이 유(2016-402)

1. 사건개요

가. 청 구 인 : A

나. 피청구인 : ○○군수

다. 청구내용

청구인은 2014. 10. 20. 육상골재선별 파쇄업 등을 목적으로 설립된 법인으로 2016. 2. 19. ○○군 ○○면 ○○리 산○○번지(임야, 196,447㎡, 보전산지, 이하 ‘이 사건 신청지’라 한다)에 25,000㎡에 광물채굴(장석)을 목적으로 산지일시사용허가 신청서를 제출하였으나, 피청구인으로부터 2016. 9. 23. “① 산지일시사용 허가시 장석 운반 대형트럭 운행으로 인한 도로 위험요소가 증가되어 농촌 여건상 경운기 등 농기계 운행 및 도보 보행자(노인들)가 많은 실정으로 교통사고 및 주민 교통불편 피해가 예상됨, 또한 ② ○○면은 광역친환경농업단지로서 광산개발 및 채광·선광 과정에 발생되는 비산먼지로 인하여 인근 하천이나 농지의 수질을 오염시켜, 오염된 수질은 ○○면을 가로지르는 ○○천의 원수로로서 광역친환경농업지구 유지에 지대한 영향을 끼칠 것으로 판단되고, 친환경 농산물 판매량 저하 등 지역 주민의 공익적 가치와 주민소득에 막대한 피해가 예상됨, ③ 허가지 하류부에 ○○소류지가 있어 국지적 집중호우시 유출된 토사가 ○○소류지로 유입될 경우 소류지 범람 및 오염으로 인한 농업용수 사용에 피해가 우려됨, ④ 장석채취시 발생되는 소음, 진동, 분진 등으로 인한 인근 양계 농장 등 가축사육 주민의 피해가 예상됨”의 사유로 불허가처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 받고, 그 취소를 청구한 사건이다.

2. 청구인 주장의 요지

가. 처분의 경위

1) 2016. 2월경 청구인은 피청구인에게 청구 외 ○○○ 소유의 ○○군 ○○면 ○○리 산○○번지 내의 광물채굴(장석) 목적으로 산지일시사용 허가신청서를 제출하였다.

2) 피청구인은 청구인의 산지일시사용허가 신청에 대하여, ① 산지일시사용 허가시 장석 운반 대형 트럭 운행으로 인한 도로 위험요소가 증가되어 농촌 여건상 경운기 등 농기계 운행 및 도보 보행자(노인들)가 많은 실정으로 교통사고 및 주민 교통불편 피해가 예상되고, ② ○○면은 광역친환경농업단지로서 광산개발 및 채광·선광 과정에 발생되는 비산먼지로 인하여 인근 하천이나 농지의 수질을 오염시켜, 오염된 수질은 ○○면을 가로지르는 ○○천의 원수로로서 광역친환경농업지구 유지에 지대한 영향을 끼칠 것으로 판단되고, 친환경 농산물 판매량 저하 등 지역 주민의 공익적 가치와 주민소득에 막대한 피해가 예상되고, ③ 허가지 하류부에 ○○소류지가 있어 국지적 집중호우시 유출된 토사가 장방소류지로 유입될 경우 소류지 범람 및 오염으로 인한 농업용수 사용에 피해가 우려되고, ④ 장석채취시 발생되는 소음, 진동, 분진 등으로 인한 인근 양계 농장 등 가축사육 주민의 피해가 예상된다는 이유로 위 산지일시사용 허가신청에 대하여 불허가처분을 하였다.

나. 이 사건 불허가 처분의 위법성

1) 피청구인은 이 사건 산지일시사용 허가시 장석 운반 트럭 운행으로 인한 도로 위험 요소 증가로 교통사고 및 주민 교통 불편의 피해가 예상된다고 한다.

그러나, 청구인은 이 사건 사업 이전에 신청지와 동일한 지역에서 2번의 채광장을 운영한 경험이 있으며, 기존 채광장 운영당시 비산먼지 발생, 소음·진동 등으로 인해 피해가 발생한 사실이 없을 뿐만 아니라, 청구인은 기존 채광장 운영 당시 사용해 온 기존 진입도로를 이용하여 채광할 예정이므로 도로위험 요소가 증가할 이유가 없으며, 기존에도 이미 채광 작업을 위해 대형트럭을 운행하였는바, 도로 위험요소 증가로 인한 교통사고 및 주민 교통불편의 피해가 증가하거나 추가 발생할 이유가 없다 할 것이다. 또한, 청구인은 이 사건 신청지 소유자인 청구 외 정순남으로부터 진입도로 사용에 대한 동의서를 받아 제출하였는바, 위 진입도로를 사용함에 있어 아무런 문제가 없다.

또한, 이 사건 사업 생산계획량, 적재량, 운행차량 대수 등을 정리하면 아래표와 같다.

위 표에서 보는 바와 같이 이 사건 신청지 진출입 공사차량은 일일 4.3대이며, 1일 작업시간(8시간 기준)에 비추어 보면 약 1시간 30분 정도에 한 대의 공사차량이 통행할 것으로 예상되는 바, 위 공사차량인 대형트럭 운행으로 인한 도로 위험요소 증가로 교통사고 및 주민 교통불편 피해가 발생한다고 보기는 어렵다 할 것이다.

나아가, 청구인은 이 사건 신청지의 진출입 공사차량의 진행속도는 시속 20㎞/h로 제한한 계획이며, 이러한 속도를 위반할 경우 그에 합당하는 제재조치를 취할 예정이다.

따라서, 이 사건 허가시 장석 운반 대형트럭 운행으로 인한 도로 위험요소 증가로 교통사고 및 주민 교통불편의 피해가 예상된다는 피청구인의 불허가 사유는 위법하다 할 것이다.

2) 피청구인은 이 사건 신청지에서의 채광·선광 과정에서 발생하는 비산먼지로 인해 수질오염이 발생하면 친환경 농산물 판매량 저하 등 막대한 피해가 예상된다고 한다.

먼저, 비산먼지에 대한 대책은 이 사건 신청에 대하여 허가된 이후 채광작업을 착공하기 전 신고사항으로서 이 사건 신청의 불허가 사유로는 부적합하다 할 것이다.

또한, 청구인은 이 사건 신청지에서 채광작업을 할 때 발생되는 분진, 소음·진동 등 생활환경을 해칠 가능성이 있다는 판단하에 비산먼지 및 소음·진동 발생을 감소시켜 쾌적한 환경을 조성할 계획이다.

3) 소음·진동 발생에 대한 저감 조치

청구인은 이 사건 사업진행으로 인해 사업지구 및 주변지역에 발생하는 소음·진동의 영향이 미비할 것으로 예측되지만, 그 영향을 최소화하기 위하여 적절하고 효과적인 저감방안을 수립, 시행하도록 할 것이며, 실제 공사시 공사현장 여건 등을 감안하여 기간, 장비투입 등 탄력적인 시공이 이루어질 수 있도록 공정계획을 수립할 것이다.

가) 채굴장 작업시 발생하는 소음·진동에 대한 저감대책

(1) 건설장비 운용에 따른 소음·진동 저감대책

- 건설공사장 소음관리요령 준수

- 생산계획에 따라 현장 공간, 당일 공사물량 등을 점검하여 장비투입 최소화

- 정비 불량에 의한 소음저감을 위한 장비점검 철저

- 작업시간대는 생활환경소음이 큰 주간(08:00~18:00)의 시간대로 제한

- 공사시 작업인원에 대한 주기적인 교육실시

- 계단식 하단 채굴법을 적용하여 지형에 의한 차폐 및 회절감쇠효과 발생 유도

- 공종별 장비의 분산투입 등 효율적인 공종계획 수립

- 가능한 저소음, 저진동 공법 및 건설기계 선정

- 진동음의 발생이 큰 장비 투입시 지역주민에게 사전공지한 후 작업 실시

(2) 반출차량 운행시 소음·진동 저감대책

- 이 사건 사업 시행 시 반출차량에 의한 소음·진동의 영향이 미미할 것으로 예측되나, 장기간 입지로 인한 지역주민의 정서 등을 감안하여, 반출노선에서의 소음·진동 영향을 최소화하기 위하여 적절한 저감대책을 수립하고 시행할 것이다.

- 반출차량 운행시 불가피하게 인근 양계농장과 ○○마을이 위치한 지방도 1026호선을 이용할 것으로 예상하므로 공사차량 운행시 교차통행을 피하고, 마을 도로 주위로 소음·진동의 영향이 미치는 부분에 대하여는 주민들의 민원을 적극 수렴하고 이를 방지하도록 할 것이다.

- 이 사건 사업장 내 및 주거지역 통과구간에서의 공사차량 주행속도는 20㎞/h 이하로 운행

- 인근 양계농장 및 ○○마을 통과시 공사차량의 경적사용을 자제

- 1일 반출계획에 따라 당일 반출물량을 점검하여 차량운행을 배분하여 집중되지 않도록 유도

- 차량운전자에 대한 과속금지, 경적사용 금지 등 주기적인 안전교육 실시

- 과속, 난폭운전 등 운전부주의로 인한 환경피해방지를 위한 철저한 관리, 감독 실시

- 불필요한 급발진, 급정지 및 공회전 등의 삼가

- 인근마을 주변으로는 철저한 모니터링을 실시하여 피해를 최소화 시키고, 민원발생 시 과속방지턱, 안전표지판 설치 등의 특별저감대책을 수립·시행

나) 비산먼지 발생에 대한 저감대책

이 사건 사업과 동시에 예측하지 못한 상황이 발생할 경우 능동적이고 적극적인 대처를 위하여 대기환경보전법 시행규칙 별표14의 비산먼지 발생을 억제하기 위한 시설의 설치 및 필요한 조치에 관한 기준에 따라 유사사업 사례를 참조하여 기본적인 대기오염물질 저감방안을 수립, 시행토록 할 계획이다.

(1) 살수시설

- 세륜세차, 살수노즐, 스프링쿨러, 살수차 등의 살수시설을 설치, 운영

- 사업시행시 발생하는 비산먼지의 대부분은 작업공정 또는 공사차량 이동시 발생하는 것으로서 사업지구내의 비산먼지 발생을 근원적으로 차단하기 위해서는 작업공정 및 차량 이동로에 대한 주기적인 살수를 통해 집중 관리하는 것이 비산먼지 발생을 최소화하는데 가장 효과적이므로 다각도로 집중관리할 것이다.

- 살수에 의한 비산먼지의 발생 저감효과를 살펴보면, 1일 2회 살수에 의해 약 50%의 비산먼지 발생 억제효과가 있는 것으로 나타나 있는 미국 환경보호청(EPA) 자료를 토대로 이 사건 사업의 공사시 현장 및 공사차량의 진입도로 쪽에 최소 1일 2회 이상의 살수를 실시하여 사업시행으로 인한 비산먼지 발생을 최대한 억제할 것이다.

- 함수율과 비산율의 관계에서 살수시 50% 정도의 비산먼지 저감효과를 나타낸다고 가정할 경우, 살수 후 배출계수 감소에 따른 비산먼지의 발생량은 더욱 저감될 것으로 예상된다. 또한 비산먼지의 발생이 많은 시기에는 살수 횟수를 증가시켜 계절적 변동에 따른 능동적인 대처가 이루어질 수 있도록 하며, 사업지구내의 현장상태를 수시로 파악하여 살수를 시행함으로써 항상 습윤한 상태(함수율 10% 이상)를 유지토록 할 것이다.

(2) 세륜, 세차시설 운영

- 사업지구 출입구 지점에 수조식 세륜, 세차시설을 설치하여 운영할 계획

- 안내문 설치 및 관리요원을 고정 배치하고, 세륜·세차시설의 청소주기를 조절함으로써 살수의 효과를 증가시킬 수 있도록 할 것이다.

- 운전자들이 의무적으로 세륜을 실시하여 비산먼지 발생저감에 동참할 수 있도록 할 계획이며, 관리감독을 철저히 할 것이다.

(3) 건설장비의 효율적 운용

- 토사운반차량의 경우 차량운행속도를 시속 20㎞/h로 제한하고, 적재함 상단 5㎝이하까지 적재하도록 제한하며, 차량이동시 비산먼지 발생을 최대한 억제할 것이다.

- 장시간 주·정차시 시동을 끄는 등 공사차량의 엔진 공회전 금지

- 대기가 매우 안정된 시간대(이른 아침)에는 대기오염물질의 정체현상이 심하므로 장비의 효율적인 투입방안을 모색하고, 공사 강도 및 공사 시간대 조절

4) 앞서 본 바와 같이 청구인은 이 사건 허가신청사업 인가 이후 채광공정이 시작되면 비산먼지, 소음·진동 등의 저감대책을 수립하여 실시하게 되면, 적어도 50% 정도의 저감효과를 볼 수 있고, 실질적인 저감효과는 50% 이상 될 것으로 예측되는바, 이 사건 사업시 채광·선광 과정에서 발생하는 비산먼지로 인해 수질오염이 발생할 가능성이 극히 미미하고, 이러한 수질오염으로 인한 친환경 농산물 판매량 저하 등의 피해가 발생하지는 않을 것이다.

그렇다면, 이 사건 사업시 채광·선광 과정에서 발생하는 비산먼지로 인해 수질오염이 발생하면 친환경 농산물 판매량 저하 등 막대한 피해가 예상된다는 피청구인의 불허가처분 사유는 매우 위법하다 할 것이다.

5) 피청구인은 국지적 집중호우시 유출된 토사가 허가지 아래 ○○소류지로 유입될 경우 소류지 범람 및 오염으로 인한 농업용수에 피해가 우려된다고 하나, 이전에 이미 2차례에 걸쳐 채광작업이 완료된 이 사건 신청지 바로 밑 채광지는 복구작업이 완료된 상태이고, 이 사건 신청지에서 발생하는 토사 약 49,845㎥는 사업지 복구작업에 전량 사용될 계획이며, 이 사건 신청지의 채굴지내에 침사지와 비탈면 산마루측구 등 우수 배제시설을 설치하고, 채굴지내 굴착으로 발생한 토사는 흙 쌓기 등을 실시하여 복구작업이 이루어질 계획이므로 국지적 집중호우시에도 토사가 유출될 가능성은 전혀 없으므로 토사 유출로 인한 소류지 범람 및 오염이 발생할 이유가 전혀 없다 할 것이다.

따라서, 국지적 집중호우시 유출된 토사가 허가지 아래 ○○소류지로 유입될 경우 소류지 범람 및 오염으로 인한 농업용수에 피해가 우려된다는 피청구인의 불허가처분 사유는 위법하다 할 것이다.

6) 나아가, 이 사건 신청지는 가장 가까운 마을인 ○○마을과 직선거리로 약 2.5㎞정도 떨어져 있으며, 양계농장과도 직선거리로 700m정도 떨어져 있는가 하면, 2~3개 정도의 산등성이(해발 616.5m)가 위치하고 있어 장석 채취시 발생되는 비산먼지, 소음·진동 등의 문제로 인해 인근 양계 농장 등 가축사육 주민들에게 피해가 발생할 가능성은 현저하게 낮다 할 것이다. 따라서, 이 사건 사업의 장석채취시 발생하는 비산먼지, 소음·진동 등으로 인한 인근 양계 농장 등 가축사육 주민들의 피해가 예상된다는 피청구인의 불허가처분 사유는 위법하다 할 것이다.

다. 결론

결국, 청구인의 이 사건 허가신청에 대한 피청구인의 불허가처분 사유는 전부 위법하다 할 것이므로 이 사건 처분은 취소되어야 할 것이다.

3. 피청구인 주장의 요지

가. 이 사건의 처분경과

1) 청구인은 2016. 2월경 청구 외 정○○ 소유의 ○○군 ○○면 ○○리 산○○번지 내의 광물채굴(장석) 목적으로 산지일시사용 허가신청서를 제출하였다.

2) 이에 피청구인은 제반사항을 검토한 결과 청구인에게 2016. 9. 23. 산지일시사용 불허가처분을 하였다.

3) 그러나, 청구인은 해당 처분에 불복하여 2016. 10. 14. 이 사건 행정심판을 청구하였다.

나. 청구인 주장에 대한 답변

1) 청구인이 생산할 장석의 납품처가 ○○○도 ○○에 소재한 청구 외 주식회사 ○○으로 되어 있어 예상되는 반출선이 ○○군 ○○면사무소 소재지를 거쳐 ○○-○○으로 가는 길과 함께 ○○군 ○○면 ○○-○○-○○-○○ ○○으로 가는 길로 2개의 노선이 예상되는 바, 이 두 개의 노선 중 후도로가 더 가까운 거리이기 때문에 생산물의 주반출선으로 예상된다. 이 노선의 경우 도로의 굴곡이 심할 뿐만 아니라 노선 폭이 좁아 일반차량의 경우에도 사고의 위험이 상존하는 지역이고 청구인이 생산하는 장석운반용 대형트럭이 운행될 경우 각종 농업기계 운행 및 노인들의 보행으로 교통사고가 급증할 것으로 예상된다.

2) ○○군 ○○면 전 지역은 2007년부터 광역친환경농업단지로 선정되어 ○○메뚜기쌀을 대표 브랜드로 한 친환경 농산물을 생산해 오고 있을 뿐만 아니라, 매년 ○○메뚜기쌀 축제를 개최하여 고부가가치의 친환경농산물을 생산 판매하여 농가소득 창출에 매진하고 있는 지역이다. 그런데 청구인이 광산개발을 한다면 이에 따른 비산먼지, 소음, 토사유출에 따른 수질오염 등 친환경 저해요인이 발생하여 10년에 걸친 친환경농업단지 유지를 위한 노력과 이미지가 훼손될 뿐 아니라 주민들의 농산물판매 감소로 인한 경제적인 피해가 예상된다. 또한 친환경농업 유지 및 지속적인 유기농업으로의 발전을 위하여 깨끗한 물을 공급하여야 하나 청구인의 광산개발로 토사유출, 분진 등이 ○○면을 가로지르는 가장 중요한 하천에 유입될 것으로 예상되어 농작물 피해와 더불어 이에 따른 주민소득도 감소할 것이다.

3) 채광신청지에서 ○○소류지까지 610m, 인근 양계장까지는 650m밖에 안 되는 근접거리로서 채광 및 선광시설 가동시 소음, 분진, 소질오염 등 인근마을 주민들의 생활환경 피해도 발생될 것으로 예상된다. 또한 채광신청지 인근에 소재한 청구 외 ○○산업에서 발생되는 소음, 분진, 인근 하천으로의 토사유입 등으로 ○○마을을 포함한 3개 마을이 생활환경 피해를 겪고 있는 상황에서 인근 산○○번지의 장석채광 허가로 인한 피해가 가중된다면 주민들의 생활환경 피해뿐만 아니라 농산물 생산 감소 등 인접 지역의 피해가 가중될 것이다.

이와 관련하여 지역 주민들은 청구인의 ○○군 ○○면 ○○리 산○○번지의 산지일시사용 허가에 대하여 반대한다는 서명이 이루어졌으며, 피청구인은 청구인의 산지일시사용 허가(장석채광)민원에 대한 민원조정위원회를 개최하여 친환경지역 오염과 지역민 안전생활 저해우려로 전 위원 불허가 결정되었다. 청구인이 제시한 환경오염·교통문제·채광계획은 마치 모든 것을 다 해결할 것이라는 의도이지만 계획서는 직접적인 강제이행수단도 아니며 산지일시사용 허가 후에는 별다른 제재 수단이 없다.

다. 결론

산림 내의 장석 채취는 산림환경 유지와 보전에 직접적으로 악영향을 미치는 행위일 뿐만 아니라, ○○군 ○○면의 광역친환경농업단지의 공익적 가치와 지역주민들의 생활권보호를 위하여 이 사건의 처분은 적법 타당한 처분이라 할 것이므로 청구인의 청구는 기각되어야 한다.

4. 관계법령

가. 산지관리법 제1조, 제2조, 제3조, 제9조, 제15조의2, 제52조

나. 산지관리법 시행령 제15조, 제18조의2, 별표3의2

다. 산지관리법 시행규칙 제15조의2, 제15조의4, 제18조, 별표1의4

라. 광업법 제3조, 제9조의2, 제10조

마. 소음·진동관리법 시행규칙 별표8

5. 인정사실

가. 청구 외 ○○○(현재 청구인 대표이사 ○○○의 처)은 이 사건 신청지인 ○○군 ○○면 ○○리 산○○번지의 토지소유권 지분 1/4을 1994. 7. 1. 최초 낙찰받았고 이후 공유자 간 지분 매매를 통해 2003. 3. 10. 전 지분 소유권을 취득하였다.

나. 청구 외 ○○○(현재 청구인 사내이사)은 2009. 10. 7. 이 사건 신청지를 포함한 ○○군 ○○면, ○○군 ○○면 일원에 장석 채취 목적으로 채굴권을 등록하였다.

다. 청구 외 ○○○(청구인 대표이사 ○○○의 자)은 2010. 12. 31. 청구 외 ○○○도지사로부터 채광계획인가(기간 2010. 12. 31.~ 2011. 11. 30.)를 받았으며, 신청지 196,447㎡중 그 일부분인 4,918㎡에 대하여 산지전용 허가를 받아 고령토를 채광하였다.

라. 청구 외 ○○○은 2012. 5. 30.부터 2014. 3. 31.까지 피청구인으로부터 이 사건 신청지 일부인 7,470㎡에 대하여 산지일시사용 허가를 받아 장석을 채광하였다.

마. 청구인 법인은 2014. 11. 17. 설립 등기되었고, 대표이사는 ○○○, 사내이사는 ○○○, ○○○, ○○○, ○○○으로 구성되어 있다.

바. 청구인은 2016. 2. 19. 피청구인에게 산지일시사용 허가신청을 하였다.

사. 피청구인은 2016. 2. 29. 청구인에게 산지일시사용 허가에 따른 보완 통지를 하였다.

아. 청구인은 2016. 3월경 피청구인에게 보완서류를 제출하였다.

자. 피청구인은 2016. 3. 30. 청구인에게 산지일시사용 허가에 따른 2차 보완 통지를 하였다.

차. 청구인은 2016. 6월경 피청구인에게 보완서류를 제출하였다.

카. 피청구인은 2016. 7. 8. 청구인에게 산지일시사용 허가에 따른 3차 보완 통지를 하였다.

타. 피청구인은 2016. 8월경 청구인에게 보완서류를 제출하였다.

파. 청구 외 ○○군 ○○면민 593명은 2016. 9. 5. 피청구인에게 청구인의 장석채광 반대서명부를 제출하였다.

하. 청구인은 2016. 9. 13. 피청구인에게 산지일시사용 허가관련 민원사항에 대한 재고요청을 제출하였다.

거. 피청구인은 2016. 9. 19. 민원조정위원회를 개최하여 청구인의 산지일시사용 허가신청에 대하여 불허가 심의하였다.

너. 피청구인은 2016. 9. 23. 청구인의 산지일사사용 허가신청을 아래와 같이 불허가 하였다.

더. 청구인은 2016. 10. 14. 이 사건 행정심판을 제기하였다.

러. ○○○도행정심판위원회의 2016. 11. 10. 현장확인 결과 이 사건 신청지는 ○○군 ○○면 ○○리과 ○○군 ○○면 ○○리 경계의 ○○산 정상 북서쪽 산기슭에 위치한 곳으로 ○○산터널 터널과 직선거리로 200m 지점이었다. 이미 2010. 12. 31.부터 2011. 11. 30.까지 2012. 5. 30.부터 2014. 3. 31.까지 2차례 산지일시 사용허가 등을 얻어 고령토와 장석을 채취한 지역이었고, 현재 나무와 풀을 심어 식생을 복구중이었다. 가장 가까운 인근 양계농장과 ○○소류지는 직선거리로 600m 거리에 위치하고 있으며, 산과 나무로 가로막혀 조망이 불가하였다. 인근마을로는 1.5㎞ 아래 ○○마을, 2.5㎞ 아래 ○○마을이 위치해 있었다.

6. 판단

가. 먼저 이 사건 관계법령에 대하여 살펴보면,

1) 산지관리법에서 산지는 임업의 생산성을 높이고 재해 방지, 수원(水源) 보호, 자연생태계 보전, 자연경관 보전, 국민보건휴양 증진 등 산림의 공익 기능을 높이는 방향으로 관리되어야 하며 산지전용은 자연친화적인 방법으로 하여야 한다고 규정하고 있으며(제3조), 산지일시사용이란 산지로 복구할 것을 조건으로 하여 산지의 형질을 변경하는 것이며(제2조 제3항 가목), 석재·지하자원의 탐사시설 또는 시추시설의 설치 및 농림축산식품부령으로 정하는 경미한 시설(채석 경제성 평가를 위한 시추하는 시설)을 위해 국유림이 아닌 산림의 산지에 대하여는 시장·군수·구청장에게 신고하여야 하며, 산지일시사용 허가신고의 절차, 기준, 조건, 기간·기간연장, 대상시설, 행위의 범위, 설치지역 및 설치조건 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 규정하고 있다(제15조의2 제2항·제3항). 산지관리법 시행령에서는 산지일시사용 신고의 절차에 관하여는 신고서에 농림축산식품부령이 정하는 서류를 첨부하여 시장·군수·구청장에게 제출하여야 한다고 규정하고 있으며 신고의 대상시설, 행위의 범위, 설치지역 및 설치조건은 석재·지하자원 탐사시설 또는 시추시설의 설치의 경우 산정부 표고의 100분의 70 이하이고, 평균경사도가 35도 미만인 산지에 설치할 것으로 규정하고 있다(제18조의3 제1항·제3항, 제17조, 별표3의3). 또한 산지관리법 시행규칙에는 산지일시사용 신고시 제출하여야 할 서류를 사업계획서(산지일시사용의 목적, 사업기간, 일시사용하려는 산지의 이용계획, 입목처리계획, 토석처리계획 및 피해방지계획 등이 포함) 1부, 일시사용하려는 산지의 소유권 또는 사용·수익권을 증명할 수 있는 서류 1부, 축척 2만 5천분의 1 이상의 지적이 표시된 지형도, 측량업자등이 측량한 축적 6천분의 1부터 1천 200분의 1까지 산지일시사용 예정지 실측도 1부, 복구대상산지의 종단도 및 횡단도와 복구공종·공법 및 견취도가 포함된 복구계획서 1부 등이 필요하다고 규정하고 있다(제15조의3).

나. 다음으로 이 사건 처분의 위법․부당여부에 대하여 살펴보면,

1) 먼저, 산지관리법 제1조, 제3조, 제9조, 제15조의2의 규정을 종합하여 살펴보면, 산지관리법은 ‘산지의 합리적인 보전과 이용을 통하여 임업의 발전과 산림의 다양한 공익기능의 증진을 도모함으로써 국민경제의 건전한 발전과 국토환경보전에 이바지함’을 목적으로 하고, ‘산지는 임업의 생산성을 높이고 재해방지, 수원보호, 자연생태계보전, 자연경관보전, 국민보건휴양증진 등 산림의 공익기능을 높이는 방향으로 관리되어야 하며 산지전용은 자연친화적인 방법으로 하여야 함’을 산지관리의 기본원칙으로 하고 있으며 산지일시사용은 일반적으로 이를 금지하되 다만 산지관리의 목적에 위배되지 아니하는 일정한 경우에 한하여 예외적으로 허가에 의하여 산지일시사용을 할 수 있도록 규정하고 있으므로, 이러한 산지일시사용허가는 그 상대방에게 수익적인 것으로서 그 법률적 성질은 재량행위라고 보고 있으며(중앙행정심판위원회 2012. 3. 20. 재결, 2011-15489사건), 대법원은 “산림훼손은 자연의 유지와 수질 등 환경의 보전에 직접적으로 영향을 미치는 행위이므로, 법령이 규정하는 산림훼손 금지 또는 제한지역에 해당하는 경우는 물론 금지 또는 제한지역에 해당하지 않더라도 허가관청은 산림훼손허가신청 대상토지의 현상과 위치 및 주위의 상황 등을 고려하여 국토 및 자연의 유지와 환경의 보전 등 중대한 공익상 필요가 있다고 인정될 때에는 허가를 거부할 수 있고, 그 경우 법규에 명문의 근거가 없더라도 거부처분을 할 수 있다.”라고 판시(대법원 2003. 3. 28. 선고 2002두12113 판결, 대법원 2007. 5. 10. 선고 2005두13315 판결 등 참조)하고 있으며, 또한 “재량행위를 행사함에 있어 그 재량권의 일탈‧남용 위반 여부는 판단과정에 있어 사실오인, 비례‧평등의 원칙 위배, 목적 위반 등이 있었는지를 검토(대법원 2005. 7. 14. 선고 2004두6181 판결 참조)하도록 하고 있으므로 이에 따라 이 사건을 살펴보기로 한다.

2) 피청구인의 이 사건 불허가처분 사유에 대하여 자세히 살펴본다.

가) 이 사건 산지일시사용 허가시 장석 운반 대형 트럭 운행으로 인한 도로 위험 요소 증가되어 농촌 여건상 경운기 등 농기계 운행 및 도보 보행자(노인들)가 많은 실정으로 교통사고 및 주민교통 불편 피해가 예상된다는 처분사유에 대하여 살펴본다.

(1) 청구인은 이 사건 산지일시사용 허가신청시 2016년, 2017년, 2018년 3개년 동안 총 50,767㎥의 장석을 채광하고 이를 선별하여 반출한다고 계획하고 있다. 이로 인한 교통량을 산정하여 본다면 25.5톤(현대·대우 등 차량제원표상 차량 적재량 17㎥를 적용) 덤프트럭을 운행한다 하더라도 원석반입과 골재 반출을 별개로 하여 왕복 2회를 곱하면 덤프트럭 운행대수가 3년간 5,972회[50,767㎥ ÷ 17㎥(25.5톤 덤프트럭 적재량) × 2회(차량입고 + 장석운반)]에 이르는데, 이를 1년 단위로 환산하여 보면 1,990회(5,972회 ÷ 3년), 1월 단위로 환산하여 보면 166회(1,990회 ÷ 12월), 1일 단위로 환산하여 보면 6.6대(166회 ÷ 25일 작업일수)로 산정된다. 청구인이 주장하는 월 교통량 산정은 그보다 적은 1일 4.3대라고 추산하고 있으나 그 차이가 미미할 뿐 아니라 이 사건 신청지 주변에 덤프트럭 운행으로 인하여 주변의 교통소통에 영향을 끼칠만한 중대한 것이라 보기 어렵다.

(2) 특히 위 인정사실에서 살펴본 바와 같이 이 사건 신청지는 과거 청구인의 사내이사인 청구 외 ○○○이 2010. 12. 31.부터 2011. 11. 30.까지 1차로 4,918㎡에 대하여 산지전용허가를 받아 고령토를 채광하였으며, 2012. 5. 30.부터 2014. 3. 31.까지 피청구인으로부터 이 사건 신청지 일부인 7,470㎡에 대하여 산지일시사용 허가를 받아 장석채광을 하였는데, 이전의 채광사업에 따른 덤프트럭 통행으로 인한 민원발생이나 인명피해, 행정처분 전력이 없었으며, 오히려 이 사건과는 관련이 없으며 직선거리로 3㎞가 떨어져 있는 청구 외 ○○○○의 골재생산 공장으로 인한 민원의 발생과 행정처분 사항만을 확인할 수 있을 뿐이다.

(3) 한편, 청구인이 제출한 피해방지계획서에는 이 사건 신청지의 진출입 공사차량의 진행속도는 시속 20㎞/h로 제한하고, 주기적인 안전교육, 민원발생 시 과속방지턱 설치, 안전표지판 설치 등의 특별저감대책을 수립·시행한다고 하고 있으며, 당초 이 사건 신청지에서 ○○군 ○○면과 ○○면을 거쳐 국도 3호선을 통해 ○○○도 ○○에 소재해 있는 주식회사 ○○으로 장석을 반출할 계획을 세웠으나, 주민들의 민원이 제기되자 2016. 9. 13. 피청구인에게 이 사건 신청지가 “○○군과의 경계에 위치해 있어 터널을 통해 ○○군으로 반출할 것이므로 ○○면내의 마을과의 직접 피해를 줄 우려가 전혀 없다”는 취지의 보완 의견서를 제출하였음을 살펴보면, 교통사고 및 주민교통 불편 피해가 예상된다는 피청구인의 처분사유는 합리적이라 볼 수 없어 이를 받아들이기 어렵다.

나) 신청지 주변의 ○○면은 광역친환경농업단지로서 광산개발 및 채광·선광 과정에 발생되는 비산먼지로 인하여 인근 하천이나 농지의 수질을 오염시켜, 오염된 수질은 ○○면을 가로지르는 ○○천의 원수로로서 광역친환경농업지구 유지에 지대한 영향을 끼칠 것으로 판단되고, 친환경 농산물 판매량 저하 등 지역 주민의 공익적 가치와 주민소득에 막대한 피해가 예상된다는 처분 사유에 대하여 살펴본다.

(1) 이 사건 신청지를 포함한 ○○군 ○○면 일원이 2007. 11. 16. 청구 외 ○○○도지사로부터 ○○군 광역친환경농업단지로 지정되었음은 제출된 증거자료를 통하여 확인할 수 있다. 피청구인은 청구인에 대한 이 사건 처분을 하면서 광산개발 및 채광·선광 과정에 발생되는 비산먼지를 우려하고 있으나 그 피해의 범위와 영향 보완책 등에 대한 합리적인 피해범위를 고려하였는지가 매우 중요하다.

(2) 우선 청구인이 비산먼지 보완책으로 제출한 피해방지 세부계획서에는 ① 살수시설을 운영하여 작업공정 및 차량 이동로에 대한 주기적인 살수를 통해 집중 관리하고, ② 세륜, 세차시설을 사업지역 출입구지점에 수조식 세륜시설을 설치하여 운영하고, ③ 운반차량 속도제한, 공회전 제한 등 건설장비의 효율적 운용을 통해 비산먼지를 억제할 것인 점을 명시하고 있다. 또한 비산먼지 등의 대기를 통한 확산 영향은 사업체가 위치하고 있는 지역의 능선부를 경계로 하여 한정되며 덤프트럭의 이동로를 통해 확산되는 경향을 보이는데 이 사건 신청지는 4면이 산림으로 둘러진 분지 지형을 형성하고 있고, 그 장석운반의 이동로가 ○○군 지역을 통해 계획하고 있는 점, 향후 채광의 작업방식도 제일 고도가 높은 위쪽면을 절취하여 장석을 채광한 후 복구하고, 그 순차적으로 아래면을 채광 후 복구할 계획인 점 등을 고려하면 신청지의 지형상 비산먼지의 확산이 크다고 볼 수 없다.

(3) 한편 이 사건 신청지는 2010. 12. 31.부터 2011. 11. 30.까지, 2012. 5. 30.부터 2014. 3. 31.까지 피청구인으로부터 산지일시사용 허가를 받아 고령토와 장석채광을 하였는데, 피청구인이 이전 채광사업 운영에 따른 비산먼지 발생 등으로 ○○군 ○○면 지역의 친환경농산물의 생산량이 감소되거나 ○○천이 오염되었다는 증거를 제출한 적이 없음을 살펴볼 때 환경보호와 주민소득 향상 등 공익적 가치를 보호할 만한 구체적이고 객관적인 사정이 있다고 보기도 어렵다.

다) 피청구인은 허가지 하류부에 ○○소류지가 있어 국지적 집중호우시 유출된 토사가 ○○소류지로 유입될 경우 소류지 범람 및 오염으로 인한 농업용수 사용에 피해가 우려된다는 불허가 사유에 대하여 살펴본다.

위에서 살펴본 바와 같이 이 사건 신청지는 이전에 이미 2차례에 걸쳐 채광작업이 이루어 졌는데 그 기간 중에 ○○소류지가 토사유출로 인해 오염이 있었다는 증거가 없는 점, 이 사건 신청지에서 발생하는 토사 약 49,845㎥는 외부반출을 하지 않고 사업지 복구작업에 전량 사용될 계획인 점, 이 사건 신청지 연차별 복구계획도를 살펴보면 채굴지경계부에는 산마루측구 554m(좌측 274m, 우측 280m)를 설치하여 상부로부터 유입되는 유수를 하부로 배수하고, 사업지내의 우수범람을 막기 위해 침사지(규격: 10m × 10m)를 5곳 만들고, 저류조(규격: 15m × 20m × 3m)를 계획하는 등 그 배수 및 저류계획을 살펴보면 국지적 집중호우시에도 토사가 유출될 가능성이 적고, 이것이 부족하다면 피청구인이 직권으로 합리적인 우수량을 산출하여 일정 규모의 유수 및 저류 보완시설을 강제할 수 있는 점 등을 감안하여 보면 이 사건 신청지에 토사 유출로 농업용수에 피해가 우려된다는 피청구인의 불허가처분 사유는 합리적인 것이라 볼 수 없다.

라) 피청구인의 이 사건 신청지에 장석 채취시 발생되는 비산먼지, 소음·진동 등의 문제로 인해 인근 양계 농장 등 가축사육 주민들에게 피해가 발생할 가능성이 있다는 불허가사유에 대하여 살펴본다.

(1) 한국건설관리학회에 2008. 5. 23. 제출된 “현장파쇄시설의 환경민원 발생 저감방안 연구”(저자 정종석 외 4인) 논문에 따르면 현장파쇄시설의 소음레벨을 측정한 결과값을 인용하면 7.5m에서 84.5㏈, 15m에서 79.7㏈, 30m에서 77.2㏈, 60m에서 69.9㏈, 90m에서 63.43㏈로 측정되었는데, 소음·진동관리법 시행규칙 별표8의 생활소음·진동의 규제기준은 이 사건과 같은 농림지역의 경우 주간(07:00 ~ 18:00)일 경우 공사장의 경우 70㏈이하, 사업장 기타의 경우 65㏈이하로 규정하고 있다.

(2) 이 사건 신청지는 가장 가까운 마을인 ○○마을과 직선거리로 약 1.4㎞정도 떨어져 있으며, 양계 농장과도 직선거리로 600m정도 떨어져 있는가 하면, 2 ~ 3개 정도의 산등성이가 가로막고 있으며, 해발 616.5m에 위치하고 있는 분지 지형이어서 장석 채취시 발생되는 비산먼지, 소음·진동 등의 문제로 인해 인근 양계 농장 등 가축사육 주민들에게 피해가 발생할 가능성은 희박하다는 것이 객관적인 사정에 부합한다.

(3) 따라서 비산먼지, 소음 진동 등의 문제로 양계 농장 등 가축사유 주민들에게 피해가 발생할 우려가 있다는 불허가처분 사유는 과학적이고 객관적인 근거 없이 막연한 우려를 그 근거로 삼은 것이므로 부당한 것이다.

3) 기타 법익의 형량

가) 먼저 청구인은 당초 이 사건 신청지에 대한 산지일시사용 허가를 2016. 2. 19. 피청구인에게 신청하였고, 이후 피청구인의 3차례의 보완명령에 따라 2016. 3월, 6월, 8월경 3차례에 걸쳐 복구설계서를 보완하고, 사토처리계획서를 보완하여 신청지의 토사를 반출하지 못하는 것으로 변경하고, 주변 농장 및 마을에 대한 피해방지계획서를 제출하였으며, 장석추정량에 대한 용역보고서와 그 반출 수요처 회사의 공급의향서를 제출하는 등 그 노력을 다했음에도 2016. 9. 23. 민원조정위원회 심의를 거쳐 이 사건 불허가처분을 한 사정이 있다.

나) 또한, 이 사건 신청지는 과거 청구인의 사내이사인 청구 외 ○○○이 2010. 12. 31.부터 2011. 11. 30.까지 1차로 4,918㎡에 대하여 산지전용허가를 받아 고령토를 채광하였으며, 2012. 5. 30.부터 2014. 3. 31.까지 피청구인으로부터 이 사건 신청지 일부인 7,470㎡에 대하여 산지일시사용허가를 받아 장석채광을 하였는바 이러한 과정에서 아무런 행정처분의 전력이나 주민들의 민원사항이 있었음을 확인할 증거를 피청구인이 제출하지 못한 사정도 있다.

한편 피청구인은 이 사건 신청지와 관련된 청구인의 채굴 작업의 내용(채굴 경로, 방법, 채굴량, 운송방법 및 경로)이나 그 과정에서 발생되는 소음, 진동, 분진 등으로 영향을 받는 주변 지역의 범위와 그 영향의 정도 등에 관한 아무런 객관적인 자료도 제출하지 못하고 있고 달리 이를 인정할 증거도 없다.

다) 이 사건 처분으로 달성하고자 하는 인근 주민의 환경피해 방지라는 공익은, 그 환경피해의 발생 여부가 객관적으로 증명되지 아니하여 청구인이 이 사건 처분으로 입게 될 불이익과 비교·교량하여 더 크다고 보이지 않으므로, 결국 이 사건 처분은 재량권을 일탈, 남용하여 위법하다고 할 것이다.

4) 요컨대, 피청구인의 이 사건 처분 사유가 되었던 덤프트럭 교통량은 그 장석 채광량에 따라 산정하여 보면 하루 6.6대(장석채광량 50,767㎥ ÷ 적재량 17㎥ × 왕복 2회 ÷ 3년 ÷ 12월 ÷ 25일) 이하로 산정되어 그 교통영향이 미미하다 할 것이며, 그 운반경로까지 ○○군 ○○면내 마을을 통과하지 아니하고 ○○군 ○○면 방향으로 운행한다는 점을 청구인이 피청구인에게 제출한 서면을 통해 확인(청구인의 대표이사는 우리 위원회 구술심리 진술에서도 그 의사를 명백히 밝혔음)할 수 있어 마을 주민들의 피해발생 가능성이 매우 적은 점, 광산개발 및 채광 선광과정에서 나오는 비산먼지는 청구인의 살수계획, 세륜 세차시설 운영 등의 피해방지계획으로 충분히 예방이 가능한 것으로 판단되는 점, 이 사건 신청지에 산마루측구, 침사지, 저류조를 설치하여 토사유출을 충분히 막을 수 있으며 부족하다면 부관을 붙여 이를 보완할 수 있는 점, 신청지가 분지로 이루어져 있고 직선거리가 600m 이상 떨어진 양계장과 1.4㎞ 떨어진 마을에 소음, 진동, 분진 등으로 수인한도 이상의 피해가 발생할 가능성이 희박해 보이는 점, 청구인의 사내이사 ○○○이 과거 동일한 신청지에 이미 2차례에 걸쳐 장석과 고령토 채광을 한바 있으나 행정처분 전력이나 주민들의 반대민원이 없었던 점, 피청구인은 이 사건 신청지와 관련된 청구인의 채굴 작업의 내용이나 그 과정에서 발생되는 소음, 진동, 분진 등으로 영향을 받는 주변 지역의 범위와 그 영향의 정도 등 객관적인 자료를 제출하지 못하고 있는 점, 향후 사업이 진행되더라도 피청구인이 법의 테두리 내에서 발생할 환경문제에 대하여 철저히 감시 감독할 수 권한이 있는 점 등을 종합하여 보면, 이 사건 처분은 재량권을 일탈, 남용하여 위법하다고 할 것이다.

다. 결론

그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다.

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