. 피청구인의 상수도원인자부담 협약 변경 요청에 따른 검토결과를 회신하였다.

자. 청구인은 2016. 10. 17. 피청구인에게 ○○○○○아파트 1·2단지 상수도 원인자부담금 납부 협조 요청하였다.

차. 피청구인은 2016. 10. 31. 청구인에게 상수도원인자부담금 1,511,034,800원을 부과하였다.

카. 청구인은 2016. 11. 11. 상수도원인자부담금을 납부완료하였다.

6. 판단

가. 본안 판단에 앞서 이 사건 심판청구가 심판제기 요건을 충족한 적법한 청구인지 살펴보면

1) 행정심판법 제3조 제1항은 행정청의 처분에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 행정심판을 청구할 수 있다고 규정하고 있고, 지방자치법 제140조 제3항은 “사용료·수수료 또는 분담금의 부과나 징수에 대하여 이의가 있는 자는 그 처분을 통지받은 날부터 90일 이내에 그 지방자치단체의 장에게 이의신청할 수 있다”고 규정하고 있으며, 같은 조 제5항은 “사용료·수수료 또는 분담금의 부과나 징수에 대하여 행정소송을 제기하려면 제4항에 따른 결정을 통지받은 날부터 90일 이내에 처분청을 당사자로 하여 소를 제기하여야 한다”고 규정하고 있다. 또한, 같은 조 제7항은 “이의신청의 방법과 절차 등에 관하여는 지방세기본법 제118조와 제121조부터 제127조까지의 규정을 준용한다”고 규정하고 있다.

2) 청구인은 지방자치법의 경우 제140조에서 이의신청과 행정소송을 제기할 수 있다고만 규정하고 있을 뿐 행정심판법 적용을 명시적으로 배제하는 규정이 없어 행정심판의 대상이 된다고 주장하고 있으며, 지방자치법 제140조는 분담금 부과에 대하여 지방자치단체의 장에게 이의신청하고 그에 대하여 불복할 경우 행정소송을 제기토록 규정하고 있어, 이의신청 절차가 행정심판법 제3조의 다른 법률의 특별한 규정이 있는 경우에 해당하는 지가 쟁점이라 할 것이다.

가) 살피건대, 지방자치법 제138조는 “지방자치단체는 그 재산 또는 공공시설의 설치로 주민의 일부가 특히 이익을 받으면 이익을 받는 자로부터 그 이익의 범위에서 분담금을 징수할 수 있다”고 규정하고 있고, 부담금관리기본법 별표 14는 지방자치법에 규정에 의한 지방자치단체 공공시설수익자분담금을 규정하고 있는데 수도법 제71조에 따른 상수도원인자부담금도 지방자치법에 의한 분담금으로 명시하고 있다.(헌법재판소 2011. 4. 28. 자 2009헌바167 결정 참조)

나) 지방자치법 제140조는 분담금 부과에 대한 이의신청의 방법과 절차를 지방세기본법 제125조를 준용한다고 규정하고 있는데, 지방세기본법 제125조 제1항은 이의신청의 대상이 되는 처분에 관한 사항에 대하여는 행정심판법을 적용하지 아니한다고 규정하고 있어 지방자치법 상 분담금인 상수도원인자부담금은 위 준용 규정에 따라 행정심판법을 적용하지 아니하므로 행정심판의 대상이 될 수 없음이 명백하며, 이것은 행정심판법 제3조의 “다른 법률의 특별한 규정이 있는 경우”에 해당한다 할 것이므로 청구인 주장은 이유 없다.

다) 또한, 대법원은 “이의신청은 행정청의 위법ㆍ부당한 처분에 대하여 행정기관이 심판하는 행정심판과는 구별되는 별개의 제도라 할 것이고, 이의신청을 해야 할 자가 표제를 행정심판청구서로 한 서류를 제출한 경우라 할지라도 이를 그 처분에 대한 이의신청으로 볼 수 있고, 도로점용료 부과처분에 대하여는 지방자치법 제140조 제3항의 이의신청만을 할 수 있을 뿐 행정심판법 소정의 행정심판을 청구할 수 없다.”고 판시(대법원 2012. 3. 29. 선고 2011두26886 판결)하고 있어, 분담금에 대한 부과처분은 지방자치법 제140조 제3항에 따라 이의신청만을 할 수 있을 뿐 행정심판법상의 행정심판을 청구할 수 없음을 확인할 수 있다.

라) 아울러, 지방자치법 제140조에서 규정하고 있는 이의신청은 그 본질에 있어 행정처분으로 인하여 권리나 이익을 침해당한 상대방의 권리구제에 그 목적이 있고, 행정소송에 앞서 행정기관의 판단을 받는데 목적을 둔 행위임을 볼 때, 이 사건 상수도원인자부담금 부과처분에 대한 이의신청은 행정심판법에서 규정하는 행정심판의 성격을 갖는다고 볼 수 있다.

3) 따라서, 청구인의 경우 이 사건 처분에 대하여 이의가 있을 경우 먼저 피청구인에게 이의신청을 하고, 그 결정에 불복하여 처분을 계속 다투고자 할 때에는 행정소송을 제기하여야 할 것이므로 이 사건 심판청구는 심판제기요건을 결한 부적법한 심판청구라 할 것이다.

나. 결 론

그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 심판제기요건을 결한 부적법한 심판청구라 할 것이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.

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