이 유(2016-315)

1. 사건개요

가. 청 구 인 : A(○○군 ○○면 ○○로 ○○)

나. 피청구인 : ○○군수

다. 청구내용

청구인은 수상레저사업을 영위하기 위한 목적으로 2016. 4. 5. ○○군 ○○면 ○○리 ○○번지(유지, 681,178㎡, 보전관리지역)에 하천점용허가 신청서(점용면적 72㎡)를 제출하였으나, 2016. 5. 4. 피청구인으로부터 “가. 해당 지역은 갈수기 운영시 하상이 노출될 정도로 수심이 낮으며, 하천폭이 좁고 상류에서 가천천이 합류되는 지형적 특성상 홍수기에는 유입량이 급격히 증가하는 곳이며, 나. 해당지역 상류 1.8㎞ 지점에 댐 수탁관리자인 수자원공사에서 관리하고 있는 부유물 차단망이 설치되어 있어 부유물 수거를 위한 선박의 운항이 잦아 운전사고의 위험이 상존함, 다. 수상레저 기구별 필요한 수상면적(모터보터 30,000㎡/척, 직선거리 3.2㎞, 폭 20~50m)이 확보되어야 하나, 동 지역은 수위변동이 심하고 좁은 협곡으로 수상레저 필요면적을 충족하지 못하는 지역임”을 사유로 하천점용 불허가처분을 받고, 그 취소를 청구한 사건이다.

2. 청구인 주장

가. 청구인의 하천점용허가신청 및 피청구인의 불허가 처분

청구인은 수상레저사업을 하기 위해 2016. 4월 ○○군 ○○면 ○○리 ○○번지 지내 하천점용허가신청서를 제출하였으나, 피청구인은 2016. 5. 4. 이를 불허가하였다. 이에 청구인은 2016. 7. 1. 피청구인의 불허가처분이 부당하다며 이의신청서를 제출하였으나, 2016. 7. 15. ‘거부처분이의신청결과 불허가 통보’를 하면서, 청구인에 대한 불허가처분은 ○○댐의 관리자인 한국수자원공사 ○○댐관리단의 불허의견 회신에 따른 것임을 명시하였다.

나. 피청구인 불허가처분의 부당성

1) 수위변동이 심한 지역이라는 판단에 대하여

수위변동이 심하고 좁은 협곡으로 수상레저 필요면적을 충족하지 못하는 지역이라는 점을 들어 불허가 하였으나, 심한 갈수기나 홍수기에 발생하는 수심변동은 하천지역의 특성상 필연적으로 발생하는 자연현상으로서, 해당 지역뿐만 아니라 어느 하천지역에서 수상레저사업을 영위하더라도 주기적으로 발생하는 것이며, 이는 사업자가 사업운영을 하는 과정에서 안전요원의 적극적인 지도나 운영지역 축소, 심할 경우 일시적인 사업중단 등의 조치를 하는 것이지, 사업허가 자체를 불허하는 사유로 판단한 것은 부당한 처사라 판단된다.

2) 수상레저 기구별 필요한 수상면적(모터보트 30,000㎡/척, 직선거리 3.2㎞ 이상, 폭 20 ~ 50m)이 확보되어야 한다는 판단에 대하여

피청구인은 협의권자인 한국수자원공사 댐관리업무 매뉴얼(인허가) 상, 수상레저 기구별 필요한 수상면적(모터보터 30,000㎡/척, 직선거리 3.2㎞ 이상, 폭 20 ~ 50m)이 확보되어야 하는데 해당지역이 위와 같은 허가요건을 충족하지 못하였다고 하였다.

그러나, 청구인이 한국수자원공사 댐 관리처 주무관에게 전화로 문의한 바에 따르면, 위와 같은 요건은 매뉴얼이나 업무지침에 명시된 규정이 아니라 내부적으로 참작하는 사유로서, 엄격히 적용하는 것이 아니라 하천지역의 주변상황에 따라 유연하게 적용된다는 점을 알려 주었다.

실제로, ○○도 ○○시 ○○강에서는 직선거리 약 1.5㎞ 구간에 3개의 사업체가 100m 간격으로 하천점용허가를 얻어 수상레저사업을 영위하고 있으며, 국제수상스키대회를 개최하기 위한 경기장은 길이 750m, 폭 120m 이상 지역이면 대회개최가 가능한 규격이다.

나아가, 위와 같은 수상면적 요건이 그대로 적용된다고 할지라도, 해당 지역은 직선길이 약 3.2㎞, 폭 369m로서, 이미 충분한 수상면적을 확보하고 있어, 불허가 될 이유가 없다.

3) 부유물 수거를 위한 선박의 운항이 잦아 안전사고의 위험이 상존한다는 판단에 대하여

부유물 차단망이 설치된 지점은 해당지역 상류 1.8㎞ 지점으로 거리가 상당히 떨어져 있고, 다만 부유물 수거 선박과의 충돌위험에 대하여 살펴보면, 운항규칙에서 규정하고 있는 바와 같이, 시각·청각과 그 밖에 당시의 상황에 적합하게 이용할 수 있는 모든 수단을 이용하여 항상 적절한 경계를 하고, 적정인원의 안전요원 배치, 필요한 경우 일정속도 이하로 감속하여 선박을 운행하는 등 충분한 안전조치를 취하면 될 것이므로, 이 또한 불허가 사유가 될 수는 없다.

4) 형평성 문제

정보공개청구 신청을 통해 입수한 자료에 의하면, 해당 지역에 인접한 ○○군 ○○면 ○○로 ○○유원지 앞 ○○선착장에 제3자가 ‘○○수상레저파크’라는 상호로 지금까지 수상레저사업을 운영해 오고 있는데, 그곳은 청구인의 하천점용허가 신청 장소와 직선거리로 약 2㎞ 남짓 떨어진 곳으로서, 수심이나 부유물 수거 선박 운행 등 모든 환경이 청구인의 신청지와 사실상 동일하다.

그럼에도 피청구인은 위 ○○수상레저파크의 수면사용에 대해 2005. 4. 27. 최초 하천점용허가를 해 주었고, ○○댐관리단은 2015. 5. 1.부터 2018. 4. 30.까지 3년간 점용기간 연장에 동의하였으며, 피청구인은 2016. 5. 11.부터 2016. 10. 31.로 연장하는 허가를 하였다.

현재 피청구인은 ○○권역단위 종합정비사업으로, ○○호의 수면을 이용한 카누, 카약체험 및 수상레저체험프로그램 운영으로 지역의 활력 증진과 경제활성화 증대를 추진하는 사업을 진행중이며, 이미 시설공사 공정률이 70%에 이르고 있다.

위와 같이, 청구인의 신청지와 동일한 조건의 지역에서 제3자에게 점용허가를 해주고 최근 기간 연장까지 허가해 주었을 뿐만 아니라 현재 공공사업으로 다채로운 수상레저사업을 진행하고 있다는 사실은 신청지 또한 허가에 아무런 결격사유가 없다는 것을 반증하는 것이며, 그럼에도 피청구인과 ○○댐관리단이 청구인에게만 유독 엄격한 허가조건을 붙여 불허가 하는 것은 형평성에 어긋나며, 공유수면 이용에 대해 기존의 업체에 사실상 독점적인 지위를 부여하는 것으로 부당하다.

5) 참고사항

청구인은 해당 지역 인근에 제3자가 하천점용허가를 득하여 영업을 하고 있고, 공익사업으로 수상레저사업 추진을 하고 있을 정도로 해당 지역의 입지조건이 좋다고 판단되어, 하천점용허가가 불허될 것을 예상하지 못하고, 수상레저사업을 운영하기 위한 제반장비 및 시설(모터보트 4대, 놀이터 시설정비 및 용품구입, 부동산임대 등)을 미리 갖추었고, 이 과정에서 전 재산에 해당하는 막대한 자금을 투입한 상황이다.

청구인의 하천점용허가가 불허가 될 경우, 영세자영업자인 청구인은 경제적으로 파산에 이를 정도로 매우 어려운 상황에 직면하게 되고, 청구인의 수상레저사업은 지역 주민의 건전한 여가 선용 및 지역경제발전에 기여하는 바가 크다는 점 등을 참작하여 주시길 바란다.

다. 결론

이상에서 살펴본 바와 같이 피청구인의 이 사건 불허가처분은 재량권을 일탈·남용한 부당한 처분이므로 이를 취소하여 주시기 바란다.

라. 보충서면

1) 수상레저에 필요한 수심에 대하여

피청구인은 2016. 9. 8. 보충서면에 해당 지역 최저수심이 8m 이내로 레저보트가 운항하기에 적합하지 않다는 취지로 답변하고 있으나, 이는 레저보트의 운항에 필요한 흘수선(배가 잠기는 깊이)을 전혀 모르고 하는 주장에 불과하다. 수상레저에 사용되는 동력보트는 대개 2 ~ 4인용이고, 홀수선은 1 ~ 1.5m 이내로 수심이 2m 이상이면 충분히 모터보트 운항이 가능하다.

2) 수상레저에 필요한 수면의 폭과 길이

수상스키를 주된 레포츠로 구상하고 있는 청구인의 경우, 수상레저에 필요한 수면의 면적은 폭 50m, 길이 400 ~ 500m이면 충분하며, 이는 수상스키 국제대회를 기준으로 하는 규격이다. 피청구인이 주장한대로 해당 지역은 최저 폭 225m, 길이 1,800m(부유물 차단망까지의 길이)로 국제대회 개최도 가능할 정도로 양호한 면적이다.

3) 평등의 원칙에 반하는 피청구인의 태도

피청구인은 불허가의 이유를 청구 외 한국수자원공사 ○○댐관리단의 반대의견에 떠넘기고 있으나, 이는 선행행위에 반한다. 수년 전 현재 ○○댐에서 수상레저사업 중인 ○○수상레저에서 하천점용허가를 신청하였을 당시에도, ○○댐관리단은 동일한 이유로 반대를 하였으나 피청구인은 이를 무시하고 허가를 해주었다. 그리고 매년 ○○수상레저 사업자는 피청구인을 위해 ○○군수배 수상스키대회를 자신의 영업장에서 개최하도록 후원하고 있는 바, 이는 형법상 사후수뢰죄에 해당하는 행위이다. 이 밖에도 ○○댐의 하류에 물놀이 시설을 운영하는 사업자가 피청구인으로부터 하천점용허가를 받아 성업중에 있는 바, 피청구인이 주장하는 위험성은 오히려 댐의 방류로 하류에서 사고가 발생할 확률이 높다.

4) 부유물 차단망에 대하여

피청구인은 해당 지역에서 부유물차단망이 1.8㎞ 이내에 위치하고 월 4회 부유물 수거 선박이 운항하므로, 충돌의 위험이 상시적으로 존재하는 것처럼 주장하고 있으나 이는 비과학적인 주장이다. 피청구인이 주장하는대로 해당 지역이 최저 폭 225m라고 하더라도, 이 정도의 폭이라면 수십척의 동력보트가 줄을 지어 운항할 수 있는 간격이다. 일반적으로 항구나 부두 입구의 폭은 50 ~ 200m 이내로 이 곳으로 중대형선박이 서로 교행하고 있다는 점에서 피청구인의 주장은 근거가 없다. 게다가 부유물 수거용 선박은 소형선박에 불과하여 운항에 필요한 수면의 폭은 크게 문제가 되지 않으며, 운항을 위해 ○○수상레저사업지도 통항하여야 한다는 점에 같은 문제가 발생한다.

5) 자연공물에 대하여

하천과 그 수면은 자연공물에 해당하며, 그 이용에는 공물로서의 효용성이 확보됨과 동시에 국민에게 이용에 있어 평등성이 보장되어야 한다. 허가권이 피청구인에게 있다고 해서 자연공물의 소유권이 마치 피청구인에게 있다는 식으로 운영한다면 이는 권한의 남용이다. 최근 피청구인은 스스로 ○○댐에서 대규모 수상레저사업을 기획하고 있는 것으로 보이는 바, 이는 자연공물을 마치 자신의 사유물로 생각하는 어처구니없는 행태인 동시에 국민의 공물이용권에 대한 심대한 침해이다.

마. 보충서면 2

하천과 그 수면은 자연공물에 해당하며, 그 이용에는 공물로서의 효용성이 확보됨과 동시에 국민의 이용에 있어 평등권이 보장되어야 한다. 허가권이 피청구인에게 있다는 식으로 운영하다면 이는 권한의 남용에 해당한다.

또한 피청구인은 최근 ○○댐에서 대규모 수상레저사업을 기획하고 있는 것으로 보이는 바, 이는 자연공물을 마치 자신의 사유물로 생각하는 부당한 행태인 동시에 국민의 공물이용권에 대한 침해이다. 청구인은 자연공물에 대한 국민의 이용이 보다 평등하게 이루어지길 바라는 심정이며, 이를 위해서 이 사건 청구가 인용되어야 한다.

3. 피청구인 주장

가. 이 사건의 처분경과

1) 청구인 하천점용허가 신청 : 2016. 4. 5.

2) 피청구인 검토의견 요청(○○댐관리단, 축산과) : 2016. 4. 7.

3) 검토의견 회신(축산과) : 2016. 4. 19.

4) 검토의견 회신(○○댐관리단) : 2016. 4. 22.

5) 피청구인 불허가 통보 : 2016. 5. 4.

6) 청구인 피청구인 거부처분에 대한 이의신청 : 2016. 7. 4.

7) 민원조정위원회 개최 : 2016. 7. 14.

8) 거부처분 이의신청 불허가 통보일 : 2016. 7. 15.

나. 본안 전 항변

○○군 ○○면 ○○리 ○○번지 지내 하천점용 불허가처분은 댐건설 및 주변지역 지원 등에 관한 법률 시행령 제48조 제2항(권한의 위임 등)에 의하여 댐에서 발생하는 행위허가 중 선박운항 행위허가, 수상레저 목적의 물놀이 행위허가는 시·도지사에 권한이 위임되어 있으나, 같은 법 제48조 제3항에 의하여 권한을 행사하려는 경우에는 미리 댐 수탁관리자의 의견을 들어야 한다고 명시되어 있어 ○○댐 관리자인 한국수자원공사 ○○댐관리단이 ‘해당지역의 사고발생 우려 및 안전상의 사유로 불허 의견’을 피청구인에게 통보함에 따라 하천점용 불허가처분을 하였다.

다. 본안에 대한 답변

1) 한국수자원공사 ○○댐관리단에서는 해당지역(하상해발고 EL 141 ~ 145m)은 갈수기 운영시 하상이 노출될 정도로 수위변동이 심한 지역으로 수심이 낮고 주변에 섬 형태의 고지대와 폭이 좁고 상류에서 가천천이 합류하는 지형적 특성상 홍수기 유입량의 급격한 증가와 유속 상승으로 사고 발생 가능성이 매우 높다는 의견을 회신하였다.

2) 한국수자원공사 ○○댐관리단에서 수상레저기구별 수상면적(모터보터 30,000㎡/척, 직선거리 3.2km 이상 폭 20 ~ 50m)은 한국수자원공사 댐관리업무 매뉴얼(인허가) 협의권자로서의 업무 절차에 수상레저기구별 필요면적에 명시되어 있어 불허가 의견을 회신한 것이며, 이 매뉴얼이 내부적으로 업무 지침으로 적용되어 하천지역이나 주변상황에 따라 유연하게 적용될 수 있다 하더라도 한국수자원공사 ○○댐관리단에서 종합적으로 검토, 업무 매뉴얼을 적용하여 불허가 의견을 회신하였다.

3) 이 사건 신청지는 부유물 차단망이 해당지역 1.8km 지점에 설치되어 매년 부유물 수거를 위한 선박운항이 잦은 지역이고, 이는 하천법 시행령 제36조 제4항 제2호(하천점용허가의 금지)에 의하여 선박사고가 자주 발생하는 지역 또는 선박운항 구간이 중복되는 지역에서의 선박운항 행위 또는 물놀이 행위는 하천점용허가 하여서는 안된다는 법률 규정에 저촉된다. ○○댐관리단에서는 잦은 선박 운항으로 인한 안전사고가 우려된다는 의견을 회신하였다.

4) ○○군 ○○면 ○○로 4270-8 ○○수상레저파크는 2005. 4. 27. 최초 하천점용허가를 얻고 2016. 5. 11. 연장허가 시 댐의 관리자인 한국수자원공사 ○○댐관리단의 댐관리업무 매뉴얼(인허가)에 의하여 수면사용 동의를 득한 지역으로 해당 신청지와 동일한 여건이 아니다.

라. 보충서면

1) 이 사건 신청지는 최근 4년간 최저수심이 8m로 수심이 낮고 폭(최저 225m)이 좁으며 가천천이 합류하는 지형적 특성상 홍수시기 유입량의 급격한 증가로 유속이 상승하여 사고 발생 가능성이 높다.

※ 최근 4년간 최저 수심 : 2013년 10m, 2014년 8m, 2015년 11m, 2016년 12m

2) 한국수자원공사 ○○댐관리단에서 수상레저기구별 수상면적(모터보터 30,000㎡/척, 직선거리 3.2km 이상 폭 20 ~ 50m)은 한국수자원공사 댐관리업무 매뉴얼(인허가) 협의권자로서의 업무 절차에 수상레저기구별 필요면적이 명시되어 있어 불허가 의견을 회신하였으며, 이 매뉴얼이 내부적으로 업무지침으로 적용되어 하천지역이나 주변상황에 따라 유연하게 적용될 수 있다 하더라도 한국수자원공사 ○○댐관리단에서 종합적으로 검토, 업무 매뉴얼을 적용하여 불허가 의견을 회신한 것이다.

3) 부유물 차단망이 해당지역 상류 1.8km 지점에 설치되어 매년 반복적으로 실시하는 부유물 수거를 위한 선박운항이 잦은 지역으로 하천법 시행령 제36조(하천점용하가의 금지) 제4항 제2호에 의하여 선박사고가 자주 발생하는 지역 또는 선박운항 구간이 중복되는 지역에서의 선박운항 행위 또는 물놀이 행위는 하천점용허가 하여서는 안된다고 규정되어 있으며 해당 지역은 부유물 수거 선박운항으로 인한 위험성이 높은 지역이기도 하다.

※ 부유물선박 운항 횟수

- 자체선박 : 매월 4회 운행

- 홍수기(5 ~ 10월) 부유물 수거 위탁선박 : 월 2 ~ 3회 운행

4) ○○군 ○○면 ○○로 4270-8 ○○수상레저파크는 직선거리 3.6km, 폭 473m로 직선거리와 폭이 넓어 갈수기 수위변동이 적은 지역이며, 부유물 차단망과 5.6㎞ 떨어진 지점으로 부유물 선박운항으로 인한 위험성이 낮아 해당 지역과 동일한 여건이 아니다.

4. 관계법령

가. 하천법 제4조, 제33조

나. 하천법 시행령 제34조, 제35조, 제36조

다. 하천법 시행규칙 제17조, 제19조, 별표5

라. 하천점용허가 세부기준 제3조, 제4조, 제5조, 제28조의3

마. 댐건설 및 주변지역 지원 등에 관한 법률 제15조, 제17조, 제48조

바. 댐건설 및 주변지역 지원 등에 관한 법률 시행령 제17조, 제48조

5. 인정사실

가. 청구인은 2016. 4. 5. 피청구인에게 하천점용허가 신청서를 제출하였다.

나. 피청구인 소속 안전총괄과는 2016. 4. 7. 청구인의 하천점용허가 신청에 대하여 소속 축산과와 청구 외 한국수자원관리공사 ○○댐관리단에 협의의견을 요청하였다.

다. 청구 외 한국수자원공사 ○○댐관리단은 2016. 4. 22. 피청구인에게 다음과 같이 회신하였다.

라 피청구인은 2016. 5. 3. 청구인에게 하천점용허가 불허가 통보를 하였다.

마. 청구인 2016. 7. 4. 피청구인의 불허가 처분에 대하여 이의신청을 제기하였다.

바. 피청구인은 2016. 7. 15. 청구인의 이의신청에 대하여 민원조정위원회를 개최하고 재차 불허가 통보를 하였다.

사. 청구인은 2016. 7. 29. 이 사건 행정심판을 제기하였다.

아. 청구인이 신청한 하천점용허가지(계류장 설치지역) 및 수상레저사업구역은 다음과 같다.

(사진 생략)

6. 판단

가. 먼저 이 사건 처분 관계 법령에 대하여 살펴보면,

1) 하천법 제4조에서 “하천 및 하천수는 공적 자원으로서 국가는 공공이익의 증진에 적합한 방향으로 적절히 관리”하여야 하며, 같은 법 제33조는 “하천구역 안에서 토지의 점용 등을 위한 행위를 하기 위해서는 하천관리청의 허가를 받아야 하며, 하천의 오염으로 인한 공해, 그 밖의 보건위생상 위해를 방지함에 필요한 부관을 붙일 수 있으며 하천점용허가 시 하천의 구조·시설 기준에의 적합 여부, 하천기본계획에의 적합 여부, 공작물의 설치로 인근 지대에 침수가 발생하지 아니하도록 하는 배수시설의 설치 여부, 하천수 사용 및 공작물 설치 등으로 수문조사시설 등 하천시설에 미치는 영향을 고려하여야 한다”고 규정하고 있다.

2) 또한, 같은 법 시행령 제34조에서는 “하천점용허가를 받으려는 자는 국토교통부령으로 정하는 하천점용허가 신청서를 하천관리청에 제출”하여야 하며, 같은 법 시행규칙 제17조에서 “점용허가를 받으려면 신청서와 그와 관련된 서류를 첨부하여야 한다”고 규정하고 있다. 같은 법 시행규칙 제19조 제1항 및 관련 별표5에서 “유선장 또는 도선장의 설치는 점용기간을 3년으로 하고 있는데 다만, 해당 하천구역에 국가 또는 지방자치단체가 공공사업을 시행할 계획이 있거나 그 하천점용의 목적상 특히 필요한 경우에는 점용허가의 유효기간을 단축하거나 연장할 수 있다”고 규정하고 있으며, 같은 조 제7항에서는 “하천점용허가의 유효기간 및 세부적인 기준 등에 필요한 사항은 국토교통부령으로 정한다”라고 규정하고 있다.

3) 하천점용허가세부기준(국토교통부 고시 제2016-160호) 제28조의3 제3항에서는 수상레저 안전법에 따른 유선장, 계류장 등 부대시설을 설치·운영하고자 하는 경우에는 ① 선착장, 계류장 등은 부유식 등 홍수시 유실피해를 방지할 수 있는 구조로 설치할 것 ② 구명환 등 구난장비를 구비하고, 적정 인원의 안전요원을 배치할 것 ③ 동력기구를 활용한 수상레저사업의 경우 충돌사고 등에 대한 안전대책과 기름유출 등 환경사고에 대한 방지대책을 마련할 것 ④ 오폐수, 쓰레기 등을 발생시키는 시설의 경우는 오염물질이 하천으로 직접 유입되지 않도록 철저한 방지대책을 마련할 것을 규정하고 있다.

4) 한편 댐건설 및 주변지역 지원 등에 관한 법률 제15조는 댐을 관리하는 국토교통부장관, 시·도지사 또는 시장·군수는 댐의 관리를 위하여 필요한 때에는 댐사용권을 설정받은 자 또는 댐의 설치·운영에 관한 업무를 수행하는 공공기관의 운영에 관한 법률에 따른 공공기관에 댐의 관리를 위탁할 수 있다고 규정하고, 같은 법 제17조에서 댐관리청은 법 제16조에 따른 댐관리의 기본원칙에 따라 대통령령으로 정하는 바에 따라 댐관리규정을 정하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제48조는 하천법 시행령 제35조 제1항 제3호에 따른 선박 운항 행위허가, 같은 항 제5호에 따른 수상레저사업 목적의 물놀이 행위허가 및 이들 행위허가에 따른 하천법 제33조 제1항의 하천점용허가는 미리 댐수탁관리자 또는 댐건설사업시행자의 의견을 들어야 한다고 규정하고 있다.

나. 다음으로 이 사건 처분의 위법‧부당 여부를 살펴보면,

1) 대법원은 하천법 제33조 제1항에 의한 하천의 점용은 하천에 대하여 일반사용과는 별도로 하천의 특정부분을 유형적·고정적으로 특정한 목적을 위하여 사용하는 이른바 특별사용을 의미하는 것이고, 이러한 하천점용의 허가는 특정인에게 일정한 내용의 공물사용권을 설정하는 설권행위로서，하천부지점용허가 여부는 관리청의 자유재량에 속한다(대법원 1991. 10. 11. 선고 90누8688 판결 등 참조)고 판시하였으며, 또한 재량행위에 대한 사법심사는 행정청의 재량에 기한 공익판단의 여지를 감안하여 법원은 독자의 결론을 도출함이 없이 당해 행위에 재량권의 일탈·남용이 있는지 여부만을 심사하게 되고, 이러한 재량권의 일탈·남용 여부에 대한 심사는 사실오인, 비례·평등의 원칙위배 등을 그 판단 대상으로 하며(대법원 2005. 7. 14. 선고 2004두6181 판결 등 참조)，행정청의 재량행위가 사실오인 등에 근거한 것이라고 인정되는 경우에는 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하다 할 것이다(대법원 2001. 7. 27. 선고 99두8589 판결 참조)라고 판시하였다. 따라서 이러한 법리에 따라 이 사건을 살펴본다.

2) 피청구인은 해당 지역은 갈수기 운영시 하상이 노출될 정도로 수심이 낮고 하천폭이 좁아 상류에서 가천천이 합류되는 지형적 특성상 홍수기에는 유입량이 급격히 증가하는 곳이며, 해당 지역 상류 1.8㎞ 지점에 댐 수탁관리자인 수자원공사에서 관리하고 있는 부유물 차단망이 설치되어 있어 부유물 수거를 위한 선박의 운항이 잦아 운전사고의 위험이 상존하며, 수상레저 기구별 필요한 수상면적(모터보터 30,000㎡/척, 직선거리 3.2㎞, 폭 20 ~ 50m)이 확보되어야 하나, 동 지역은 수위변동이 심하고 좁은 협곡으로 수상레저 필요면적을 충족하지 못하는 지역임을 사유로 불허가처분을 하였으므로 이에 대하여 살펴본다.

(가) 먼저 청구인의 이 사건 하천점용허가 신청지는 ○○군 ○○면 ○○리 ○○번지 일원의 ‘○○식당’ 아래의 ○○댐 공유수면에 접하고 있는 곳으로, 토지 소유자는 대한민국(소관: 국토교통부)이고, 댐 공유수면은 한국수자원공사 ○○댐관리단의 관리하에 있는 곳이다. 피청구인이 2016. 9. 8. 제출한 신청지 주변 사진첩을 살펴보면 갈수기에는 신청지 주변 ○○대교의 하상이 드러나 있고 그 수심도 매우 얕아서 수상레저시설을 설치하기에는 부적절하다는 피청구인의 판단에 근거가 있으며, 특히 ○○댐관리단이 제출한 2009. 6. 21. 최저수위 지반고(E.L) 140.58m은 신청지 주변 최저 지반고(E.L)가 139.9m임을 살펴볼 때 전부 바닥을 들어낸 것으로 볼 수 있다. 수상레저시설을 운용하기 위한 공유수면 점용부분이 ○○댐 상류부의 거창군 남하면에서 유입하는 황강과 가천천이 위치해 있어서 집중호우시 하천수의 급격한 유입에 의한 재해위험성이 있다는 청구인의 주장도 그 근거가 있어 보인다. 비록 청구인은 갈수기와 위험 시기에는 수상레저시설을 운영하지 않으면 된다고 주장하나 피청구인으로서는 모든 제반 사정을 고려하는 것이 타당하므로 이러한 불허가 사유가 재량권의 일탈·남용이라 보기 어렵다.

(나) 피청구인이 제출한 사진증거자료와 행정심판위원회의 현장확인에 따르면 청구인이 설치하고자 하는 계류시설과 수면점용 부분의 상류 1.8㎞ 지점에 댐 수탁관리자인 한국수자원공사에서 관리하고 있는 부유물 차단망이 설치되어 있는 것이 확인되는데, 부유물 차단망은 하천 홍수 시, 과다한 부유물 쓰레기 확산 방지에 널리 사용하는 것으로 수면 상 30㎝, 수면 하 90㎝ 정도로 설치되어 있으며 청구인의 수면점용 신청부분에 포함되어 있어, 모터보트 운행시 안전사고의 위험이 있을 뿐만 아니라, 차단망에 유입되는 부유물 수거를 위한 선박의 운항으로 시야확보를 통한 안전을 기한다 하더라도 충돌사고 등의 발생 가능성이 전혀 없다고 보기 어려워서, 하천법 제33조 제1항 제5호 및 같은 법 시행령 제36조 제4항 제2호의 ‘선박운항 구간이 중복되는 지역안에서의 선박운항 행위 또는 물놀이 행위’에 해당하는 것이므로 이러한 판단이 재량을 일탈·남용하였다고 볼 수 없다.

(다) 한편, 댐건설 및 주변지역 지원 등에 관한 법률 제15조 제2항에 따라 국토교통부의 업무를 위임받은 한국수자원공사는 같은 법 제17조에 따라 댐관리규정을 제정하도록 하고 있고, 구체적으로는 한국수자원공사 “댐관리업무 매뉴얼”에서 협의권자로서의 업무절차를 규정하고 있는데, ‘부유물 발생이 빈번하여 수거작업에 지장을 초래하는 경우는 허가를 금지’하고, 활동수면 면적이 모터보트의 경우 활용수면(과거 20년 최저수위 평균치)이 30,000㎡/척 이상이 되어야 하고, 수면의 직선거리는 3.2㎞ 이상, 폭은 20 ~ 50m가 되어야 하는 것으로 정하고 있는데, 청구인이 신청한 공유수면은 증거사진 자료를 살펴보면 하상이 드러난 적이 있는 등 수면의 면적이 협의조건을 완전히 충족한다고 보기 어려울 뿐만 아니라, 직선 운항거리에 있어서도 부유물 차단망 설치와 갈수기를 감안하면 3㎞에 못 미치어 그 요건기준인 3.2㎞ 운항거리를 확보하지 못하였다. 또한, 이러한 한국수자원공사의 업무매뉴얼이 국민을 직접 구속하는 법률적 효력은 없을지라도 해당 행정청이 판단의 근거로 삼을 수 있을 뿐 아니라 그 내용이 불합리하지 않다면 이를 재량권의 범위내라 볼 것이다.

3) 추가적으로, 청구인은 신청지로부터 약 2㎞에 떨어진 인근 ○○수상레저파크와의 하천점용허가의 형평성을 문제삼고 있지만, 기 ○○수상레저파크의 점용허가지는 공유수면의 폭이 473m 직선거리가 3.6㎞ 이상에 이르고 댐의 중상류 부분에 위치하여 갈수기시에도 수량이 풍부한 지역으로, 이 사건 신청지와는 그 여건이 다르다는 피청구인의 주장이 타당성이 있다고 판단되며, 그 폭이나 운항거리상 댐관리업무 매뉴얼 상의 허가요건을 충족하는 것으로 판단되고, 피청구인이 청구 외 한국수자원공사 ○○댐관리단의 수면사용동의 협의를 거쳐 관계법령에 따라 허가 여부를 검토한 후 문제점이 없다고 판단하여 허가한 것인 점 등을 고려하면 이를 두고 불합리하다거나 형평의 원칙을 위반한 것이라 할 수 없다.

부가하여 이 사건 신청지 일원은 ○○댐 수몰로 인한 주민들의 생계 대책으로 ○○면내수면어업계가 자망어업 허가를 얻어 어업을 하고 있는 지역과 중복되어 기존 어업인들의 그물 훼손 등 어업권에 영향을 줄 수 있고, 모터보트가 빠른 속력으로 수면 위를 운행하는 특성이 있어 항시 수상 안전사고의 위험이 상존하고 있음을 고려하면 이 사건 불허가처분이 현저히 법익형량을 위배하였다고 볼 수도 없고, 기득권자도 아닌 청구인이 이 사건 허가 신청을 하기도 전에 사업의 타당성을 따지지 않고 비용을 투자하였다고 하여 이를 고려대상으로 삼을 수도 없으며, 청구 외 한국수자원공사 ○○댐관리단은 2016. 7. 27. 청구인(정확히는 남편 B)을 2015년부터 하천법 위반으로 ○○경찰서에 고발한 사실을 살펴볼 때, 청구인이 주장하는 여러 사정을 감안하더라도 이 사건 처분이 형평의 원칙에 반한다거나, 피청구인이 달성하고자 하는 행정목적에 비하여 청구인에게 지나치게 가혹하다거나 재량권을 일탈·남용하였다고 볼 수 없다.

다. 결론

그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.

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