이 유(2016-430)

1. 사건개요

가. 청 구 인 : A

나. 피청구인 : ○○시 ○○구청장

다. 청구내용

청구인은 ○○시 ○○구 ○읍 ○○리 산○○○-○번지 외 1필지{임야, 44,430㎡, 농림지역, 산림보호구역(수원함양보호구역), 공익용산지, 보전산지, 배출시설설치제한지역(폐수), 이하 ‘이 사건 임야’라 한다}의 소유자로, 2016. 9. 6. 피청구인에게 이 사건 임야 4.4ha에 대한 산림경영계획 인가신청을 하였으나, 2016. 10. 11. 이 사건 임야는 산림보호구역(수원함양보호구역)으로 편백조림은 산림보호구역에서의 행위제한 사항이며, 이 사건 임야 아래 및 주변에는 과수원 및 농가가 위치하고 있고 두 필지의 면적이 4.4ha이며 경사도가 급경(20-25도 미만)으로 2017년 한 해에 총 재적의 60%를 대상벌채 할 경우 대단위의 면적이 태풍, 폭우, 산사태 등 자연재해에 그대로 노출되어 주변 과수원 및 농가의 재산 및 인명 피해 발생 가능성이 매우 높다는 사유로 피청구인으로부터 산림경영계획 불인가처분 통보를 받고, 그 처분의 취소를 청구한 사건이다.

2. 청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 경위

청구인은 ○○시에서 시행예정인 ‘2017년 산주실행조림사업’ 대상지로 선정되기 위해 이 사건 임야(4.4ha, 소유자 A) 상의 산림경영계획 인가 신청서를 피청구인에게 제출하였으나, 2016. 10. 11. 아래와 같은 사유로 불인가 통보를 받았다.

나. 이 사건 처분의 위법·부당성

1) 절차준수 여부

청구인은 ○○시 ‘2017년 산주실행조림사업’ 신청을 받는다는 보도자료 등을 보고 ○○시에 전화문의를 하니 접수하라고 하여 ○○시산림조합과 대리경영계약을 체결하고, 산림경영계획 인가 신청서를 작성하여 피청구인에게 제출하였다. 신청 후 처리 진행과정에 대해 제대로 들은 바가 없었고 처분 당일까지도 기다리라는 식이었으며, 이 정도의 처분 결과면 접수 초기에 얼마든지 피청구인의 담당자가 인지하여 사전에 통보해도 되었을 것이다. 현장에서도 차에서 겉만 보았고 나무숲과 산속에 들어가지 않아 제대로 된 조사는 아니었다고 본다.

2) 이 사건 처분의 부당한 점

가) 이 사건 임야 아래 및 주변에 과수원 및 농가가 위치한다는 처분사유에 대해 산 아래 임도가 있어서 농가에는 큰 피해가 없을 것으로 사료되며,

나) 경사도가 급경(20-25도 미만)이라는 처분사유에 대해, 편백은 경사도와 전혀 상관없다고 관련기관(도, 시청, 조합 등)에서 인지시켜 주었다.

다) 또한 태풍, 폭우, 산사태 등 자연재해에 노출된다는 처분사유에 대해, 최근 10년 내 이 지역에 산사태 등으로 인한 피해는 전혀 없었다(모른다)고 하며, 주변 과수원 및 농가의 재산 및 인명 피해 발생 가능성에 대해 이 사건 임야 우측(더 높은 지역)과 반대편에는 과수원(단감)으로 되어 있고, 특히 농가는 과수원의 아래에 있으며 이 사건 임야와는 떨어져 있어 피해우려가 거의 없다고 사료된다. 그리고 급경사로 인해 편백조림이 안될 이유가 전혀 없다는 의견이며, 최근 태풍 ‘차바’가 왔어도 자연재해 등의 영향력은 전혀 미치지 못했다.

라) 이러한데도 피청구인이 재량권이라는 이유로 이 사건 처분을 하는 것은 관할 주민으로서 국민의 한 사람으로서 수긍이 되지 않으며 재량권을 남용한 피청구인의 해석에 신빙성이 없다고 본다.

3) 그간 추진현황(참작사유)

가) 청구인은 8월 중순에 ○○시 ‘2017년 산주실행조림사업’ 대상지 선정을 위해 ○○시청, 피청구인, ○○시산림조합, 인근 군산림조합 등에 전화 또는 방문하여 편백을 심고 싶다고 문의하였으며, 서류를 구비하여 접수하라는 의견을 듣고 ○○시산림조합과 대리경영계약을 체결하였다.

나) 8월 말에 피청구인 담당자에게 전화로 문의한 결과, ‘인․허가는 재량행위이며 이 사건 임야는 산사태 우려가 있고 경사도가 있어서 안된다’는 답변을 들었다. ‘그러면 최근 10년 내 이 사건 임야뿐만 아니라 ○읍지역에 산사태가 난 적이 있느냐?’, ’편백을 조림하는데 경사도와 상관있느냐?’ 라고 물었으나 ‘없었고 잘 모른다’는 답변을 들었다. ‘전부 벌목은 안된다’하여 ‘그러면 60-70% 정도 소나무를 존치시키고 불량목과 밤나무, 잡목 등만 벌목하여 조림하면 안되겠냐?’고 물었으나 안 된다고 답변하였다. ○○시 담당자(담당계장으로 생각됨)는 ‘편백은 경사도와 전혀 상관없고 국가 장려 수종이라(안 될 이유가 없으니) 기다려 보면 잘 될 것이다’라 하였고, ‘편백 수량이 부족하면 다른 나무로 할 수가 있다’고 답변하였다. ○○도청 산림관련부서에서는 ‘산림보호구역, 수원함양보호구역과는 특별한 사유가 없어 기다리면 되지 않겠나? 그리고 편백은 신청하는 수량만큼 조림할 수 있다’라는 답을 하였다.

다) 청구인은 피청구인과 산림조합을 방문하여 현장조사를 하기 위해 약속시간과 장소를 정하였으나 몇 차례 미이행 되었고, 결국 피청구인 담당자와 일정을 다시 맞춰 현지에서 만나기로 약속하였으며, 피청구인 담당자는 피청구인 소나무재선충담당자(현 조림담당)와 동승하여 차량으로만 임도를 둘러보고 이 사건 임야 현장 입구에서 청구인과 만나게 되었다. 1차적으로 이 사건 임야 상부 쪽에 소나무가 많아서 전부 벌목은 안된다라는 현장 답변을 들었으며, 청구인이 현장조사 온 김에 산 속에 들어가 보자 제안하며 소나무 형질이 너무 불량하고 밤나무 및 잡나무 등이 제멋대로 자라고 경제림 등으로는 불량(부족)하다고 설명하였으나, 2차적으로 무조건 급경사라 안된다는 답변을 들었다. 청구인은 가능한 방법이나 수종을 알려주면 그렇게 하겠다고 하였으나 무응답으로 응대하였고, 산림 전문용어를 모른다고 무시하는 말투를 하며 문외한 취급을 하는 듯하여 불쾌하였지만 불이익을 당할까봐 삼켰다. 신고하면 할 수 있는 사항이라 서류를 제대로 갖추어 제출하면 가능하지 않겠나 싶었다.

라) 9월 초에는 청구인이 전부 벌목이 아닌 60% 정도 조림은 어떠하냐고 피청구인에게 문의하니 산림경영계획서를 제출하라고 하였다. 9월 중순에 피청구인 담당자가 변경되었으며 이전 담당자가 산림경영계획서를 제출하라고 하였기에 충분히 가능하겠다 싶어 산림조합에 전화로 현재까지 진행사항을 전달하였고, 이후 ○○시산림조합에서 산림경영계획서를 작성하여 피청구인에게 제출하였다.

마) 9월 말에 피청구인 조림담당에게 소나무 벌목 및 재선충과 관련하여 문의하니, 재선충은 담당자 의견을 들어야 하고, 보호분야도 의견을 들어야 되기 때문에 기다려 달라고만 하였다. ○○도청에 현재 상태가 가능한지, 어떻게 하면 최선인지 물었으며, ○○도청 담당자가 피청구인 조림담당자와 연락 후 지금 검토 중이므로 기다려 달라고 답변하였다. 대전 산림청 조림, 보호 등 관련 담당자 의견 및 자문을 구하고자 방문하여 현재까지 현황과 상황에 대해 설명하였으며 조림은 아무 제약이 없으며 만일 안 되면 산림청에 민원을 넣으라고 답변을 받았다. 10월 초에 피청구인 조림담당에게 ○○도청, 산림청 관련자의 의견을 전달하였고, ○○시 조림담당은 피청구인 담당자에게 현재 진행사항에 대해 물어도 답변이 없으며, 회신기한이 10월 11일까지이므로 기다려보라고 답을 하였다.

바) ○○시에서 산림조합 담당자에게 어렵겠다고 하여 청구인이 ○○시, 피청구인에게 전화 문의하니 아직 결정된 바가 없고 관련 부서와 조사를 더 해봐야 하니 조금만 기다려 달라고 하였다. 청구인은 2016. 10. 9., 10. 10. 피청구인 농지산림계를 방문하였으나 출장, 전화 통화 및 결재 등으로 대면이 어려워 피청구인에게 전화로 문의하니 2016. 10. 11. 결재가 나야만 통보가 가능하다는 원론적인 답변만 들었다.

사) 10월 중순에 청구인이 산림조합 담당자에게 전화로 결과를 통보하니 왜 불인가를 하는지 이해가 안 된다고 하였다. 불인가처분을 받고 ○○도청에 산림보호법에 의거 신고하면 할 수 있는 행위로 활엽수림 또는 혼효림(混淆林)을 조성하려고 벌채하는 경우는 된다라고 참고(별표)로 기재되어 있다고 하니 편백은 침엽수로 가능하며 특히 혼효림의 경우 침엽 50%, 활엽 50%로 조림하면 된다고 하였다. 그래도 피청구인이 안된다고 하면 피청구인에게 민원을 제기하면 답변이 오니 신청하라고 권유를 받았다.

아) 청구인이 법은 잘 모르지만 산림보호법 제9조, 같은 법 시행령 제3조에 산림보호구역에서 할 수 있는 행위를 규정하고 있다.

다. 결 론

1) 위에서 살펴 본 바와 같이, 피청구인의 이 사건 처분은 권한남용, 재량권 일탈 등으로 위법, 부당하므로 취소되어야 한다. 피청구인의 불인가처분에 대해 취소하는 재결을 바라며, 이 사건 처분 근거에 있는 산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률(이하 ‘산림자원법’이라 한다) 제7조 제4항은 없는 조항이며, 신고만으로 가능한 것을 자의적 판단으로 재량권 운운하며 무조건 안된다고 하는 것은 도저히 이해할 수 없다. 재량행위도 국가가 법과 규정 등 공적인 근거에 의해 담당자에게 업무처리 시 효율적, 일괄적, 형평성에 맞게 하라는 것으로 생각된다.

2) 청구인은 누구보다 산림을 보호하고 자연을 사랑하는 사람으로서 산림보호구역 지정목적에 크게 위배되지 않는 범위 안에서 국가가 장려하고 미래 경제에 보탬이 되는 수종 특히 편백림을 조림하고자 하는 사람이다. 편백이 안될 경우 법이 허용하는 범위 내에서 다른 수종(활엽수림 또는 혼효림)으로 경신하여 조림 하고자 한다.

3) 당초 ○○시 조림담당, ○○도청, 대전 산림청과 전화 및 방문 문의 시에는 안된다는 답변이 없었는데 왜 이제와서 불가라고 하는지 정확히 이해가 되지 않는다. 피청구인이 두리뭉실하게 답변을 보내왔는데 청구인은 도저히 수긍이 안되며, 편백은 경사도와는 아무 상관없으며 특히 국가에서 장려하는 수종이라 가능하다고 관계자 등으로부터 여러번 들었다.

4) 이 사건 임야 우측(능선으로 보면 조금 높은 지역임)은 과수농가(단감)이며 능선 반대편 지역에도 과수농가가 있으며 이 사건 임야로부터 능선까지는 임도가 설치되어 있다.

5) 납득이 가능하게끔 법의 근거를 조목조목 제시(명문화)하고 판례 및 그간 인허가 관례 등으로 민원인에게 회신해야 한다고 본다. 신뢰를 저버리는 행정행위는 공무원으로서의 업무수행과 청렴 및 윤리강령에 맞지 않다고 본다. 산림을 훼손하여 개발하려는 의도가 있는 것도 아니고 국가 장려 수종으로 조림을 하여 육성하겠다는데 왜 이렇게 어려운 것인지 모르겠다.

6) 청구인의 산림경영계획이 불인가처분 되었기에 국가나 지방정부를 상대로 손실청구를 신청하고자 하며, 산림청 또는 ○○○도에 허가 또는 신고 서류를 신청하면 피청구인을 거치지 않고 가능한지, 자연재해 우려로 불인가처분 된 사유에 대해 피청구인 담당부서에서 검토한 사항을 확인하고자 한다. 서류 접수 시에는 피청구인 담당자가 갑자기 변경된 이유와 신고의 조건과 피청구인의 불인가처분의 행정요건이 무엇인지 궁금하다. 최근 5년 내에 ○○시 관할구역 내 산림보호구역 등에서 조림 인허가 지역과 같은 산 높이, 환경 등 비슷한 지역에서의 용도변경 한 곳을 알고자 신청한다.

라. 보충서면 1

1) 피청구인의 산림경영계획 불인가처분 시 재량행위 오남용(일탈)에 대해,

가) 피청구인 관할 북면 지역에 자연녹지지역, 개발제한구역, 보전산지, 상수원보호구역에서는 인가를 득한 반면, 피청구인 관할 ○읍지역으로 농림지역, 산림보호구역, 수원함양보호구역에는 불인가처분을 하였는데, 과연 농림지역이 개발제한구역보다 더 엄격해야 되는지 궁금하다. 피청구인은 불인가 통보한 내용 외에는 더 이상 답변이나 사유가 없으며 불가하다고만 한다.

나) 산이 지면에서 100m 남짓 되는 지역인데 산사태 등 재해우려 및 인근 주택에 피해가 예상되어 불인가 한다는 것은 도저히 이해가 안 된다. 이 사건 임야 바로 우측(산이 더 높음)은 과수원(단감)으로 산사태 등이 더 우려되고 오히려 농가는 바로 이 과수원 아래에 위치하여 더 위험하다고 본다. 그리고 이 사건 임야 입구부터 정상까지 이미 임도가 개설되어 있을 정도로 그렇게 위험하지 않으며 이 사건 임야에 대한 불인가처분은 피청구인의 왜곡된 권한남용 및 재량권 일탈 행위로 공무원으로서 청렴하고 형평성과 일관성 있는 행정처리에 크게 위배된다.

다) 이 사건 처분 근거로 “산림보호구역에서는 편백조림이 행위제한 사항이다”라고 하였으나, 산림보호법에 신고하면 할 수 있는 행위로 활엽수림 또는 혼효림을 조성하려고 벌채하는 경우는 가능하다고 되어 있고 혼효림은 침엽수, 활엽수를 배분하여 조림하는 것으로 특히 편백은 침엽수에 해당하기에 피청구인의 불인가 근거 및 산림보호구역에는 편백조림이 안된다는 사유로 한 이 사건 처분은 모순이라고 생각된다.

라) ○○도청, 산림청관련 담당자도 편백은 가능하다고 하였기에 피청구인의 재량행위를 과대 해석하여 산지소유자(개인)의 재산권 및 사유지 산림경영에 막대한 지장을 초래하고 있다. 그러므로 피청구인의 이 사건 처분을 취소하는 재결을 구한다.

마) 피청구인에게 산림경영계획 시 편백조림이 안될 경우 어떤 것이 가능하며 혼효림으로 다시 인가 신청을 하면 되는 것인지 물어도 이 사건 임야에서는 안된다(조림)는 답변을 들었으며, 산림보호구역 해제도 가능한지 궁금하다.

바) 청구인은 자연을 좋아하고 나무, 동물 등을 사랑하는 사람이며 등산을 다녀도 쓰레기를 주울 정도이다. 국가 장려 수목을 조림하여 일정 벌기령이 되면 산림청 등에 수목이 유용하게 사용될 수 있도록 벌목을 하고자 한다. 무분별하게 산림을 훼손하여 개발을 하려는 목적은 추호도 없으며 단지 형질상태가 불량한 소나무와 경제림으로는 부족한 밤나무, 일반 잡목을 제거하여 국민 건강과 지구환경에 좋은 영향을 미치는(특히 아토피 환자, 스트레스 해소, 힐링을 하고자 하는 사람) 편백, 메타세콰이어, 주목, 잣나무(은행, 호두나무도 가능) 등을 조림하고자 한다.

사) 청구인은 산을 국가와 국민, 개인에게 유용하게 보호 관리하면서 가꾸고자 하며, 산을 취득하면서 대출금, 대출이자, 관련법 공부, 관련기관 전화상담 및 방문(자가용, 대중교통) 등에 따른 많은 비용과 시간을 낭비하였다. 거의 두 달 넘는 시간을 소비하며 받은 답변은 너무 간단한(애당초 이 정도는 가능) 처분행위였다.

마. 보충서면 2

1) 이 사건 임야는 아래 임도에서 50-70m 구간이 대부분이며, 최고가 100m이내인 낮은 산지이다. 청구인의 산 인근 산림지역에는 이미 과수림이 주를 이루고 있는 지역이 많다. 같은 산림지역이지만 산사태 발생으로 산 아래에 있는 지역이 크게 피해를 보지는 않았던 걸로 파악된다. 이 사건 임야보다 높거나 넓은 지역, 비슷한 산림에서는 사유림 사유재산과 경제림을 위해 과실나무와 조림을 하고 있다. 그런 지역도 큰 피해 없이 임업을 하고 있는 것으로 알고 있다.

2) 이 사건 임야 아래 경사로에는 주택이 바로 위치해 있지 않으며, 오히려 주택의 위에는 이미 벌채 후 과수림으로 조성된 지역으로 더 위험이 있어 보이나 지금까지 아무런 문제가 되지 않았던 것으로 보인다. 만일 태풍이나 폭우가 쏟아지더라도 임도가 있고 아래엔 수로가 있어서 우려되는 사항은 적을 것으로 본다.

3) 상부 임도 위쪽으로는 산림녹지 및 공기정화 등을 위해서라도 벌채 및 조림을 하지 않을 것이며, 임도 하부지역도 잘 자란 소나무, 편백 등은 벌채하지 않고 살려두고 밤나무, 형질 불량 나무, 경제림으로서 부족한 나무, 산불발생 위험나무 등을 판단하여 최대 60~70% 범위 내에서 청구인을 대리하여 ○○시산림조합에서 일체 벌채 및 조림을 할 것이다. 오랜 경험과 노하우가 있는 산림조합에서 시행을 하기에 산사태 예방조치, 벌기령, 형질상태, 수목 종류 등을 현명하게 판단하여 시행할 것으로 판단된다.

4) 특히, 산림보호구역에서 신고사항으로 가능한 지역은 안되고 피청구인 관할 북면 일부 개발제한구역은 산림경영계획에 의한 조림이 되는 불합리한 인가를 한 ○○시와 피청구인은 재량행위를 할 시에 대한민국 법률에 의한 지자체 조례와 규칙 등을 근거로 정당하고 일관성과 형평성 있게 행정처리를 하여 누가 봐도 이의제기를 하지 않을 정도의 올바른 판단을 해야 한다고 본다.

5) 청구인은 절대 산림을 훼손하려는 의도는 없으며 본인보다 더 전문가인 ○○시, ○○○도, 산림환경연구원, 산림청, 타지역 산림조합 등에 전화문의 및 방문하여 자문을 구하여 미래세대와 ○○시 자연환경 보전과 이용(목재, 피톤치드 등), 산림휴양 등을 위해 조림을 하고자 하는 것이다.

6) 일반 민원인, 임업인이 잘 알아서 판단할거면 왜 전문가가 있고 관련 단체가 있겠는가? 일반인이 못하는 것을 전문 단체인 산림조합이 대리경영체결을 하여 시공하고자 하는 것으로 ○○시와 피청구인의 자의적 또는 비형평성에 의한 재량행위는 취소되어야 한다고 생각한다. 산림경영계획서가 잘못되었으면 얼마든지 피청구인과 산림조합 직원이 의견조율을 하여 조정 및 수정해서 계획서를 만들어 자연환경을 크게 훼손하지 않으면서 산림경영을 하여 국가장려 수목과 경제림 식재, 사유림의 보호, 사유재산 유지를 하고자 한다.

3. 피청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 경위

1) 청구인은 이 사건 임야의 소유자로서, 2016. 9. 8. 산림자원법 제13조 및 같은 법 시행규칙 제7조 제1항의 규정에 따라 이 사건 임야에 대한 산림경영계획 인가를 피청구인에게 신청하였다.

2) 피청구인은 2016. 9. 9. ○○시 ○○○○과에 이 사건 신청에 따른 산림보호법 등 저촉여부에 대한 의견조회를 하였으며, ○○시 ○○○○과에서는 2016. 9. 27. 이 사건 임야는 산림보호법에 의거 산림보호구역(수원함양보호구역)으로 지정된 산림으로 산림보호법 제9조 제2항, 같은 법 시행령 제3조 제2항 및 제3항을 검토한 바 수원함양보호구역 내 편백조림을 위한 산림경영계획은 어려울 것으로 판단된다는 내용의 의견을 피청구인에게 회신하였다.

3) 산림자원법 제13조 제4항에 산림경영계획이 해당 산림의 효율적인 조성․관리에 적합하다고 인정되면 인가하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 시행규칙 제7조 제3항 제4호에 사업계획이 경영계획구의 현지상황에 부합되는지 여부를 검토하여 타당하다고 인정하는 때 산림경영계획인가서를 교부하도록 규정하고 있는 바,

4) 피청구인은 2016. 10. 4. 이 사건 임야에 대해 현장확인을 실시하였으며, 현장확인사항 및 관련법령을 종합하여 검토한 결과,

이 사건 임야 아래에 과수원 및 농가가 위치하고 있고, 두 필지의 면적이 4.4ha이며, 경사도가 급경(20˜25도 미만)인 이 사건 임야를 2017년 한 해에 총 재적의 60%를 대상벌채할 경우 산사태 등 자연재해에 그대로 노출되어 주변 과수원 및 농가의 재산 및 인명 피해 발생 가능성이 매우 높으므로 청구인의 사업계획은 현지상황에 부합하지 않는 것으로 판단하여, 2016. 10. 11. 산림경영계획 불인가처분을 하였다.

나. 이 사건 처분의 적법성

1) 이 사건 임야에 대한 조사를 제대로 하지 않고 주변 산림현황 및 자연재해 우려를 사유로 청구인의 산림경영계획을 승인할 수 없다는 것은 부당하다는 주장에 대하여

이 사건 임야는 산림보호구역으로 산림보호법을 적용받으며, 산림청 산사태정보시스템 자료 조회 결과, ○읍 ○○리 산○○○-○은 전체면적의 34%, 산187-2는 전체면적의 63%가 산사태위험등급 1˜2등급에 해당하고, 현장확인 결과 이 사건 임야를 관통하는 임도가 있고 주변으로 과수원 및 농가가 위치하고 있으며, 산187-2의 하부 급경사지에는 농가가 위치하고 있어 한 해에 재적의 60%에 해당하는 입목을 대상벌채하는 것은 자연재해로 인한 임도시설물 파손, 사유재산 및 인명 피해 발생 가능성이 높으므로 산림을 자연적 또는 인위적인 피해로부터 온전하게 보호하려는 산림보호 원칙에 위배된다.

2) 산림보호법에 의거 혼효림 조성을 위해 벌채하는 경우 신고만으로 가능함에도 불인가처분 한 것은 행정기관의 재량권 남용이며, 산림자원법 제7조 제4항은 없는 조항이라는 주장에 대하여

가) 청구인은 혼효림 조성을 위해 벌채하는 경우 산림보호법 시행령 제3조 제3항 제1호의 “수원의 함양․증진을 위하여 활엽수림 또는 혼효림을 조성하기 위해 벌채하는 경우, 벌채면적은 5만제곱미터 이내로 한정하며, 벌채 후 토사 등이 유출되지 아니하도록 조사하여야 한다”는 규정에 해당되므로 신고만으로도 가능하다고 주장하나, 청구인의 산림경영계획서상 벌기령에 도달한 소나무를 벌채하는 것은 ○○시 ○○○○과의 회신 의견과 같이 산림보호법 제9조 제1항 제1호의 규정에 따른 산림보호구역에서의 행위제한 사항인 입목․죽의 벌채에 해당하는 것이므로 재량권 남용이라는 청구인의 주장은 사실이 아니다.

나) 또한, 청구인이 산림자원법 제7조 제4항은 없는 조항이라고 주장하는 부분은 산림경영계획 불인가처분의 근거법령인 산림자원법 제13조 제4항의 단순 오기이다.

3) ○○시 조림담당, ○○○도 조림담당, 대전 산림청 전화문의 및 방문 문의 시 안 된다는 말이 없었는데 이제 와서 불가라고 하는 것은 수긍할 수 없으며, 편백조림은 경사도와는 아무런 상관이 없다는 주장에 대하여,

가) 조림은 산림경영계획의 일부에 해당되는바, 청구인은 조림에 관한 사항에 대해서만 조림담당자들에 자문한 것이며, 청구인이 피청구인에 신청한 산림경영계획은 이 사건 임야에 대한 산림조사를 포함하여 조림, 숲가꾸기, 임목생산, 생산기반시설, 소득사업, 산림생태보호 등 지속적인 산림경영을 위한 10년 단위의 종합 경영계획으로서 그 적합성 여부는 인가청인 피청구인이 산림경영계획의 내용 및 주변 여건 등을 고려하여 관련법에 따라 판단할 사항이다.

나) 청구인이 말하는 경사도는 단순히 편백 식재가 가능한지에 대해 말하고 있으나, 피청구인은 편백을 식재할 수 있는지가 중요한 것이 아니라, 식재가 가능하더라도 자연재해의 우려가 있다면 산림경영계획 인가가 불가하며, 이 사건 임야는 경사도가 험준하여 총 재적의 60%를 대상벌채 할 경우 자연재해의 발생 우려가 있다.

다) 따라서, 피청구인이 이 사건 임야의 현지상황, 산림경영여건, 벌채, 관련 법률 등을 종합적으로 검토하여 청구인의 산림경영계획이 산림자원의 효율적인 조성관리에 부적합하다고 판단한 이 사건 처분에 위법ㆍ부당함은 없다고 할 것이다.

다. 결 론

이상에서 살펴본 바와 같이 청구인의 수원함양보호구역 내 편백조림을 내용으로 하는 산림경영계획은 산사태로 인한 자연재해 발생 가능성이 매우 높아 현지상황에 부합하지 않으며, 산림자원의 조성과 관리 그리고 지속가능한 보전과 이용 도모에도 부적합하여 불인가처분 하였다. 따라서 피청구인의 이 사건 처분은 적법 타당하며, 청구인의 청구는 마땅히 기각되어야 한다.

라. 보충서면(청구인의 보충서면에 대한 답변)

1) 피청구인 관할 북면 지역에 자연녹지지역, 개발제한구역, 보전산지, 상수원보호구역에서는 인가를 득한 반면, 피청구인 관할 ○읍지역으로 농림지역, 산림보호구역, 수원함양보호구역에는 불인가처분을 하였다는 주장에 대하여

가) 산림경영계획은 산림조사를 포함하여 조림, 숲가꾸기, 임목생산, 생산기반시설, 소득사업, 산림생태보호 등 지속적인 산림경영을 위한 10년 단위의 종합 경영계획이며, 그 적합성 여부는 인가청인 행정청이 산림경영계획의 내용 및 주변 여건 등을 고려하여 관련법에 따라 판단할 사안이다.

나) 즉, 자연녹지지역, 개발제한구역 등에 해당하더라도 사업계획이 경영계획구의 현지상황에 부합하고 관련법에 저촉되지 않는다면 산림경영계획 인가를 할 수 있는 것이며, 특정지역(구역)에 따라 인가여부를 일률적으로 결정할 수 없고, 개별적인 신청건마다 종합적인 검토를 거쳐 판단하여야 할 사항이다.

2) 산이 지면에서 100m 남짓 되는 지역인데 산사태 등 재해우려 및 인근 주택에 피해가 예상되어 불인가 한다는 것은 이해가 안되며, 이 사건 임야 우측에 위치한 과수원의 산사태 등이 더 우려된다는 주장에 대하여

가) 이 사건 임야가 지면에서 100m 정도의 높지 않은 산이라고 하더라도 아래 과수원 및 농가가 위치하고 있고, 급경사인 이 사건 임야를 2017년 한해에 총 재적의 60%를 대상벌채 할 경우 산사태 등 자연재해에 그대로 노출되어 주변 과수원 및 농가의 재산 및 인명 피해 발생 가능성이 매우 높다.

나) 그리고 청구인이 주장하는 “본 임지 우측(산이 더 높음)”이 어디를 말하는 것인지는 정확히 알 수는 없으나, 피청구인은 청구인이 말하는 “본 임지 우측”에 대해 산림경영계획 인가를 하였거나, 가능 여부 또는 재해위험 여부를 판단한 바가 없으므로 이 사건 신청과 무관한 주장이다.

3) 산림보호구역 해제 가능여부에 대하여

산림보호구역은 산림에서 생활환경·경관의 보호와 수원 함양, 재해 방지 및 산림유전자원의 보전·증진이 특별히 필요하여 산림청장 또는 시·도지사가 산림보호법에 따라 지정·고시하는 구역으로, 산림보호구역의 해제 가능여부에 대해서는 피청구인이 판단할 수 있는 사항이 아니다.

4) 결 론

이상에서 살펴본 바와 같이, 피청구인은 청구인의 산림경영계획 인가 신청에 대해 현지상황 및 관련 법령 등을 종합적으로 검토하여 적법․타당한 처분을 하였으므로, 이 사건 청구는 마땅히 기각되어야 한다.

4. 관계법령

가. 산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률 제13조

나. 산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률 시행령 제8조, 제9조

다. 산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률 시행규칙 제7조

라. 산림보호법 제7조, 제9조

마. 산림보호법 시행령 제3조

바. 공·사유림 경영계획 작성 및 운영 요령 제5조

5. 인정사실

가. 청구인은 이 사건 임야의 소유자로 2016. 9. 8. 피청구인에게 산림경영계획 인가 신청서를 아래와 같이 제출하였다.

나. 2016. 9. 9. 피청구인은 관련부서(○○시 ○○○○과)에 이 사건 신청에 대한 의견조회를 요청하였으며, 2016. 9. 26. ○○시 ○○○○과로부터 ‘신청지역은 산림보호법에 의거 산림보호구역(수원함양보호구역)으로 지정된 산림으로, 산림보호법 제9조 제2항 제2호 및 같은 법 시행령 제3조 제2항, 제3항을 검토한 바, 수원함양보호구역 내 편백조림을 위한 산림경영계획은 어려울 것으로 판단한다’는 의견을 회신 받았다.

다. 2016. 10. 4. 피청구인은 이 사건 신청지에 대한 현장확인을 하였으며, 그 결과는 아래와 같다.

라. 2016. 10. 10. 피청구인은 관련부서 및 현장확인 검토의견을 바탕으로 아래와 같이 이 사건 신청에 대한 검토보고를 하였다.

마. 피청구인은 2016. 10. 11. 청구인에게 아래와 같이 산림경영계획 불인가처분을 하였다.

6. 판단

가. 이 사건 처분의 관계 법령에 대하여 살펴보면,

1) 산림자원법 제13조 제2항, 같은 법 시행령 제8조 제1항, 제9조 제2항 및 같은 법 시행규칙 제7조 제1항에 해당지역 사유림 소유자가 경영계획구역구별로 조림면적·수종별 조림수량 등에 관한 사항, 어린나무 가꾸기 및 솎아베기 등 숲가꾸기에 관한 사항, 벌채방법·벌채량 및 수종별 벌채시기 등에 관한 사항, 임도·작업로·운재로 등 시설에 관한 사항, 그 밖에 산림소득의 증대를 위한 사업 등 산림경영에 필요한 사항을 포함하여 향후 10년간의 경영계획을 작성하여 시장·군수·구청장에게 산림경영계획 인가를 신청할 수 있다고 규정하고 있다.

2) 그리고 같은 법 제13조 제4항, 같은 법 시행규칙 제7조 제3항에서 시장·군수·구청장은 인가 신청된 산림경영계획이 산림소유자와 공부상의 산림소유자가 일치하는지 여부, 산림경영계획에 영 제9조제2항 각 호의 사항이 포함되었는지 여부, 벌기령이 기준벌기령에 부합되는지 여부, 사업계획이 경영계획구의 현지상황에 부합되는지 여부를 검토하여 해당 산림의 효율적인 조성․관리에 적합하다고 인정되면 산림경영계획인가서를 교부하여야 한다고 규정하고 있다.

3) 또한 같은 법 시행령 제9조 제4항에 시행령에 규정하지 않은 산림경영계획의 작성 및 운영에 관한 세부사항은 산림청장이 정한다고 규정하고 있고, 산림청예규 제636호 공·사유림 경영계획 작성 및 운영 요령 제4조 및 제5조에는 경영계획구에 대한 수종 및 임령·수고·경급·축적 등 산림경영여건을 정확히 판단할 수 있는 조사를 실시하여야 하고, 이에 의한 임황조사 결과를 토대로 당해 산림의 여건에 맞게 산림경영계획을 작성하여야 하며 산림청 훈령 제1244호 지속가능한 산림자원 관리지침에 적합하여야 한다고 규정하고 있다.

나. 이 사건 처분의 위법․부당 여부에 대하여 살펴보면,

1) 청구인은 이 사건 신청이 신고만으로 가능한 것을 피청구인이 재량권이라는 이유로 이 사건 처분을 한 것이라고 주장한다.

가) 대법원은 어느 행정행위가 기속행위인지 재량행위인지 여부는 이를 일률적으로 규정지을 수는 없는 것이고, 당해 처분의 근거가 된 규정의 형식이나 체재 또는 문언에 따라 개별적으로 판단하여야 한다(대법원 2001. 2. 9. 선고 98두17593 판결, 대법원 2011. 7. 14. 선고 2011두5490 판결 등 참조)고 판시하고 있다.

나) 살피건대, 산림자원법 제13조 제2항은 사유림의 소유자가 신청한 산림경영계획이 해당 산림의 효율적인 조성ㆍ관리에 적합하다고 인정되는 경우에 인가하도록 규정하고 있고, 같은 법 시행규칙 제7조 제3항은 그 판단 기준으로서 사업계획이 경영계획구의 현지상황에 부합되는지 여부 등을 규정하고 있는바, 행정청의 산림경영계획의 인가는 재량행위라고 할 것이다. 따라서 산림경영계획의 인가가 신고만으로 가능하다는 청구인의 주장은 이유 없다.

2) 이 사건 처분에 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법이 있는지 살펴보면,

가) 이 사건 임야는 산림보호구역(수원함양보호구역)으로, 산림보호법 제9조 제2항 제2호에 산림청장 또는 시·도지사에게 신고하면 할 수 있는 행위로 산림보호구역의 지정 목적에 위배되지 아니하는 범위에서 숲 가꾸기를 위한 벌채, 그 밖에 산림의 기능을 증진하기 위한 입목·죽의 벌채나 임산물의 굴취·채취 행위로서 대통령령으로 정하는 경우라고 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제3조 제3항 제1호에 수원의 함양·증진을 위하여 활엽수림 또는 혼효림을 조성하려고 벌채하는 경우는 벌채면적을 5만제곱미터 이내로 한정하고, 벌채 후 토사 등이 유출되지 아니하도록 조치하면 가능하다고 규정하고 있다.

나) 청구인의 산림경영계획서 등을 살펴보면 이 사건 임야의 임황이 침엽수 90%, 활엽수 10%로 침엽수림임을 확인할 수 있으며, 청구인이 이 사건 임야 총 재적의 60%를 벌채한 후 침엽수인 편백을 조림 할 경우 침엽수가 90%이상이 될 것이 충분히 예상된다. 산림청의 2015 공․사유림경영계획 작성 업무편람에 따르면 활엽수림은 활엽수가 75%이상 점유하고 있는 임분을 말하며, 혼효림은 침엽수 또는 활엽수가 26~75%미만 점유하고 있는 임분이라고 하였으므로 청구인의 산림경영계획이 산림보호법 시행령 제3조 제3항 제1호의 활엽수림 또는 혼효림에 해당한다 할 수 없을 것이다. 따라서 피청구인의 이 사건 처분에 위법․부당함은 없다.

다) 또한 이 사건 임야는 평균경사도가 20-25도인 비탈면으로 ○읍 ○○리 산○○○-○은 전체면적의 34%, 산○○○-○는 전체면적의 63%가 산사태위험등급 1˜2등급에 해당하여 한 해에 이 사건 임야 총 재적의 60%를 벌채할 경우 토사 유출과 산사태 등 산림피해가 발생할 개연성이 상당해 보이며, 특히 주변에 임도시설물, 과수원 및 농가 등이 있어 시설물 파괴는 물론 인명 및 사유재산 피해 발생 가능성이 높아 보인다.

3) 이상에서 살펴본 바와 같이 관계법령, 이 사건 임야의 현지상황 등을 종합적으로 검토해 볼 때 산림을 보호하고 산사태 등 재해를 예방하여야 한다는 공익이 산림경영계획의 불인가로 인하여 청구인이 입게 될 불이익보다 결코 가볍다고 할 수 없으므로 이 사건 처분이 재량권을 일탈․남용한 것이라고 볼 수 없다.

다. 결론

그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.

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