이 유(2016-372)

1. 사건개요

가. 청 구 인 : A{주식회사 ○○○○○ ○○○○○○회원운영위원회 대표, ○○군 ○○면 ○○길 ○○○}

나. 피청구인 : ○○군수

다. 청구내용

주식회사 ○○○○○는 2006. 8. 11. 피청구인으로부터 ○○○○○ 개발사업 시행자로 지정받은 자로서, 2008. 10. 골프장 회원모집을 실시하였다. 청구인은 주식회사 ○○○○○와 골프장 회원입회계약을 체결하였으나, 이 후 주식회사 ○○○○○는 재무구조 악화로 2014. 4. 23. 기업회생절차가 개시되었다. 2016. 5. 23. 청구인은 주식회사 ○○○○○로부터 원금의 3%는 현금으로, 97%는 출자전환으로 채권변제를 완료 받았으나, 주식회사 ○○○○○가 지역균형발전 및 중소기업육성에 관한 법률(이하 ‘지역균형개발법’이라 한다)을 위반하였음을 주장하며 피청구인에게 사업시행자 지정 및 실시계획 승인을 취소하라는 의무이행을 청구한 사건이다.

2. 청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분에 이르게 된 경위

1) 피청구인이 2006. 8. 지역균형개발법 시행령 제34조, 제35조 규정에 따라 ○○군 ○○면 개발촉진지구 민간시행자로 지정한 주식회사 ○○○○○는 같은 법 시행령 제25조 규정을 위반하여 79건의 불법 콘도분양 선수금 24억 9천여만원을 받았으며, 또한 수십억원에 달하는 선불카드를 불법 발행하여 수많은 피해자를 양산하였다.

2) 주식회사 ○○○○○는 불법선수금 수신행위 외에도 2008. 10. 16. 제1차 모집인원 790명, 입회금 총액 260억원의 회원모집 이후 지역균형개발법 시행령 제25조 제2항의 1. 가. 나. 규정과 같은 조 제3항도 위반하였다.

3) 민간시행자인 주식회사 ○○○○○는 불법적인 행위로 500여억원에 불과한 자산규모임에도 불구하고 무려 1,700여억원에 달하는 채권자를 양산하여 임시개장 2년도 되지 않아 파산에 이르게 되었다.

4) 회원채권자 400여명과 선수금채권자 82명 외에 채권접수 조차 하지 않고 있는 무수히 많은 선불카드매입 피해자와 600여명의 채권피해자(채권액 500억원)들을 양산하게 된 원인은 피청구인의 관리감독 미비와 지역균형개발법에 대한 법률적 이해 부족이 그 원인임을 피청구인도 부인하지는 못할 것이다.

나. 결론

법률로 정한 규정과 의무를 성실히 지키며 최선의 노력을 다한 경영과정에서 부득이한 경제환경 변화에 의해서 어쩔 수 없이 적자운영과 파산에 이를 수도 있는 것이 기업활동이다. 주식회사 ○○○○○는 태생부터가 이미 불법과 위법이라는 탯줄을 감고 태어난 사생아 같은 존재임에도 불구하고 피청구인은 주식회사 ○○○○○를 개발사업자로 지정하였던 바, 그 사업의 승인권자인 피청구인은 주식회사 ○○○○○ 대해 법률과 시행령을 바탕으로 한 엄격한 심사기준에 따라 실시계획 인가 및 승인을 하였더라면, 지금보다 나은 조건의 기업회생계획과 방향이 제시될 수 있었을 것이다. 청구인은 일벌백계의 의지로 행정심판을 통해서라도 피청구인에게 주식회사 ○○○○○의 불법행위에 따른 시행자 자격의 지정 및 실시계획 승인취소를 이행할 것을 촉구한다.

3. 피청구인 주장의 요지

가. 본안 전 항변

1) ○○지방법원은 이 사건 관련 회생사건(사건번호 ○○○○회합 ○○ 회생계획 신청사건)에 대하여 2015. 10. 19. 회생계획 인가결정하였고, 주식회사 ○○○○○ 법정 관리인은 2016. 5. 23. 골프회원권에 대한 회생채권 변제를 완료하였다. 현재 회원권에 대한 채권은 전액 변제되고, 회원권은 소멸되어 회원이 존재하지 않으며, 회생계획 인가결정의 위법 부당함에 대하여 회원 운영위원회가 소(창원○○○○라 ○○회생)를 제기하였으나, 2016. 5. 31. 대법원에서 기각되었다.

2) 회생계획안의 위법 부당함을 이유로 청구인이 소를 제기하였으나 회생계획안의 적법함이 대법원의 판결로 확정되었고, 적법함이 확인된 회생계획에 따라 변제한 청구인의 회원권은 소멸되었으며, 그에 따라 현재시점에서 회원이 존재하지 않는다. 행정심판법 제13조 제1항 규정에 ‘취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다.’라고 규정하고 있으므로, 현존하지 않은 전 회원의 집합체인 운영위원회의 본 청구는 부적법하며, 설령 본청구가 받아들여진다고 가정하여도 회원의 이익이 없을 것으로 판단되며 행정심판 청구인의 자격요건을 갖추지 못하였으므로 각하되어야 한다.

나. 이 사건 처분의 경위

1) 청구인은 2016. 6. 29.자 피청구인에게 지역균형개발법 제53조 제1항에 따라 민간사업 시행자로 지정된 주식회사 ○○○○○의 사업시행자 지정 및 실시계획인가 취소를 요구하였다.

2) 피청구인은 2016. 7. 18. 청구인의 요구사항에 대하여 법 제53조 제1항 제1호에 따른 처분근거가 불명확함을 회신하였다.

다. 청구인 주장에 대한 답변

1) 행정의 불이익 또는 침익적 처분은 명확한 법률적 근거에 의하여 처분하여야 하나 지역균형개발법 시행령 제25조의 규정에는 ‘선수금(先受金)을 받으려는 경우에는 해당 실시계획의 승인을 받은 후에 선수금 수령 및 이용에 관한 계획서를 작성하여 지정권자에게 제출하여야 한다.’라고 의무사항만 규정하고 있을 뿐 지정권자의 검사, 승인 등 행정에서 조치사항이 따로 규정되어 있지 않으며, 위반 시의 처벌에 관하여는 규정하고 있지 않아 처벌이 불가하다.

2) 지역균형개발법 제29조 ‘민자유치사업의 시행에 관하여 이 법에서 따로 정하지 아니한 사항은 해당 사업과 관련된 각각의 법률에서 정하는 바에 따른다.’ 는 규정에 따라 주식회사 ○○○○○의 분양선수금 및 선불카드발행 행위에 대한 불법성을 판단하여 같은 법 제53조 제1항 1호에 따른 인가 승인 및 지정 취소 이행을 요구하였으나, 같은 법 제29조는 본 사업과 관련하여 이 법에서 정하지 아니한 사항에 대하여 타법에서 정하는 바에 따르라는 의미로 법 제53조 제1항 제1호와 관련지어 취소처분 이행을 요구하는 것은 논리적으로 맞지 않다.

3) 또한, 청구인이 주장하는 회원권의 분양승인은 이 법에 따라 승인된 것이 아니라 체육시설의 설치 이용에 관한 법률에 의하여 단독적으로 분양승인을 받은 것으로 법 제53조 제1항 제1호의 이 법에 따른 승인에 해당하지 않으므로 이 법에 의한 처분이 불가하다고 할 것이다.

4) 선수금과 관련된 토지 등 담보가 설정된 자산이라 하더라도 자산담보 사실만으로 담보실행에 따른 피해까지 예측할 수는 없다. 현재 대부분의 시설공사가 완료되어 체육시설업의 이용에는 문제가 없으므로 2011. 9. 22. ○○○도로부터 체육시설 조건부 등록을 받아 현재까지 운영하고 있다.

5) 2008. 10. 6. 분양승인 이후 발행된 회원권으로 수년간 500여명의 다수 회원이 문제없이 골프장을 이용하였으므로 분양 당시 하자가 있었다 하더라도 이미 치유 해소된 것으로 보아야 할 것이다. 또한 콘도시설을 제외한 대부분 사업이 완공되어 준공단계이고, 원상회복으로 얻는 이익보다 사회적 비용 및 손실이 크므로 시행자 지정 및 실시계획 취소는 더욱 어려울 것이다.

라. 결론

이 사건 심판청구는 청구인이 부적격하므로 각하되어야 하고, 나아가 이 사건과 관련한 행정의 처분은 적법․타당하므로 청구인의 청구는 기각되어야 한다.

4. 관계법령

가. 지역균형개발 및 지방중소기업 육성에 관한 법률 제9조, 제11조의2, 제14조, 제16조, 제17조, 제22조, 제53조

나. 지역균형개발 및 지방중소기업 육성에 관한 법률 시행령 제17조, 제18조, 제20조, 제21조, 제22조, 제23조, 제25조

5. 인정사실

가. 피청구인은 2006. 2. 15. 지역균형개발법 제14조에 근거하여 ○○군 ○○면 ○○리 산○○○번지 일원을 ○○개발촉진지구(○○○○○) 개발계획을 고시했다.

나. 피청구인은 2006. 7. 28. 주식회사 ○○○○○가 제출한 공모제안서 심사평가를 실시하고 적격으로 평가했다.

다. 피청구인은 2006. 8. 11. ○○○○○ 개발사업 시행자를 주식회사 ○○○○○로 지정고시했다.

라. 피청구인은 2008. 1. 8. 주식회사 ○○○○○ 개발사업 실시계획을 승인고시했다.

○ 사업의 개요

- 사업지 면적 : 1,067,000㎡

- 시설별 면적 (단위 : ㎡)

마. ○○○○지사는 2008. 10. 6. 주식회사 ○○○○○에게 ○○○○○ 골프장 회원모집 계획서 검토결과를 아래와 같이 통보했다.

바. ○○지방법원은 2014. 4. 23. 주식회사 ○○○○○에 대하여 기업회생개시결정을 하였다.

사. ○○지방법원은 2015. 10. 19. 주식회사 ○○○○○의 관리인이 제출한 회생계획에 대하여 인가결정을 하였다.

아. 주식회사 ○○○○○는 2016. 5. 23. ○○지방법원에 아래와 같이 회생채권 변제 결과보고서를 제출하였다.

자. 주식회사 ○○○○○는 2016. 5. 30. 발행주식의 총수를 아래와 같이 변경등기 하였다.

차. 청구인은 2016. 6. 29. 피청구인에게 아래와 같이 행정조치를 요구했다.

카. 대법원은 2016. 6. 9. 청구인의 회생인가결정취소청구에 대하여 기각 판결을 하였다.

타. 피청구인은 2016. 7. 18. 청구인에게 요구사항에 대하여 아래와 같이 민원회신하였다.

6. 판단

가. 본안 판단에 앞서, 이 사건 행정심판청구가 심판제기요건을 갖춘 적법한 청구인지에 대하여 살펴보기로 한다.

1) 행정심판법 제2조는 “부작위란 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는데도 처분을 하지 아니하는 것이다”라고 규정하고 있고, 대법원은 “당사자가 행정청에 대하여 어떤 행정행위를 하여 줄 것을 신청하지 아니하였거나 당사자가 그러한 행정행위를 하여 줄 것을 요구할 수 있는 법규상 또는 조리상의 권리를 가지고 있지 아니하는 등의 경우에는 원고적격이 없거나 항고소송의 대상인 위법한 부작위가 있다고 할 수 없어 그 부작위위법확인의 소는 부적법하다”라고 판시(대법원 1993. 4. 23. 선고 92누17099 판결)하고 있다.

2) 또한, 대법원은 “행정청이 국민의 신청에 대하여 한 거부행위가 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하려면, 행정청의 행위를 요구할 법규상 또는 조리상의 신청권이 그 국민에게 있어야 하고, 이러한 신청권의 근거 없이 한 국민의 신청을 행정청이 받아들이지 아니한 경우에는 그 거부로 인하여 신청인의 권리나 법적 이익에 어떤 영향을 주는 것이 아니므로 이를 항고소송의 대상이 되는 행정처분이라고 할 수 없다”라고 판시(대법원 2003. 10. 23. 선고 2002두12489 판결)하고 있다.

3) 아울러, 행정심판법 제13조 제3항은 “의무이행심판은 처분을 신청한 자로서 행정청의 부작위에 대하여 일정한 처분을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다”고 규정하고 있고, 대법원은 “법률상 보호되는 이익은 당해 처분의 근거 법규 및 관련 법규에 의하여 보호되는 개별적·직접적·구체적 이익이 있는 경우를 말하고, 공익보호의 결과로 국민 일반이 공통적으로 가지는 일반적·간접적·추상적 이익과 같이 사실적·경제적 이해관계를 갖는 데 불과한 경우는 여기에 포함되지 아니한다. 또 당해 처분의 근거 법규 및 관련 법규에 의하여 보호되는 법률상 이익은 당해 처분의 근거 법규의 명문 규정에 의하여 보호받는 법률상 이익, 당해 처분의 근거 법규에 의하여 보호되지는 아니하나 당해 처분의 행정목적을 달성하기 위한 일련의 단계적인 관련 처분들의 근거 법규에 의하여 명시적으로 보호받는 법률상 이익, 당해 처분의 근거 법규 또는 관련 법규에서 명시적으로 당해 이익을 보호하는 명문의 규정이 없더라도 근거법규 및 관련 법규의 합리적 해석상 그 법규에서 행정청을 제약하는 이유가 순수한 공익의 보호만이 아닌 개별적·직접적·구체적 이익을 보호하는 취지가 포함되어 있다고 해석되는 경우까지를 말한다”라고 판시(대법원 2015. 7. 23. 선고 2012두19496, 19502 판결)하고 있어 이러한 관계법령 규정과 대법원 판례에 기초하여 이 사건을 살펴본다.

4) 청구인은 주식회사 ○○○○○의 불법행위로 파산에 스스로 이르렀으므로 피청구인에게 사업자 지정 및 실시계획 승인의 취소를 요구하고 있다. 이와 관련하여 먼저 관계법령의 규정을 살펴보면 지역균형개발법 제53조에서 “인가·승인 또는 지정을 취소하거나 그 효력의 정지, 공사의 중지 기타 필요한 조치를 명하거나 처분을 할 수 있다”고 규정하고 있으나, 같은 법이나 같은 법 시행령 어디에서도 청구인과 같은 일반 국민에게 그러한 시행자 지정 취소 및 실시계획 승인 취소나 그 밖의 필요한 조치를 명하도록 신청할 권리를 부여하고 있지 않다. 그렇다면 청구인이 피청구인에게 시행자 지정 취소 및 실시계획 승인 취소하도록 신청한 사실이 있다고 하더라도 그것은 법률에 근거한 적법한 권리행사가 아니라 피청구인의 직권발동을 촉구하는 민원제기에 불과하다. 이와 같이 청구인에게 주식회사 ○○○○○에 대한 행정처분을 피청구인에게 요구할 법규상 또는 조리상의 신청권도 없으므로 피청구인이 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 존재하지 않아 피청구인의 부작위가 성립하였다고 볼 수 없다 할 것이다.

5) 또한, 주식회사 ○○○○○의 시행자 지정취소 및 실시계획 승인취소로 청구인이 법률상 보호되는 이익이 있는지 살펴보면, 위 인정사실의 법인등기부등본을 보면 청구인은 2016. 5. 30. 주식회사 ○○○○○의 기업회생절차 개시로 골프회원권 원금의 3%는 현금으로, 97%는 주식으로 출자전환을 받아 변제가 완료되어 골프회원입회계약은 해지되었다. 또한, 설사 청구인의 청구취지대로 주식회사 ○○○○○의 시행자 지정취소 및 실시계획 승인취소가 이루어진다 하더라도, 이로 인하여 청구인이 기존 골프회원의 지위를 회복한다거나 골프회원권 원금 100%를 현금으로 변제받는 등의 법률상 보호되는 개별적·직접적·구체적 이익이 있다고 볼 수 없는바, 피청구인의 부작위 성립여부는 별론으로 하더라도 청구인은 행정심판법 제13조에서 규정하고 있는 부작위에 대한 일정한 처분을 구할 법률상 이익이 있는 자가 아니라 할 것이다.

6) 따라서 청구인은 피청구인에 대하여 주식회사 ○○○○○에 대한 행정처분을 요구할 법규상 또는 조리상의 신청권이 없으므로 피청구인이 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 존재하지 않아 부작위가 성립하였다고 할 수 없고, 또한, 청구인은 부작위에 대하여 일정한 처분을 구할 법률상 이익이 있는 자도 아니므로, 행정심판법 제5조 제3호 및 제13조 제3항에서 의무이행심판은 행정청의 부작위에 대하여 일정한 처분을 구할 법률상 이익이 있는 자가 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 심판이다는 규정의 취지에 비추어 볼 때 이 사건 심판청구는 심판제기요건을 결한 부적법한 심판청구라 할 것이다.

나. 결 론

그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 심판제기요건을 결한 부적법한 심판청구라 할 것이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.

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